Informationsfreiheit: EGMR zum Recht auf Zugang zu Behördenentscheidungen nach Art 10 EMRK

Österreich hat durch die Weigerung, einer NGO Zugang zu (anonymisierten) Entscheidungen der Tiroler Landes-Grundverkehrskommission zu geben, deren nach Art 10 EMRK geschützte Freiheit der Meinungsäußerung verletzt - zu diesem Ergebnis ist der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte (EGMR) in seinem heute ergangenen Urteil Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes gegen Österreich (Appl. no. 39534/07; Pressemitteilung des EGMR) gekommen*). Das ist ein wesentlicher (weiterer) Schritt des EGMR zur Anerkennung des Rechts auf Informationszugang nach Art 10 EMRK, der auch für die - diesbezüglich bislang eher restriktive - Rechtsprechung des österreichischen Verfassungsgerichtshofes Änderungen erwarten lässt.

Die beschwerdeführende NGO befasst sich mit den Auswirkungen des land- und forstwirtschaftlichen Grundverkehrs auf die Gesellschaft und bringt sich dabei auch mit Stellungnahmen in den Gesetzgebungsprozess ein. Sie untersucht dazu auch die Entscheidungen der Grundverkehrsbehörden und erhielt von allen in letzter Instanz entscheidenden Landes-Grundverkehrsbehörden deren (anonymisierte) Entscheidungen - außer in Tirol. Die Tiroler Landes-Grundverkehrskommission (mittlerweile übrigens aufgelöst) weigerte sich grundsätzlich, trotz angebotenem Kostenersatz, ihre Entscheidungen zu anonymisieren und der NGO zur Verfügung zu stellen. Der dagegen angerufene Verfassungsgerichtshof konnte - nach einem interessanten Verfahrensgang, den ich mit dem Ausgangsfall hier näher beschrieben habe - keine Verletzung des Art 10 EMRK erkennen; er sprach vielmehr aus, "dass aus Art 10 EMRK keine Verpflichtung des Staates resultiert, den Zugang zu Informationen zu gewährleisten" (02.12.2011, B 3519/05, VfSlg 19.571/2011).

Der EGMR sieht dies nun (mit 6 zu 1 Stimmen, abweichendes Votum des Richters Møse) anders:

NGO erfüllt "watchdog"-Funktion
Zunächst hält der EGMR - wie schon im Fall Társaság a Szabadságjogokért - fest, dass auch NGOs die Rolle eines "watchdog" ausüben können und ihnen damit ein ähnlicher Schutz zuteil werden müsse wie der Presse - für die wiederum anerkannt ist, dass das Sammeln von Informationen ein wesentlicher Vorbereitungsschritt in der journalistischen Arbeit und daher Teil der Pressefreiheit ist. Zur hier beschwerdeführenden NGO sagt der EGMR (Hervorhebung hinzugefügt):

35. The applicant association is a non-governmental organisation the aim of which is to research the impact of transfers of ownership of agricultural and forest land on society. It also contributes to the legislative process by submitting comments on draft laws falling within its field of expertise. In the present case it wished to obtain information about the decisions of the Commission, that is to say the appellate authority approving or refusing transfers of agricultural and forest land under the Tyrol Real Property Transactions Act. The aims pursued by that Act – namely preserving land for agricultural and forestry use and avoiding the proliferation of second homes – are subjects of general interest.
36. The applicant association was therefore involved in the legitimate gathering of information of public interest. Its aim was to carry out research and to submit comments on draft laws, thereby contributing to public debate. Consequently, there has been an interference with the applicant association’s right to receive and to impart information as enshrined in Article 10 § 1 of the Convention [...].

Legitimes Interesse an der Informationsverweigerung?
Der EGMR erkennt an, dass der Schutz der Rechte anderer (der von den Entscheidungen Betroffenen) ein legitimes Ziel für die Verweigerung des Zugangs sein kann. Es müsse daher geprüft werden, ob die Verweigerung des Zugangs zum Schutz dieses Interesses notwendig sei.

Keine generelle Verpflichtung des Staates, alle Entscheidungen der Grundverkehrsbehörde zu publizieren
Eine generelle Verpflichtung, der NGO Zugang zur Datenbank zu geben oder alle Entscheidungen zu publizieren, sieht der EGMR nicht:

42. In the present case the applicant association requested paper copies of all decisions issued by the Commission from 1 January 2000 to mid-2005. It argued in essence that the State had an obligation either to publish all decisions of the Commission in an electronic database or to provide it with anonymised paper copies upon request. The Court does not consider that a general obligation of this scope can be inferred from its case-law under Article 10. However, its task in the present case is to examine whether the reasons given by the domestic authorities for refusing the applicant association’s request were “relevant and sufficient” in the specific circumstances of the case and whether the interference was proportionate to the legitimate aim pursued.

Generelle Ablehnung des Informationszugangs ist jedoch unverhältnismäßig
Unter Berücksichtigung der konkreten Umstände des Falles kommt der EGMR allerdings zum Ergebnis, dass der Zugang hier nicht rundheraus hätte verweigert werden dürfen, denn die NGO hatte einerseits den Ersatz der Kosten angeboten, andererseits handelte es sich bei der Tiroler Landes-Grundverkehrskommission um ein Tribunal, das über "civil rights" zu entscheiden hatte, und dieses Tribunal hatte sich zudem geweigert, überhaupt Entscheidungen zu publizieren. Und schließlich hatte die NGO von allen anderen Grundverkehrsbehörden solche Entscheidungen ohne besondere Probleme bekommen. Vor diesem Hintergrund erwies sich die Verweigerung des Zugangs als unverhältnismäßig und in einer demokratischen Gesellschaft nicht notwendig:

45. The Court notes that the applicant association, by requesting anonymised copies of the Commission’s decisions, accepted that the decisions at issue contained personal data which would have to be removed before the decisions could be made available. It also understood that the production and mailing of the requested copies involved a certain cost, which it proposed to reimburse. Nevertheless, the applicant association’s request met with an unconditional refusal.
46. Given that the Commission is a public authority deciding disputes over “civil rights” within the meaning of Article 6 of the Convention (see, Eisenstecken v. Austria, no. 29477/95, § 20, ECHR 2000-X, with further references), which are, moreover, of considerable public interest, the Court finds it striking that none of the Commission’s decisions was published, whether in an electronic database or in any other form. Consequently, much of the anticipated difficulty referred to by the Commission as a reason for its refusal to provide the applicant association with copies of numerous decisions given over a lengthy period was generated by its own choice not to publish any of its decisions. In this context the Court notes the applicant association’s submission - which has not been disputed by the Government - that it receives anonymised copies of decisions from all other Regional Real Property Commissions without any particular difficulties.
47. In sum, the Court finds that the reasons relied on by the domestic authorities in refusing the applicant association’s request for access to the Commission’s decisions - though “relevant” - were not “sufficient”. While it is not for the Court to establish in which manner the Commission could and should have granted the applicant association access to its decisions, it finds that a complete refusal to give it access to any of its decisions was disproportionate. The Commission, which, by its own choice, held an information monopoly in respect of its decisions, thus made it impossible for the applicant association to carry out its research in respect of one of the nine Austrian Länder, namely Tyrol, and to participate in a meaningful manner in the legislative process concerning amendments of real property transaction law in Tyrol. The Court therefore concludes that the interference with the applicant association’s right to freedom of expression cannot be regarded as having been necessary in a democratic society.
48. There has accordingly been a violation of Article 10 of the Convention.

Abweichende Meinung des Richters Møse
Die Feststellung der Verletzung des Art 10 EMRK erfolgte mit 6:1 Stimmen; der norwegische Richter Erik Møse verfasste eine dissenting opinion. Er hebt darin hervor, dass es im vorliegenden Fall - im Unterschied zum Fall Társaság a Szabadságjogokért - nicht um den Zugang zu einem unmittelbar verfügbaren Dokument ("ready and available") ging, sondern dass die nachgefragten Entscheidungen nicht versandfertig waren. Es ging zudem um mehrere hundert Entscheidungen (die Landes-Grundverkehrskommission hat in den Jahren 2000 bis 2005 jeweils zwischen 65 und 109 Entscheidungen getroffen). Die Grundverkehrskommission hatte auch (hilfsweie) argumentiert, dass die Anonymisierung wesentliche Ressourcen binden und die Erfüllung der Aufgaben der Behörde gefährden würde (vergleiche § 3 Abs 2 Tiroler Auskunftspflichtgesetz: "Die Verpflichtung zur Erteilung von Auskunft besteht nicht, wenn [...] c) die Erteilung der Auskunft Erhebungen, Berechnungen oder Ausarbeitungen erfordern würde, die die ordnungsgemäße Erfüllung der übrigen Aufgaben des Organs erheblich beeinträchtigen würden").

Nach Ansicht des Richters Møse könne das Argument, dass die Erfüllung des Antrags auf Übersendung der anonymisierten Entscheidungen negative Auswirkungen auf die Erfüllung der Aufgaben der Behörde haben könnte, nicht als willkürlich angesehen werden. Nach seiner Ansicht seien daher die Gründe, die für die Ablehnung des Zugangsantrags gegeben worden seien, relevant und ausreichend.

Møse meint auch, dass die NGO nicht ohne jede Möglichkeit gelassen werde, Informationen über die Entscheidungen der Landes-Grundverkehrskommission zu erhalten. Eine gewisse Information sei aus dem Jahresbericht der Landesregierung (!) zu entnehmen. Zudem sei die Landes-Grundverkehrskommission nicht letztentscheidende Behörde; ihre Entscheidungen könnten noch beim Verfassungsgerichtshof angefochten werden, dessen Entscheidungen üblicherweise eine Zusammenfassung der angefochtenen Entscheidung enthielten. Die Entscheidungen des Verfassungsgerichtshofes wiederum seien im Rechtsinformationssystem des Bundes abrufbar. Daher sei der Eingriff in das Recht der NGO nach Art 10 EMRK auch verhältnismäßig.

Aus meiner Sicht scheinen die zuletzt genannten Argumente nicht tragfähig: die Entscheidungen der Landes-Grundverkehrskommission konnten zwar beim VfGH angefochten werden, aber nur soweit eine Verletzung in verfassungsgesetzlich gewährleisteten Rechten (oder eine Verletzung in Rechten wegen eines verfassungswidrigen Gesetzes/einer gesetzwidrigen Verordnung) behauptet wurde. In "einfachgesetzlichen" Rechtsfragen war die Kommission daher jedenfalls letztentscheidendes Tribunal. Zudem wurden natürlich bei weitem nicht alle Entscheidungen der Landes-Grundverkehrskommission beim VfGH angefochten, und die Zusammenfassungen in den Entscheidungen des VfGH sind in der Regel auf die für den VfGH entscheidungswesentlichen Fragen konzentriert und bilden damit nicht die ganze Breite der Entscheidungen ab. Und schließlich scheint es mir doch merkwürdig, wenn zur Information für die Entscheidungen eines Tribunals auf Berichte der Landesregierung verwiesen wird, der damit gewissermaßen eine Filter- oder Gatekeeperfunktion zwischen dem Tribunal und der Öffentlichkeit eingeräumt würde.

Kein Verstoß gegen Art 13 EMRK (Recht auf wirksame Beschwerde)
Die NGO machte auch eine Verletzung des Rechts auf wirksame Beschwerde nach Art 13 EMRK geltend, da der Verfassungsgerichtshof die Beschwerde abgelehnt hatte, obwohl - was für die Ablehnung Voraussetzung wäre - keine Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zulässig war. Da aber nach einem entsprechenden Antrag der NGO der Verfassungsgerichtshof seinen ersten Beschluss wieder aufgehoben und in der Sache entschieden hat (wenn auch erst nach Einbringung der Beschwerde beim EGMR), sah der EGMR - diesbezüglich einstimmig - keine Verletzung des Art 13 EMRK. Dass das Rechtsmittel inhaltlich nicht erfolgreich war, ändert nichts daran, dass es als "wirksame Beschwerde" im Sinne des Art 13 EMRK anzusehen ist.

Update 29.11.2013: siehe zu diesem Urteil auch Hugh Tomlinson auf Inforrm's Blog und Maximilian Steinbeis auf Verfassungsblog; update 04.12.2013: siehe nun auch Dirk Voorhoof und Rónán Ó Fathaigh auf Strasbourg Observers.
Update 17.12.2013:der EGMR hat nun auch sein "legal summary" veröffentlicht.

*) Das Urteil ist nicht endgültig, innerhalb von 3 Monaten könnte die Verweisung an die Große Kammer beantragt werden.

EuGH-Generalanwalt zu Internetsperren: konkrete Sperrverfügung an ISP nicht ausgeschlossen, aber Grundrechtsabwägung notwendig

"An den Grundrechten scheitert die zu prüfende Maßnahme"
Die heute von Generalanwalt Cruz Villalón erstatteten Schlussanträge in der Rechtssache C-314/12 UPC Telekabel Wien sind keineswegs ein Freibrief für Internetsperren, wie dies in ersten Medienreaktionen anklingt. Hervorzuheben ist auch, dass der Generalanwalt ausdrücklich festhält, dass sich ein Provider "dank seiner Funktion, Meinungsäußerungen seiner Kunden zu veröffentlichen und ihnen Informationen zu vermitteln," auf das Grundrecht der Freiheit der Meinungsäußerung berufen kann. Und schließlich ist nach Ansicht des Generalanwalts bei der Anordnung einer Sperrmaßnahme sicherzustellen, dass keine Gefahr besteht, den Zugang zu rechtmäßigem Material zu sperren.

Im Verfahren vor dem EuGH geht es - aufgrund eines Vorabentscheidungsersuchens des Obersten Gerichtshofes - im Kern um die Frage, ob Rechteinhaber gerichtliche Verfügungen gegen Internet Service Provider erwirken können, mit denen diese für ihre Kunden den Zugang zu bestimmten Websites (im Ausangsfall war das kino.to, mittlerweile nicht mehr online) sperren müssen (zum Vorlagebeschluss des OGH und den darin angesprochenen Fragen habe ich im Blog schon ausführlicher hier geschrieben).

Die Antwort des Generalanwalts ist differenziert: nur sehr konkret gefasste Anordnungen können - nach Abwägung der Grundrechtspositionen - zulässig sein. Das im österreichischen Ausgangsverfahren von den Rechteinhabern beantragte allgemeine Verbot, den ISP-Kunden den Zugang zur Website kino.to zu vermitteln, ginge nach Ansicht des Generalanwalts jedenfalls zu weit: An den Grundrechten "scheitert die hier zu prüfende Maßnahme", heißt es in RNr 74 der Schlussanträge.

Vorüberlegungen des Generalanwalts
Generalanwalt Cruz Villalón verweist eingangs (RNr 21) auf den Bericht des Sonderberichterstatters der Vereinten Nationen zur Meinungsfreiheit, der den durch das das Internet gewährten Zugang zu Informationen für wesentlich in einer demokratischen Gesellschaft hält, und betont damit die - im Vorlagebeschluss in dieser Form im Vorlagebeschluss des OGH gar nicht angesprochene - Bedeutung des Internets auch für die Grundrecht der freien Meinungsäußerung.

Allerdings biete das Internet auch die Möglichkeit für Urheberrechtsverletzungen, wobei es selten um so flagrante Fälle gehe wie den vorliegenden: auf kino.to waren über 130.000 Filmwerke ohne Zustimmung der Rechteinhaber zum Streaming oder Download verfügbar. Keiner der Verfahrensbeteiligten hielt die auf der Website angebotenen Inhalte für rechtmäßig.

Dass die Sperrung von Websites technisch nicht unproblematisch ist, erkennt der Generalanwalt an, aber dieses Problem kann er auf das nationale Gericht abschieben: "Die technische Analyse der Sperrungsverfügung bleibt dem vorlegenden Gericht vorbehalten." (FN 13 der Schlussanträge)

Internet Service Provider als "Vermittler" im Sinne der RL 2001/29
Die Richtlinie 2001/29/EG zur Harmonisierung bestimmter Aspekte des Urheberrechts und der verwandten Schutzrechte in der Informationsgesellschaft verlangt in ihrem Art 8 Abs 3, dass die Mitgliedstaaten sicher stellen, "dass die Rechtsinhaber gerichtliche Anordnungen gegen Vermittler beantragen können, deren Dienste von einem Dritten zur Verletzung eines Urheberrechts oder verwandter Schutzrechte genutzt werden."

Strittig war, ob ein ISP Vermittler im Sinne dieser Bestimmung ist, und zwar auch im vorliegenden Fall, in dem er keinerlei Vertragsbeziehung zum Rechteverletzer hatte (also insbesondere nicht dessen illegale Inhalte hostete), sondern schlicht nur seinen Kunden Zugang zum Internet verschaffte, sodass sie auf die anderswo gehosteten illegalen Inhalte zugreifen konnten.

Der Generalanwalt kommt - unter Hinweis auf den Beschluss LSG (im Blog hier und hier) und die Urteile Scarlet Extended (im Blog hier und hier) und Sabam (im Blog hier) - wenig überraschend zum Ergebnis, dass ein ISP auch in diesem Fall als "Vermittler" anzusehen ist: die Norm verlangt nicht explizit nach einer vertraglichen Beziehung zwischen dem Vermittler und der Person, die das Urheberrecht verletzt, und auch Zusammenhang und Sinn und Zweck der Norm lassen nichts anderes erkennen. Dass Art 12 der E-Commerce-Richtlinie 2000/31 die Haftung von ISP bei reiner Durchleitung ("mere conduit") ausschließt, ändert daran nichts, weil dieser Artikel ausdrücklich die Möglichkeit unberührt lässt, dass "ein Gericht oder eine Verwaltungsbehörde nach den Rechtssystemen der Mitgliedstaaten vom Diensteanbieter verlangt, die Rechtsverletzung abzustellen oder zu verhindern."

Im Zusammenhang mit der Frage nach dem Zweck der RL 2001/29 - hohes Schutzniveau des Urheberrechts - hält der Generalanwalt übrigens fest, dass der Vermittler gerade im Fall von Inhalten, die im außereuropäischen Ausland online gestellt werden, als geeigneter Ansatzpunkt verbleibt (RNr 57); aber (RNr 58):

Es ist offensichtlich, dass der nicht mit dem das Urheberrecht Verletzenden vertraglich verbundene Vermittler keinesfalls bedingungslos für die Abstellung der Rechtsverletzung verantwortlich gemacht werden kann.

"Erfolgsverbot" bzw Sperrverfügung ohne Angabe der konkret zu treffenden Maßnahmen ist jedenfalls unzulässig
Nach den im innerstaatlichen Verfahren gestellten Anträgen sollte das Gericht dem ISP ganz allgemein verbieten, seinen Kunden den Zugang zu einer bestimmten Website zu ermöglichen, auf der ausschließlich oder doch weit überwiegend Inhalte ohne Zustimmung der Rechteinhaber zugänglich gemacht werden ("Erfolgsverbot": der Adressat der Verfügung muss einen bestimmten Erfolg - nämlich den Zugriff auf die Website - verhindern, ohne dass die hierfür vom Adressat der Verfügung zu ergreifenden Maßnahmen genannt werden). Allerdings könnte der ISP Beugestrafen wegen Missachtung des Verbots durch den Nachweis abwenden, dass er alle zumutbaren Maßnahmen zu dessen Erfüllung ergriffen hat. Der Generalanwalt hält eine derartige Anordnung für nicht mit dem Unionsrecht vereinbar (RNr 71):

Meines Erachtens erfüllt ein Erfolgsverbot ohne Angabe der zu treffenden Maßnahmen, das an einen Provider ergeht, der nicht mit dem Rechteverletzenden vertraglich verbunden ist, nicht die von der Rechtsprechung im Rahmen des Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2001/29 aufgestellten Anforderungen. Die Möglichkeit der Geltendmachung der Unzumutbarkeit der zur Erfüllung des Verbots möglichen Maßnahmen im später erfolgenden Vollstreckungsverfahren bewahrt ein solches Erfolgsverbot nicht vor dem Verdikt der Unionsrechtswidrigkeit.

Gemäß Art 3 der Richtlinie 2004/48 müssen Maßnahmen, Verfahren und Rechtsbehelfe zur Durchsetzung der Rechte des geistigen Eigentums fair, gerecht, wirksam, verhältnismäßig, abschreckend und nicht unnötig kompliziert oder kostspielig sein, keine unangemessenen Fristen oder ungerechtfertigten Verzögerungen mit sich bringen und so angewendet werden, dass die Einrichtung von Schranken für den rechtmäßigen Handel vermieden wird und die Gewähr gegen ihren Missbrauch gegeben ist. Andererseits müssen die Maßnahmen ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den verschiedenen Rechten und Interessen der Beteiligten herstellen.

Weiter ist Art 15 Abs 1 der RL 2000/31 zu beachten, nach dem Mitgliedstaaten Diensteanbietern keine allgemeine Verpflichtung auferlegen dürfen, die von ihnen übermittelten oder gespeicherten Informationen zu überwachen oder aktiv nach Umständen zu forschen, die auf eine rechtswidrige Tätigkeit hinweisen. Die verfahrensgegenständliche Maßnahme, bei der es um die Sperre einer konkreten Website geht, verstößt nicht gegen Art 15 Abs 1 der RL 2000/31. In RNr 79 der Schlussanträge schreibt der Generalanwalt sodann:

Die zu prüfende Maßnahme verstößt jedoch gegen die grundrechtlichen Anforderungen, die gemäß der Rechtsprechung [Zitat Urteile Scarlet Extended und Sabam] an Anordnungen gemäß Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2001/29 zu stellen sind. Insoweit ist die Maßnahme weder "fair und gerecht" noch "verhältnismäßig" im Sinne des Art. 3 der Richtlinie 2004/48. [Hervorhebung hinzugefügt]

Im konkreten Fall ist der Schutz des Grundrechts auf Eigentum, zu dem auch das geistige Eigentum gehört, gegen den Schutz anderer Grundrechte abzuwägen, um so im Rahmen der zum Schutz der Inhaber von Urheberrechten erlassenen Maßnahmen ein angemessenes Gleichgewicht zwischen diesem Schutz und dem Schutz der Grundrechte von Personen, die von solchen Maßnahmen betroffen sind, sicherzustellen. Im Detail schreibt der Generalanwalt (RNr 82):

Auf der Seite des Providers, gegen den eine Maßnahme nach Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie erlassen wird, ist zunächst eine Einschränkung der Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit (Art. 11 der Charta) zu prüfen. In der Sache geht es zwar um Meinungsäußerungen und Information der Kunden der Provider, der Provider kann sich jedoch auf dieses Grundrecht dank seiner Funktion, Meinungsäußerungen seiner Kunden zu veröffentlichen und ihnen Informationen zu vermitteln, berufen [Zitat EGMR 28.09.1999, Öztürk gegen Türkei, Abs 49]). Dabei ist sicherzustellen, dass die Sperrmaßnahme tatsächlich verletzendes Material trifft und keine Gefahr besteht, den Zugang zu rechtmäßigem Material zu sperren [Zitat "zu dem möglichen Kollateralschaden einer Sperrmaßnahme": EGMR 18.12. 2012, Yıldırım gegen Türkei; dazu im Blog hier.].

Mit dem Hinweis auf das Urteil Öztürk des EGMR vergleicht der Generalanwalt ISPs ausdrücklich mit Verlegern und billigt ihnen die selbe Grundrechtsposition im Hinblick auf die Freiheit der Meinungsäußerung und der Informationsfreiheit (Art 11 GRC bzw Art 10 EMRK) zu. Außerdem anerkennt er durch den Verweis auf das EGMR-Urteil Yıldırım, dass eine Beschränkung des Zugangs zu legalen Inhalten ein Eingriff in das nach Art 11 GRC (Art 10 EMRK) geschützte Recht ist - und damit immer jedenfalls eine gesetzliche Grundlage braucht, einem legitimen Ziel dienen und verhältnismäßig sein muss.

Ergänzend ist auf der Seite des Providers noch dessen unternehmerische Freiheit zu berücksichtigen, die durch Art 16 GRC geschützt wird. Zwischen dem Schutz dieser auf Seiten des Providers geltend zu machenden Rechte und dem Recht des geistigen Eigentums ist ein angemessenes Gleichgewicht herzustellen. Von einem solchen Gleichgewicht lässt sich, so der Generalanwalt, bei einem Erfolgsverbot ohne Angabe der zu treffenden Maßnahmen, das an einen Provider ergeht, nicht sprechen. Auch die "nachgelagerte Verteidigungsmöglichkeit" des ISP, dass er alle zumutbaren Maßnahmen getroffen hat, um dem Erfolgsverbot nachzukommen, kann das nötige Gleichgewicht nicht herstellen, denn das "Gleichgewicht der Grundrechte ist nach der Rechtsprechung beim Erlass der Anordnung zu beachten" (RNr 88). Der Generalwalt spricht hier ausdrückich ein "Dillemma des Providers" an (RNr 89):

Der Provider muss den Erlass einer Anordnung gegen sich erdulden, aus der nicht hervorgeht, welche Maßnahmen er vorzunehmen hat. Entscheidet er sich im Interesse der Informationsfreiheit seiner Kunden für eine wenig intensive Sperrmaßnahme, muss er eine Beugestrafe im Vollstreckungsverfahren fürchten. Entscheidet er sich für eine intensivere Sperrmaßnahme, muss er eine Auseinandersetzung mit seinen Kunden fürchten.

Der Generalanwalt kommt damit zum Ergebnis,

"dass es mit der im Rahmen von Art. 8 Abs. 3 der Richtlinie 2001/29 erforderlichen Abwägung zwischen den Grundrechten der Beteiligten nicht vereinbar ist, einem Provider ganz allgemein und ohne Anordnung konkreter Maßnahmen zu verbieten, seinen Kunden den Zugang zu einer bestimmten, das Urheberrecht verletzenden Website zu ermöglichen. Dies gilt auch, wenn der Provider Beugestrafen wegen Verletzung dieses Verbots durch den Nachweis abwenden kann, dass er alle zumutbaren Maßnahmen zur Erfüllung des Verbots getroffen hat."

Daher nochmals zusammenfassend: der Generalanwalt hält die im österreichischen Ausgangsverfahren beantragte Sperre ("Erfolgsverbot") für klar grundrechtswidrig.

Konkrete Sperrverfügung ist nicht ausgeschlossen
Allerdings hält der Generalanwalt die Anordnung konkreter Maßnahmen zur Erschwerung des Zugangs zu rechtswidrig zugänglich gemachten Inhalten für nicht ausgeschlossen. Dafür gibt es aber recht detaillierte Voraussetzungen:

Zunächst muss ein angemessenes Gleichgewicht zwischen dem Schutz des Rechts am geistigen Eigentum, den die Inhaber von Urheberrechten genießen, und dem Schutz der grundrechtlichen Positionen des Providers (unternehmerische Freiheit, Freiheit der Meinungsäußerung) hergestellt werden. Dabei "darf insbesondere keine geschützte Information von einer Zugangssperre erfasst werden". Damit kommt meines Erachtens jedenfalls keine Sperrverfügung gegen bestimmte IP-Adressen in Betracht, wenn an dieser Adresse auch legale Inhalte gehostet werden.

Sodann ist - insbesondere im Hinblick auf die Kosten der vom Provider zu treffenden konkreten Sperrmaßnahmen und die Möglichkeit, Sperren zu umgehen - die Verhältnismäßigkeit zu prüfen, was der Generalanwalt anhand der unternehmerischen Freiheit (Art 16 GRC) darlegt (der OGH hat keine auf die Meinungsäußerung und Informationsfreiheit bezogene Frage vorgelegt, was aber nicht heißt, dass der Eingriff in dieses Recht nicht genauso im Hinblick auf die Verhältnismäßigkeit zu prüfen ist).

Eine konkrete Sperrmaßnahme, die mit nicht unbeträchtlichem Aufwand verbunden ist, stellt einen Eingriff in den Schutzbereich des Rechts (nach Art 16 GRC) dar. Die unternehmerische Freiheit ist - so der Generalanwalt unter Hinweis insbesondere auf das Urteil Sky Österreich (siehe im Blog hier) - nicht schrankenlos gewährleistet, sondern im Zusammenhang mit ihrer gesellschaftlichen Funktion zu sehen und Eingriffen der öffentlichen Gewalt unterworfen, die "im allgemeinen Interesse die Ausübung der wirtschaftlichen Tätigkeit beschränken können". Zu berücksichtigen ist dabei (ua) die Wahrung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, nach dem von Mitgliedstaaten ergriffene Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten dürfen, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastendende zu wählen; ferner müssen die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen.

Zur Geeignetheit kommt der Generalanwalt zum Ergebnis, dass auch eine Sperrmaßnahme, die ohne größere Schwierigkeiten umgangen werden können, nicht generell ungeeignet ist, um das Ziel des Schutzes der Rechte des Urhebers zu fördern (manche Nutzer werden auf die Umgehung verzichten, manche werden dazu auch nicht in der Lage sein).

Die Erforderlichkeit und Angemessenheit zu überprüfen ist Sache des nationalen Gerichts. Diesem will der Generalanwalt aber einige Erwägungen an die Hand geben; das soll aber keine "abschließende Liste der abzuwägenden Gesichtspunkte" darstellen:

• Die Möglichkeit der Umgehung einer angeordneten Sperrverfügung steht nicht grundsätzlich jeder Sperrverfügung im Wege, aber die quantitative Einschätzung des vorhersehbaren Erfolgs der Sperrmaßnahme ist ein in die Abwägung einzubringender Gesichtspunkt.
• Komplexität, Kosten und Dauer der Maßnahme sind in die Abwägung mit einzubeziehen:

"Dabei ist zu berücksichtigen, dass es sich höchstwahrscheinlich nicht um eine einmalige Sperrmaßnahme gegen die Beklagte handeln wird. Vielmehr muss das abwägende Gericht davon ausgehen, dass es sich um einen Testfall handeln kann und in Zukunft zahlreiche ähnliche Fälle gegen jeden Provider vor den nationalen Gerichten behandelt werden können, so dass es zu zahlreichen ähnlichen Sperrverfügungen kommen kann. Sollte sich eine konkrete Maßnahme insoweit angesichts ihrer Komplexität, Kosten und Dauer als unverhältnismäßig erweisen, ist zu erwägen, ob durch eine teilweise oder vollständige Übernahme der Kostenlast durch den Rechteinhaber die Verhältnismäßigkeit hergestellt werden kann."

• Der Urheber muss vorrangig, insoweit dies möglich ist, unmittelbar die Betreiber der rechtswidrigen Website oder deren Provider in Anspruch nehmen.
• Die unternehmerische Betätigung eines Providers - also die geschäftliche Tätigkeit, Internetzugänge zur Verfügung zu stellen - darf als solche nicht in Frage gestellt werden. Ein Provider kann sich insoweit auch auf die gesellschaftliche Bedeutung seiner Tätigkeit berufen: der durch das Internet gewährte Zugang zu Informationen gilt als wesentlich in einer demokratischen Gesellschaft.

Der Generalanwalt kommt damit zum Ergebnis, dass eine gegen einen Provider verhängte konkrete Sperrmaßnahme bezüglich einer konkreten Website nicht allein deswegen prinzipiell unverhältnismäßig ist, weil sie einen nicht unbeträchtlichen Aufwand erfordert, aber ohne besondere technische Kenntnisse leicht umgangen werden kann.

Conclusio: Kein "Freibrief" für Internetsperren
Meines Erachtens läst aus den Schlussanträgen des Generalanwalts keineswegs ein Freibrief für Internetsperren aller Art ableiten - eher im Gegenteil (immer vorausgesetzt natürlich, dass der EuGH der Rechtsansicht des Generalanwalts folgt). Denn zusätzlich zum bereits durch die Rechtsprechung (insbesondere im Urteil Scarlet Extended) gefestigten Grundsatz, dass einem ISP keine allgemeine Filterpflicht auferlegt werden darf, ist nach Ansicht des Generalanwalts auch ein allgemeiner Auftrag an einen Provider (ohne Anordnung konkreter Maßnahmen), seinen Kunden den Zugang zu einer bestimmten - Urheberrechte verletzenden - Website zu ermöglichen, grundrechtswidrig. Eine zulässige Sperrverfügung müsste daher die konkreten Maßnahmen festlegen, die der Provider zu treffen hat, und sie müsste einer strengen Verhältnismäßigkeitsprüfung standhalten.

Folgt man dem Generalanwalt, dann kann man die Ausgangslage für die Verhältnismäßigkeitsprüfung grob etwa so zusammenfassen: Je leichter eine Maßnahme zu umgehen ist, je komplizierter sie umzusetzen ist, je länger sie aufrechterhalten wird, desto eher wird sie unverhältnismäßig sein; je teurer die Maßnahme kommt (und je öfter solche Maßnahmen beantragt/erlassen werden), desto eher wird die Rechteinhaber in die Pflicht zu nehmen sein (das heißt: er müsste für die Kosten der Maßnahme aufkommen); und eine Maßnahme gegen einen - nicht an der Rechtsverletzung beteiligten - ISP wird überhaupt nur dann verhältnismäßig sein, wenn die Rechtsverfolgung gegenüber dem Betreiber der rechtswidrigen Website (und dessen Hoster) nicht zumutbar ist.

Update 27.11.2013: eine gute - und viel knappere - Zusammenfassung wichtiger Punkte aus den Schlussanträgen findet sich auf Hut'ko's Technology Law Blog.
Außerdem: ein Beitrag in italienischer Sprache zu diesen Schlussaträgen von Marco Bellezza auf medialaws.eu, ein Beitrag auf The 1709 Blog und auf IPKat.
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PS: Generalanwalt Cruz Villalón schreibt auch die Schlussanträge in den Verfahren zur Vorratsdatenspeicherung, die am 12.12.2013 veröffentlicht werden.

Gibt Art 10 EMRK ein Recht auf Zugang zu (anonymisierten) Behördenentscheidungen? EGMR-Urteil zu österreichischem Fall am 28. 11.

Lässt sich aus dem in Art 10 EMRK verbrieften Recht auf freie Meinungsäußerung auch ein Recht auf Zugang zu Informationen öffentlicher Stellen ableiten? Der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte hat dies - insbesondere im Urteil Társaság a Szabadságjogokért gegen Ungarn (siehe dazu im Blog hier) - grundsätzlich anerkannt. Dieses Zugangsrecht kann allerdings eingeschränkt werden, etwa zum Schutz der Rechte Dritter oder aus Gründen der nationalen Sicherheit (siehe die Nichtzulassungsentscheidung Sdružení Jihočeské Matky gegen Tschechische Republik). Keinen Anspruch auf Informationszugang sah der EGMR in Fällen, in denen die nachgefragten Informationen von der ersuchten öffentlichen Stelle erst beschafft werden müssten (Urteil Guerra ua gegen Italien: keine positiven Verpflichtungen des Staates, von sich aus Informationen zu sammeln und zu verbreiten).

Der österreichische Verfassungsgerichtshof - der Art 10 EMRK als nationales Verfassungsrecht judiziert - hat hingegen in seiner Rechtsprechung einen Anspruch auf Informationszugang bislang nicht anerkannt (siehe dazu zuletzt im Blog näher hier). Zum Antrag einer NGO "auf Übermittlung anonymisierter Ausfertigungen von Bescheiden der [Tiroler] Landes-Grundverkehrskommission, die von dieser seit 1. Jänner 2000 erlassen wurden" hat der Verfassungsgerichtshof vor knapp zwei Jahren ausdrücklich wieder die Ansicht vertreten, "dass aus Art 10 EMRK keine Verpflichtung des Staates resultiert, den Zugang zu Informationen zu gewährleisten" (02.12.2011, B 3519/05, VfSlg 19.571/2011).

Wie der EGMR diesen Fall beurteilt, wird er in dem für 28.11.2013 angekündigten Urteil über die Beschwerde der Österreichischen Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes gegen Österreich (no. 39534/07) darlegen.

 Das "statement of facts" des EGMR zu diesem Fall warf unter anderem die Frage auf, in welchem Umfang die Aufgaben und Verpflichtungen, die sich aus den Aktivitäten der NGO ergeben, für ihren Anspruch und den Beurteilungsspielraum des Konventionsstaates relevant sind ("[...] to what extent are the duties and responsibilities inherent in the applicant association's activities relevant to its claim and the State's margin of appreciation in this field?"). Damit ist auch eine mögliche "social watchdog"-Funktion der NGO angesprochen, die sich mit der Erforschung des land- und forstwirtschaftlichen Grundverkehrs und dessen Auswirkungen auf die Gesellschaft befasst (womit - im Sinne des Urteils  Társaság a Szabadságjogokért [Abs 27] - wohl auch das Ziel einer "informed public debate" verfolgt wird).

Man kann gespannt sein, ob der EGMR diesen Fall eher - im Sinne des Urteils Guerra - als einen beurteilt, in dem die Behörde die Informationen erst - wegen der erforderlichen Anonymisierung - beschaffen hätte müssen, oder ob die Abwägung zugunsten der NGO als wissenschaftlicher Organisation oder "social watchdog" ausgeht und eine positive Verpflichtung des Staates zur Informationsbereitstellung angenommen wird. In jedem Fall könnte das Urteil des EGMR wichtige Anstöße für das österreichische Auskunftspflichtrecht geben, dessen Weiterentwicklung zu einem Informationsfreiheitsgesetz oder "Transparenzgesetz" ja schon vor der Wahl Thema war.

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Für österreichische JuristInnen ist der nun zur Entscheidung stehende Fall übrigens auch aus anderen Gründen bemerkenswert:

Die Tiroler Landes-Grundverkehrskommission hatte in ihren Bescheid, mit dem das Auskunftsersuchen der NGO abgewiesen wurde, den Hinweis aufgenommen, dass dagegen die Beschwerde sowohl an den Verwaltungsgerichtshof als auch an den Verfassungsgerichtshof zulässig sei. Das war hinsichtlich des VwGH falsch, denn die (mittlerweile aufgelöste) Tiroler Landes-Grundverkehrskommission war eine sogenannte "Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag" nach Art 133 Z 4 B-VG, gegen deren Bescheid eine Beschwerde an den VwGH nur zulässig war, wenn dies gesetzlich ausdrücklich angeordnet wurde, was jedoch nicht der Fall war. Die von der NGO erhobene Beschwerde an den VwGH wurde daher auch mit Beschluss vom 21.09.2006, 200/02/0311, zurückgewiesen.

Der VfGH, an den ebenfalls Beschwerde erhoben wurde, lehnte die Behandlung der Beschwerde aber dennoch mit Beschluss vom 27.02.2007 (vorerst) ab - was nach Art 144 Abs 2 B-VG unzulässig ist, wenn es sich (wie hier) um einen Fall handelt, der nach Art 133 Z 4 B-VG von der Zuständigkeit des VwGH ausgeschlossen ist.

Auf Antrag der NGO hat der VfGH schließlich mit Erkenntnis vom 02.12.2011, KI-2/10, seinen Beschluss vom 27.02.2007 aufgehoben und ausgesprochen, dass der VfGH nicht berechtigt war, die Beschwerde abzulehnen. Da er damit aber wieder zur Entscheidung verpflichtet war, hat er sodann inhaltlich über die Beschwerde entschieden und mit dem oben bereits zitierten Erkenntnis vom 02.12.2011, B 3519/05, VfSlg 19.571/2011, die Beschwerde abgewiesen.

Dieses Erkenntnis erging erst nach Einbringung der Beschwerde beim EGMR und es bleibt abzuwarten, wie der EGMR damit umgeht. Die von der NGO auch geltend gemachte Verletzung des Art 13 EMRK (Recht auf wirksame Beschwerde), da weder VwGH noch VfGH inhaltlich auf die Beschwerde eingegangen waren, könnte damit vom Tisch sein. Für die Frage, ob eine Verletzung des Art 10 EMRK vorliegt, wird wohl auch das nach Beschwerdeeinbringung ergangene Erkenntnis des VfGH noch berücksichtigt werden.

Update 28.11.2013: siehe zum Urteil des EGMR (Verletzung des Art 10 EMRK, keine Verletzung des Art 13 EMRK nun im Blog hier).

"Staatsferne" des Rundfunks - Anmerkungen aus aktuellen Anlässen

1. Deutscher Mythos "Staatsferne des Rundfunks"
Am kommenden Dienstag, 5.11.2013, verhandelt das deutsche Bundesverfassungsgericht über einen Mythos, den es im Wesentlichen selbst geschaffen und - gegen jede Evidenz - in einer Reihe von Entscheidungen über die Jahre hindurch aufrechterhalten hat: die "Staatsfreiheit" (oder "Staatsferne") des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Ausgerechnet zwei Länder (Rheinland-Pfalz und Hamburg) haben Normenkontrollanträge gestellt, mit denen sie den ZDF-Staatsvertrag angreifen, da sowohl Fernseh- als auch Verwaltungsrat des ZDF nicht ausreichend "staatsfern" seien.

Juristisch habe ich das jetzt natürlich sehr vereinfacht und notwendig unpräzise zusammengefasst, denn in der wunderbaren Welt der deutschen Rundfunkrechtsordnung müssen ja die Länder untereinander einen Staatsvertrag aushandeln, damit es ein deutschlandweites öffentlich-rechtliches Fernsehprogramm geben kann - und diesem Staatsvertrag (und jeder Änderung des Staatsvertrags) müssen sie dann auch durch Zustimmungsgesetze oder Zustimmungsbeschlüsse Wirksamkeit in ihren Ländern verleihen. Der Normenkontrollantrag der Regierung des Landes Rheinland-Pfalz muss daher erst einmal auf eineinhalb Seiten aufzählen, gegen welche konkreten landesrechtlichen Regelungen er sich richtet.

Das deutsche Rundfunkrecht ist aber nicht nur eine Blüte des mit viel Liebe gepflegten Föderalismus, sondern auch des mit noch mehr Liebe gepflegten juristischen Phrasenschnitzens und Schwurbelns. Je weniger eine Norm textlich hergibt (und Art 5 GG sagt zur Rundfunkorganisation ja gar nichts, sondern gewährleistet nach seinem Wortlaut nur die "Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk"), desto mehr Entfaltungsmöglichkeit besteht für formulierungsbegabte JuristInnen mit Gestaltungswillen, wie die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichtes belegen (siehe im Blog etwa zum Urteil aus 2007 hier).

Und schon aus Ehrfurcht vor dem Bundesverfassungsgericht kann auch der Verfasser des Normenkontrollantrags sein Anliegen natürlich nicht in einfachen Worten vorbringen, sondern formuliert zunächst einmal so:

"Der geltend gemachte Verstoß gegen die Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) liegt zentral in einer Verfehlung des Gebotes funktionsadäquater Staats- und Gruppenferne zum Rundfunk im Hinblick auf den Fernsehrat und den Verwaltungsrat des ZDF."

Für alle, die nicht den ganzen Normenkontrollantrag lesen wollen, fasst das Bundesverfassungsgericht kurz zusammen, worum es darin geht: "Die Antragsteller machen im Wesentlichen geltend, dass sich in den beiden Aufsichtsgremien ein zu großer Anteil von Staatsvertretern und staatsnahen Personen befinde". Instruktiv ist auch die vorgesehene Gliederung der mündlichen Verhandlung (hier, am Ende), in der zum Schluss auch "Praxistaugliche Möglichkeiten zur Änderung der Regelungen" erörtert werden sollen.

Ich habe ohnehin nie verstanden, wie man - angesichts einer Realität, in der zB Ministerpräsidenten der deutschen Länder Mitglieder entscheidender Gremien öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten sein können (und sind) - mit ernstem Gesicht von "Staatsferne" in der deutschen Rundfunkordnung sprechen konnte. Insofern ist der Begriff einer "funktionsadäquaten Staats- und Gruppenferne" sicher besser geeignet, denn da bleibt zumindest offen, wie weit der Staat vom Rundfunk tatsächlich entfernt sein muss, um dessen Funktion "adäquat" zu sein, sie also nicht zu stören. Wir werden sehen, welche Entfernung das Bundesverfassungsgericht da als grundgesetzlich gegeben ausmessen wird.


2. Staatsferne des Rundfunks in Österreich?
Für Österreich hat die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (die am Dienstag noch nicht fallen wird) unmittelbar keine Bedeutung - aber wenn die kommende Bundesregierung sich daranmacht, die schon wegen des VfGH-Erkenntnisses zur Wahl des Publikumsrates notwendige Reform der ORF-Gremien in Angriff zu nehmen, wird man sicher auch berücksichtigen, was das deutsche BVerfG so zur "Staatsferne" entscheidet.

Ich habe zur österreichischen Version der Staatsfreiheit des Rundfunks schon vor einigen Jahren ausführlicher geschrieben (hier - ich finde, das kann man heute immer noch lesen). Damaliger Anlass war eine völlig überraschende Veränderung in der kaufmännischen Direktion des ORF, die natürlich nichts mit der knapp zuvor erzielten politischen Einigung auf die (befristete) "Gebührenrefundierung" zu tun hatte. Mein Ergebnis damals: "So staats- und politikfern wie in Deutschland ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Österreich also allemal."

ORF-Generaldirektorin auf Wunsch des Bundeskanzlers
Dass es mit der Staatsferne tatsächlich auch in Österreich nicht allzu weit her ist (oder zumindest: war), bestätigt nun auch die frühere ORF-Generaldirektorin und nunmehrige Nationalratsabgeordnete Astrid Monika Eder-Lindner, die ihren Aufstieg zur Generaldirektorin wie folgt schildert:

"Irgendwann hat mich der Erwin Pröll zu sich eingeladen und gesagt, Du, es kann sein, dass Dich der Schüssel fragt, ob Du nach Wien gehen willst." Der Anruf von Bundeskanzler Wolfgang Schüssel kam laut Lindner knapp vor der Wahl im ORF-Stiftungsrat. "Ich habe ja gesagt. Und am nächsten Tag wurde ich über Hintertreppen ins Bundeskanzleramt eingeschleust. Damit mich ja niemand sieht, sonst wäre das gleich in der Zeitung gestanden."

Mit anderen Worten: der Landeshauptmann kündigte der ORF-Landesdirektorin an, dass der Bundeskanzler sie zur ORF-Generaldirektorin machen wolle - und das, nachdem mit der großen Rundfunkrechtsnovelle 2001 angeblich eine Entpolitisierung des ORF erfolgen sollte ("Kernstück der Reform ist die Entpolitisierung", meinte zB ÖVP-Klubobmann Andreas Khol). Dass Eder-Lindner auch ihre Bestellung zur Landesintendantin dem - nach ihrer Schilderung offenbar mühsam errungenen - Wohlwollen des Landeshauptmanns verdankt, rundet das Bild des "staatsfernen" öffentlich-rechtlichen Rundfunks nur ab (formal hatte der Landeshauptmann damals keine Mitwirkungsbefugnis; nach der aktuellen Rechtslage - § 23 Abs 2 Z 3 ORF-G - muss der Generaldirektor vor der Erstattung von Vorschlägen für LandesdirektorInnen eine Stellungnahme des betroffenen Landes einholen, die freilich - rechtlich - nicht bindend ist).

Die "staatsferne" Art der Bestellung von Leitungsfunktionen, wie sie Eder-Lindner nun auch selbst schildert, liegt allerdings weniger in der Verantwortung jener, die in die Funktion berufen werden; verantwortlich dafür sind vor allem die Organmitglieder des für die Bestellung zuständigen Organs - konkret also die Mitglieder des Stiftungsrates, wenn diese mehrheitlich zulassen bzw in Kauf nehmen, dass ihnen die Entscheidung von der Politik aus der Hand genommen wird.

Vom Bundeskanzler ausgesucht - und mehr als der Bundeskanzler verdient

"Geldgier ist mir zu banal", sagte NAbg. Eder-Lindner in einem Zeitungsinterview im Zusammenhang mit ihrem Einzug in den Nationalrat, und das muss man ihr wohl glauben. Immerhin ist ihr aktuelles Einkommen samt den Bezügen aus der Abgeordnetentätigkeit nämlich deutlich geringer als jenes, das sie als ORF-Generaldirektorin erhielt.

Anders als die Bezüge des aktuellen Generaldirektors, um die der ORF in seinen Jahresabschlüssen (rechtlich zulässig: § 241 Abs 4 UGB bzw § 266 Z 7 UGB) ein Geheimnis macht, sind die Bezüge seiner Vorgängerin durch einen Rechnungshofbericht (S. 139 ff) vergleichsweise gut dokumentiert: demnach erhielt die Generaldirektorin ein Jahresgehalt von zuletzt (2006) € 348.000, dazu kamen noch Bonifikationen von höchstens 15% (wenn ich den RH-Bericht auf Seite 143, 2. Absatz, richtig verstehe, wurde de facto dieser Höchstsatz auch gezahlt), sowie schließlich eine Abfertigung von 12 Monatsgehältern. Mit knapp 400.000 € bezog die Generaldirektorin damit nicht nur weit mehr als der Bundeskanzler, sie war auch im internationalen Vergleich nicht unterbezahlt: die Bezüge der Chefs der deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten liegen teils deutlich darunter (seit wenigen Jahren legen die meisten Anstalten - ausgenommen der Hessische Rundfunk - diese Bezüge offen; siehe zB die Darstellung im Handelsblatt; auch inklusive Nebenverdiensten kommt demnach keiner der Intendanten aktuell auf mehr als 400.000 €, Spitzenverdiener ist - laut Spiegel - Tom Buhrow mit 367.232 €).*)

3. "Staatsferne" Abberufung des ORF-Generaldirektors?
Weil Überlegungen zu einer Neugestaltung der ORF-Spitze jetzt wieder durch die Zeitungen gehen: wenn man den Generaldirektor abberufen möchte, so würde der rechtlich vorgesehene Weg über einen Beschluss des Stiftungsrates nach § 22 Abs 5 ORF-Gesetz gehen, wofür eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist. Dabei muss man zwischen der Abberufung aus der Organfunktion und der Vertragsauflösung unterscheiden, sodass bei vorzeitiger Abberufung wohl die vertraglichen Ansprüche weiter bezahlt bzw abgefunden werden müssten (wie dies im Detail aussieht, darüber könnte man nur spekulieren, da der Vertrag nicht öffentlich ist). Die Stiftungsratsmitglieder sind bekanntlich weisungsungebunden, ihre Entscheidung wäre also genauso staatsfern oder -nah wie jede ihrer sonstigen Entscheidungen.

Alternativ dazu könnte der Generaldirektor natürlich auch mit einer Novelle zum ORF-Gesetz von seiner Funktion abberufen werden. Ich würde das derzeit zwar eher nicht erwarten, aber die Sorge ist offenbar so groß, dass die Verteidigungsstellungen schon aufgebaut werden, diesmal auch mit ungewöhnlichen Argumenten:

Und wie teuer wäre das?
"Eine vorzeitige Ablöse der ORF-Geschäftsführung und -Direktoren könnte den öffentlich-rechtlichen Sender bis zu acht Millionen Euro an Abschlagszahlungen kosten", habe Wrabetz erklärt, schreibt die APA unter Bezugnahme auf ein Wrabetz-Interview in "Österreich". In diesem Interview lautet die Passage (auf der Website) so:

... Wie viel würde die Ablöse insgesamt kosten? Man hört von 8 Millionen?
Wrabetz: Mit dem gesamten Team käme es in diese Größenordnung."

Dass der Generaldirektor darauf hinweist, wie teuer es wäre, ihn - mit "dem gesamten Team" - loszuwerden, ist für mich neu und angesichts der in Österreich gern und lustvoll geführten Neiddebatten (siehe gerade jetzt auch im Zusammenhang mit NAbg. Eder-Lindner) auch durchaus mutig, da er damit seine Bezüge - und die seines Teams - zum Diskussionsgegenstand macht.

Wieviel der Generaldirektor derzeit verdient (und wie teuer daher gegebenenfalls seine alleinige Ablöse käme) ist - wie erwähnt - nicht öffentlich. Nach dem bereits zitierten Rechnungshofbericht aus 2009 (S. 140) betrug sein Jahresgrundgehalt im Jahr 2007 349.000 € (zuzüglich Bonifikationen von höchstens 15%), wobei eine Inflationsanpassung mit einem Schwellwert von 3% vereinbart wurde. Nach der Neubestellung Ende 2011 für die Funktionsperiode 2012 bis 2016 war aber ein neuer Vertrag abzuschließen - die Dimensionen werden sich wohl nicht wesentlich verändert haben.

Mit dem "gesamten Team", desse Ablösung er in den Raum stellte, dürfte Wrabetz offenbar die vier DirektorInnen und auch die neun LandesdirektorInnen meinen (diese könnten vom Stiftungsrat aber nur auf Vorschlag des Generaldirektors abberufen werden). Geht man vom letzten Einkommensbericht des Rechnungshofs (S. 198) aus -, so käme man für das "gesamte Team" mit DirektorInnen und LandesdirektorInnen auf der Basis der Werte von 2010 für ein Jahr auf einen Betrag von ca. 4 Mio €. Das würde nahelegen, dass den angenommenen Kosten von 8 Mio € eine Abschlagszahlung im Umfang von (nur) zwei Jahresbezügen (die Funktionsperiode dauert noch bis Ende 2016) zugrunde liegen dürfte.

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*) Weil ich den Rechnungshofbericht schon zitiert habe, möchte ich zur Ergänzung auch noch auf diesen Blog-Beitrag zum Thema Qualitätssicherungssystem hinweisen.

Vermischte Lesehinweise (42)

Rundfunk / Medien

• Mit der Finanzierung des öffentlichen Rundfunks haben sich MitarbeiterInnen des Institut für Publizistikwissenschaft und Medienforschung der Universität Zürich im AUftrag der schweizerischen Regulierungsbehörde BAKOM befasst: der Monitoring-Report «Finanzierung des öffentlichen Rundfunks» bietet eine gute Übersicht über die Finanzierungsformen in 18 ausgewählten Staaten, darunter auch Österreich. 
• Nicht so wissenschaftlich ist eine Arbeit des "Deutschen Steuerzahlerinstituts des Bundes der Steuerzahler e. V." zu Finanzierung und Reform des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland, zu der man auch die die kritische Anmerklung von Stefan Niggemeier lesen sollte. 
• Als Kritikerin der deutschen Haushaltsabgabe zur Rundfunkfinanzierung ist  bekannt geworden: Der Rundfunkbeitrag ist verfassungswidrig, meint sie in diesem Podcast (und hier schreibt sie über den WDR auf dem Weg zur Qualitätsversorgung - mit Fragezeichen)
• Eine vergleichende Programmanalyse von SWR und NDR gibt es als Arbeitspapier der Otto Brenner Stiftung (Joachim Trebbe, Zwischen Boulevard und Ratgeber-TV; Übersichtsseite mit Links auf weitere Materialien und Reaktionen; Abstract; Gesamtstudie) 
• Programm- und Kommunikationsanalyse des nichtkommerziellen Rundfunks Österreichs im Medienwandel (RTR-Übersichtsseite, Studie, Präsentation); Bericht über Präsentation (APA)
• Marvin Oppong, Wie ich einmal vom WDR Auskunft haben wollte (FAZ); Reaktion des WDR dazu
• Damian Tambini, Public Service Broadcasting in the Age of the Meerkat
• Terry Flew, Convergent Media Policy: The Australian Case (presentation)
• Zu Entwicklungen in der neuseeländischen Medienregulierung gibt der Beitrag New Zealand media regulation einen kurzen Überblick; die Empfehlung der Law Commission (auf die ich hier hingewiesen habe) zur Schaffung eines "one stop regulator" dürfte doch nicht umgesetzt werden.
• Eine Nachlese bzw Medienschau zum Jahrbuch zur Qualität der Schweizer Medien von Martin Hitz (siehe die vorangegangenen Lesehinweise)
• Auch noch zur Schweiz: Ein ausführliches Interview mit dem scheidenden BAKOM-Direktor Martin Dumermuth kann man in der NZZ nachlesen: Der Staat als Animator von Debatten über Qualität, 
• Daviz Pozen, Why a Media Shield Law May Be a Sieve
• Dwayne Winseck, The Growth of the Network Media Economy in Canada, 1984-2012
• The Obama Administration and the Press, Leak investigations and surveillance in post-9/11 America (report by the Committe to Protect Journalists)
• Julien Mailland, The Blues Brothers and the American Constitutional Protection of Hate Speech: Teaching the Meaning of the First Amendment to Foreign Audiences
• Monica Youn, The Chilling Effect and the Problem of Private Action 

Netzneutralität

• Chris Marsden, Net Neutrality Law: Past Policy, Present Proposals, Future Regulation? befasst sich mit dem Netzneutralitätsaspekt des Vorschlags der Kommission für die Connected Continent-Verordnung; siehe zum Kommissionsvorschlag auch die kurze Präsentation von Vesa Terävä von der Kommission sowie die Präsentation von Nadia Trainar von der BEREC-NN expert working group beim BEREC stakeholder forum 
• Martin Husovec berichtet in seinem Blog (The Slovak Court Orders an ISP to Stop Breaching the Net Neutrality) über einen interessanten Gerichtsfall in der Slowakei in Sachen Netzneutralität: UPC als Kabel-TV-Anbieter und Internetserviceprovider sperrte für Internetkunden den Zugang zu einem IPTV-Dienst eines Konkurrenten; in der wettbewerbsrechtlichen Auseinandersetzung zwischen den beiden ISPs erließ das erstinstanzliche Gerichte eine einstweilige Verfügung, mit der UPC die Sperre oder Verschlechterung der Dienstqualität vorläufig untersagt wurde.
• Luca Belli und Matthijs von Bergen, A Discourse-Principle Approach to Network Neutrality: A Model Framework and its Application

Vorratsdatenspeicherung / Datenschutz:

• Eleni Kosta, The Way to Luxemburg: National Court Decisions on the Compatibility of the Data Retention Directive With The Rights To Privacy  
• Juliane Kokott / Christoph Sobotta, The distinction between privacy and data protection in the jurisprudence of the CJEU and the ECtHR (ist erschienen in International Data Privacy Law Vol 3 Issue 4 - Inhaltsverzeichnis) und siehe 
• Europaparlament, Directorate General for Internal Policies, briefingnote: The US National Security Agency (NSA) surveillance programmes (PRISM) and Foreign Intelligence Surveillance Act (FISA) activities and their impact on EU citizens' fundamental rights
• Bamberger / Mulligan, Privacy in Europe: Initial Data on Governance Choices and Corporate Practices

Telekomrecht

• Eine Reform der Märkteempfehlung der Kommission (Empfehlung über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die für eine Vorabregulierung in Betracht kommen) steht wieder einmal (und wie immer später als zuvor geplant) auf der Tagesordnung. Vorbereitet wird das durch eine Studie von Ecorys Netherlands im Auftrag der Kommission: Future electronic communications markets subject to ex-ante regulation (Final report). Die Studie schlägt vor, dass anstelle der bisher sieben nur mehr vier Märkte festgelegt werden sollen (wobei es eigentlich sechs sind, weil in zwei Fällen noch eine Unterscheidung getroffen wird). Diese Märkte wären: 
• 1a Call termination on fixed networks
• 1b Call termination on mobile networks
• 2 Wholesale Local Access
• 3 Mass market Wholesale Central Access in sub-national markets
• 4a Business grade Wholesale Central Access
• 4b High-quality business data connectivity
An der Studie mitgewirkt hat übrigens unter anderem auch Jim Niblett (OBE), langjähriger führender Mitarbeiter der britischen Regulierungsbehörde, der in seiner Pension offenbar als Söldner einer interessanten Regulierer-Veteranentruppe namens "Regulaid" angeheuert hat (nicht jeder bisherige Regulierer kann offenbar so geschmeidig die Seiten wechseln wie zB der Ex-Chef der deutschen Bundesnetzagentur, Matthias Kurth, der nach dem Ausscheiden von der Regulierungsbehörde nahtlos als Lobbyist der Kabelbetreiber "Executive Chairman" von Cable Europe weiter machte).
• Wolf Sauter, Squaring EU Competition Law and Industrial Policy: The Case of Broadband
• Wettbewerbskommissar Almunia hat in zwei Reden mitgeteilt, dass die Kommission aktuell weitere Marktmissbrauchsfälle im Telekomsektor in der "pipeline" hat: "In newly liberalised markets, we have seen many incumbents trying to leverage their remaining monopoly power and adopt exclusionary practices to delay the entry of rivals in markets. Look at telecommunications for instance. We have had cases involving old incumbents in Germany, Spain, or Poland – and other cases are in the pipeline." (Quelle) "Telecommunications and energy markets have been the focus of liberalisation efforts by European and national legislators, but the impact of these measures on the ground takes longer than expected. Competition enforcement can help to step up this process. To help translate the regulatory efforts into tangible benefits for European consumers, we have taken a number of decisions against old telecom monopolists trying to hold on to their market positions after liberalisation.We have had cases involving incumbents in Germany, Spain, and Poland and we have more cases like these in the pipeline. The same goes for the energy sector, where our action has tried to open up markets to effective competition in Belgium, Germany, France and Italy. Our decisions are not limited to old incumbents, of course. For instance, the current wave of consolidation in mobile telephony is keeping us quite busy and we will have to review – among other cases – the proposed acquisition of O2 Ireland by H3G and of KPN’s business in Germany by Telefónica." (Quelle)

Zu verschiedenen Gerichtsurteilen

• Über manche Gerichtsurteile aus den USA oder England wird auch in unseren Medien gerne geschrieben - meist kommt da aber nicht viel mehr heraus als eine recht freie Übersetzung von amerikanischen Medienberichten, die ja selbst schon nicht zwingend sehr nah an der juristischen Substanz sein müssen. Ich empfehle daher, wenn man sich schon dafür interessiert, auf jeden Fall einen Blick auf die meist gut verfügbaren Originaltexte zu werfen und/oder ein gutes Blog dazu zu lesen. Zum Beispiel zur Entscheidung des US Court of Appeals for the Fourth Circuit zur Frage, ob facebook-"Likes" als "speech" (bei uns etwa: freie Meinungsäußerung) geschützt sind, das Urteil selbst oder den Bericht auf Digital Media Law: A Click is Worth a Thousand Words: Fourth Circuit Sees the Value of a "Like" 
• Eine weitere Entscheidung zur Frage, was alles freie Meinungsäußerung sein kann, hat der High Court für England und Wales getroffen, durch den - als Leiter des Untersuchungsausschusses zu Verfehlungen der britischen Presse bekannt gewordenen - Richter Sir Brian Leveson: der "Naked Rambler" - ein Mann, der seit Jahren nackt durch England wandert - mag mit seiner öffentlichen Nacktheit - die man als Form der Meinungsäußerung ansehen kann - zwar in den Anwendungsbereich des Art 10 EMRK fallen, aber diese Freiheit kann eben aufgrund eines "pressing social need" beschränkt werden, was hier der Fall ist  (Urteil; Bericht auf dem UK Human Rights Blog). Eine frühere Verurteilung des "Naked Rambler" wurde von ihm zum Anlass einer Beschwerde beim EGMR genommen - vielleicht wird also tatsächlich der EGMR zu entscheiden haben, ob eine Beschränkung öffentlicher Nacktheit mit Art 10 EMRK vereinbar ist (über eine eher in die andere Richtung weisende Frage wird die Große Kammer des EGMR am 27.11.2013 verhandeln: im Fall S.A.S. gegen Frankreich [no. 43835/11] geht es nämlich um die Frage, ob das französische Verbot der Vollverschleierung ua mit Art 10 EMRK vereinbar ist). 
• Auch die "Drosselkom"-Entscheidung des LG Köln hat jüngst in den Medien einiges Aufsehen erregt; wie immer kompetent berichtet darüber telemedicus.info: LG Köln: Telekom darf Drosseltarif nicht als Flatrate verkaufen

Sonstiges

• Freedom on the Net 2013 (Freedom House); (Übersichtsseite)
• OECD report, The Internet Economy on the Rise - Progress since the Seoul Declaration (direkt zum Bericht)
• Yi Lu, Huihua Xie, Lixin, Colin Xu, Telecommunications Externality on Migration - Evidence from Chinese Villages (zusammengefasst: je besser die Versorgung mit [Festnetz-]Telefonen, desto eher sind Menschen zur Migration bereit)
• David Barnhizer, Through a PRISM Darkly: Surveillance and Speech Suppression in the 'Post-Democracy Electronic State'
• Peter M. Shane, City of Arlington v. FCC: Boon to the Administrative State or Fodder for Law Nerds?
• Anupam Chander, How Law made Silicon Valley "Explanations for the success of Silicon Valley focus on the confluence of capital and education. In this article, I put forward a new explanation, one that better elucidates the rise of Silicon Valley as a global trader. Just as nineteenth century American judges altered the common law in order to subsidize industrial development, American judges and legislators altered the law at the turn of the Millennium to promote the development of Internet enterprise. Europe and Asia, by contrast, imposed strict intermediary liability regimes, inflexible intellectual property rules, and strong privacy constraints, impeding local Internet entrepreneurs. The study challenges the conventional wisdom that holds that strong intellectual property rights undergird innovation. While American law favored both commerce and speech enabled by this new medium, European and Asian jurisdictions attended more to the risks to intellectual property rights-holders and, to a lesser extent, ordinary individuals. Innovations that might be celebrated in the United States could lead to jail in Japan. I show how American companies leveraged their liberal home base to become global leaders in cyberspace. Nations seeking to incubate their own Silicon Valley must focus not only on money and education, but also a law that embraces innovation."