Thursday, June 09, 2022

Kurzes Update zu den Sanktionen gegen russische Staatsmedien

Ich habe im März einen längeren Blog-Beitrag zu den EU-Sanktionen betreffend RT und Sputnik geschrieben (eine gekürzte Fassung gibt es hier auf dem Verfassungsblog). Seither ist einiges geschehen, das ich zunächst in Nachträgen/Updates bei meinem ursprünglichen Beitrag verarbeitet habe - nun schien es mir aber doch an der Zeit, die aktuellen Entwicklungen gesondert kurz darzustellen.

Nichtigkeitsklagen gegen die RT/Sputnik-Sanktionen vom 1. März 2022:

Die Sanktionen gegen RT und Sputnik sind mittlerweile Gegenstand von Nichtigkeitsklagen vor dem EuG, eingebracht einerseits durch RT France (T-125/22 RT France/Rat) und andererseits von niederländischen ISPs (T-307/22, A2B Connect u.a./Rat). In der Rechtssache T-125/22 findet am 10. Juni 2022 bereits die mündliche Verhandlung statt, mit einer relativ zeitnahen Entscheidung ist zu rechnen (der Präsident des EuG hat in seiner - ablehnenden - Entscheidung über den einstweiligen Rechtsschutz - siehe dazu auch die Pressemitteilung des EuG - bereits darauf hingewiesen, dass über die Klage "aufgrund der außergewöhnlichen Umstände" im beschleunigten Verfahren entschieden wird). Die Klage der niederländischen ISPs - die insofern interessanter ist, als darin auch und gerade die Frage der Freiheit des Zugangs zu Informationen thematisiert wird - kommt für eine Verbindung der beiden Verfahren damit zu spät. 

Erweiterung der Sanktionen gegen RT und Sputnik am 3. Juni 2022: Verbot der Werbung in Inhalten der sanktionierten Medien

Mit dem Beschluss (GASP) 2022/884 des Rates vom 3. Juni 2022 zur Änderung des Beschlusses 2014/512/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. L 153 vom 3.6.2022, S. 128) sowie mit der darauf aufbauenden Verordnung (EU) 2022/879 des Rates vom 3. Juni 2022 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. L 153 vom 3.6.2022, S. 53) hat der Rat die bereits bestehenden Sanktionen gegen RT und Sputnik noch erweitert. Verboten ist nun auch, in Inhalten, die von RT und Sputnik erstellt oder gesendet werden, für Produkte oder Dienstleistungen zu werben. 

Dieses Verbot richtet sich an jedermann, betroffen davon werden neben den werbetreibenden Unternehmen selbst vor allem Agenturen bzw. Werbemittler sein. Bemerkenswert ist - abgesehen davon, dass auch hier wiederum nicht die Begrifflichkeiten aus der AVMD-Richtlinie ("kommerzielle Kommunikation") verwendet werden -  dass nur Produkt- und Dienstleistungswerbung verboten wird, nicht aber zB Werbung für Ideen oder politische Werbung. Das Verbot erstreckt sich mit dem kryptischen letzten Halbsatz ("einschließlich durch Übertragung oder Verbreitung mittels der in Absatz 1 genannten Möglichkeiten.") auch auf Werbung, die mit der Übertragung oder Verbreitung etwa im Web verbunden ist; zu denken ist hier zB an Pre-Roll-Videos oder In-App-Werbung. 

Diese neuen Sanktionen richten sich nach dem klaren Wortlaut der Norm gegen Werbung in allen "Inhalten, die von den in Anhang XV aufgeführten juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen erstellt oder gesendet werden"; die Formulierung in Erwägungsgrund 14 zur Verordnung ("sofern die entsprechenden Rundfunklizenzen ausgesetzt wurden") ist insofern missverständlich, als es nicht darauf ankommt, dass konkrete Lizenzen ausgesetzt wurden; gemeint ist hier wohl schlicht, dass es um jene Einrichtungen geht, die in den Anhang XV aufgenommen wurden, wodurch ja automatisch (allfällige) Rundfunklizenzen und Genehmigungen ausgesetzt werden.

Verstöße gegen diese erweiterten Sanktionen müssen von den Mitgliedstaaten natürlich bestraft werden. Da in Österreich aber die aufgrund der Sanktionen vom 1. März 2022 neu geschaffenen Strafbestimmungen im AMD-G auf bestimmte Diensteanbieter (Anbieter eines Kommunikationsdienstes, Hörfunkveranstalter und Video-Sharing-Plattformanbieter) beschränkt sind (abgesehen von wissentlichen Umgehungshandlungen), tut sich damit ein gewisser Bruch auf: wer Inhalte von RT und Sputnik verbreitet, muss von der KommAustria nach dem AMD-G verwaltungsstrafrechtlich verfolgt werden. Wer in diesen Programmen wirbt, unterliegt den Verwaltungsstrafbestimmungen des Sanktionengesetzes, die von den Bezirksverwaltungsbehörden bzw. Landespolizeidirektionen vollzogen werden.

(Mögliche) Erweiterung der Sanktionen auf weitere russische Staatssender: 

Nach dem Europäischen Rat am 30./31. Mai 2022 hat Kommissionspräsidentin von der Leyen verkündet, dass auch "die Aussetzung der Sendetätigkeiten von drei weiteren russischen Staatsmedien in der EU" Teil des beschlossenen Sanktionenpakets sei. Mit den oben bereits genannten Rechtsakten vom 3. Juni 2022 (Beschluss (GASP) 2022/884 und Verordnung (EU) 2022/879) wurden dann die davon betroffenen Medien genannt; es handelt sich dabei um 

  • Rossiya RTR / RTR Planeta 
  • Rossiya 24 / Russia 24 
  • TV Centre International

Allerdings trat die Erweiterung dieser Sanktionen auf die nun genannten weiteren Medien (durch Erweiterung der jeweiligen Anhänge zu den Rechtsakten) nicht sofort in Kraft, sondern es bedarf noch eines Durchführungsrechtsakts des Rates. Geregelt ist dies in Art. 1 Z 21 der VO (EU) 2022/879 folgendermaßen:

"Diese Nummer gilt in Bezug auf eine oder mehrere der in Anhang VI der vorliegenden Verordnung aufgeführten Organisationen ab dem 25. Juni 2022, sofern der Rat nach Prüfung der betreffenden Fälle dies im Wege eines Durchführungsrechtsakts beschließt."

Das bedeutet, dass der Rat bis spätestens 25. Juni 2022 entscheiden muss, ob die genannten Staatsmedien tatsächlich von den Sanktionen betroffen sein sollen. Diese Verzögerung könnte meines Erachtens auch damit zu tun haben, dass den Betroffenen Medien noch eine Chance zur Verteidigung eingeräumt wird - dazu wurde auch eine entsprechende Mitteilung im Amtsblatt veröffentlicht, wonach diese Einrichtungen Informationen in Bezug auf ihre Aufnahme in die Liste der sanktionierten Medien vom Generalsekretariat des Rates erhalten können. 

Sollte der Rat den Durchführungsrechtsakt vor dem 25. Juni 2022 beschließen, würden für die neu betroffenen Medien die gleichen Sanktionsregeln gelten, wie sie bereits derzeit für RT und Sputnik maßgeblich sind. 

Update 24.06.2022: der Rat hat am 24. Juni 2022 den Beschluss (GASP) 2022/995 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren, getroffen und die Durchführungsverordnung (EU) 2022/994 beschlossen; beide wurden am selben Tag im Amtsblatt kundgemacht. Damit treten die Sanktionen auch gegen Rossiya RTR / RTR Planeta, Rossiya 24 / Russia 24 und TV Centre International am 25. Juni 2022 in Kraft. 

Weitere Sanktionen gegen Medienunternehmen und Medienverantwortliche

Die Sanktionen betreffend RT und Sputnik (sowie - wahrscheinlich - ab 25. Juni 2022 betreffend Rossiya RTR / RTR Planeta, Rossiya 24 / Russia 24 und TV Centre International) richten sich gegen die Verbreitung von Inhalten dieser Medien in der EU. Sie haben damit - worauf ich schon in meinem früheren Blogpost hingewiesen habe - eine andere Stoßrichtung als die bisherigen "klassischen" restriktiven Maßnahmen gegenüber Unternehmen oder Personen, mit denen - etwas vereinfacht gesagt - die Finanzkraft und Bewegungsfreiheit dieser Unternehmen und Personen getroffen werden soll. Der Grund für solche "klassischen" Sanktionen liegt in der Beteiligung dieser Personen an jenen Handlungen, die Auslöser für die Verhängung von Sanktionen waren (oder an der ihnen zukommenden Verantwortung). Betroffen sind davon allerdings auch einzelne Medienunternehmen und Medienverantwortliche. 

So wurde im jüngsten Sanktionenpaket zum Beispiel auch Белтэлерадыёкампанiя (Belteleradio Company, das nationale staatliche Fernseh- und Hörfunkunternehmen der Republik Belarus) auf die Sanktionenliste gesetzt (Durchführungsverordnung (EU) 2022/876). Dieses Unternehmen kann damit zB keine Konten in der EU mehr eröffnen, die Verbreitung von Sendungen dieses Unternehmens innerhalb der EU ist damit aber nicht untersagt. Grund für die Aufnahme in die Sanktionenliste ist auch nicht das Verbreiten von Desinformation in der EU, sondern die Entlassung protestierender Mitarbeiter, die durch russische Medienmitarbeiter ersetzt. wurden, sodass dieses Unternehmen daher "für Repressionen gegen die Zivilgesellschaft verantwortlich" ist. 

Ebenfalls mit dem jüngsten Sanktionenpaket wurden zB auch Alina Maratovna Kabaeva (Vorsitzende des Vorstands der russischen Nationalen Mediengruppe, die "in enger Verbindung mit Präsident Vladimir Putin" steht) und Arkady Yurievich Volozh (Gründer und Vorstandsvorsitzender von Yandex, der größter russischer ISP ist und  die beliebteste russische Suchmaschine anbietet) neu auf die Sanktionenliste gesetzt. Auch Andrei Yurievich Lipov, Chef von Roskomnadzor (Föderaler Dienst für die Überwachung der Kommunikation, der Informationstechnologie und der Massenmedien, der vor allem auch für Websperren zuständig ist), wurde auf die Sanktionenliste gesetzt (alle mit Durchführungsverordnung (EU) 2022/878). 

Saturday, May 21, 2022

Finanz- und Fernmeldeminister: wie geht das zuammen?

Art. 6 des europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (EKEK) verlangt die "Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden und anderen zuständigen Behörden". Dazu müssen die Mitgliedstaaten "die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden und anderen zuständigen Behörden gewährleisten, indem sie dafür sorgen, dass sie rechtlich und funktional von jeder natürlichen oder juristischen Person unabhängig sind, die elektronische Kommunikationsnetze, -geräte oder -dienste anbietet. Wenn Mitgliedstaaten weiterhin an Unternehmen, die elektronische Kommunikationsnetze oder -dienste anbieten, beteiligt sind oder diese kontrollieren, müssen sie eine wirksame strukturelle Trennung der hoheitlichen Funktion von Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Eigentum oder der Kontrolle sicherstellen."


Mit anderen Worten: wenn der Mitgliedstaat an Telekomunternehmen beteiligt ist, muss es eine wirksame  strukturelle Trennung geben zwischen 

  • den hoheitlichen Funktionen (das betrifft alle Aufgaben, die nach dem Kodex von den Regulierungsbehörden und anderen zuständigen Behörden wahrzunehmen sind) und
  • der Ausübung der (Mit-)Eigentümerfunktion an Telekom-Unternehmen.

Finanz- und Fernmeldeminister

Nun ist geplant, dem Bundesminister für Finanzen mit einer Novelle zum Bundesministeriengesetz (Initiativantrag 2597/A 27. GP) auch die Aufgaben der "Regulierung des Post- und Telekommunikationswesens" zu übertragen, was ihn zur Fernmeldebehörde im Sinne des Telekommunikationsgesetzes 2021 und damit zu einer "anderen zuständigen Behörde" im Sinne des EKEK (und im Übrigen auch zur Obersten Postbehörde nach dem Postmarktgesetz) macht. Dieser Initiativantrag steht auf der Tagesordnung des Verfassungsausschusses für den 30. Mai 2022.

Wenn der Bundesminister für Finanzen daher Fernmeldebehörde wird, kann er nicht zugleich Tätigkeiten "im Zusammenhang mit dem Eigentum" an Telekom-Unternehmen ausüben. 

Finanz- und Beteiligungsminister 

Nun ist aber die Republik Österreich - im Wege der zu 100 % im Bundeseigentum stehenden Österreichischen Beteiligungs AG (ÖBAG) mit einer Sperrminorität von 28,42 % an der Telekom Austria AG, die elektronische Kommunikationsnetze und -dienste anbietet, beteiligt. Im vergangenen Jahr ist aus dieser Beteiligung eine Dividende von 47,2 Mio. € an den Bund geflossen. 

Die Aufgaben der ÖBAG sind gesetzlich geregelt (übrigens in einem Gesetz, das immer noch ÖIAG-Gesetz heißt, obwohl das Unternehmen zwischenzeitig zur ÖBIB und nun zur ÖBAG wurde). Nach diesen Gesetz werden die Eigentümerrechte des Bundes in der Hauptversammlung durch den Bundesminister für Finanzen ausgeübt (§ 2 ÖIAG-Gesetz). Die ÖBAG hat (unter anderem) "auf eine Werterhaltung und Wertsteigerung der Beteiligungsgesellschaften Bedacht zu nehmen" (§ 7 Abs. 1 ÖIAG-Gesetz). Alleinvorstand der ÖBAG ist Edith Hlawati, die zugleich auch Aufsichtsratsvorsitzende der Telekom Austria AG ist (sie war auch zuvor schon lange Zeit Aufsichtsratsmitglied der Telekom Austria, was sie allerdings nicht daran gehindert hat, zugleich auch langjährige Rechtsvertreterin dieses Unternehmens zu sein; siehe dazu zB hier).

Auswege aus der Unvereinbarkeit?

Wie kann man diese evidente Unvereinbarkeit der Wahrnehmung fernmeldebehördlicher Aufgaben durch den Finanzminister einerseits und seiner Rolle in der Beteiligungsverwaltung andererseits auflösen? 

Die einfache Antwort wäre: diese Unvereinbarkeit gar nicht erst zu begründen. Bis jetzt habe ich keine nachvollziehbare Begründung gehört, weshalb die Aufgaben der Telekom- und Post-Regulierung dem Finanzminister übertragen werden sollten. Bei der letzten Zuständigkeitsveränderung - als diese Aufgaben dem Bundesministerium für Landwirtschaft, Regionen und Tourismus übertragen wurden - hieß es wenigstens noch, diese Bereiche seien „für die Zukunft der Regionalentwicklung entscheidend“, wie glaubwürdig das auch immer gewesen sein mag. Nun macht man sich offenbar nicht einmal mehr die Mühe, irgendeine noch so fadenscheinige Begründung für diesen Wechsel zu geben (falls ich es übersehen habe, bitte um Mitteilung). Wenn diese Aufgaben aus koalitionspolitischen Gründen schon nicht an ihren "angestammten" Platz ins Verkehrsressort zurückkönnen, so wäre eine Zuordnung zum (zukünftigen) Bundesminister für Arbeit und Wirtschaft  zumindest sachnäher als zum Finanzminister. 

a) Reduktion der hoheitlichen Funktion?

Nachdem man sich des Problems im BMF bewusst geworden war (mag sein, dass ich mit einigen Tweets dazu beigetragen habe), wurde, wie man hört, zunächst überlegt, zwar bei der Übertragung der Telekom- und Post-Agenden auf den Finanzminister zu bleiben, zugleich aber eine Überarbeitung des TKG und PMG vorzunehmen, so dass dem Finanzminister möglichst wenig Ingerenz auf die Regulierungsbehörden zukommen würde und auch seine sonstigen Aufgaben in diesem Bereich in wesentlichen Teilen der Regulierungsbehörde übertragen würden. 

Das kann das Problem allerdings nicht wirklich lösen. Zum einen muss noch eine bestimmte Mindestkompetenz (und sei es nur mehr das Aufsichts- und Unterrichtungsrecht gegenüber der Regulierungsbehörde nach Art. 20 Abs. 2 B-VG) beim Bundesminister verbleiben, und zum anderen könnte bei einer weitergehenden Auslagerung von Aufgaben an die Regulierungsbehörde die in der Austro-Control-Rechtsprechung des VfGH gezogene Grenze bald erreicht sein. Das ist übrigens keine bloße Theorie: so hat der VfGH noch zum TKG 2003 festgehalten, dass dort "im Hinblick auf die zahlreichen Bestimmungen im TKG 2003, die die Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie zur Erlassung von Verordnungen ermächtigen", vor dem Hintergrund der Austro-Control-Rechtsprechung "gegen die - bloß vereinzelt vorgenommene - Übertragung von hoheitlichen Befugnissen [an die RTR GmbH], wie etwa auch die zur Erlassung der TKMV [Telekommunikationsmärkteverordnung], keine Bedenken" bestehen (VfSlg 19307/2011). Mit dem TKG 2021 sind mittlerweile weitere Aufgaben an die Regulierungsbehörde übertragen worden; ein  noch weiter gehendes "Aushöhlen" der Kompetenzen des zuständigen Ministeriums schiene mir vor dem Hintergrund dieser Entscheidung des VfGH nicht mehr vertretbar. 

b) Aufgeben der Eigentümerrolle

Wenn man aber die hoheitlichen Funktionen nicht wegbekommt, könnte man natürlich am anderen Hebel ansetzen: den "Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Eigentum". Diese Lösung hatte ich zunächst nicht auf dem Radar, da es mir unvorstellbar schien, dass der Finanzminister eine seiner Kernaufgaben, die Angelegenheiten des Bundesvermögens, so weit einschränken würde, dass er auf wesentliche staatliche Beteiligungen (Telekom Austria AG und Österreichische Post AG) keinen Einfluss mehr nehmen könnte. 

Aber genau diesen Weg versucht der Initiativantrag nun offenbar zu gehen. Notwendig wäre dazu, dass der Bundesminister für Finanzen keinen Einfluss auf die Verwaltung der Beteiligung an der Telekom Austria AG und der Österreichischen Post AG mehr ausüben kann. Der Initiativantrag [Update 30.5.2022: der Antrag wurde heute vom Verfassungsausschuss des Nationalrates angenommen] ist da allerdings zurückhaltend. Demnach soll in § 2 ÖIAG-Gesetz bloß folgender Satz angefügt werden: 

"Soweit ein Tagesordnungspunkt der Hauptversammlung eine Angelegenheit eines Beteiligungsunternehmens betrifft, die der behördlichen Aufsicht oder Kontrolle des Bundesministers für Finanzen unterliegt, obliegt die Ausübung der Eigentümerrechte des Bundes dem Bundesminister für Arbeit und Wirtschaft."

Die Begründung des Antrags legt allerdings ein etwas weiteres Verständnis nahe, da sie - um die gebotene strukturelle Trennung zu wahren und Interessenskonflikte zwischen Eigentümerstellung und behördlicher Tätigkeit generell zu vermeiden - davon ausgeht, dass durch die vorgeschlagene Änderung "die Wahrnehmung der Eigentümerrechte in derartigen Konfliktfällen generell dem Bundesminister für Arbeit und Wirtschaft übertragen" werde. Der Text der vorgeschlagenen Änderung stellt allerdings nur auf einzelne Angelegenheiten ab, die der behördlichen Aufsicht oder Kontrolle des BMF unterliegen,  wenn gerade diese Angelegenheiten Gegenstand der Hauptversammlung sind.

Ich bin nicht sicher, ob das überzeugend ist. Ich bin nicht vertraut mit den Hauptversammlungs-Tagesordnungen der ÖBAG, und die Informationspolitik der ÖBAG auf ihrer Website ist schlichtweg katastrophal (dort ist nicht einmal die Satzung zu finden, geschweige denn sonstige relevante Informationen; kritisch zur Website der ÖBAG hat sich auch schon Wilhelm Rasinger geäußert). Ich kann daher nicht beurteilen, wie "granular" die Angelegenheiten der Beteiligungsunternehmen dort verhandelt werden.

Aber generell ist es schwer denkbar, dass eine Alleinvorständin der ÖBAG, die zugleich Aufsichtsratsvorsitzende der Telekom Austria AG ist, in ihren Handlungen völlig unbeeindruckt von den Interessen des Finanzministers sein kann, der den Eigentümer Bund in der Hauptversammlung sonst vertritt (und diese Rolle eben nur punktuell, für einzelne Angelegenheiten, an den Bundesminister für Arbeit und Wirtschaft abgeben soll).

Vor allem aber kommt es darauf an, dass eine derartige Trennung auch tatsächlich gelebt wird. Ich weiß nicht, welche Botschaft der Herr Bundesminister für Finanzen - vor dem Hintergrund der ihm wohl auch bekannten Diskussion über die beabsichtigte Änderung des Bundesministeriengesetzes - damit aussenden wollte, dass er sich gerade heute in einem ganzseitigen Interview im Kurier zu Detailfragen der Unternehmenspolitik der Telekom Austria AG zu Wort gemeldet hat, und zwar zu Fragen, die durchaus regulatorische Fragestellungen berühren können. Aber die ausdrücklich so formulierte Botschaft "wir dürfen nicht weniger Einfluss haben als jetzt" klingt jedenfalls nicht gerade danach, als hätter er sich schon damit abgefunden, in Zukunft keinen Einfluss mehr nehmen zu dürfen.

PS: falls jemand nach dem Staatssekretär fragt, der dem Bundesminister für Finanzen beigegeben wurde und den er voraussichtlich mit der Besorgung dieser Aufgaben betrauen wird - der ändert gar nichts. Der Bundesminister kann den Staatssekretär zwar nach Art. 78 Abs. 3 B-VG "auch mit der Besorgung bestimmter Aufgaben betrauen." Er bleibt dem Minister aber "auch bei Erfüllung dieser Aufgaben unterstellt und an seine Weisungen gebunden." Fernmeldebehörde wird also nicht der Staatssekretär, sondern der Bundesminister für Finanzen. Die Betrauung des Staatssekretärs mit den Telekom- und Post-Agenden kann daher jedenfalls keine "wirksame strukturelle Trennung" im Sinne des EKEK bewirken.

PPS (ergänzt am 22.05.2022): die mangelnde wirksame strukturelle Trennung wäre unionsrechtlich eine Vertragsverletzung, die von der EU-Kommission zum Anlass für ein Vertragsverletzungsverfahren genommen werden könnte. Noch während der Geltung der Vorgängerbestimmung zu Art. 6 EKEK, nämlich Art. 3 der Richtlinie 2002/21, hat die Kommission ein solches Verfahren einmal bis zum EuGH gebracht (Rechtssache C-493/13), und zwar gegen Estland, wo das Ministerium für wirtschaftliche Angelegenheiten und Kommunikation einige behördliche Aufgaben im Telekombereich (insbesondere bei der Verwaltung des Frequenzspektrums) hatte und zugleich die Kontrolle über einen Rundfunknetz-Betreiber ausübte (siehe dazu auch hier). Die Klage wurde nach einer Änderung der estnischen Rechtsvorschriften zurückgenommen, sodass es nicht zu einem EuGH-Urteil gekommen ist. Eine mangelnde wirksame strukturelle Trennung und damit eine mangelnde Unabhängigkeit der Behörde(n) kann auch dazu führen, dass Entscheidungen dieser Behörde wegen Unzuständigkeit rechtswidrig sind (vergleiche zur Energieregulierungsbehörde das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofs vom 15.12.2014, 2013/04/0108).

Friday, April 29, 2022

ORF-Publikumsrat: Gremium mit beschränkter Repräsentativität

Faksimile der Bekanntmachung der eingelangten Vorschläge

Markus Hengstschläger ist sicher ein ganz ausgezeichneter Wissenschaftler. Auch Michael Meyer ist ein bestens ausgewiesener Universitätsprofessor (in einem ganz anderen Fachbereich). Hengstschläger und Meyer haben zwei Dinge gemein: 

Erstens, sie sind jetzt Mitglied des ORF-Publikumsrats. 

Und zweitens: sie sollten es nicht sein. 

Warum das so ist, hat nichts mit ihrer Person zu tun, sondern mit dem gesetzlich vorgesehenen Prozess, wie Mitglieder des Publikumsrates ausgewählt werden (sollten). Ich habe dazu schon zwei Threads auf Twitter geschrieben (zunächst diesen, dann jenen); hier folgt nun ein etwas ausführlicheres "Erklärstück". 

Der ORF-Publikumsrat ist eines von den drei gesetzlich vorgesehenen Organen des Österreichischen Rundfunks (neben Stiftungsrat und Generaldirektor). Während der Generaldirektor - im Wesentlichen wie der Vorstand einer Aktiengesellschaft - das Unternehmen unter eigener Verantwortung leitet (§ 22 Abs . 3 ORF-G) und der Stiftungsrat - im Wesentlichen wie der Aufsichtsrat einer Aktiengesellschaft - den Generaldirektor bestellt, dessen Geschäftsführung überwacht und bei besonders weitreichenden Entscheidungen zwingend eingebunden ist (dazu näher § 21 ORF-G), dient der Publikumsrat - ein Gremium, für das es im klassischen Gesellschaftsrecht keine Entsprechung gibt - der "Wahrung der Interessen der Hörer und Seher" (§ 28 ORF-G). 

Das wirft viele Fragen auf, über die man aus kommunikationswissenschaftlicher wie auch medienpolitischer Sicht lange und kontrovers diskutieren kann - vor allem natürlich, wie man denn die  recht unterschiedlichen "Interessen der Hörer und Seher" bestimmen, irgendwie aggregieren und schließlich in den Entscheidungsprozess des öffentlich-rechtlichen Rundfunkunternehmens einbringen kann. 

Für die Praxis hat der österreichische Gesetzgeber ein recht einfaches Modell gewählt: er hat 

  1. mit dem Publikumsrat ein Gremium eingerichtet, das durch eine gesetzlich geregelte Besetzung mit Personen aus unterschiedlichen "Vertretungsbereichen" eine gewisse Repräsentativität für das Publikum gewährleisten soll, und er hat 
  2. diesem Gremium - sehr überschaubare - Aufgaben und Möglichkeiten eingeräumt, sich (vor allem) in Programmfragen ein wenig einzubringen. 

Aufgaben des Publikumsrats

Diese "Einbringen" geschieht überwiegend durch Empfehlungen und Vorschläge: Fünf der acht in § 30 ORF-G aufgezählten Aufgaben des Publikumsrats beschränken sich auf derart unverbindliche Äußerungsmöglichkeiten. Aus Erfahrung weiß man, dass die Relevanz oder Berechtigung solcher Empfehlungen und Vorschläge von den tatsächlich Programmschaffenden nicht immer erkannt wird (um es ganz vorsichtig auszudrücken). Ob, wann und wie Empfehlungen nachgekommen wird, bestimmt sich eher danach, von wem konkret die jeweilige Empfehlung inhaltlich getragen wird, und ob der Generaldirektor diese Person(en) braucht, um an anderer Stelle (insbesondere im Stiftungsrat, aber auch im politischen Spiel) etwas "durchzubringen." 

Und damit ist auch jene Aufgabe des Publikumsrats angesprochen, die ihm eine über das Symbolische hinausgehende Bedeutung verleiht: der Publikumsrat bestellt aus seiner Mitte sechs Mitglieder des Stiftungsrats. Wer eine Mehrheit im Publikumsrat hat, kann damit die Mehrheit im Stiftungsrat bestimmen oder zumindest wesentlich beeinflussen. 

Der Publikumsrat kann auch die Regulierungsbehörde "anrufen", also von ihm wahrgenommene Rechtsverletzungen des ORF feststellen lassen, was er seit dem eher spektakulär nach hinten losgegangenen "Der Teufel trägt Prada"-Fall meines Wissens nicht mehr versucht hat. Dieser Fall zeigt auch das dabei auftretende Dilemma des Publikumsrats, daher dazu ein kleiner 

Exkurs  

Der Publikumsrat, zu dessen Stärken besonderer Mut eher nicht gehört, hatte im Jahr 2009 zunächst beantragt, der (damals zuständige) Bundeskommunikationssenat (BKS) möge feststellen "ob" durch eine (eigene Sendungen des ORF bewerbende) Einblendung in einem laufenden Spielfilm das ORF-G verletzt worden war. Der BKS wies den Antrag zurück, weil damit eine Rechtsverletzung gar nicht - wie gesetzlich verlangt - tatsächlich "behauptet" wurde; der hilfsweise gestellte Antrag auf Feststellung, "dass" das Gesetz verletzt worden sei, sei von der Beschlussfassung im Publikumsrat nicht gedeckt gewesen. Der VfGH (Erkenntnis vom  2.3.2010, B 1019/09) bestätigte, dass der BKS zu Recht "vom (bewussten) Fehlen einer konkreten Rechtsverletzungsbehauptung" ausgegangen ist. Zugleich sah der VfGH aber den hilfsweise gestellten Antrag als zulässig an, wobei er selbst dabei den Publikumsrat noch ziemlich vorgeführt hat: "Unabhängig von der konkreten Formulierung eines solchen Beschlusses des Publikumsrates ist davon auszugehen, dass die Intention des Publikumsrates regelmäßig darin besteht, einen rechtlich zulässigen Antrag zu stellen." (mit anderen Worten: auch wenn der Publikumsrat seine Beschlüsse nicht ordentlich formulieren kann, wird er wird doch wohl nicht absichtlich einen sinnlosen Antrag stellen wollen.) 

Damit ist die Geschichte aber noch nicht zu Ende. Denn im fortgesetzten Verfahren hat der BKS ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH gestellt. Der EuGH hätte also entscheiden sollen, ob die vom Publikumsrat thematisierte Einblendung von Hinweisen auf eigene Programme als "Fernsehwerbung" im Sinne der damals geltenden Fernseh-Richtlinie anzusehen ist - was durchaus bedeutsame Folgen nicht nur für den ORF, sondern auch für private Anbieter, und nicht nur in Österreich, sondern in der gesamten EU, hätte haben können. Also hat den Publikumsrat wieder einmal der Mut verlassen, und nur kurze Zeit nach Einbringung des Vorabentscheidungsersuchens zog er seinen Antrag beim BKS zurück. Damit war der BKS wiederum verpflichtet, das Vorabentscheidungsersuchen zurückzuziehen. Zu den Gründen für den plötzlichen Rückzug gab es keine Begründung (siehe zu diesem Fall im Blog schon hier). Was den Publikumsrat zu diesem Rückzieher bewogen hat, kann man daher nur vermuten. 

Weiters kann der Publikumsrat auch bei der Festsetzung der Höhe des Programmentgelts ein wenig mitspielen. Dabei klingt die gesetzliche Regelung, wonach dem Publikumsrat "die Genehmigung von Beschlüssen des Stiftungsrates, mit denen die Höhe des Programmentgelts (Radioentgelt, Fernsehentgelt) festgelegt wird", zukommt, nach mehr Macht, als damit tatsächlich übertragen wird - denn nach § 31 Abs. 8 ORF-G kann der Stiftungsrat einfach einen Beharrungsbeschluss fassen, wenn der Publikumsrat nicht mitgeht.

Und schließlich darf sich der Publikumsrat einmal im Jahr eine Meinungsumfrage wünschen und er kann der Führungsebene des ORF ein wenig lästig fallen: durch Anfragen, die auf Verlangen nicht nur schriftlich, sondern auch mündlich zu beantworten sind. Außerdem hat der Generaldirektor an den Sitzungen teilzunehmen, auch die Anwesenheit von DirektorInnen und LandesdirektorInnen kann verlangt werden (die Anwesenheit bei Publikumsratssitzungen wird dabei nicht von jeder/jedem als besonders sinnvolle Investition ihrer/seiner Zeit angesehen).

Die Zusammensetzung des Publikumsrates

Weil die "Interessen der Hörer und Seher" schwer zu fassen sind, wurde mit dem ORF-G 2001 - in Fortsetzung der schon mit dem Rundfunkgesetz 1974 geschaffenen Hörer- und Sehervertretung - ein Gremium geschaffen, in dem unterschiedliche Bevölkerungs- oder Interessengruppen abgebildet sind. Zunächst war noch vorgesehen, dass sechs Publikumsratsmitglieder vom "Publikum" direkt zu wählen waren. Das war ein unverhältnismäßig hoher Aufwand für eine relativ bedeutungsarme Funktion und es brachte auch einen Vorteil für gut organisierte Interessenorganisationen, die über ausreichend Faxgeräte verfügten. Darüber hinaus war es auch rechtlich kaum in den Griff zu bekommen, was schließlich - sehr zur Erleichterung der im ORF damit Befassten - zur Aufhebung der einschlägigen Bestimmungen durch den Verfassungsgerichtshof führte (Erkenntnis vom 27.9.2011, G 9/11; V5/11). 

Eine Lehre aus dem Experiment mit der Direktwahl war, dass "Hörer und Seher" nicht wirklich zu motivieren sind, in tatsächlich repräsentativer Anzahl an "Wahlen" für ein weitgehend bedeutungsloses Gremium zur Wahrung ihrer Interessen im ORF teilzunehmen (die Wahlbeteiligung stieg bei den drei durchgeführten Wahlen von zunächst 3% auf zuletzt 7%). Wer sich je auch nur ein wenig mit der Organisation "diffuser Interessen" befasst hat (also ich zum Beispiel, schon wegen meiner früheren Tätigkeit im Bereich der Verbraucherpolitik), wusste das natürlich auch schon vorher, aber es war ja auch nie das wirkliche Ziel, hier breite demokratische Partizipation zu ermöglichen. Hintergrund der Direktwahl war - neben der Symbolwirkung - eher, dass die damaligen Koalitionsparteien der Auffassung waren, über gute Mobilisierungsmöglichkeiten für diese "Wahl" zu verfügen. Das stellte sich zwar zunächst als Fehleinschätzung heraus, weil - offenbar für die damalige schwarz-blaue Regierung überraschend - zu Beginn gerade die Gewerkschaften über entsprechende Organisationskraft verfügten, um "ihre" KandidatInnen durchzubringen; erst bei der letzten Publikumsratswahl 2010 schaffte es die ÖVP, vor allem über ihre Bünde genügend zu mobilisieren, um eine Mehrheit zu erreichen.

Seit der Aufhebung der Bestimmungen über die Direktwahl werden die Mitglieder des Publikumsrats teilweise direkt durch gesetzlich festgelegte Einrichtungen bestellt (Sozialpartner und Kammern der freien Berufe, katholische und evangelische Kirche, Akademie der Wissenschaften, Parteiakademien - insgesamt betrifft dies derzeit 13 Personen) Weitere 17 Mitglieder des Publikumsrates werden durch den Bundeskanzler (bzw. derzeit durch die auch für Medien zuständige Ministerin im Bundeskanzleramt) bestellt. Die Medienministerin hat dazu zunächst 

"Vorschläge von Einrichtungen bzw. Organisationen, die für die nachstehenden Bereiche bzw. Gruppen repräsentativ sind, einzuholen: die Hochschulen, die Bildung, die Kunst, der Sport, die Jugend, die Schüler, die älteren Menschen, die behinderten Menschen, die Eltern bzw. Familien, die Volksgruppen, die Touristik, die Kraftfahrer, die Konsumenten und der Umweltschutz." (§ 28 Abs. 4 ORF-G) 

Welche Organisationen das sind, legt das Gesetz nicht fest. An welche Organisationen (zumindest der Art nach) man dabei denken könnte, lässt sich aber aus einer alten  Verordnung ableiten, die zum Rundfunkgesetz 1974 ergangen ist. Damals war gesetzlich vorgesehen, dass bei der Bestellung der Mitglieder der Hörer- und Sehervertretung (als Vorgängerin des Publikumsrats) für bestimmte Vertretungsbereiche "insbesondere auf Vorschläge Bedacht zu nehmen [ist], die von Einrichtungen bzw. Organisationen erstattet werden, die für diese Bereiche bzw. Gruppen repräsentativ sind." Nach der Stammfassung des Rundfunkgesetzes hatte der Bundeskanzler durch Verordnung zu bestimmen, "welche Einrichtungen bzw. Organisationen im Hinblick auf ihre Aufgaben, Zielsetzungen oder Mitglieder für den betreffenden Bereich bzw. für die betreffende Gruppe als repräsentativ" anzusehen sind. Die dazu ergangene Verordnung (BGBl. Nr. 398/1974) nannte etwa für den Bereich Sport die Bundessportorganisation, für die Jugend den Bundesjugendring, für die Kraftfahrer ÖAMTC und ARBÖ, für Touristik den Verband alpiner Vereine, etc. 

Auch wenn nunmehr nicht abschließend feststeht, welche "Einrichtungen bzw. Organisationen" zur Erstattung von Vorschlägen berechtigt sind, so besteht allerdings weiterhin die Voraussetzung, dass diese jedenfalls für die jeweiligen "Bereiche bzw. Gruppen" repräsentativ zu sein haben. Und ausdrücklich gesetzlich vorgesehen ist zudem, dass die Medienministerin diese Einrichtungen bzw. Organisationen "zur Erstattung von Dreier-Vorschlägen einzuladen" und diese Vorschläge öffentlich bekannt zu machen hat. 

Die Medienministerin ist (im Rahmen sonstiger gesetzlicher Regelungen, etwa des Antidiskriminierungsrechts, auf das Kogler/Traimer/Truppe in ihrem Kommentar zu den Rundfunkgesetzen hinweisen) frei, aus den vorgeschlagenen Personen auszuwählen. Diese Personen müssen auch kein Naheverhältnis zu den vorschlagenden Einrichtungen bzw. Organisationen aufweisen und sie müssen auch sonst keine besonderen persönlichen Voraussetzungen erfüllen (außer dass kein Ausschlussgrund nach § 28 Abs. 2 ORF-G vorliegen darf).  

Allerdings darf die Ministerin auch niemanden bestellen, der nicht auf einem Dreier-Vorschlag einer Einrichtung bzw. Organisation steht, die für den betreffenden Bereich (zB "Bildung", "Hochschulen", "Touristik") oder die betreffende Gruppe (zB "die Jugend", "Schüler", Kraftfahrer") repräsentativ ist. 

Die Bekanntmachung der eingelangten Vorschläge dient dazu, eine gewisse Transparenz für den Auswahlprozess herzustellen. Es soll damit erkennbar werden, unter welchen Personen die Medienministerin auswählen kann, und es könnte auch eine Diskussion darüber ermöglichen, ob gegebenenfalls bei bestimmten Personen Ausschlussgründe vorliegen oder die Eignung der vorschlagenden Einrichtung bzw. Organisation in Zweifel zu ziehen ist.

Zur Auswahl der von der Medienministerin bestellten Publikumsratsmitglieder

Die Bekanntmachung der eingelangten Vorschläge erfolgte im Amtsblatt zur Wiener Zeitung am 27. April 2022, und die Medienministerin hat laut Medienberichten auch schon am selben Tag die Auswahl aus den Vorschlägen getroffen. Einer öffentliche Diskussion über die Vorschläge, die noch in die Auswahl einfließen könnte, ist damit der Weg abgeschnitten; da keine ausdrückliche Verpflichtung zur einer "vorherigen" Veröffentlichung besteht, ist dies jedoch nicht rechtswidrig. Was sich die Bundesministerin damit allerdings nicht erspart ist eine Diskussion darüber, ob sie die Auswahl auch so hätte treffen dürfen (ob die Auswahl also rechtmäßig war), bzw. ob sie die Auswahl so hätte treffen sollen (im Hinblick auf eine medienpolitische, nicht -rechtliche Beurteilung).

Damit zur Frage, ob die Auswahl so hätte erfolgen dürfen. Dazu fällt zunächst auf, dass viele Einrichtungen bzw. Organisationen entgegen der gesetzlichen Bestimmung keinen Dreier-Vorschlag erstattet haben, und dennoch die vorgeschlagenen Personen bestellt wurden. Dies betrifft folgende Vorschläge für die jeweils genannten Bereiche bzw. Gruppen 

  • Hochschulen: Vorschlag von "Academia Superior - Gesellschaft für Zukunftsforschung"
  • Bildung: Vorschlag der "Begabungsakademie Steiermark"
  • Kunst: Vorschlag des Grazer Kunstvereins
  • Sport: Vorschlag des Österreichischen Skiverbands 
  • Ältere Menschen: Vorschlag des Österreichischen Seniorenbunds
  • Behinderte Menschen: Vorschlag des Österreichischen Paralympischen Committees
  • Eltern bzw. Familien: Vorschlag von "Sozialwirtschaft Österreich"
  • Volksgruppen: Vorschlag von "Kroatischer Kulturvereins + Kroatisches Zentrum"
  • Touristik: Vorschlag der Österreich-Werbung
  • Konsumenten: Vorschlag des Fundraising Verband Austria
  • Umweltschutz: Vorschlag von "Umweltdachverband + Kuratorium Wald"
Damit wurden immerhin 11 Personen aufgrund von Vorschlägen bestellt, die entgegen den gesetzlichen Bestimmungen keine Dreier-Vorschläge waren. Ich will hier nicht abschließend beurteilen, ob dies für sich schon rechtswidrig ist. Allerdings ist zu bedenken, dass mit der Verpflichtung zur Erstattung von Dreier-Vorschlägen der Medienministerin ermöglicht werden sollte, bei der Auswahl der zu bestellenden Mitglieder auch auf andere Anforderungen Bedacht zu nehmen, die von den vorschlagenden Organisationen nicht allein berücksichtigt werden können, sondern erst in Zusammenspiel mit dem "Gesamtangebot" von vorgeschlagenen Personen relevant werden können. Zu denken wäre dabei etwa die Frage eines ausgewogenen Geschlechterverhältnisses, vielleicht auch die Berücksichtigung verschiedener Qualifikationen oder regionaler Verankerungen. 

Zweitens, und rechtlich jedenfalls relevant, wäre zu hinterfragen, ob alle Einrichtungen bzw. Organisationen, deren Vorschläge von der Medienministerin berücksichtigt wurden, für die jeweiligen Bereiche bzw. Gruppen repräsentativ sind. Die Medienministerin darf nämlich nicht jeden beliebigen bei ihr eingelangten Vorschlag berücksichtigen, sondern ist rechtlich darauf verwiesen, ausschließlich aus Vorschlägen von Einrichtungen bzw. Organisationen auszuwählen, die für die jeweiligen Bereiche bzw. Gruppen repräsentativ sind. Und dabei bestehen meines Erachtens ganz erhebliche Zweifel, zum Beispiel bei den Vorschlägen, die der Bestellung der eingangs genannten Wissenschaftler zugrunde liegen. 

Markus Hengstschläger wurde vom Verein "Academia Superior Gesellschaft für Zukunftsforschung" vorgeschlagen, der damit für sich in Anspruch nimmt, repräsentativ für den Bereich Hochschulen zu sein. Dieser Verein hat seinen Sitz in Linz und hat laut eigenen Angaben auf seiner Website die "Aufgabe, aktuelle Herausforderungen auf lokaler, nationaler und  internationaler Ebene zu identifizieren, zu analysieren und daraus Handlungsempfehlungen für Entscheidungsträgerinnen und ‑träger in Oberösterreich abzuleiten." Es handelt sich bei diesem Verein jedenfalls um keine Einrichtung des tertiären Bildungswesens, auch nicht um eine Vertretung von Personen oder Einrichtungen, die in diesem Bereich tätig sind, und seine Tätigkeit ist zudem nicht auf ganz Österreich ausgerichtet, sondern ausschließlich auf Oberösterreich (der Verein bezeichnet sich auch als "Think Tank für Oberösterreich"). Laut einem Bericht aus Februar 2022 besteht der Verein "aus einem kleinen Team von drei Personen", dazu gibt es einen wissenschaftlichen Beirat, geleitet eben von Markus Hengstschläger. Das "Angebot" des Vereins lässt sich hier in dessen eigenen Worten nachlesen. Nach allem, was ich von Wissenschaft verstehe, kann ich nicht erkennen, dass es sich bei diesem Verein, so ehrenwert und erfolgreich seine Bemühungen sein mögen, um eine für den Bereich Hochschulen repräsentative Einrichtung handeln würde. Daran ändert es auch nichts, dass der von ihm vorgeschlagene Markus Hengstschläger ein bedeutender Wissenschaftler ist, denn es kommt nicht auf die Qualifikation der vorgeschlagenen Person an, sondern allein darauf, dass diese von einer repräsentativen Organisation vorgeschlagen wird (auch wenn ein Kleintierzüchterverein eine Nobelpreisträgerin vorschlagen würde, dürfte diese nicht für den Bereich "Hochschulen" bestellt werden). Im Übrigen - und untypisch für eine Organisation, die für den Bereich "Hochschulen" repräsentativ sein sollte - besteht eine ausgeprägte Nähe zu einer politischen Partei: Vorsitzende des Vereins ist die Landeshauptmann-Stellvertreterin (ÖVP), weitere Vorstandsmitglieder sind laut Website eine Landtagsabgeordnete der ÖVP, ein Abteilungsleiter in der ÖVP Oberösterreich und der Vizebürgermeister von Linz (ÖVP). Dass auch Markus Hengstschläger laut Presse ("Gute Gene und schwarze Wahlhilfe") die ÖVP in einem (früheren) Wahlkampf unterstützt hat, rundet das Bild eines Vereines ab, in dem die Politik nicht ganz irrelevant zu sein scheint.

Michael Meyer wurde für die Gruppe "Konsumenten" vom Fundraising Verband Austria vorgeschlagen. Dieser Verein versteht sich laut eigener Darstellung "als Plattform und Dienstleister für FundraiserInnen in Organisationen und Agenturen sowie für Berater des Non-Profit Sektors. Mit 280 Mitgliedsorganisationen ist er die größte Plattform für spendenwerbende Organisationen Österreichs." Vereinszweck ist laut Statuten "a) die Aus- und Weiterbildung im Non-Profit-Bereich, insbesondere von FundraiserInnen zur Ermöglichung einer professionellen, ethischen und zeitgemäßen Aufbringung von Mitteln. b) die Verbesserung der legislativen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen für gemeinnützige Organisationen. c) die Förderung von Transparenz im Spendenwesen. d) die Förderung der Wissenschaft und Forschung betreffend das österreichische und internationale Spenden- und Fundraisingwesen." Es gibt absolut keinen Anhaltspunkt dafür, dass dieser Verein in irgendeiner Weise für die Gruppe der "Konsumenten" repräsentativ sein könnte. 

Das sind jetzt nur zwei Beispiele, aber ähnliche Bedenken habe ich etwa auch zur Bestellung einer Person, die vom Verein "Sozialwirtschaft Österreich" (richtig: "Sozialwirtschaft Österreich - Verband der österreichischen Sozial- und Gesundheitsunternehmen") für den Bereich "Eltern bzw. Familie" vorgeschlagen wurde. Dieser Verein ist eine kollektivvertragsfähige Arbeitgeberorganisation von Sozial- und Gesundheitsunternehmen (in dessen selbst dargestellten Aufgaben und Zielen die Worte Eltern oder Familien nicht vorkommen; ein Berührungspunkt ergibt sich vielleicht daraus, dass der Verein auch Arbeitgebervertreter für den Bereich Pflegeeltern und Tagesmütter und -väter ist). 

Zusammenfassend: ein Vorschlag, der von einer für den jeweiligen Bereich bzw. die jeweiligen Gruppe nicht repräsentativen Einrichtung bzw. Organisation erstattet wurde, darf bei der Bestellung der Publikumsratsmitglieder durch die Medienministerin nicht berücksichtigt werden.

Das ist kein Problem dort, wo es einen Vorschlag einer anderen Einrichtung oder Organisation gibt, die für den Bereich bzw. die Gruppe repräsentativ ist. Das war jedenfalls im Bereich Hochschulen der Fall, wo ein Dreier-Vorschlag von der Universitätenkonferenz, dem Dachverband der Universitäten, dessen Repräsentativität kaum in Zweifel gezogen werden kann, erstattet wurde. 

Für die Gruppe der "Konsumenten" wurde kein weiterer Vorschlag erstattet. Für diesen Fall, dass kein Vorschlag einer repräsentativen Einrichtung bzw. Organisation vorliegt, enthält das Gesetz keine Regelung. Meines Erachtens berechtigt das Fehlen eines (geeigneten) Vorschlags die Medienministerin nicht dazu, dem Vorschlag einer nicht repräsentativen Einrichtung zu folgen. Neben der naheliegenden Vorgangsweise, zunächst nochmals geeignete repräsentative Einrichtungen bzw. Organisationen zu Vorschlägen aufzufordern, wäre zu überlegen, ob in einem derartigen Fall entweder niemand für diesen Vertretungsbereich zu bestellen ist, oder ob die Medienministerin in diesem Fall ohne Bindung an einen Vorschlag bestellen kann. Gegen die Variante, niemanden zu bestellen, spricht, dass damit der jeweilige Bereich bzw. die jeweilige Gruppe gar nicht mehr im Publikumsrat vertreten wäre. Es läge daher nahe, dass für den Fall, dass trotz nochmaliger Aufforderung kein Vorschlag einer repräsentativen Einrichtung bzw. Organisation erstattet wird, die Medienministerin selbst eine Person ohne Bindung an einen Vorschlag bestellen kann. Allerdings ist für diesen Fall zu verlangen, dass diese Person ein besonderes Naheverhältnis zum jeweiligen Vertretungsbereich aufweist. 

Selbst wenn also für die Gruppe der "Konsumenten" trotz neuerlicher Aufforderung keine Vorschläge repräsentativer Einrichtungen oder Organisationen eingelangt wären, könnte eine Person, die wie im vorliegenden Fall ein Professor für NPO-Management ist, der (soweit erkennbar) keine berufliche oder sonstige Verbindung zur Wahrung von Konsumenteninteressen aufweist, nicht für diesen Vertretungsbereich bestellt werden. 

Zur medienpolitischen Frage der Auswahl von Publikumsratsmitgliedern

Neben den rechtlichen Fragen der Bestellung von Publikumsratsmitgliedern durch die Medienministerin gibt es natürlich auch noch interessante medienpolitische Aspekte. 

Eine Frage stellt sich vorweg: weshalb gibt es so wenige Vorschläge? Das mag zunächst damit zu tun haben, dass die Bedeutung des Publikumsrats gering ist und dass es sich um ein unbezahltes "Ehrenamt" handelt, für das man auch nicht wirklich Ehre erwarten darf. Es kann aber auch darauf zurückzuführen sein, dass bereits im Vorfeld vereinbart oder zumindest bekannt wurde, wer bestellt werden wird. Dass etwa ausgerechnet der ÖSV einen (und nur einen) Vorschlag erstellt, und nicht etwa die Bundessportorganisation, der Fußballbund, das ÖOC oder Union oder ASKÖ, wird wohl damit zusammenhängen, dass Herr Walchhofer bereits in der vergangenen Periode Publikumsratsmitglied war, und dass sich andere Organisationen wohl ausrechnen können, dass eine ÖVP-Medienministerin geneigt sein könnte, einen mehrfachen Sebastian Kurz-Unterstützer und ÖVP-Koalitionsverhandler, der bereits Erfahrung im Publikumsrat hat, zu bestellen. Ähnliches gilt  etwa für die Gruppe "Schüler", wo ausgerechnet (und nur) die Landjugend einen Vorschlag erstattet hat, oder im Bereich Bildung, wo eine mir bislang nicht bekannte "Begabungsakademie Steiermark" (deren Repräsentativität mir nicht ganz klar ist) den einzigen Vorschlag gemacht hat.  

Es ist jedenfalls kein gutes Zeichen, wenn schon die eingereichten Vorschläge ein erkennbar eingeschränktes Feld von InteressentInnen für eine Tätigkeit im Publikumsrat zeigen. Dieses Bild  verschlimmert sich noch, wenn in der tatsächlichen Auswahl diese Einschränkung noch verstärkt wird, insbesondere wenn der Anschein entsteht, dass parteipolitische Nähe, vorsichtig ausgedrückt, nicht gänzlich irrelevant sein könnte..

PS (ergänzt am 30.04.2022): dieser Beitrag hat die "beschränkte Repräsentativität" nur gemessen an der geltenden Rechtslage beschrieben. Ein ganz andere Frage ist es, ob die bestehenden gesetzlichen Vorgaben als solche überhaupt geeignet sind, um eine ausreichend repräsentative Beteiligung des "Publikums"  zu erreichen - also selbst wenn man annimmt, die geltenden Rechtsvorschriften würden eingehalten und die Medienministerin würde sich in der Auswahl der von ihr zu bestellenden Mitglieder des Publikumsrats von der Zielsetzung des Gesetzes (eben ein gewisses Maß an Repräsentativität im Publikumsrat zu gewährleisten) leiten lassen. Wenn ich diese Frage nicht behandelt habe, dann nicht, weil ich sie für unwichtig halte (ganz im Gegenteil), aber mir ging es hier einmal um die vor allem rechtliche Auseinandersetzung mit dem aktuellen Bestellungsvorgang.

Nachtrag: zu den Rechtsfolgen einer gesetzwidrigen Bestellung von Publikumsratsmitgliedern (06.05.2022) 

Tatsächlich ist der Publikumsrat laut Medienberichten gestern unter Teilnahme auch der in gesetzwidriger Weise bestellten Mitglieder zusammengetreten und hat dabei die sechs von ihm zu entsendenden Stiftungsratsmitglieder bestellt, darunter auch Univ.-Prof. Michael Meyer. Es stellt sich daher die Frage, ob eine gesetzwidrige Bestellung wie bei den beiden in diesem Blogpost genannten Wissenschaftlern (weil sie nicht von einer Einrichtung oder Organisation vorgeschlagen wurden, die für den jeweiligen Bereich bzw. die Gruppe repräsentativ ist) rechtlich überprüfbar ist und/oder Folgen für die Handlungsfähigkeit der solcherart konstituierten Stiftungsorgane hat. Dazu ein paar knappe, nur thesenartige Überlegungen (für eine Vertiefung fehlt mir die Zeit):

1. Ausgangspunkt ist, dass das Bundesverfassungsgesetz vom 10. Juli 1974 über die Sicherung der Unabhängigkeit des Rundfunks ("BVG Rundfunk") verlangt, dass die "näheren Bestimmungen für den Rundfunk und seine Organisation" (hier also das ORF-Gesetz) unter anderem die Unabhängigkeit der Personen und Organe, die mit der Besorgung der Rundfunkaufgaben betraut sind, gewährleisten müssen. Man mag zweifeln, ob das - auch abseits des hier behandelten Themas - aktuell wirklich gewährleistet ist (siehe dazu den Beitrag von Armin Wolf auf dessen Blog, wo er auch anregt, dass "mal ein Rundfunkjurist einen Aufsatz darüber schreiben" solle - vielleicht komme ich in ein paar Monaten darauf zurück), aber ich beziehe mich jetzt nur auf die Publikumsrats-Bestellung. Wesentlich ist: das ORF-Gesetz ist im Sinne des "BVG Rundfunk" verfassungskonform auszulegen. 

2. Das ist deshalb wichtig, weil die verfassungsgesetzlich gebotene Unabhängigkeit nur dann gewährleistet werden kann, wenn gerade auch die Handlungen von Funktionsträgern der Verwaltung, die auf die Bestellung von Organen des ORF Einfluss nehmen, einer Kontrolle im Hinblick auf ihre Gesetzmäßigkeit unterliegen. Es wäre mit dem BVG Rundfunk unvereinbar, könnte ein Bundeskanzler/eine Medienministerin (jetzt nur einmal hypothetisch gedacht) "Gefolgsleute" in Organe des ORF entsenden, ohne dabei auf die die Bestellung regelnden Rechtsvorschriften Bedacht zu nehmen. 

3. Das erfordert also, über den Rechtsschutz (im weiteren Sinne) gegen Verletzungen des ORF-Gesetzes nachzudenken, wenn diese nicht durch den ORF oder dessen Tochtergesellschaften selbst, sondern durch die Medienministerin in Wahrnehmung der ihr durch das ORF-Gesetz übertragenen Aufgaben erfolgen. 

4. Erste Variante: Feststellung einer Rechtsverletzung durch die KommAustria 
Nach § 36 ORF-G entscheidet die Regulierungsbehörde (KommAustria) "über die Verletzung von Bestimmungen dieses Bundesgesetzes" (mit einer hier nicht relevanten Ausnahme betreffend den Abschnitt über die Gleichstellung) unter anderem auf Grund von Beschwerden einer Person, die durch eine Rechtsverletzung unmittelbar geschädigt zu sein behauptet, oder einer sogenannten „Popularbeschwerde“ (das ist die Beschwerde einer Person, die Gebühren zahlt oder davon befreit ist, und von mindestens 120 weiteren solchen Personen oder deren Haushaltsangehörigen unterstützt wird). Daneben kann die KommAustria eine Verletzung auch auf Antrag unter anderem des Bundes, der Länder, des Publikumsrats, oder mindestens eines Drittels der Mitglieder des Stiftungsrates feststellen. Beschwerden müssen „innerhalb von sechs Wochen“, Anträge innerhalb von sechs Monaten, „gerechnet vom Zeitpunkt der behaupteten Verletzung“ eingebracht werden. 

Nach derzeit herrschendem Verständnis (= Kogler/Traimer/Truppe, Österreichische Rundfunkgesetze, 4. Auflage, S. 332, unter Hinweis auch auf die zuvor zum RFG von Twaroch/Buchner vertretene gegenteilige Ansicht) beschränkt sich die Aufsicht der KommAustria aber auf Handlungen, die vom ORF und dessen Tochtergesellschaften zu verantworten sind. Das wird im Wesentlichen abgeleitet aus § 35 ORF-G, wo von der "Aufsicht des Bundes über den Österreichischen Rundfunk" die Rede ist, die "auf eine Aufsicht nach Maßgabe dieses Bundesgesetzes" beschränkt ist. Damit wird aber meines Erachtens lediglich dargelegt, dass der ORF keiner weiteren staatlichen Aufsicht unterliegt (die in seine Unabhängigkeit eingreifen würde). Es wird damit aber nicht ausgeschlossen, dass die KommAustria Verletzungen des ORF auch durch jene Personen/Organe feststellen können, die außerhalb des ORF stehen, denen durch das ORF-Gesetz aber Rechtspflichten auferlegt sind (wie eben zB dem Bundeskanzler bzw. derzeit der Medienministerin). Das von Kogler/Traimer/Truppe weiters herangezogene Argument, dass eine Aufsicht der KommAustria über oberste Organe von der verfassungsgesetzlichen Ermächtigung in Art. 20 Abs. 2 Z 5 B-VG - "Aufsicht und Regulierung elektronischer Medien" nicht gedeckt wäre, überzeugt mich auch nicht, da diese Aufsicht ja gerade sicherstellen soll, dass die Unabhängigkeit der elektronischen Medien gewährleistet bleibt. Zudem fände eine Aufsicht auch über die Einhaltung des ORF-Gesetzes durch die Medienministerin auch in Art. 20 Abs. 2 Z 2 B-VG - "Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung" - Deckung. Meines Erachtens spricht daher viel dafür, die Bestimmungen über die Rechtsaufsicht im ORF-Gesetz im Lichte der verfassungsrechtlichen Vorgaben so auszulegen, dass damit auch eine Rechtmäßigkeitskontrolle der von der Medienministerin erfolgten Auswahl von Publikumsratsmitgliedern umfasst ist.

5. Zweite Variante: inzidente Kontrolle im Fall von Beschlüssen der ORF-Organe
Jedenfalls dann, wenn man eine Rechtmäßigkeitskontrolle nach § 36 ORF-Gesetz nicht als möglich ansieht, bleibt die Frage offen, wie Beschlüsse jener Organe zu beurteilen sind, denen Mitglieder angehören, die in rechtswidriger Weise bestellt wurden. Dazu gibt es im ORF-Gesetz keine Regelungen, und da es sich um eine besondere Stiftung öffentlichen Rechts handelt, die durch ein eigenes Gesetz geregelt wird, lassen sich auch Regelungen oder Rechtsprechung zu vergleichbaren Problemen etwa im Gesellschaftsrecht nicht ohne Weiteres heranziehen. Da aber - zumindest wenn man § 36 ORF-Gesetz entgegen der hier vertretenen Auffassung eng auslegt - besondere Bestimmungen zur Bekämpfbarkeit einer solchen Bestellung fehlen, bleibt letztlich nur die Möglichkeit, eine ex tunc vorliegende Nichtigkeit der gesetzwidrigen Bestellung anzunehmen (im Gesellschaftsrecht ist es zum Beispiel so, dass eine Organbestellung ohne weiteres und von Anfang an als nichtig angesehen wird, wenn der Bestellungsbeschluss an besonders krassen Mängeln leidet, etwa bei Verstößen gegen gesetzliche Vorschriften; vgl. etwa Torggler, Das fehlerhafte Vorstandsmandat, in FS Reich-Rohrwig, 239 [241]). 

Hat eine Person an einer Beschlussfassung teilgenommen, deren Bestellung als ex tunc nichtig anzusehen ist, wird damit auch der gefasste Beschluss "infiziert". Auf die Frage, ob die einzelne Stimme dieses "Pseudo-Mitglieds" ausschlaggebend war, kommt es dabei nicht an, da jede Person durch ihre Teilnahme an der Beratung die Willensbildung des Kollegialorgans potentiell beeinflussen kann, sodass es etwa denkbar wäre, dass - ohne die Teilnahme des "Pseudo-Mitglieds" - bei der Abstimmung der Mehrheit nicht nur dessen Stimme gefehlt hätte, sondern auch die Stimmen weiterer Mitglieder, die von ihm überzeugt wurden. Damit läge aber ein in rechtswidriger Weise gefasster Beschluss vor, der wiederum als nichtig oder zumindest vernichtbar zu beurteilen wäre. 

Man sieht, dass diese Ansicht recht weitreichende Folgen haben könnte. Ein - gerade wegen der  in beiden Fällen verfassungsgesetzlich gebotenen Unabhängigkeit - vergleichbares Problem stellt sich übrigens bei einer gesetzwidrigen Ernennung von Richterinnen und Richtern, wenn man die in der Folge von diesen getroffenen Entscheidungen zu beurteilen hat. Die dabei auftretenden Probleme zeigen sich in all ihrer Vielfältigkeit aktuell in zahlreichen anhängigen und teilweise auch schon entschiedenen Fällen betreffend die polnische Justiz sowohl beim EuGH als auch beim EGMR. 

Die Leitentscheidung des EGMR zu den Folgen einer rechtswidrigen Richterbestellung auf die von diesem Richter gefällten Urteile betraf allerdings Island. Dieser Fall ist auch deswegen meines Erachtens recht interessant im Hinblick auf die Ernennung von Publikumsratsmitgliedern, weil es dort um die Entscheidung einer Ministerin ging, die von einem Bestellungsvorschlag abgewichen war, ohne das ausreichend zu begründen. In diesem Urteil der Großen Kammer des EGMR vom 1.1.2020, Guðmundur Andri Ástráðsson gegen Island, 26374/18, geht der EGMR von einem dreistufiges Prüfschema aus. Nicht jeder Fehler bei der Bestellung eines Richters ist demnach geeignet, auch ein von ihm gefälltes Urteil zu "vernichten", sondern es ist erstens zu prüfen, ob bei der Bestellung offensichtliche Verletzungen der gesetzlichen Vorschriften erfolgten, zweitens, ob diese Verletzungen grundlegende Prinzipien des Verfahrens betrafen, und drittens ist entscheidend, ob eine ausreichende gerichtliche Kontrolle der Bestellung stattgefunden hat. 

Überträgt man diese Überlegungen auf die Bestellung von Organmitgliedern des ORF durch die Medienministerin, so kann man erstens die "offensichtliche Verletzung" (jedenfalls bei Hengstschläger und Meyer) bejahen (im isländischen Richterfall hatte die dortige Justizministerin keine ausreichende Bewertung der Bewerber :innen vorgenommen und ist ohne ausreichende Begründung vom Besetzungsvorschlag der Evaluierungskommission abgewichen). Zweitens betrifft die Auswahl von Publikumsratsmitgliedern aufgrund von Vorschlägen repräsentativer Einrichtungen bzw. Organisationen grundlegende Verfahrensprinzipien, die nämlich gerade sicherstellen sollen, dass es eine breite Vertretung gesellschaftlicher Gruppen gibt, was entscheidend zur Unabhängigkeit des ORF beitragen kann (im isländischen Richterfall ging es ebenfalls um eine Abweichung von einem System, dessen wesentlicher Zweck war, den politischen Einfluss zu begrenzen und die Unabhängigkeit zu stärken). Und für die dritte Stufe ist maßgebend, ob man eine Überprüfbarkeit der von der Medienministerin  vorgenommenen Bestellung der Publikumsratsmitglieder durch die KommAustria (und in der Folge durch das Bundesverwaltungsgericht und VfGH/VwGH) annimmt. Wenn man diese Überprüfungsmöglichkeit verneint, hätte dies - überträgt man die Wertungen aus diesem EGMR-Fall zur Richterbestellung auf die Bestellung von Organmitgliedern des ORF (und ich sehe nicht, welche anderen Wertungen man hier vornehmen sollte) - zur Folge, dass die vom solcherart gesetzwidrig zusammengesetzten Publikumsrat getroffenen Beschlüsse - etwa auch zur Entsendung von Mitgliedern in den Stiftungsrat - ohne Weiteres nichtig wären. 

6. Dritte Variante: Verfassungswidrigkeit des § 28 Abs. 6 ORF-Gesetz
Will man den beiden hier zunächst dargestellten Varianten nicht folgen, also weder eine Überprüfungsmöglichkeit der von der Medienministerin vorgenommenen Bestellung durch die KommAustria annehmen, noch die Nichtigkeit der vom Publikumsrat getroffenen Beschlüsse, bliebe meines Erachtens nur mehr die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 28 Abs. 6 ORF-Gesetz, in dem die Bestellung von 17 Mitgliedern des Publikumsrates durch die Medienministerin vorgesehen ist. Denn wenn man tatsächlich annähme, dieser Bestellungsvorgang wäre weder der Kontrolle der Aufsichtsbehörde unterworfen, noch hätte eine Rechtsverletzung dabei Folgen für die Wirksamkeit der in der Folge vom Publikumsrat getroffenen Beschlüsse, würde diese Bestimmung der Medienministerin  unüberprüfbar freie Hand zur Bestimmung der Mehrheit der Publikumsratsmitglieder einräumen, was mit dem BVG Rundfunk schwer (meines Erachtens: gar nicht) vereinbar wäre. Da aber ein Gesetz im Zweifel verfassungskonform auszulegen ist, würde ich eher der Auffassung zuneigen, wonach die Bestellung der Publikumsratsmitglieder durch die KommAustria überprüfbar ist. Die zweite Variante, dass zumindest die vom Publikumsrat gefassten Beschlüsse jeweils im Einzelfall dahin geprüft werden können, ob an ihnen ein "Pseudo-Mitglied" teilgenommen hat, was die Nichtigkeit auch der solcherart gefassten Beschlüsse nach ziehen könnte, hätte nämlich auch den Nachteil, dass damit eine schwebende Unwirksamkeit oder allenfalls Vernichtbarkeit zahlreicher teilweise weitreichender Beschlüsse und damit eine hohe Unsicherheit verbunden wäre. 

7. Vielleicht geben die aktuellen Probleme doch auch Anlass, dass sich der Gesetzgeber etwas grundsätzlicher mit der Gremienstruktur des ORF befasst. Ob darüber nachgedacht wird, ist aufgrund des angekündigten transparenten Prozesses zu einer Novelle des ORF-Gesetzes, über den man aber leider trotzdem nichts wissen darf, von außen nicht nachvollziehbar.

PS: ich habe mich mit dem Publikumsrat hier aus rein akademischem Interesse befasst, freue mich aber, dass ich damit - wie ich höre - offenbar schon einen gewissen Anreiz für die Belebung des Rechtsgutachtenmarkts gegeben habe (an dem ich natürlich nicht teilnehme). Irgendwer muss ja auch die Argumente zusammentragen, aus denen sich schlüssig ergibt, dass ich unrecht habe ;-) Gespannt bin ich nicht nur auf die Argumente, sondern zunächst natürlich auch darauf, ob das intern bleibt, allenfalls nur in Äußerungen gegenüber Medien einfließt, oder ob Gutachten auch veröffentlicht werden. 

Tuesday, March 22, 2022

Überwachen, Blocken, Delisten - Zur Reichweite der EU-Sanktionen gegen RT und Sputnik (Langversion)

Dies ist eine längere - am Ende auch um einen Exkurs zur österreichischen Situation ergänzte - Fassung meines zunächst auf dem Verfassungsblog erschienen Beitrags. Wer weniger Zeit hat, bitte auf Verfassungsblog lesen! 
[Nachtrag: ein Update zu diesem Post gibt es in diesem Blogbeitrag vom 9. Juni 2022]

Die Verordnung (EU) 2022/350 des Rates vom 1. März 2022, [1] mit der Sanktionen betreffend Russia Today (RT) und Sputnik verhängt wurden, geht – anders als ersten Reaktionen zufolge – über ein Sendeverbot für diese Kanäle weit hinaus: Internetzugangsanbieter werden zu Websitesperren verpflichtet, Suchmaschinen müssen ihre Suchergebnisse bereinigen, und Social Media-Plattformen wird, abweichend von Art. 15 E-Commerce-Richtlinie, eine allgemeine Überwachungspflicht auferlegt. Damit betritt die EU-Sanktionspolitik Neuland – nicht nur, weil sich diese restriktiven Maßnahmen insbesondere auch auf die Verbreitung dieser Kanäle im Internet auswirken. 

Zwischen Routine und Neuland

EU-Sanktionen sind in den letzten Jahren ein wenig zum bürokratischen Routineinstrument geworden. Der Rat hat sich schon 2004 auf Grundprinzipien für den Einsatz restriktiver Maßnahmen (Sanktionen) geeinigt, und die zuletzt 2018 überarbeiteten Sanktionsleitlinien, ergänzt durch das Ratsdokument über „Vorbildliche Verfahren der EU für die wirksame Umsetzung restriktiver Maßnahmen“, haben zu einer weitgehend standardisierten Vorgangsweise bei der Beschlussfassung und Umsetzung der jeweils konkret verhängten Maßnahmen beigetragen.  Es war daher wenig überraschend, dass nach dem Angriff auf die Ukraine die klassischen Sanktionen (Einreiseverbote, Wirtschaftssanktionen, Waffenembargos) routiniert hochgefahren wurden. Die regelmäßig aktualisierte konsolidierte Sanktionenliste wuchs rasch an, in der pdf-Version auf aktuell 679 Seiten (Stand 18.3.2022), wobei zwischen Afghanistan und Zimbabwe die Eintragungen zu Belarus und zur Russischen Föderation sprunghaft zunahmen. Im Handling dieser Sanktionen sind die Mitgliedstaaten ebenso wie die typischerweise betroffenen Unternehmen erfahren: die Sanktionenlisten werden in Datenbanken eingepflegt und bei Grenzkontrollen und im Handels-, Dienstleistungs- und Zahlungsverkehr berücksichtigt.

Und dann kam – erkennbar ohne lange Vorbereitung – die Verordnung (EU) 2022/350 des Rates vom 1. März 2022, mit Sanktionen betreffend die englisch-, deutsch-, französisch- und spanischsprachigen Inhalte von RT (Russia Today) und – ohne sprachliche Differenzierung – für die Inhalte von Sputnik. Diese Maßnahme passt auf den ersten Blick nicht in das bisherige Bild von Wirtschafts- und Finanzsanktionen, und sie hat – weil sie im Ergebnis ein bisher in der EU empfangbares Medienangebot „ausschaltet“ – auch unter dem Gesichtspunkt der Medienfreiheit größere Aufmerksamkeit auf sich gezogen. Dabei stand vor allem das „Verbot“ für RT und Sputnik im Vordergrund, während meines Erachtens die heikleren Fragen eher in der Abgrenzung der konkreten Reichweite dieser neuen Sanktionen – vor allem im Hinblick auf Internetdienstleister und Kommunikationsplattformen – liegen.
       

Es geht nicht nur ums Fernsehen

Entgegen dem mancherorts entstandenen Eindruck werden durch die Verordnung nämlich nicht die Rundfunkprogramme RT und Sputnik als solche „verboten“. Die restriktiven Maßnahmen richten sich – jedenfalls formal – gegen die juristischen Personen, Organisationen und Einrichtungen, die hinter diesen Bezeichnungen stehen[2] und bestehen aus (1) einem Verbot, von RT und Sputnik stammende Inhalte zu senden, (2) einem Verbot, das Senden dieser Inhalte zu ermöglichen, zu erleichtern oder sonst dazu beizutragen (3) der Anordnung, dass Rundfunklizenzen und Genehmigungen (also behördliche Entscheidungen) ebenso wie Übertragungs- und Verbreitungsvereinbarungen (private Verträge) ausgesetzt sind, und (4) einem Verbot, wissentlich und vorsätzlich an Aktivitäten zur Umgehung der Verbote teilzunehmen. 

Das erste Verbot (Inhalte zu senden, die von RT und Sputnik stammen[3]) richtet sich nicht allein gegen das technische Ausstrahlen[4] der Rundfunkprogramme von RT und Sputnik, sondern untersagt (auch und vor allem) die Übernahme von RT- und Sputnik-Inhalten in andere Rundfunkprogramme. Neben Sender(netz)betreibern sind daher auch Rundfunkveranstalter Adressaten der Norm. Dabei geht es selbstverständlich um Hörfunk- ebenso wie um TV-Inhalte; die von Baade im Verfassungsblog aus der englischen Sprachfassung der AVMD-RL abgeleitete Einschränkung auf Fernsehinhalte überzeugt schon deshalb nicht, weil das Verbot dann im Hinblick auf das Hörfunkprogramm Sputnik ins Leere laufen würde: es kann dem Rat nicht unterstellt werden, eine ausdrücklich – laut Anhang XV zur Verordnung – sanktionierte Einrichtung durch den Text der eigentlichen Sanktionsbestimmung wieder ausnehmen zu wollen.[5]

Zudem übergeht der – auch von Ferreau im Verfassungsblog unternommene – Versuch, Begriffe der Verordnung des Rates über restriktive Maßnahmen anhand der AVMD-RL auszulegen, den völlig anderen systematischen Zusammenhang im Sanktionenrecht, wo es darum geht, eine bestimmte ökonomische Aktivität möglichst lückenlos zu erfassen. Und schließlich ist auch der Hinweis Baades auf die Aussetzung von Rundfunklizenzen und -Genehmigungen kein Indiz dafür, dass nur Aktivitäten untersagt werden sollten, die derartige Lizenzen erfordern würden. Die Aussetzung betrifft zudem Genehmigungen, die RT und Sputnik selbst innehaben, während sich das Verbot des Sendens von RT- und Sputnik-Inhalten gerade nicht an RT und Sputnik richtet, sondern an andere Rundfunkveranstalter und Netzbetreiber. 

Die Berichterstattung über RT und Sputnik durch andere Medien, auch unter Verwendung von Beispielen, ist nicht als Senden (Verbreiten) von RT- bzw. Sputnik-Inhalten anzusehen, wenn sich der jeweilige Verbreiter diese Inhalte nicht zu eigen macht und damit das Verbreitungsverbot zu umgehen sucht. Hier wird man sich wohl auch an der urheberrechtlichen Rechtsprechung zum Zitatrecht orientieren können, wo es auch darauf ankommt, ob eine Verbindung mit eigenen Gedanken hergestellt oder das zitierte Werk bloß um seiner selbst willen gezeigt wird.
      

Erleichtern, Ermöglichen, Beitragen: das Verbot kann viele treffen

Das zweite Verbot richtet sich gegen eine Art „Beitragstäterschaft“, die jenen vorzuwerfen ist, die das Senden[6] ermöglichen oder erleichtern, oder die auf andere Weise dazu beitragen, dass die Inhalte „gesendet“ werden. Dabei stellt die Verordnung nicht bloß auf die Erleichterung oder Ermöglichung des Sendens im engeren Sinne ab, sondern macht durch einen weiteren Halbsatz klar, dass auch „die Übertragung oder Verbreitung über Kabel, Satellit, IP-TV, Internetdienstleister, Internet-Video-Sharing-Plattformen oder -Anwendungen“ verboten ist. Auch hier geht es nicht bloß um die (unveränderte, vollständige) Übertragung oder Verbreitung der RT- und Sputnik-Programme, sondern um die Verbreitung aller Inhalte, die von RT und Sputnik stammen. Es ist daher egal, ob die Inhalte in einem „Programm“ – also im Sinne der AVMD-RL „auf der Grundlage eines Sendeplans“ – verbreitet werden, oder ob nur einzelne Beiträge oder Sendungen auf Abruf bereitgestellt werden, wie dies typischerweise auf Video-Plattformen oder mit Apps der Fall ist. 

Um dieses weitreichende Verbot etwas einzuhegen, nimmt die Verordnung allerdings nicht jedermann in Pflicht, sondern nur „Betreiber.“ Dieser Begriff wird nicht definiert und findet sich auch nicht bei anderen Sanktionen in der Verordnung. Zu verstehen ist der Begriff auch nicht mit einer telekommunikations- oder medienrechtlichen Herleitung, denn weder im europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (EKEK) noch in der AVMD-RL finden sich dafür passende Definitionen: Der EKEK versteht unter Betreibern bloß die Netzbetreiber, nicht aber zB die Anbieter von Internetzugangsdiensten, und die AVMD-RL kennt den Begriff des Betreibers gar nicht. Der systematische Zusammenhang und die Zielsetzung der Verordnung, die im Wesentlichen sicherstellen will, dass die Bedrohung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit der Union durch Propagandaaktionen der unter Kontrolle der Führung der Russischen Föderation stehenden Medien (vgl. Erwägungsgrund 8 zur Verordnung (EU) 2022/350) abgestellt wird, sprechen dafür, den Betreiber-Begriff weit zu verstehen. Es liegt nahe, „Betreiber“ (englisch: „operators“, frz. „opérateurs“) im hier maßgeblichen Zusammenhang als Kurzform von „Wirtschaftsakteur“ (englisch: „economic operators“, frz. „opérateurs économiques“) zu verstehen. Wie beim Einsatz dieses Begriffs insbesondere im Produktrecht der Union geht es nämlich auch hier darum, möglichst alle Formen wirtschaftlicher Tätigkeit in Bezug auf die zu regelnde Materie zu erfassen – in Abgrenzung zu bloß privaten, nicht als Teilnahme am Wirtschaftsleben zu verstehenden Tätigkeiten. [Ergänzung 14.4.2022: siehe nun auch die FAQs der Kommission zu diesen Sanktionen, die in die hier vertretene Richtung gehen: "the prohibition applies to any person or entity or body exercising a commercial or professional activity that broadcasts or enables, facilitates or otherwise contributes to broadcast the content at issue."  (Hervorhebung hinzugefügt).]
  
Es kommt daher nicht darauf an, welche konkrete wirtschaftliche Tätigkeit ein „Betreiber“ ausübt, und wie diese Tätigkeit sonst regulatorisch einzustufen ist (etwa als Dienst der Informationsgesellschaft, Anbieten von Kommunikationsdiensten, audiovisueller Mediendienst, usw.), solange er durch diese Tätigkeit das Senden oder Verbreiten von RT- und Sputnik-Inhalten ermöglicht oder erleichtert oder auf andere Weise dazu beiträgt. Naheliegende Beispiele sind die in der Verordnung ausdrücklich genannten „Internetdienstleister“ oder Video-Sharing-Plattformen, aber es könnten zB auch Hersteller oder Händler von Mobiltelefonen sein, die durch das Vorinstallieren von Apps, mit denen RT- oder Sputnik-Inhalte gestreamt werden können, deren Verbreitung erleichtern. Lediglich das private Verbreiten von Videos oder Hörfunkaufnahmen mit RT- oder Sputnik-Inhalten, auch wenn es zB durch Hochladen auf Video-Plattformen geschieht, wäre nach diesem Verständnis nicht vom Verbot des Art. 2f Abs. 1 der Verordnung erfasst.[7]

Allgemeine Überwachungspflicht auch für Intermediäre 

Ein derart weites Verständnis des „Betreiber“-Begriffs liegt auch einem Mail zugrunde, das von Google in der Lumen-Datenbank veröffentlicht wurde. Dabei handelt es sich nicht um eine offizielle Position der Kommission, sondern um ein offenbar auf Beamtenebene verfasstes Schreiben (das an die Unterzeichner des Code of Practice on Disinformation ergangen sein dürfte), in dem Suchmaschinenbetreiber und Social Media-Plattformen als „operators“ (Betreiber) qualifiziert werden, die von der Verordnung umfasst sind. Dieses Schreiben aus der Kommission unterlegt auch den Worten „ermöglichen, erleichtern und auf andere Weise beitragen“ – meines Erachtens zutreffend abgeleitet aus dem Zweck der Sanktionsregeln – ein sehr weites Begriffsverständnis. Suchmaschinen spielten eine entscheidende Rolle in der Verbreitung von Inhalten, so die (unter anderem auf das EuGH-Urteil Google Spain gestützte) Argumentation, und würden daher, wenn sie RT und Sputnik nicht „delisten“ (aus Suchergebnissen entfernen), den Zugang der Öffentlichkeit zu Inhalten von RT und Sputnik erleichtern. 

Ähnliches gelte für Social Media: Auch diese seien „Betreiber“ im Sinne der Verordnung und müssten verhindern, dass User – egal ob private User oder RT und Sputnik selbst – Inhalte von RT und Sputnik verbreiten. Accounts von RT und Sputnik müssten schon deshalb suspendiert werden, da es sich dabei um Verbreitungsvereinbarungen im Sinne von Art. 2f Abs. 2 der Verordnung handle. Auch Postings privater User mit Inhalten von RT und Sputnik dürften nicht veröffentlicht werden; bereits veröffentlichte Beiträge seien zu löschen. 

Das Mail aus der Kommission bringt auch zum Ausdruck, dass die Anforderungen an Social Media-Betreiber in einem Spannungsverhältnis zu Art. 15 der E-Commerce-RL stehen, aber der Entschluss, in der Verordnung von Art. 15 der E-Commerce-RL abzuweichen („to fully depart … from the E-commerce Directive“), sei bewusst erfolgt. Die Kommission dürfte also die Verordnung so auslegen, dass damit eine aktive Überwachungspflicht auch für Hosting-Anbieter verbunden ist – eine Verpflichtung, wie sie die Mitgliedstaaten nach Art. 15 der E-Commerce-RL den Anbietern nicht auferlegen dürfte. (Offen bleibt – weil nicht Gegenstand des Mails –, ob die Kommission dies auch für „mere conduit“, also bloße Durchleitung im Sinne des Art. 12 E-Commerce-RL ähnlich sieht). 

Aus dem Blickwinkel des Sanktionenrechts ist all das folgerichtig: Wenn es Unternehmern verboten ist, eine bestimmte Tätigkeit zu ermöglichen, zu erleichtern oder zu ihr beizutragen, dann ist selbstverständlich jeder Unternehmer auch dazu verpflichtet sicherzustellen, dass durch seine geschäftlichen Aktivitäten keine derartige Ermöglichung, Erleichterung oder ein sonstiger Beitrag bewirkt wird. Im Außenwirtschaftsrecht ist es anerkannt, dass Unternehmen dazu angehalten sind, „ein innerbetriebliches Compliance-Programm zur Einhaltung der Vorschriften des Außenwirtschaftsrechts zu implementieren“ (vgl. etwa das BAFA-Merkblatt Firmeninterne Exportkontrolle; § 49 österr. Außenwirtschaftsgesetz spricht von „internen Sicherungsmaßnahmen“). In ähnlicher Weise obliegt es daher zB den Suchmaschinen und Social Media-Plattformen, ihre Risken im Hinblick auf die Verbreitung sanktionierter Inhalte zu analysieren und interne Prozesse aufzusetzen, um im Rahmen des Möglichen diese Risken zu minimieren und damit gegebenenfalls im Streitfall den Nachweis mangelnden Verschuldens für eine dennoch festgestellte Übertretung der Sanktionsbestimmungen führen zu können. 

Dabei gilt: Je näher an der Gefahr, desto höher die Anforderungen an die Compliance. Große Kommunikationsplattformen – die im Übrigen mit urheberrechtsverletzenden oder terroristischen Inhalten (besser oder schlechter) umzugehen gelernt haben – laufen ein hohes Risiko, dass sie zur Verbreitung von sanktionierten RT- und Sputnik-Inhalten genutzt werden, und müssen daher auch besondere Vorsorge- und gegebenenfalls Abhilfemaßnahmen setzen, wollen sie nicht Gefahr laufen, den restriktiven Maßnahmen gegenüber RT und Sputnik zuwiderzuhandeln. Ähnliches gilt für Suchmaschinenbetreiber, die in diesem Zusammenhang auf Erfahrungen aus dem Umgang mit anderen Rechtspflichten – insbesondere jenen zum „Recht auf Vergessenwerden“ – zurückgreifen können. 
      

Websperren

Bei den in der Verordnung ausdrücklich erwähnten „Internetdienstleistern“ muss man differenzieren: Jene, die in direkten Vertragsbeziehungen zu RT und Sputnik stehen, weil sie etwa deren Angebote hosten oder die nötige Anbindung herstellen, sind jedenfalls Betreiber im Sinne der Verordnung, die die eine Verbreitung ermöglichen. Internetzugangsanbieter, die keinen Vertrag mit RT oder Sputnik haben, stellen anderen Personen Zugang zum Internet bereit und tragen damit dazu bei, dass diese gegebenenfalls Inhalte von RT und Sputnik erreichen können. Auch diese reinen Access Provider müssen daher Maßnahmen ergreifen, um die Erreichbarkeit der RT- und Sputnik-Inhalte möglichst zu verhindern. Dazu ist es erforderlich, den Zugang zu den bekannten Websites dieser Angebote (bzw. zu Websites, auf die RT und Sputnik allenfalls ausweichen) zu sperren. Eine Beeinträchtigung der Netzneutralität im Sinne der Verordnung (EU) 2015/2120 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet ist damit nicht verbunden, denn Art. 3 Abs 3. Buchstabe a. dieser Verordnung erlaubt es, bestimmte Inhalte, Anwendungen oder Dienste zu blockieren, soweit und solange es erforderlich ist, um Gesetzgebungsakten der Union zu entsprechen (siehe in diesem Sinne auch eine Stellungnahme von BEREC).
      

Und die Grundrechte? 

Vorweg: die Verordnung wurde auf der Grundlage eines vorangegangenen Beschlusses im Rahmen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP, Titel V Kapitel 2 EUV) auf der Kompetenzgrundlage des Art. 215 AEUV erlassen und ist ein Instrument der Außenwirtschaftspolitik, nicht der Medienregulierung. 

Die Stammfassung der Verordnung aus dem Jahr 2014 war bereits Gegenstand mehrerer EuGH-Urteile (28.3.2017, C-72/15 Rosneft; 25.6.2020, C‑731/18 P, Vnesheconombank/Rat; 25.6.2020, C-729/18 P, VTB Bank/Rat; 17.9.2020, C‑732/18 P Rosneft/Rat). Im Urteil Rosneft betonte der EuGH, dass die geltend gemachten Grundrechte (unternehmerische Freiheit nach Art. 16 GRC, Eigentumsrecht nach Art. 17 GRC) nicht uneingeschränkt gelten und ihre Ausübung Beschränkungen unterworfen werden kann, die durch im Allgemeininteresse liegende Ziele der Union gerechtfertigt sind – sofern die Beschränkungen tatsächlich diesen im Allgemeininteresse liegenden Zielen entsprechen und keinen im Hinblick auf den verfolgten Zweck unverhältnismäßigen und nicht tragbaren Eingriff darstellen, der die so gewährleisteten Rechte in ihrem Wesensgehalt antasten würde. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung führte in diesen Fällen zum Ergebnis, dass die Sanktionen rechtmäßig waren. 

Hervorzuheben ist, dass der EuGH dem Rat wegen „des breiten Spektrums der in Art. 3 Abs. 5 EUV und Art. 21 EUV sowie den speziellen Vorschriften über die GASP, insbesondere den Art. 23 und 24 EUV, genannten Ziele und Felder der GASP“ bei der Festlegung des Gegenstands der restriktiven Maßnahmen einen großen Spielraum einräumt (Rosneft Rn. 88), der auch auf die diese Maßnahmen für die Union durchführende Verordnung durchschlägt. Eine in diesem Bereich erlassene Maßnahme ist nur dann rechtswidrig, wenn sie zur Erreichung des vom zuständigen Organ verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist (Rosneft, Rn. 146). Vor diesem Hintergrund haben auch die gegen RT und Sputnik verhängten Maßnahmen eine gute Chance, die Verhältnismäßigkeitsprüfung vor dem EuGH jedenfalls im Hinblick auf Art. 16 und 17 GRC zu bestehen. 

Ähnliches gilt auch für die sekundär betroffenen Dienstleister wie Netzbetreiber, Suchmaschinen, „Internetdienstleister“ oder Kommunikationsplattformen: Dass restriktive Maßnahmen definitionsgemäß Auswirkungen haben, die die Eigentumsrechte und die freie Berufsausübung beeinträchtigen, und dadurch Parteien schädigen, die für die Situation, die zum Erlass der Sanktionen geführt hat, nicht verantwortlich sind, hat der EuGH schon in seinem Urteil vom 30.7.1996, C-84/95, Bosphorus ausgesprochen und darauf im Urteil Rosneft wieder verwiesen. Dieser Umstand allein führt also nicht zur Unverhältnismäßigkeit des Eingriffs.  

Worin sich die hier zu behandelnde restriktive Maßnahme allerdings von klassischen Wirtschaftssanktionen unterscheidet, ist der Umstand, dass Medieninhalte betroffen sind und damit die durch Art. 11 GRC gewährleistete Freiheit, Informationen und Ideen ohne behördliche Eingriffe und ohne Rücksicht auf Staatsgrenzen zu empfangen und weiterzugeben. Ob tatsächlich ein Eingriff vorliegt, ist aber bei RT und Sputnik keineswegs gewiss: Folgt man den Erwägungsgründen der Verordnung, läge es nahe, die Frage des möglichen Missbrauchs der Rechte nach Art. 54 GRC zu prüfen (vgl. zur parallelen Bestimmung des Art. 17 EMRK die Zurückweisungsentscheidung des EGMR vom 17.4.2018, Roj TV A/S, 24683/14, mit der die auf Art. 10 EMRK gestützte Beschwerde dieses Rundfunkveranstalters gegen den Lizenzentzug unter Berufung auf Art. 17 EMRK zurückgewiesen wurde).  

Netzsperren oder die Verhinderung des Zugangs zu bestimmten Inhalten greifen aber jedenfalls in die durch Art. 11 GRC geschützte Rechtsstellung der Nutzer ein, denen der Zugang verwehrt wird (vgl. zu einer gerichtlich angeordneten Website-Sperre: EuGH 27.3.2014, C-314/12, UPC Telekabel Wien [siehe im Blog dazu hier]). Diese grundrechtlich geschützte Position der Nutzer hätte der EuGH daher bei einer Prüfung der Gültigkeit der Verordnung[8] in die Abwägung miteinzubeziehen. 
 

Ausblick

Sanktionen sind ein scharfes Schwert. Sie müssen es auch sein, um die gewünschte Wirkung zu zeigen. Als Maßnahme der Außen- und Sicherheitspolitik liegen der Verhängung von Sanktionen politische, wirtschaftliche und soziale Entscheidungen zu Grunde, bei denen der Rat komplexe Würdigungen vornehmen muss und daher über einen großen Wertungsspielraum verfügt (vgl. EuGH 1.3. 2016, C‑440/14 P, National Iranian Oil Company/Rat, Rn. 77). Dass im Fall der Maßnahmen gegen RT und Sputnik Medieninhalte betroffen sind, bringt eine neue Dimension ins Spiel – auch weil damit viele Unternehmen in der EU, die sonst kaum mit außenwirtschaftlichen Problemstellungen konfrontiert sind, plötzlich Vorkehrungen treffen müssen, um die restriktiven Maßnahmen umzusetzen und Verstöße in Zukunft zu vermeiden. 

Prämisse der verhängten restriktiven Maßnahmen ist, dass RT und Sputnik als staatlich kontrollierte Medien Teil einer Kampagne der Medienmanipulation und Verfälschung von Fakten sind, mit der die russische Strategie der Destabilisierung der Union und ihrer Mitgliedstaaten intensiviert wurde, und dass dies eine Bedrohung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit der Union darstellt (Erwägungsgründe 6 bis 8 der Verordnung (EU) 2022/350). Hält diese Prämisse der Prüfung durch den EuGH stand, wird wohl auch der Aspekt, dass nun auch Medienangebote betroffen sind, nichts an der (grundsätzlichen) Zulässigkeit der Sanktionen ändern. 

Eine andere Frage ist, ob diese Sanktionen politisch klug sind. Dass mit diesen Maßnahmen kurz vor der umfassenden Neuregelung der Verantwortung von Intermediären und Plattformen mit dem Digital Services Act sozusagen im Vorbeigehen – wenn auch sachlich und zeitlich begrenzt – auch noch Art. 15 E-Commerce-RL faktisch ausgehebelt wird, macht die Sache in der rechtspolitischen Würdigung nicht besser. 
      

Exkurs: ein paar Worte zu Österreich

Die Sanktionen sind unmittelbar in allen Mitgliedstaaten geltendes Unionsrecht. Nach Art. 8 Abs. 1 der Verordnung legen die Mitgliedstaaten für Verstöße gegen die Verordnung „Sanktionen fest und treffen die zur Sicherstellung ihrer Anwendung erforderlichen Maßnahmen. Die vorgesehenen Sanktionen müssen wirksam, verhältnismäßig und abschreckend sein.“ In Österreich regelt das Sanktionengesetz die Durchführung völkerrechtlich verpflichtender Sanktionsmaßnahmen, einschließlich unmittelbar anwendbarer Sanktionsmaßnahmen der EU, „soweit diese nicht in einem anderen Bundesgesetz geregelt ist.“ Ein solches „anderes Bundesgesetz“ war bis jetzt (nur) das Außenwirtschaftsgesetz (im Hinblick auf restriktive Maßnahmen, die sich auf Güter beziehen). 

Das Sanktionengesetz stellt vor allem auf klassische Sanktionen ab, mit denen bestimmte Transaktionen oder Dienstleistungen verboten oder eingeschränkt werden, was sich auch in den (Verwaltungs-)Strafbestimmungen widerspiegelt. Dort wird die Abgrenzung zwischen gerichtlicher Strafbarkeit und Verwaltungsübertretung am Wert der Transaktion festgemacht (die Grenze liegt bei Rechtsgeschäften über Vermögensbestandteile bzw. bei Dienstleistungen jeweils bei 100 000 €: was darüber ist, ist gerichtlich strafbar). Für die Anwendung bei den Sanktionen betreffend RT  und Sputnik scheint das nur begrenzt sinnvoll, weil - abgesehen von Verbreitungsvereinbarungen - oft kein entsprechender Wert der Transaktion oder Dienstleistung festzustellen sein wird). 

Anlässlich der Behandlung einer Änderung des KommAustria-Gesetzes und des Digitalsteuergesetzes hat der Verfassungsausschuss des Nationalrats daher am 9.3.2022 einen selbständigen Antrag (nach § 27 GOG) für eine Änderung des Bundesgesetzes über audiovisuelle Medien (AMD-G) beschlossen. Mit dieser Änderung soll - als lex specialis zum Sanktionengesetz - eine neue Verwaltungsstrafbestimmung geschaffen werden, nach der eine Verwaltungsübertretung begeht, wer entgegen unmittelbar anwendbaren Sanktionsmaßnahmen der EU 
  1. als Anbieter eines Kommunikationsdienstes einen audiovisuellen Mediendienst oder ein Radioprogramm überträgt oder dies ermöglicht, erleichtert oder auf andere Weise dazu beiträgt,
  2. als Hörfunkveranstalter nach dem PrR-G oder als Mediendiensteanbieter Sendungen, Sendereihen oder Teile von Sendungen von ausländischen Programmen übernimmt oder dies ermöglicht, erleichtert oder auf andere Weise dazu beiträgt,
  3. als Video-Sharing-Plattformanbieter Inhalte (Sendungen, Sendungsteile oder nutzergenerierte Videos) ausländischer Mediendiensteanbieter oder Radioveranstalter bereitstellt oder dies ermöglicht, erleichtert oder auf andere Weise dazu beiträgt, oder
  4. in sonstiger Weise wissentlich dazu beiträgt, die Umgehung dieser Sanktionsmaßnahmen zu bezwecken oder zu bewirken.

Diese Bestimmungen stellen in den Z 1 bis 3 auf Kommunikationsdiensteanbieter (also zB Internetzugangsanbieter), Hörfunkveranstalter, Mediendiensteanbieter und Video-Sharing-Plattformen ab und decken damit wohl den Großteil der verpflichteten Unternehmen ab. Nicht erfasst wären Suchmaschinen und Social-Media-Plattformen, bei denen es sich nicht um Video-Sharing-Plattformen handelt. Angesichts der Erläuterungen zum Antrag ist davon auszugehen, dass mit dieser Novellierung des AMD-G Verwaltungsstrafbestimmungen für alle potentiellen Verstöße gegen die Verordnung (EU) 2022/350 geschaffen werden sollten, sodass für eine "subsidiäre" Anwendung des Sanktionengesetzes - auf Unternehmen, die von der Bestimmung im AMD-G nicht erfasst werden - wohl ausscheidet. Da die Hauptanwendungsfälle in der Praxis in Österreich aber ohnehin, Hörfunk-, Mediendienste- und Internetzugangsanbieter betreffen, solle dies in der Praxis kein relevantes Problem darstellen.

Verwaltungsstrafbehörde wird - aufgrund der Einfügung in das AMD-G - die KommAustria.  Der Antrag wird am 24.3.2022 im Plenum des Nationalrats behandelt. Das Gesetz soll am Tag nach der Kundmachung im BGBl in Kraft treten. Bis dahin wären allfällige Verstöße noch von den Bezirksverwaltungsbehörden bzw. Landespolizeidirektionen nach dem Sanktionengesetz zu verfolgen. Die Verpflichtung der in der Verordnung angesprochenen „Betreiber“, die Sanktionen einzuhalten, ist natürlich nicht von der Beschlussfassung der AMD-G-Novelle abhängig. [Update 13./14.4.2022: die Novelle zum AMD-G wurde am 13.4.2022 im BGBl veröffentlicht (BGBl I 2022/55), sie ist seit 14.4.2022 in Kraft. Die KommAustria hat hier nähere Informationen - inklusive einer Liste jedenfalls unzulässiger Webangebote - veröffentlicht.]

PS: zusätzlich zu den Sanktionen gegen RT und Sputnik hat der Rat auch schon am 23.2.2022 persönliche Sanktionen gegen Маргарита Симоновна СИМОНЬЯН (Margarita SIMONYAN), Chefredakteurin des englischsprachigen Dienstes von Russia Today verhängt (Z 268 des Anhangs).

PPS: Die Sanktionen gegen RT und Sputnik sind auch nicht die ersten, die ihren Grund (auch) in staatlichen Desinformationskampagnen haben: die persönlichen Sanktionen gegen Brigadegeneral Zaw Min Tun, Leiter des Presseteams des Staatsverwaltungsrats und stellvertretender Informationsminister von Myanmar (Beschluss (GASP) 2021/1000), gründen sich unter anderem darauf, dass er „Verantwortung für die Propaganda der Junta und die Verbreitung von Desinformation in den staatlichen Medien“ trägt.  

Nachtrag: siehe auch den Bericht „The implementation of EU sanctions against RT and Sputnik“ der Europäischen Audiovisuellen Informationsstelle.

Update 30.03.2022: der Präsident des EuG hat heute dem Antrag von RT France auf einstweilige Anordnungen in der Rechtssache T-125/22 nicht stattgegeben. Er begründet dies im Wesentlichen mit der fehlenden Dringlichkeit, da RT France den drohenden Schaden nicht konkret mit Daten bzw. Zahlen belegt hat; auch die Interessenabwägung fällt zugunsten des Rates aus. Damit entfällt auch die Notwendigkeit, über die Frage zu entscheiden, ob die Klage den fumus boni juris für sich hat - der Beschluss gibt also keinen Hinweis auf die Frage, wie aussichtsreich die Klage ist. Allerdings wird im Beschluss auch mitgeteilt, dass über die Klage "aufgrund der außergewöhnlichen Umstände" im beschleunigten Verfahren entschieden wird (Quellen: Beschluss vom 30.3.2022; Pressemitteilung des EuG).

Nachtrag 10.05.2022: Nikolaus Forgó hat mit mir am 22.04.2022 über die Sanktionen für seinen Video-Kanal "Ars boni" gesprochen; das Video ist hier zu finden. 
Ein kritischer Beitrag zu den Sanktionen von Dirk Voorhoof ist am 08.05.2022 auf Inforrm's Blog erschienen.

Nachtrag 25.05.2022: nun haben auch drei niederländische Internetserviceprovider - in einer sogenannten "Freedom of Information Coalition (FOIC)" - Klage auf Nichtigkeit der VO (EU) 2022/350 und des Beschlusses (GASP) 2022/351 beim EuG eingebracht (siehe zB hier; das Verfahren ist anhängig unter T-307/22, A2B Connect u.a./Rat).

Nachtrag 31.05.2022: Beim Europäischen rat wurde am 31.5.2022 Einigkeit über weitere Sanktionen gegen Russland erzielt, darunter sind auch Sanktionen gegen drei weitere staatliche Rundfunkunternehmen (laut Statement von Kommissionspräsidentin von der Leyen). Welche Sender das betrifft, ist noch nicht bekannt; nach früheren Berichten dürften es RTR Planeta, Russia 24 und TV Centre sein. Formal ist noch ein Beschluss des Rates im Rahmen der GASP und eine Verordnung des Rates erforderlich.

-----Fußnoten
[1]   Verordnung (EU) 2022/350 des Rates vom 1. März 2022 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren, ABl L 65/1 vom 2.3.2022; wenn in der Folge von der „Verordnung“ die Rede ist, ist die Verordnung (EU) Nr. 833/2014 in der Fassung der Verordnung (EU) 2022/350 gemeint.
[2]   Sowohl RT als auch Sputnik sind vor allem Bezeichnungen für Fernseh- bzw. Hörfunkprogramme, teilweise auch – mit den entsprechenden Firmenzusätzen – für juristische Personen, die diese Programme produzieren oder verbreiten (zB RT France SAS, RT DE Productions GmbH). Die Verordnung verweist auf die „im Anhang XV aufgeführten juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen“; dort sind allerdings bloß RT – Russia Today English, RT – Russia Today UK, RT – Russia Today Germany, RT – Russia Today France, RT – Russia Today Spanish und Sputnik angeführt, ohne nähere Angaben, wie sie nach Punkt 21. der Sanktionsleitlinien „nach Möglichkeit“ zur Identifizierung von Vereinigungen, juristische Personen oder Organisationen enthalten sein sollten (zB Ort und Datum der Registrierung, Registrierungsnummer, Ort des Hauptsitzes). 
Auffallend ist auch, dass es keine Mitteilung an die betroffenen Organisationen gab, wie sie bei der Verhängung von restriktiven Maßnahmen gegen Personen und Organisationen vorgesehen ist (und wie sie auch im Zusammenhang mit der Erweiterung der Liste von restriktiven Maßnahmen gegen Personen und Organisationen im Zusammenhang mit dem Angriff auf die Ukraine regelmäßig erfolgte). Meines Erachtens deutet dies darauf hin, dass der Sache nach auch der Rat davon ausgeht, dass eigentlich ein Verbot von Rundfunkprogrammen, nicht eine Sanktionierung der hinter diesen Programmen stehenden Organisationen verfügt werden sollte. 
Zwar ist im Sanktionenrecht – das oft gegen auch nicht rechtlich etablierte „Organisationen“ – wie Terrorgruppen – zum Einsatz kommt, kein strenger Maßstab an die formal korrekte Bezeichnung anzulegen. Aber ich halte diesen Punkt – Unklarheit darüber, was genau unter RT und Sputnik zu verstehen ist – eigentlich für die Achillesferse der Verordnung, die darüber entscheiden kann, ob die Sanktionen im Streitfall von den nationalen Behörden wirksam durchgesetzt werden können. So wird etwa das Sputnik-Programm im deutschsprachigen Bereich unter der Bezeichnung „SNA“ angeboten und in Österreich teilweise vom DAB-Radioveranstalter MEGA Radio SNA GmbH übernommen, in Deutschland auch von MEGA Radio GmbH, deren Programm in Hamburg empfangbar war. In beiden Fällen wurde die Programmübernahme inzwischen beendet; in Hamburg wurde nach Medienberichten das Programm vom Multiplex-Betreiber Media Broadcast aus dem Angebt genommen, in Österreich hat der Anbieter sein Programm abgeändert und übernimmt kein SNA-Programm mehr.
[3]   In der deutschen Sprachfassung ist vom Senden von Inhalten „durch“ RT und Sputnik die Rede; aus dem Vergleich mit anderen Sprachfassungen wird deutlich, dass es um das Senden von Inhalten geht, die von RT und Sputnik stammen (zB in der französischen Sprachfassung: „Il est interdit aux opérateurs de diffuser … de contenus provenant des personnes morales, entités ou organismes énumérés à l’annexe XV“, ähnlich eindeutig auch etwa in der englischen oder italienischen Sprachfassung).
[4]   Das Wort „senden“ (in der englischen Sprachfassung „to broadcast“, frz. „diffuser“) könnte man hier im engeren Sinne verstehen, als „Verbreitung […] unter Benutzung elektromagnetischer Schwingungen“ wie zB nach der deutschen Rundfunkdefinition in § 2 Abs. 1 RStV (bzw., in ähnlichen Worten, für Österreich Art. 1 Abs. 1 des Bundesverfassungsgesetzes über die Sicherung der Unabhängigkeit des Rundfunks). Letztlich kommt es auf ein genaues Begriffsverständnis des Sendens hier aber schon deshalb nicht an, weil in der zweiten Fallvariante auch die Verbreitung via Satellit, Kabel und IP-TV ausdrücklich angesprochen wird und dort auch andere Verbreitungsformen für Inhalte, insbesondere über Plattformen und Apps, verboten werden.
[5]   Abgesehen davon wird der in der Verordnung verwendete Begriff „to broadcast“ in der AVMD-RL gar nicht definiert, dort wird bloß der „broadcaster“ (in der deutschen Sprachfassung: „Fernsehveranstalter“) definiert, allerdings in Abgrenzung zum Anbieter eines nichtlinearen Mediendienstes, und nachdem zuvor bereits durch die Verwendung des Begriffs „television broadcast“ eine Einschränkung auf Fernsehen erfolgt ist. Auch in der Praxis wurden etwa in Deutschland und Österreich Hörfunkangebote, die Inhalte von SNA (Sputnik) übernahmen, eingestellt bzw. geändert.
[6]   Die Verordnung spricht in ihrer deutschen Fassung von der „Sendung“; ich vermeide diesen Begriff, weil er in der AVMD-RL einen fest umrissenen Inhalt hat, der vom hier gemeinten abweicht.
[7]   Es könnte allenfalls, sofern es wissentlich und vorsätzlich erfolgt, als Umgehungshandlung im Sinne des Art. 12 der Verordnung beurteilt werden. Zudem unterliegt der Video-Plattform-Betreiber der Verordnung und wäre verpflichtet, das Hochladen zu verhindern.
[8]   RT France hat bereits Nichtigkeitsklage (verbunden mit einem Antrag auf einstweilige Maßnahmen) beim EuG erhoben (T-125/22); die Gültigkeit der Verordnung könnte auch im Rahmen von Vorabentscheidungsverfahren geprüft werden.