EuG zum Grundrecht auf Zugang zu Dokumenten nach Art 42 GRC im Lichte der Art 10 EMRK und Art 11 GRC

Wie beurteilte die Europäische Zentralbank die griechische Finanzsituation in internen Dokumenten? Die Journalistin Gabi Thesing wollte mehr wissen und beantragte den Zugang zu zwei Dokumenten der EZB betreffend die Auswirkungen von außerbörslichen Swaps und bestimmten anderen Transaktionen auf das öffentliche Defizit und den Schuldenstand. Die EZB verweigerte den Zugang, das dagegen angerufene EuG hat die Klage der Journalistin mit Urteil vom 29.11.2012, T-590/10, Thesing und Bloomberg Finance LP, abgewiesen (Pressemitteilung). (Update 05.02.2013: Rechtsmittel gegen das Urteil des EuG sind beim EuGH anhängig zu C-28/13 P Thesing und Bloomberg Finance / EZB; Update 14.06.2014: der EuGH hat das Rechtsmittel mit Beschluss vom 06.02.2014 zurückgewiesen - es war offensichtlich katastrophal schlecht ausgeführt: "Soweit die Rechtsmittelschrift [...] Ausführungen enthält, die über eine bloße Nennung der Rechtsmittelgründe hinausgehen, erschöpfen sie sich in Schlussfolgerungen ohne weitere Begründung.")

Zugang zu Dokumenten nach Unionsrecht
Seit dem Vertrag von Amsterdam ist das Recht auf Zugang zu Dokumenten der Unionsorgane primärrechtlich gesichert: zunächst in Art 255 EG-Vertrag, nun in Art 15 des Vertrages über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Sekundärrechtlich ist der Zugang zu Dokumenten der Europäischen Zentralbank durch ihren Beschluss vom 4.3.2004 (2004/258/EG) geregelt. Dieser Beschluss folgt im Wesentlichen der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission, zu der auch schon umfassende Rechtsprechung der Unionsgerichte vorliegt (siehe zB EuGH 01.07.2008, C-39/05 und C-52/05 P, Schweden und Turco gegen den Rat der Europäischen Union; dazu im Blog hier).

Seit dem Wirksamwerden der Grundrechte-Charta (GRC) ist das Recht auf Dokumentenzugang zudem auch ein Unionsgrundrecht: Art 42 GRC ("Recht auf Zugang zu Dokumenten") lautet:

Die Unionsbürgerinnen und Unionsbürger sowie jede natürliche oder juristische Person mit Wohnsitz oder satzungsmäßigem Sitz in einem Mitgliedstaat haben das Recht auf Zugang zu den Dokumenten der Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union, unabhängig von der Form der für diese Dokumente verwendeten Träger.*)

Im konkreten Fall stützte sich die EZB für die Verweigerung des Dokumentenzugangs im Wesentlichen auf den Ausnahmegrund des Art 4 Abs 1 lit a (zweiter Spiegelstrich) des Beschlusses vom 4.3.2004. Nach dieser Bestimmung verweigert die EZB den Zugang zu einem Dokument dann, wenn durch dessen Verbreitung die Finanz-, Währungs- oder Wirtschaftspolitik der Gemeinschaft oder eines Mitgliedstaats gefährdet würde. Das EuG kommt in seinem Urteil zum Ergebnis, dass die Verweigerung unter Berufung auf diesen Ausnahmegrund berechtigt war. Ich will das hier nicht im Einzelnen kommentieren; interessant daran finde ich, dass das Gericht keine besonders hohe Meinung von den Teilnehmern an den Finanzmärkten haben dürfte: es geht nämlich davon aus, dass die die zum Zeitpunkt des Zugangsersuchen längst überholten Daten im EZB-Dokument von den Finanzmarkt-Teilnehmern nicht unbedingt als überholt erkannt würden (siehe näher in RNr 56 und 57 des Urteils).

Informationszugang nach Art 10 EMRK / Art 11 GRC?
Aus meiner Sicht interessant ist das Urteil des EuG weniger wegen der Entscheidung zu den konkreten Dokumenten als wegen der Aussagen zu Art 10 EMRK bzw Art 11 GRC. Die Journalistin hatte vorgebracht, dass die Verweigerung des Informationszugangs auch ihre Rechte nach Art 10 EMRK (verstanden als allgemeiner Grundsatz des Unionsrechts im Sinne des Art 6 Abs 3 EUV) verletze. Das brachte ihr zwar auch keinen Erfolg, aber das EuG hatte sich daher mit der Tragweite des Art 10 EMRK - und des "parallelen" Unionsgrundrechts in Art 11 GRC - näher zu befassen.

Das EuG legt zunächst einmal den Kerninhalt des Art 10 EMRK dar (RNr 68) und verweist darauf, dass nach Art 52 Abs 3 GRC die Charta-Rechte, soweit sie den EMRK-Rechten entsprechen, die gleiche Bedeutung und Tragweite haben, wie sie ihnen in der genannten Konvention verliehen wird (RNr 69). Nach den Erläuterungen zur GRC, die nach Art 52 Abs 7 GRC als Anleitung für die Auslegung dieser Charta verfasst wurden und von den Gerichten der Union und der Mitgliedstaaten gebührend zu berücksichtigen sind, entspricht Art 11 GRC (wohl nur dessen Abs 1!) Art 10 EMRK (RNr 70-71).

In Verbindung mit Art 52 Abs 1 und 2 GRC sei - so das EuG in RNr 72 des Urteils - klar, dass Art 11 GRC Rechte enthalte, die den durch Art 10 EMRK garantierten Rechten entsprechen; diese Rechte müssten daher die selbe Bedeutung und den selben Umfang haben wie Art 10 EMRK in der Auslegung durch den EGMR (das EuG verweist dazu auf Rechtsprechung des EuGH, in der das für Art 7 GRC im Verhältnis zu Art 8 Abs 1 EMRK ausgesprochen wurde: EuGH 5.10.2010, C-400/10 PPU, McB, Abs 53, und EuGH 15.11.2011, C-256/11 Dereci, Abs. 70; für Art 10 EMRK/Art 11 GRC ist dies meines Wissens die - allerdings nicht überraschende - erste solche Aussage eines Unionsgerichts).

Das EuG verweist dann darauf, dass die GRC im Hinblick auf den Zugang zu Dokumenten ein eigenes Grundrecht (Art 42 GRC) vorsehe. Eine Verletzung dieses Grundrechts habe die Journalistin aber gar nicht behauptet, sondern nur eine Verletzung des Art 10 EMRK und Art 11 GRC, ohne allerdings zu erklären, weshalb das Verhalten der EZB eine Verletzung des Art 10 EMRK bzw des Art 11 GRC darstellen solle (RNr 73).

Da sich die Journalistin ausdrücklich auf die EGMR-Urteile Társaság a Szabadságjogokért gegen Ungarn (dazu im Blog hier), Kenedi gegen Ungarn und Gillberg gegen Schweden (im Blog dazu hier) bezogen hatte, verglich das EuG den vorliegenden Fall mit diesen Urteilen und kam dabei zum Ergebnis, dass die EZB den Umfang des Rechtes auf Dokumentenzugang auch im Lichte der Art 11 und 52 GRC und des Art 10 EMRK nicht falsch beurteilt hatte. Im Einzelnen hielt das EuG zu den EGMR-Urteilen Folgendes fest:

76 In Kenedi v. Hungary [...] the European Court of Human Rights found that there had been an infringement of Article 10 of the ECHR on the ground that the measure in question in that case was not prescribed by law (see paragraph 45 of that judgment). In the present case, the refusal to grant access to the documents at issue was based on the second indent of Article 4(1)(a) of Decision 2004/258. [...] That refusal sought to achieve the legitimate aim of protecting the public interest so far as concerns the economic policy of the Union and the Hellenic Republic.
77 Moreover, although it is true that, in Gillberg v. Sweden, [...] the European Court of Human Rights found that the applicant in that case did not, under Article 10 of the ECHR, have a negative right to refuse to make available the documents concerned (paragraph 94 of that judgment), that case can be distinguished from the present one. Whilst the documents concerned in Gillberg v. Sweden [...] were not the property of the person who refused to grant access to them (paragraphs 92 and 93 of that judgment), in the present case, the documents at issue requested by the applicants were the property of the ECB. Moreover, unlike in Gillberg v. Sweden (paragraph 93 of that judgment), the ECB’s refusal to grant access to those documents was not contrary to a court decision ordering the ECB to grant access to them.
78 As regards Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary, [...] it is true that that judgment deals with the need to limit the right of access to information. However, the facts in that case are not similar to those of the present case, and that judgment cannot therefore be usefully relied upon in the present case. Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary [...] concerned the refusal to communicate information relating to a constitutional complaint brought by a public figure on the ground of the personality rights of the latter. In that complaint, it was alleged that the opinions of public figures on public matters are related to their person and therefore constitute private data which cannot be disclosed without their consent (see paragraph 37 of that judgment). By contrast, this case does not concern alleged private data of a public figure.
79 Moreover, the Court notes that the contested decision does not contain a general prohibition on receiving ECB information relating to the government deficit and the government debt of the Hellenic Republic. In this respect, it should also be observed that, in applying the exceptions to the right of access provided for in Article 4 of Decision 2004/258, the ECB did not limit that right solely to documents falling within the exercise of its administrative tasks, as referred to in the fourth subparagraph of Article 15(3) TFEU (see paragraph 39 above).
[...]
81 In those circumstances, the applicants’ arguments relating to the judgments in Társaság a Szabadságjogokért v. Hungary [...], Kenedi v. Hungary [...], and Gillberg v. Sweden [...] must be rejected.

Im Ergebnis wurde die Klage daher abgewiesen. Für die Zukunft könnte spannend werden, ob das EuG (und natürlich der EuGH) dem Recht auf Dokumentenzugang nach Art 42 GRC einen weiteren Umfang zubilligt als dem sich aus Art 10 EMRK/Art 11 GRC (allenfalls) ergebenden Recht auf Informationszugang. Gerade die Frage, in welchen Fällen und in welchem Umfang Art 10 EMRK auch das Recht umfasst, Zugang zu nicht veröffentlichten (staatlichen) Informationen zu erhalten, ist ja auch in der Rechtsprechung des EGMR noch keineswegs ausreichend geklärt (siehe zuletzt etwa das Urteil vom 31.07.2012, Shapovalov gegen Ukraine; im Blog dazu hier).

---
*) Dieses Recht ist nicht unbeschränkt - wie bei allen anderen Rechten nach der GRC gilt, dass (nach Art 52 Abs 1 GRC) jede Einschränkung der Ausübung der in dieser Charta anerkannten Rechte und Freiheiten gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Rechte und Freiheiten achten muss. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfen Einschränkungen nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich sind und den von der Union anerkannten dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entsprechen.

Transparenz ist unser Bier: Schlussanträge in der Rechtssache "Bavarian Lager"

Bayrisches Bier beschäftigt den EuGH nicht nur im Zusammenhang mit dem Reinheitsgebot (zuletzt C-343/07 Bavaria; siehe auch Rs 178/84 Kommission/Deutschland), sondern auch mit dem Transparenzgebot: in der Rechtssache C-28/08 P Kommission / Bavarian Lager hat Generalanwältin Sharpston heute ihre Schlussanträge erstattet.

The Bavarian Lager Co Ltd. ist (war?) ein Unternehmen, das schon in den 90er Jahren bayrisches Bier in Flaschen nach Großbritannien importieren wollte, dort aber auf rechtliche Hindernisse stieß und bei der Europäischen Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren gegen das UK anregte. Die Kommission ging der Sache nach und hielt unter anderem am 11. Oktober 1996 ein Treffen ab, an dem Vertreter der britischen Behörden und des Bierbrauerverbandes CBMC teilnahmen; Bavarian Lager wollte ebenfalls teilnehmen, wurde aber von der Kommission nicht zugelassen. In der Folge änderte das UK die strittige Verordnung und die Kommission stellte darauf das Vertragsverletzungsverfahren ein. Bavarian Lager veruschte auf verschiedenen Wegen Zugang zu den Verfahrensunterlagen zu bekommen. Zuletzt blieb noch ein Antrag nach der Verordnung Nr. 1049/2001 auf Zugang zum Protokoll des Treffens vom 11.10.1996 offen; Bavarian Lager ging es vor allem darum herauszufinden, wer an diesem Treffen teilgenommen hatte. Die Kommission lehnte die Herausgabe des vollständigen Dokuments ab und schwärzte fünf Namen von Sitzungsteilnehmern, weil diese ihrer Nennung widersprachen oder nicht erreichbar waren.

Das EuG gab der dagegen gerichteten Klage von Bavarian Lager Folge (Urteil vom 8.11.2007, T-194/04). Die Kommission fand aber immer noch, dass die Namen von Besprechungsteilnehmern geheim bleiben müssten und legte dagegen ein Rechtsmittel ein.

Generalanwältin Sharpston befasst sich nun in ihren Schlussanträgen ausführlich mit dem Verhältnis zwischen der VO 1049/2001 und der Datenschutz-Verordnung 45/2001, mit einem - wie soll man sagen - eher ungewöhnlichen Zugang. Vereinfacht gesagt scheint sie der Auffassung zu sein, dass der Zugang zu Dokumenten, in denen Daten von Teilnehmern bloß "beiläufig enthalten" sind, nicht (auch) nach der VO 45/2001, sondern nur nach der VO 1049/2001 zu beurteilen ist. Der Zugang zu Protokollen, in denen auch die Namen der Teilnehmer stehen, und die elektronisch vorliegen und bearbeitet werden, würde nur "Verarbeitung von Dokumenten, nicht aber Datenverarbeitung" (??) sein (RNr 139). Für DatenschutzexpertInnen ist es empfehlenswert, die diesbezügliche Argumentation (RNr 99-194!) selbst nachzulesen, ich bin jedenfalls noch nicht ganz überzeugt (immerhin sieht Sharpston in RNr 175 selbst die "Gefahr, dass [ihre] Rechtsausführungen als theoretisch eingestuft werden könnten").

Im Ergebnis stimmt die Generalanwältin allerdings dem Urteil des EuG zu. Der konventionellere Teil der Analyse kommte denn auch eher gegen Ende der Schlussanträge (ab RNr 195); in RNr 204 bis 219 macht Sharpston auch noch einen "subsidiären Lösungsvorschlag", falls man ihrem bemerkenswerten Hauptvorschlag nicht folgen will. Auch dieser Vorschlag bestätigt das Ersturteil: Sharpston sieht - anders als das EuG - in der Bekanntgabe der Namen der Sitzungsteilnehmer zwar grundsätzlich einen ("wahrhaft geringfügigen") Eingriff in deren Privatleben im Sinne des Art 8 EMRK, dieser Eingriff ist aber "absolut verhältnismäßig"; programmatisch schreibt sie (RNr 212):

"nur wenige Dinge scheinen in einer demokratischen Gesellschaft notwendiger zu sein als die Transparenz und Bürgernähe von Entscheidungsprozessen."

Die Kommission und - sie unterstützend - der Rat sowie das UK waren anderer Meinung; den Zugang befürwortend hatten sich Schweden, Finnland und Dänemark am Verfahren beteiligt. Abzuwarten ist jetzt das Urteil des EuGH, der sich aber zB in C-52/05 P Schweden und Turco / Rat, sehr transparenzfreundlich geäußert hat (siehe dazu hier).

PS: eine statistische Übersicht über den Zugang zu Dokumenten im letzten Jahr enthält der Bericht über die Durchführung der Verordnung (EG) Nr. 1049/2001 über den Zugang der Öffentlichkeit zu Dokumenten des Europäischen Parlaments, des Rates und der Kommission im Jahr 2008.

PPS [update] - falls sich jemand fragt, warum ich auf diesen Fall hier eingehe: ich hatte die Kommission schon vor längerer Zeit um verschiedene Dokumente im Zusammenhang mit der ERG ersucht und diese nicht bekommen (zweimal habe ich dann auch den Europäischen Bürgerbeauftragten damit befasst, der in beiden Fällen einen Missstand der Verwaltung feststellte (siehe hier und hier); nach Hinweis auf das erstinstanzliche Bavarian Lager-Urteil war die Kommission dann endlich bereit, die Anwesenheitslisten der ERG-Meetings herauszugeben.

EuGH stärkt Transparenz: Zugang zu Stellungnahmen des Juristischen Dienstes des Rats

Die Verordnung Nr. 1049/2001 stellt "grundsätzlich eine Verpflichtung zur Verbreitung der Stellungnahmen des Juristischen Dienstes des Rates zu Gesetzgebungsverfahren" auf - klare Worte fand der Europäische Gerichtshof in seinem heutigen Urteil in der Rechtssache C-39/05 und C-52/05 P, Schweden und Turco gegen den Rat der Europäischen Union. Der Rat hat ja bisher generell den Zugang zu den Stellungnahmen seines juristischen Dienstes verweigert (genauso wie die Kommission im Hinblick auf ihren juristischen Dienst). Solche Stellungnahmen werden vor allem dann eingeholt, wenn Unsicherheiten etwa über die Kompetenzen der Gemeinschaft oder die Zuständigkeit von Organen bestehen.

Der Rat (ebenso wie die Kommission, die dem Verfahren auf der Seite des Rats beitrat) hatte Angst, dass bei Gewährung des Zugangs die Unabhängigkeit des juristischen Dienstes gefährdet sein könnte, und er verweigerte den Zugang überdies, weil die Verbreitung der Stellungnahmen "zu einer Unsicherheit über die Rechtmäßigkeit der Rechtsakte führen [könnte], die in der Folge dieser Stellungnahmen beschlossen würden, wodurch die Rechtssicherheit und die Stabilität der Rechtsordnung der Gemeinschaft gefährdet werden könnten". [Das müssen in der Tat bemerkenswerte Rechtsgutachten sein, wenn allein deren Kenntnis die Stabilität der Gemeinschaftsrechtsordnung gefährden könnte!]

Das Gericht erster Instanz schloss sich der Ansicht des Rates und der Kommission an, der EuGH drehte nun die Sache um. In schonungsloser Offenheit erklärt der Gerichtshof, dass die Gefahr nicht von der Transparenz ausgeht, sondern von ihrem Fehlen:

"Erstens ist zu der vom Rat geäußerten Befürchtung, die Verbreitung einer Stellungnahme seines Juristischen Dienstes zu einem Gesetzesvorhaben könne Zweifel an der Rechtmäßigkeit des betreffenden Rechtsakts hervorrufen, festzustellen, dass gerade Transparenz in dieser Hinsicht dazu beiträgt, den Organen in den Augen der europäischen Bürger eine größere Legitimität zu verleihen und deren Vertrauen zu stärken, weil sie es ermöglicht, Unterschiede zwischen mehreren Standpunkten offen zu erörtern. Tatsächlich ist es eher das Fehlen von Information und Diskussion, das bei den Bürgern Zweifel hervorrufen kann, und zwar nicht nur an der Rechtmäßigkeit eines einzelnen Rechtsakts, sondern auch an der Rechtmäßigkeit des Entscheidungsprozesses insgesamt.
Ferner würde die Gefahr, dass bei den europäischen Bürgern Zweifel an der Rechtmäßigkeit eines vom Gemeinschaftsgesetzgeber erlassenen Rechtsakts aufkommen, weil der Juristische Dienst des Rates eine ablehnende Stellungnahme zu diesem Rechtsakt abgegeben hat, meist nicht eintreten, wenn dessen Begründung so verbessert würde, dass deutlich würde, warum der ablehnenden Stellungnahme nicht gefolgt wurde." [Rz 59 und 60, Betonung hinzugefügt]

Und die Befürchtungen betreffend die Unabhängigkeit des Juristischen Dienstes? Das ist allenfalls eine hypothetische Gefahr, meint der EuGH, und selbst wenn es sie gäbe, stünde ein überwiegendes öffentliches Interesse an Transparenz entgegen:

"ein solches überwiegendes öffentliches Interesse [ist] darin zu sehen, dass die Verbreitung von Dokumenten, die die Stellungnahme des Juristischen Dienstes eines Organs zu Rechtsfragen enthalten, die bei der Diskussion über Gesetzesvorschläge aufgeworfen werden, geeignet ist, die Transparenz und die Offenheit des Gesetzgebungsverfahrens zu erhöhen und das demokratische Recht der europäischen Bürger, die Informationen zu überprüfen, auf deren Grundlage ein Rechtsakt ergangen ist, zu stärken". [Rz 67]

Mit dem Hinweis, dass es um die Stellungnahmen des "Juristischen Dienstes eines Organs" geht, macht der EuGH auch klar, dass der Zugang zu Stellungnahmen des juristischen Dienstes insbesondere der Kommission den gleichen Regeln unterliegt.