Monday, October 24, 2022

Wenn Wissenschaft umsonst sein soll - zu einem Detail im Gesetzesentwurf über die Wiener Zeitung

Die Wiener Zeitung soll in ihrer aktuellen Form als (auch) gedruckte Tageszeitung per 1. Juli 2023 eingestellt werden. Das ist nicht mehr nur eine Ankündigung der Bundesregierung (wie der Rest des schon oft versprochenen "Medienpakets"), sondern es liegt dafür mittlerweile auch ein Begutachtungsentwurf für die dafür notwendige gesetzliche Regelung vor. In diesem Blogbeitrag beschäftige ich mich nicht mit den zentralen Fragen dieses Entwurfs für ein "Bundesgesetz über die Wiener Zeitung GmbH und Einrichtung einer elektronischen Verlautbarungs- und Informationsplattform des Bundes – WZEVI-Gesetz" (vielleicht finde ich dazu auch noch mal die Zeit). Statt dessen möchte ich nur ein kleines, an sich unwesentliches Detail herauspicken - das aber meines Erachtens durchaus als symbolisch angesehen werden kann: die Regelung für den neu einzurichtenden wissenschaftlichen Beirat (§ 1 Abs. 6 und 7 des Entwurfs). Diese Bestimmungen lauten: 

(6) Bei der Wiener Zeitung GmbH ist zur Beratung bei der Wahrnehmung der Aufgaben gemäß § 3 ein wissenschaftlicher Beirat mit fünf fachkundigen Personen aus dem Gebiet der Medien-, Publizistik- und Kommunikationswissenschaft, Politikwissenschaft, Wirtschaftswissenschaft, Internationale Politik und Außenpolitik und der Rechtswissenschaften einzurichten. Der Beirat muss zumindest zwei Frauen als Mitglieder umfassen. Die Mitglieder werden vom Bundeskanzler auf die Dauer von zwei Jahren bestellt. Eine einmalige Wiederbestellung ist zulässig. Der Beirat kann bei Ausscheiden von Mitgliedern Vorschläge für die Bestellung neuer Mitglieder unterbreiten. Er ist anzuhören, bevor ein neues Mitglied bestellt wird. Der Beirat tritt bei Bedarf, mindestens aber zweimal jährlich, zusammen. Der Beirat wählt aus seiner Mitte eine/n Vorsitzende/n und eine/n Stellvertreter/in und hat sich eine Geschäftsordnung zu geben, in der jedenfalls der Abstimmungsmodus zu regeln ist. Die Mitgliedschaft ist ein unbesoldetes Ehrenamt, es besteht jedoch ein Anspruch auf Aufwandsersatz (z. B. Reise- oder Aufenthaltskosten). Die Mitglieder sind zur gewissenhaften und objektiven Ausübung ihrer Funktion sowie zur Verschwiegenheit über die ihnen bei der Ausübung dieser Tätigkeit bekannt gewordenen Tatsachen verpflichtet.

(7) Dem wissenschaftlichen Beirat dürfen Mitglieder der Bundesregierung, Staatssekretärinnen und Staatssekretäre, Mitglieder einer Landesregierung, Mitglieder des Nationalrats, des Bundesrats oder eines sonstigen allgemeinen Vertretungskörpers sowie Personen nicht angehören, die eine dieser Funktionen in den letzten vier Jahren ausgeübt haben.  

Es soll also ein aus fünf Wissenschafter:innen bestehendes Gremium geben, das die Wiener Zeitung GmbH bei der Wahrnehmung ihrer "Aufgaben gemäß § 3" beraten soll (nach § 3 des Entwurfs hat die Wiener Zeitung GmbH die Wiener Zeitung als Online-Medium und "nach Maßgabe der zur Verfügung stehenden Mittel" - also eher spärlich - auch in Print herauszugeben). Das Gremium soll sich interdisziplinär zusammensetzen - allerdings sind die exakten Disziplinen festgeschrieben, was natürlich die Frage aufwirft, wie man gerade auf diese Disziplinen kommt und wie man sie im Zweifel abgrenzt (etwa bei Politikwissenschaft und "Internationale Politik und Außenpolitik"). Auch für annähernde Geschlechterparität, ein Mindestmaß an Politikferne, und für einen steten Wechsel - mit einer maximal vierjährigen "Amtszeit" - ist gesorgt. 

Was mich aber (wieder einmal, wenn auch in anderem Zusammenhang) irritiert, ist  die Qualifikation der Tätigkeit "unbesoldetes Ehrenamt". 

Der Bund richtet per Gesetz ein wissenschaftliches Beratungsgremium ein, und man sollte davon ausgehen, dass er sich von diesem Gremium auch tatsächlich ernsthafte wissenschaftliche Beratung für die Wiener Zeitung  erwartet (ich weiß, das ist die erste Sollbruchstelle meiner Überlegungen: vielleicht soll das Gremium ja auch bloß als Feigenblatt dienen). Wissenschaftliche Arbeit erfordert Qualifikation, und sie erfordert zumindest Zeit (von sonstigen Ressourcen will ich hier einmal, sehr vereinfachend, absehen). Weshalb sollen die Wissenschafter:innen dafür nicht angemessen bezahlt werden?

Nun kann man selbstverständlich die Auffassung vertreten, dass Wissenschafter:innen über ihre engeren beruflichen Aufgaben hinaus etwas "für die Gesellschaft" tun sollen (Stichwort: "public engagement"). Das hat in manchen Konstellationen auch viel für sich: öffentlich bestellte, öffentlich bezahlte Wissenschafter:innen sollen der Gesellschaft, die für sie aufkommt, mehr zurückgeben als das absolute Minimum an Forschungs-, Lehr- (und Verwaltungs-)Tätigkeit, das sie vertragsgemäß jedenfalls leisten müssen. Aber erstens engagieren sich viele Wissenschafter:innen ohnehin weit mehr als sie unbedingt müssten, und sie suchen sich ihr öffentliches, unbezahltes Engagement gut (und selbst) aus. Und zweitens ist "Wissenschaft" nicht gleichzusetzen mit dem altmodischen Bild einer öffentlich finanzierten Gelehrtenuniversität, an der gut bezahlte Professoren alle erdenklichen Freiheiten genießen. Die Realität ist oft geprägt von Ressourcenknappheit, auch (und gerade) an öffentlichen Universitäten, von der Notwendigkeit, Drittmittelprojekte einzuwerben, von einer überbordenden Lehr- und Prüfungslast, die wenig Raum für Forschung lässt - und nicht zuletzt von einer Prekarisierung wissenschaftlicher Tätigkeit (zumindest) im sogenannten "Mittelbau". Wer etwa von Lehrauftrag zu Lehrauftrag lebt (hallo, Hanna!), der/die wird nicht ohne weiteres kostenlose Beratungstätigkeit für ein Unternehmen leisten können und wollen, auch wenn es ein Unternehmen des Bundes ist. 

Aber ein "unbezahltes" Ehrenamt wird - wie ich schon zum Stiftungsrat des ORF angemerkt habe - oft ohnehin nicht wirklich unentgeltlich wahrgenommen. Denn es kann sein, dass jemand ein "Ehrenamt" im Rahmen seiner sonstigen beruflichen Tätigkeit ausübt (dann wird es in der Regel auch inhaltlich in Übereinstimmung mit  den Interessen jener Einrichtung ausgeübt, die die Tätigkeit bezahlt). Oder jemand übernimmt das Ehrenamt, weil er/sie jemandem "etwas schuldig" ist (oder zumindest möchte, dass jemand ihm/ihr "etwas schuldig" ist). Und selbst wenn diese Konstellationen im Fall der Beratung der Wiener Zeitung GmbH nicht eintreten sollten, dann bleibt immer noch übrig, dass man sich ein solches  Ehrenamt erst mal leisten können muss - und zwar nicht nur finanziell, sondern vor allem auch zeitlich: wer sich gerade zur Habilitation kämpft und hoffen muss, damit rechtzeitig vor Ablauf der Befristung fertig zu werden, und wer vielleicht auch noch Familien- oder sonstige Care-Arbeit zu leisten hat, der/die wird hier eher nicht anstehen, um seine/ihre unbezahlte Beratungstätigkeit einzubringen. 

Möglicherweise ist ohnehin nicht daran gedacht, dass echte Beratung erfolgen soll: interessant ist nämlich, dass der wissenschaftliche Beirat nur bei der Herausgabe der Wiener Zeitung beraten soll, aber nicht bei der - akademisch durchaus auch spannenden - neuen Aufgabe der Wiener Zeitung GmbH, einen "Media Hub Austria" einzurichten, der "die Weiterentwicklung des Medienstandorts Österreich" fördern soll (§ 4 des Entwurfs - ungeachtet der hochtrabenden Worte dürfte es dabei vor allem um Aus- und Weiterbildung von Journalist:innen gehen). 

Jedenfalls hat die Bestimmung Signalcharakter: Wissenschaft darf nichts kosten. Talk may be cheap, but science should be free of charge?

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PS: Auf die Idee, dass zB der Aufsichtsrat nichts kosten soll, ist man für die Wiener Zeitung GmbH hingegen nicht gekommen. 

Vielleicht bin ich da aber auch zu streng: denn die Aufsichtsratstätigkeit bei der Wiener Zeitung GmbH ist zwar nicht unentgeltlich, aber de facto näher am Ehrenamt als typische Aufsichtsratstätigkeiten in anderen Unternehmen: der Corporate Governance Bericht der Wiener Zeitung GmbH für 2021 weist aus, dass dem (nun: der) Vorsitzenden des Aufsichtsrats ein Sitzungsgeld von 200 € pro Sitzung, den weiteren Mitgliedern des Aufsichtsrates ein Sitzungsgeld von 130 € pro Sitzung gezahlt wird. So kam etwa der stellvertretende Vorsitzende des Aufsichtsrates, Rechtsanwalt Mag. Werner Suppan, im Jahr 2021 auf eine Entschädigung von 520 € (für vier Aufsichtsratssitzungen). Da bei - natürlich vorauszusetzender - sorgfältiger Wahrnehmung der Funktion als Mitglied des Aufsichtsrates zusätzlich zur Teilnahme an den Sitzungen noch einige Zeit für die Vorbereitung (zB zum Studium von Unterlagen) veranschlagt werden muss, bedeutet das einen Stundensatz, der näher beim kollektivvertraglichen Mindestlohn für Rechtsanwalts-Angestellte liegt als beim typischen Honoraransatz, den zB Mag. Suppan als Rechtsanwalt sonst lukrieren kann. 

Friday, July 29, 2022

EuG: Keine Nichtigerklärung der Sanktionen gegen RT France

Das Sende- und Weiterverbreitungsverbot für Inhalte von RT (Russia Today) ist gültig. Zu diesem Ergebnis ist das EuG in seinem Urteil der Großen Kammer vom 27. Juli 2022, T-125/22, RT France / Rat (Pressemitteilung) gekommen. Die Nichtigkeitsklage von RT France gegen den Beschluss (GASP) 2022/351 des Rates und die Verordnung (EU) 2022/350 des Rates wurde abgewiesen. Damit bleiben diese Sanktionen (jedenfalls vorerst) in Kraft - der Rechtszug zum EuGH steht RT France noch offen. Zudem hat das EuG auch noch über eine weitere Nichtigkeitsklage gegen diese Sanktionen, die von niederländischen Internet Service Providern erhoben wurde (T-307/22 A2B Connect ua /Rat), zu entscheiden, in der wohl auch Klagegründe geltend gemacht werden, die im nun entschiedenen Fall keine Rolle gespielt haben. 

Bemerkenswert ist, dass das EuG - im Allgemeinen nicht gerade für kurze Verfahrensdauern bekannt - diese Rechtssache im beschleunigten Verfahren innerhalb von weniger als fünf Monaten entschieden hat (Einlangen der Klage am 8. März 2022, Urteilsverkündung am 27. Juli 2022). Auch das zeigt - neben der Entscheidung in der Großen Kammer - dass es keine Routinesache war, die hier verhandelt und entschieden wurde.

Zur Vorgeschichte 

Die EU hat mit Beschluss (GASP) 2022/351 des Rates vom 1. März 2022 und - darauf aufbauend - mit Verordnung (EU) 2022/350 des Rates vom 1. März 2022, die bereits 2014 verhängten restriktiven Maßnahmen "angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren", weiter verschärft und in diese Sanktionen erstmals auch ein Verbot der Verbreitung bestimmter audiovisueller Inhalte sowie ein Aussetzen von Rundfunklizenzen aufgenommen (siehe in diesem Blog bislang hier und hier). Betroffen waren damals RT (Russia Today, in verschiedenen Sprachen) und Sputnik (mittlerweile wurde die Liste erweitert, siehe näher dazu hier). Die Entscheidung, de facto ein Sendeverbot für Rundfunkveranstalter zu verhängen, wurde vielfach kritisch beurteilt, insbesondere (wie aus Deutschland nicht anders zu erwarten) im Hinblick auf eine angeblich nicht vorhandene Kompetenzgrundlage für ein derartiges Eingreifen der Union einerseits (zB von Ferreau im Verfassungsblog) und wegen des damit verbundenen Eingriffs in die Meinungsäußerungs- bzw. Medienfreiheit nach Art. 11 Grundrechtecharta andererseits (zB von Voorhoof auf Inforrm's Blog, von Helberger und Schulz auf dem Media@LSE Blog, oder von Popović auf EJIL: Talk!). Von Bedeutung dabei ist auch, dass die Sanktionen nicht nur die "sanktionierten" Rundfunkveranstalter treffen, sondern etwa auch Internet Service Provider, Suchmaschinen oder Social Media Plattformen, die den Zugang zu Websites der betroffenen Rundfunkveranstalter sperren müssen (zur Reichweite der Sanktionen im Detail hier). 

Die Klägerin

RT France ist eine in Frankreich niedergelassene Aktiengesellschaft, deren einzige Aktionärin "TV Novosti" ist, eine gemeinnützigen Vereinigung mit Sitz in Moskau, die fast vollständig aus dem russischen Staatshaushalt finanziert wird. Seit 2017 sendete RT France auf Basis einer von der französischen Regulierungsbehörde (Conseil Supérieur de l'Audiovisuel - CSA) erteilten Zulassung audiovisuelle Inhalte über Satellit und Internet (in Frankreich und darüber hinaus). Die Klage vor dem EuG stützte RT France auf vier Klagegründe:

  1. Verletzung der Verteidigungsrechte, 
  2. Verletzung der Meinungs- und Informationsfreiheit, 
  3. Verletzung der unternehmerischen Freiheit,  
  4. Verletzung des Grundsatzes der Nichtdiskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit.

Der Beklagte und seine Streithelfer 

Beklagt war der Rat als Normsetzer der bekämpften Rechtsakte. Als Streithelfer auf der Seite des Rates sind die Kommission und der Hohe Vertreter für Außen- und Sicherheitspolitik beigetreten, sowie von den Mitgliedstaaten einerseits die (teilweise) französischsprachigen Staaten Frankreich und Belgien und andererseits - mit Ausnahme Finnlands - alle Staaten mit einer Landgrenze zu Russland (Polen, Estland, Lettland und Litauen). Aus diesem Line-up muss man nicht allzu viel ableiten, aber es zeigt doch, dass die "westlichen" EU-Staaten (mit Ausnahme Frankreichs und Belgiens) kein besonderes Interesse an der Sache zeigen. Österreich zum Beispiel hat sich ebenso wie Deutschland im Verfahren nicht eingebracht.

Das Urteil

Kompetenz des Rates

Im Rahmen des zweiten Klagegrundes zog RT France auch die Zuständigkeit des Rates zur Erlassung der bekämpften Rechtsakte in Zweifel. Alleine die nationalen Regulierungs- bzw. Aufsichtsbehörden (in Frankreich nunmehr Arcom) seien zuständig, gegen ein audiovisuelles Medium wegen unangemessener redaktioneller Inhalte zu bestrafen. 

Damit machte RT France der Sache nach Bedenken geltend, wie sie auch von klassischen deutschen Medienrechtlern gerne vorgebracht werden: Medien wären demnach allein mitgliedstaatlicher Regulierung unterworfen. Abgesehen davon, dass diese Ansicht schon die Binnenmarkt-Dimension der Medienregulierung übersieht (Stichwort: AVMD-Richtlinie), greift sie im Fall der Sanktionierung russischer Staatsmedien schon wegen der anderen Kompetenzgrundlage nicht, wie das EuG in seinem Urteil deutlich macht:

Der bekämpfte Beschluss stützt sich auf Art 29 EUV, wonach der Rat den Standpunkt der Union (im Rahmen der GASP, der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik) bestimmt. Nach der Rechtsprechung des EuGH verfügt der Rat dabei "wegen des breiten Spektrums der in Art. 3 Abs. 5 EUV und Art. 21 EUV sowie den speziellen Vorschriften über die GASP, insbesondere den Art. 23 und 24 EUV, genannten Ziele und Felder der GASP" über einen großen Spielraum (das EuG verweist dazu [wie auch ich bereits in meinem ersten Blogbeitrag] auf das zu früheren Sanktionen gegen Russland ergangene Urteil Rosneft, Rn. 88).

Das EuG hält fest, dass dem Rat nicht vorgeworfen werden könne, dass er angesichts der internationalen Krise, die durch die Aggression der Russischen Föderation gegen die Ukraine verursacht wurde, auch das vorübergehende Verbot der Ausstrahlung von Inhalten bestimmter Medien, insbesondere der vom russischen Staat finanzierten RT-Gruppe, als eine der zielführenden Maßnahmen ("mesures utiles") angesehen hat, um auf die schwere Bedrohung des Friedens an den Grenzen der Union und den Verstoß gegen das Völkerrecht zu reagieren. Der Eingriff steht in unmittelbarem Zusammenhang mit den Zielen der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik. Da Propaganda- und Desinformationskampagnen geeignet sind, die Grundlagen demokratischer Gesellschaften in Frage zu stellen und einen integralen Bestandteil des Arsenals moderner Kriegsführung zu bilden, sind die restriktiven Maßnahmen auch Teil der Verfolgung der Ziele der Union nach Art. 3 Abs. 1 und 5 EUV.

Zum Argument, dass nur die nationale Regulierungsbehörde einen derartigen Eingriff hätte vornehmen dürfen, verweist das EuG einerseits darauf, dass Zuständigkeiten der Union, einschließlich jener der im Rahmen der GASP, nicht durch Befugnisse nationaler Verwaltungsbehörden ausgeschlossen oder eingeschränkt werden können. Dass eine nationale Behörde zu bestimmten "Sanktionen" befugt ist, steht der Befugnis des Rates zur Erlassung restriktiver Maßnahmen nicht entgegen, auch wenn diese Maßnahmen darauf abzielen, die Verbreitung von Inhalten eines Rundfunkveranstalters (vorübergehend) zu untersagen. Andererseits merkt das EuG an, dass die den nationalen  Behörden durch die innerstaatliche Gesetzgebung übertragenen Befugnisse nicht dieselben Ziele verfolgen, nicht auf denselben Werten beruhen und nicht dieselben Ergebnisse garantieren können wie die im Rahmen der GASP getroffenen einheitlichen Sofortmaßnahmen für das gesamten Gebiet der Union. 

In diesem Zusammenhang bezieht sich das EuG auch darauf, dass die restriktiven Maßnahmen auch an alle "Betreiber" gerichtet sind, die Inhalte der RT-Gruppe verbreiten, sodass ein allfälliges Eingreifen nationaler Aufsichtsbehörden, das auf den Hoheitsbereich des jeweiligen Mitgliedstaates beschränkt ist, nicht zum selben Ergebnis hätte führen können. 

Kurz geht das EuG geht auch auf die - von RT France gar nicht geltend gemachte - Frage der Aufteilung von Kompetenzen innerhalb der Union ein. Dass eine Regelung etwa auch im Rahmen der Binnenmarktkompetenz (wie bei der AVMD-Richtlinie) möglich gewesen wäre, schließt die Kompetenz im Rahmen der GASP aber nicht aus: Die Maßnahmen ergänzen einander, haben ihren eigenen Anwendungsbereich und andere Ziele. 

Die bekämpfte Verordnung stützte sich auf Art. 215 Abs. 2 AEUV, auch die Voraussetzungen für die Anwendung dieser Kompetenzgrundlage sieht das EuG konsequenterweise als gegeben an.

Keine Verletzung der Verteidigungsrechte

Rechtlich etwas heikler als die meines Erachtens wenig problematische Kompetenzfrage war die Frage , ob RT France als unmittelbar von der Maßnahme betroffenes Unternehmen in seinen Verteidigungsrechten verletzt wurde, weil keine vorherige Anhörung erfolgt war und die Begründung der Maßnahmen relativ knapp gehalten wurde. 

Das Recht jeder Person auf rechtliches Gehör, bevor ihr gegenüber eine für sie nachteilige individuelle Maßnahme getroffen wird, ist in Art. 41 Abs. 2 Buchst. a GRC verankert. Im Zusammenhang mit der Aufnahme (oder Belassung) einer Person auf die Sanktionsliste hat der EuGH bereits ausgesprochen, dass die zuständige Unionsbehörde der betroffenen Person die ihr vorliegenden belastenden Informationen, auf die sie ihre Entscheidung stützt, mitteilen muss, damit diese Person ihre Rechte unter den bestmöglichen Bedingungen verteidigen und in Kenntnis aller Umstände entscheiden kann, ob es angebracht ist, den Unionsrichter anzurufen (Urteil Kadi II, Rn. 111). Diese Information muss aber nicht zwingend vor der erstmaligen Aufnahme in die Sanktionsliste erfolgen (Urteil Kadi I, Rn. 338-342). 

Das EuG überträgt diese Rechtsprechung, die den notwendigen Überraschungseffekt in Fällen der Aufnahme in die Sanktionsliste, insbesondere im Hinblick auf das Einfrieren von Geldern, betont hat, auch auf den hier vorliegenden Fall eines (temporären) Sende- und Verbreitungsverbots. Auch dabei sei ein sofortiges Handeln unerlässlich, um den "effet utile", die Wirksamkeit der Maßnahme, nicht zu gefährden. 

Die Erfordernisse der Dringlichkeit und Wirksamkeit aller erlassenen restriktiven Maßnahmen würden daher die Beschränkung des nach Art. 41 Abs. 2 Buchst. a GRC gewährleisteten Rechts rechtfertigen, soweit die Maßnahmen tatsächlich anerkannten Zielen des Gemeinwohls - wie zB der öffentlichen Ordnung und Sicherheit in der Union - dienen. 

Das EuG hält auch fest, dass es - um die Integrität der demokratischen Debatte innerhalb der europäischen Gesellschaft zu wahren - notwendig geworden sei, nach dem Ausbruch des bewaffneten Konflikts restriktive Maßnahmen gegenüber Medien zu ergreifen, die vom russischen Staat - dem Aggressorstaat - finanziert werden, und die als Quelle ständiger und konzertierter Desinformation und Manipulation von Tatsachen anzusehen sind (Rn. 88). Das EuG bezieht sich in diesem Zusammenhang auch auf Rechtsprechung des EGMR (Urteil NIT, Abs.181 und 182), wonach zu berücksichtigen sei, dass audiovisuelle Medien eine viel unmittelbarere und stärkere Wirkung haben als die Presse, da sie durch Bilder Botschaften übermitteln können, die das geschriebene Wort nicht vermitteln kann.

Unter Berücksichtigung des "ganz außergewöhnlichen Kontexts", in dem die angefochtenen Rechtsakte erlassen wurden, kommt das EuG daher zum Ergebnis, dass der Rat nicht verpflichtet war, RT France vor der erstmaligen Eintragung in die Sanktionslisten anzuhören. Sicherheitshalber führt das EuG aber in einer Alternativbegründung auch noch aus, dass RT nicht dargelegt hat, dass eine Anhörung zu einem anderen Ergebnis hätte führen können (Rn. 93 bis 99). 

Auch das Erfordernis einer ausreichenden Begründung sieht das EuG als erfüllt an: in den Erwägungsgründen 6 bis 9 der angefochtenen Rechtsakte ergibt sich, dass (auch) RT France deshalb in die Liste aufgenommen wurde, weil sie die darin vorgesehenen spezifischen und konkreten Voraussetzungen erfüllte, nämlich ein Medium zu sein, das der ständigen unmittelbaren oder mittelbaren Kontrolle der Führung der russischen Föderation unterstand, und Propagandaaktionen durchführte, die unter anderem darauf abzielten, die militärische Aggression der Russischen Föderation gegen die Ukraine zu rechtfertigen und zu unterstützen. Diese Begründung sei "verständlich und hinreichend genau," um es RT France zu ermöglichen, die Gründe zu erfahren, die den Rat zur Einbeziehung von RT France in die Sanktionen veranlasst haben, und zweitens um die Rechtmäßigkeit dieser Rechtsakte vor den Unionsgerichten anzufechten. 

Keine Verletzung der Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit

Die spannende Kernfrage des Rechtsstreits war natürlich die Vereinbarkeit des Sende- und Verbreitungsverbots mit der durch Art. 11 GRC garantierten Freiheit der Meinungsäußerung und Informationsfreiheit. 

Das EuG setzt an die Spitze seiner Ausführungen zunächst einige allgemeine Anmerkungen zu den rechtswissenschaftlichen Grundsätzen der Meinungsäußerungsfreiheit, wobei es sich ganz wesentlich auf die Rechtsprechung des EGMR stützt. Es betont (in Rn. 133), dass die Meinungsäußerungsfreiheit für jedermann gilt (unter Hinweis auf EGMR Öztürk, Abs. 49), auch für schockierende oder störende Äußerungen (unter Hinweis auf EGMR Handyside, Abs. 49, und - etwas irritierend - auf NIT, Abs. 177 und die dort zitierte Rechtsprechung, die sich aber auf die Frage der Notwendigkeit eines Eingriffs bezieht). Danach (Rn. 134) verweist das EuG darauf, dass es in demokratischen Gesellschaften grundsätzlich als notwendig erachtet werden kann, Hassrede zu sanktionieren, sofern die Beschränkungen oder Sanktionen in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Ziel stehen (unter Hinweis auf EGMR Erbakan, Abs. 56, und Rouillan, Abs. 66). Das EuG hebt (wiederum unter Berufung auf EGMR NIT, Abs. 180-182 und die dort zitierte Rechtsprechung) auch die Bedeutung der journalistischen Berufsethik, der Regeln des verantwortlichen Journalismus und die unmittelbare und stärkere Wirkung audiovisueller Medien hervor (Rn. 136-138). Das EuG schließt seine "Einleitung" zur Meinungsäußerungsfreiheit mit einem eher allgemeinen Hinweis darauf, dass Äußerungen, die Gewalt, Hass, Fremdenfeindlichkeit oder andere Formen der Intoleranz befürworten oder rechtfertigen, normalerweise nicht geschützt sind (unter Hinweis auf EGMR Sürek, Abs. 61 und 62, und Perinçek, Abs. 197 und 230), wobei der Kontext der Äußerungen zu berücksichtigen ist (Rn. 139 bis 140). 

Zwei Aspekte fallen schon in dieser allgemeinen Einleitung auf: erstens wird die Frage, ob die Garantien des Art. 11 GRC wirklich uneingeschränkt auch für staatliche (ausländische) Unternehmen gelten, nicht thematisiert. Nun ist es eine Besonderheit des Unionsrechts, dass fremden Staaten (und deren Unternehmen) der volle Zugang zu den Unionsgerichten eröffnet ist, um restriktive Maßnahmen zu bekämpfen (siehe EuGH, 22. 6. 2021, C-872/19 P, Venezuela / Rat) - dass diese sich dabei aber auch uneingeschränkt auf die Unionsgrundrechte berufen können, ist keine Selbstverständlichkeit und würde eine nähere Betrachtung rechtfertigen. 

Und zweitens bleibt die Einleitung im Hinblick auf die Abgrenzung zu Art. 54 GRC (vergleichbar mit Art. 17 EMRK) höchst unscharf: zwar wird auf das EGMR-Urteil Perinçek verwiesen, in dem diese Frage erörtert wurde, aber ausdrücklich angesprochen wird diese Grundfrage, ob überhaupt der Anwendungsbereich des Art. 11 GRC eröffnet wird, weder in der Einleitung noch danach in der Anwendung dieser Grundsätze auf den konkreten Fall. Es überrascht insbesondere auch, dass der Beschluss des EGMR im Fall Roj TV im Urteil des EuG überhaupt nicht erwähnt wird, obwohl das EuG Rechtsprechung des EGMR sonst umfassend zitiert.

Eingriff in die Meinungsäußerungsfreiheit: Das EuG geht, ohne Art. 54 GRC überhaupt nur zu erwähnen, ohne weiteres von einer Einschränkung der nach Art. 11 GRC garantierten Meinungsäußerungsfreiheit aus. Wenn man Art. 54 GRC ausblendet - was allerdings keineswegs naheliegt -, ist das natürlich konsequent und richtig. Damit stellen sich dann die Folgefragen, ob im Sinne des Art. 52 GRC die Einschränkung 1. "gesetzlich vorgeschrieben" ist, 2. den Wesensgehalt des Grundrechts achtet, 3. einem von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Ziel entspricht und 4. verhältnismäßig ist. 

"Gesetzlich vorgesehen": das EuG bezieht sich hier auf die Rechtsprechung des EGMR zur Vorhersehbarkeit. Demnach muss ein "Gesetz" (im materiellen Sinne) nicht nur bestehen, sondern auch zugänglich und so bestimmt sein, dass die Auswirkungen auf die betroffenen Personen - nötigenfalls mit entsprechender Beratung - vorhersehbar sind. 

Ich wäre davon ausgegangen, dass die Einschränkung im vorliegenden Fall durch ein Gesetz im materiellen Sinn (Beschluss und Verordnung des Rates) erfolgte, zumal diese Rechtsakte ein Verbreitungsverbot bestimmter Inhalte normierten und nicht als ein unmittelbar an eine bestimmte Person gerichteter Verwaltungsakt anzusehen sind. Das EuG prüft aber tatsächlich, ob die Verhängung der Sanktionen selbst (also die Erlassung der bekämpften Rechtsakte) für RT vorhersehbar war, geht also, wenn auch nicht ausdrücklich (und aus meiner Sicht nicht zutreffend), davon aus, dass das die Einschränkung verfügende materielle Gesetz Art. 29 EUV bzw. Art. 215 Abs. 2 AEUV wäre. Auch mit diesem - meines Erachtens nicht zutreffenden - Verständnis bejaht das EuG die Vorhersehbarkeit angesichts des weiten Ermessensspielraums des Rates, der Bedeutung insbesondere der audiovisuellen Medien und der Rolle, die eine umfassende Medienunterstützung für die militärische Aggression Russlands in der Ukraine spielt (Rn. 151). Mit anderen Worten: ein vollständig aus dem russischen Staatshaushalt finanziertes Medium, das die völkerrechtswidrige Aggression Russlands unterstützt, musste damit rechnen, sanktioniert zu werden. 

Wesensgehalt des Grundrechtes: das EuG betont, dass die Einschränkung temporär ist (zunächst bis 31.07.2022, mittlerweile verlängert bis 31.01.2023) und wieder rückgängig gemacht werden kann. Die Aufrechterhaltung der Einschränkung hängt von zwei - kumulativen -Voraussetzungen ab: Beendigung der Aggression gegen die Ukraine und Einstellung der russischen Propagandaaktionen gegen die Union und ihre Mitgliedstaaten. Außerdem sei nicht jegliche Tätigkeit von RT France, die unter Art. 11 GRC fällt, untersagt. RT France kann zB weiter Inhalte produzieren und diese außerhalb der Union verbreiten oder verwerten. Der Wesensgehalt des Grundrechts ist damit nicht verletzt (Rn. 159).

Dem Gemeinwohl dienende Zielsetzung: das EuG anerkennt die vom Rat verfolgten Ziele des Schutzes der öffentlichen Ordnung und Sicherheit in der Union und der Wahrung des Friedens, der Verhütung von Konflikten und der Stärkung der internationalen Sicherheit. Das mit den Sanktionen verfolgte Ziel der Beendigung des Kriegszustands und der Verstöße gegen das humanitäre Völkerrecht ist ein Ziel von überwiegendem Allgemeininteresse für die Gemeinschaft (Hinweis auf EuGH 30.7.1996, C‑84/95, Bosporus, Rn. 26).

Verhältnismäßigkeit: Bei der im Zentrum des Urteils stehenden Prüfung der Verhältnismäßigkeit der Einschränkung prüft das EuG, ob die Einschränkungen nicht weiter gehen, als zur Verfolgung der legitimen Ziele notwendig ist, ob es eine weniger einschränkende geeignete Maßnahme gäbe, und ob die Nachteile nicht außer Verhältnis zu den verfolgten Zielen stehen. 

Vorweg geht das EuG aber auf die vom Rat vorgelegten Nachweise ein, prüft also auf Sachverhaltsebene, ob eine "hinreichend solide Tatsachengrundlage" für die Entscheidung, Sanktionen zu verhängen, besteht. Das EuG kommt dabei zum Ergebnis, der Rat habe nachgewiesen, dass RT France unter Kontrolle der russischen Führung steht (Rn. 171 bis 174), und ebenso, dass RT France kontinuierliche und abgestimmte Propagandaaktionen gegen die Zivilgesellschaft in der Europäischen Union und in den Nachbarstaaten lanciert hat, die insbesondere darauf abzielten, die den Angriff Russlands auf die Ukraine zu rechtfertigen (Rn. 175 bis 191). Das EuG legt dazu im Einzelnen den Ablauf der Ereignisse unmittelbar rund um die Invasion in der Ukraine und die damit zusammenhängende Berichterstattung von RT dar. Alles zusammen belegt auch nach Auffassung des EuG, dass RT France vor Erlassung der Sanktionen die destabilisierende und aggressive Politik der Russischen Föderation gegenüber der Ukraine unterstützt und die militärische Aggression gerechtfertigt habe, was die Annahme einer erheblichen und direkten Bedrohung der öffentlichen Ordnung und Sicherheit der Union rechtfertige.

Eignung der Einschränkungen zur Zielerreichung: das EuG kommt in sehr knappen Worten zum Ergebnis, dass das vorübergehende Verbreitungsverbot für Inhalte von RT - als eine Maßnahme im Rahmen einer schnellen, einheitlichen, abgestuften und koordinierten Reaktion der Union - eine geeignete Maßnahme sei, um das Ziel zu erreichen, größtmöglichen Druck auf die russischen Behörden auszuüben, damit sie ihre militärische Aggression beenden (Rn. 193 bis 194).

Erforderlichkeit der Maßnahmen: Das EuG kommt auch zum Schluss, dass Sendeverbote in einzelnen Staaten oder die Verpflichtung, Warnhinweise einzublenden, zur Zielerreichung nicht geeignet gewesen wären (Rn. 196 bis 200).

Interessenabwägung: Das EuG betont hier einerseits die Bedeutung der mit den restriktiven Maßnahmen verfolgten Ziele - nichts weniger als der Weltfrieden wird hier wieder ins Spiel gebracht (etwa in Rn. 203, unter Hinweis auch auf einen Beschluss der Generalversammlung der Vereinten Nationen) - und andererseits die Pflichten und Verantwortlichkeiten, die die Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung nach der Rechtsprechung des EGMR mit sich bringt. Das EuG verweist in diesem Zusammenhang auch wieder auf EGMR NIT (Abs. 215), und bringt zum Ausdruck, dass die betroffenen Inhalte keine seien, die den "verstärkten Schutz" nach Art. 11 GRC erfordern würden, noch dazu, weil das betroffene Medium unter Kontrolle des Aggressorstaates steht (Rn. 206).

Das EuG greift auch das Vorbringen der Streithelfer auf, wonach Art. 20 Abs. 1 des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte jede Kriegspropaganda verbietet (siehe dazu schon den Beitrag von Baade im Verfassungsblog). Dieses Verbot umfasse auch Äußerungen, die wiederholt und abgestimmt zugunsten eines andauernden völkerrechtswidrigen Krieges abgegeben werden, insbesondere wenn diese Kommentare von Medien stammen, die direkt oder indirekt vom Aggressorstaat kontrolliert werden (Rn 208 bis 210). Auch die Interessenabwägung geht daher zugunsten des Rates aus. 

In diesem Zusammenhang ist noch bemerkenswert, dass das EuG auch kurz auf die "passive" Informationsfreiheit eingeht und meint, dass dann, wenn sich ein Verbot der Ausstrahlung und Weiterverbreitung als verhältnismäßig erweise, dies umso mehr (a fortiori) auch für die damit verbundene Einschränkung des Rechts der Öffentlichkeit, diese Informationen zu empfangen, gelte (Rn. 214). 

Insgesamt kommt das EuG daher zum Ergebnis, dass das Recht von RT France auf freie Meinungsäußerung im Sinne des Art. 11 GRC durch die Sanktionen nicht verletzt wurde. 

Keine Verletzung der unternehmerischen Freiheit

Es ist natürlich nicht zweifelhaft, dass die Sanktionen eine Einschränkung der unternehmerischen Freiheit nach Art. 16 GRC bewirken. Auch diese Freiheit gilt freilich nicht unbeschränkt, sondern kann ebenso wie die Meinungsäußerungsfreiheit unter den Voraussetzungen des Art. 52 Abs. 1 GRC beschränkt werden. Auch diese Voraussetzungen sieht das EuG - in diesem Punkt wenig überraschend - als gegeben an (Rn. 216 bis 230). 

Keine Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit

Die von RT France behauptete Diskriminierung aus Gründen der (russischen) Staatsangehörigkeit (als Verletzung des Art. 21 Abs. 2 GRC) kann schon deshalb nicht zum Erfolg der Klage führen, weil sich darauf nur Unionsbürger berufen können (ganz abgesehen von der Frage, ob sich eine Aktiengesellschaft auf eine "Staatsbürgerschaft" berufen könnte). Aber auch soweit man Art. 21 GRC als Ausprägung eines allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes lesen kann, hat RT France nicht aufgezeigt, dass andere ihr vergleichbare Medienunternehmen eine günstigere Behandlung erfahren hätten. Das EuG verwirft daher auch diesen Klagegrund.

Ausblick

RT France kann (und wird wohl) den - auf Rechtsfragen beschränkten - Rechtszug zum EuGH nützen (UPDATE 04.10.2022: Das Rechtsmittel ist nun beim EuGH anhängig zu C-620/22 P). Das EuG konnte sich in seiner Entscheidung einerseits auf gesicherte Rechtsprechung des EuGH (insbesondere RosneftKadi I, Kadi II und Bosphorus) zu den Grundfragen des Sanktionenrechts stützen, und hat andererseits im Hinblick auf die neuartigen Sanktionen gegenüber Medien extensiv - wenn auch manchmal etwas erratisch - Rechtsprechung des EGMR herangezogen. Auch wenn man manche Details - insbesondere die Frage des Anwendungsbereichs im Hinblick auf Art. 54 GRC oder die Prüfung der Vorhersehbarkeit - vielleicht anders abhandeln hätte können, sind gravierende Anhaltspunkte, die eine Aufhebung oder ein "Umdrehen" der Entscheidung durch den EuGH erwarten ließen, nicht auszumachen. 

Im Verfahren gar nicht thematisiert wurde die konkrete Reichweite der Sanktionen, die insbesondere im Hinblick auf die daraus resultierenden Verpflichtungen von Suchmaschinenbetreibern, Internetzugangsanbietern und Social Media Plattformen für Diskussionen gesorgt haben (siehe dazu näher meinen ersten Blogbeitrag dazu). Die Frage, ob etwa für einen ISP die genaue Abgrenzung seiner Verpflichtungen "vorhersehbar" war, könnte das EuG noch in der Rechtssache T-307/22, A2B Connect u.a./Rat, beschäftigen, die von niederländischen ISPs initiiert wurde. 

Sofern das EuG diese Klage als zulässig beurteilt, würde dort auch noch die Frage abzuhandeln sein, inwiefern die Sanktionen das Recht von Dritten (etwa Kunden der ISPs) auf Zugang zu Informationen verletzen könnten. Zu diesem Punkt hat das EuG allerdings schon im nun vorliegenden Urteil darauf hingewiesen, dass eine Verletzung des Rechts auf den Empfang von Informationen nicht gegeben sein kann, wenn schon das Senden der Informationen zulässigerweise beschränkt (untersagt) wurde.

(Update 24.08.2022: erwartungsgemäß kritisch befassen sich Ronan Ó Fathaigh und Dirk Voorhoof mit dem EuG-Urteil in diesem Beitrag auf Inforrm's Blog.)

(Update 15.11.2022: Wie RT DE die EU-Sanktionen umgeht, hat Sophie Timmermann auf correctiv.org dargestellt.)

Sunday, July 10, 2022

Wie der "Beamtenminister" versehentlich für die Ausschreibung der Präsidentin/des Präsidenten des BVwG zuständig wurde (und warum die Ausschreibung dennoch falsch ist)

Veränderungen im Wirkungsbereich von Bundesministerien können rechtlich heikel sein, wie zuletzt bei der geplanten, demnächst wohl wirksam werdenden Verschiebung der Telekom-Angelegenheiten zum Finanzministerium zu sehen war (im Blog dazu hier). Es kann nämlich auch sein, dass sich die Verwaltung im Dickicht der Änderungen einfach verheddert und damit Gefahr läuft, eine wichtige Personalentscheidung rechtlich angreifbar zu machen - wie ein aktuelles Beispiel zeigt.

Gestern wurde im Amtsblatt zur Wiener Zeitung die Funktion "der Präsidentin oder des Präsidenten beim Bundesverwaltungsgericht" ausgeschrieben. Auch abgesehen von der merkwürdigen Formulierung "beim Bundesverwaltungsgericht" (es geht um den/die Präsident:in des BVwG) ist die Ausschreibung in mehrfacher Hinsicht bemerkenswert.

1. Warum schreibt das BMKÖS aus?

Ausgeschrieben wurde vom Bundesministerium für Kunst, Kultur, öffentlicher Dienst und Sport (BMKÖS). Dieses ist, man glaubt es kaum, für die Ausschreibung tatsächlich zuständig, und zwar gemäß § 207 RStDG (Richter- und Staatsanwaltschaftsdienstgesetz). Diese Zuständigkeit ist allerdings die Folge eines Versehens im typischen Verwirrspiel bei Zuständigkeitsveränderungen nach einer Regierungsumbildung:

Mit der Novelle zum Bundesministeriengesetz (BMG), BGBl I 2017/164, wurden einige Aufgabenbereiche der Ministerien neu geregelt. Unter anderem wurden damit "Allgemeine Personalangelegenheiten von öffentlich Bediensteten, soweit sie nicht in den Wirkungsbereich des Bundesministeriums für Finanzen fallen", vom BKA in das damalige Bundesministerium für öffentlichen Dienst und Sport verschoben.

Und weil bei solchen Zuständigkeitsverschiebungen erfahrungsgemäß die Rechtsfolgen oft kaum überblickt werden, trifft § 17 BMG ("Zuständigkeitsänderungen") Vorsorge:

"§ 17. Wenn auf Grund von Änderungen dieses Bundesgesetzes Änderungen im Wirkungsbereich der Bundesministerien vorgesehen sind, so gelten Zuständigkeitsvorschriften in besonderen Bundesgesetzen als entsprechend geändert."

Das heißt: die Zuständigkeitsvorschriften gelten automatisch als geändert, eine formelle Anpassung ist nicht erforderlich. Wo - im konkreten Beispiel - zuvor "Bundeskanzler" stand, war danach, soweit es "Allgemeine Personalangelegenheiten" betraf, "Bundesminister für öffentlichen Dienst und Sport" zu lesen.

Auch wenn es also nicht notwendig wäre, erfolgen später - meist wenn ein Gesetz auch aus anderen Gründen geändert werden soll - oft "Anpassungen" der Ressortbezeichnung. So auch bei § 207 RStDG - und zwar mit der Dienstrechts-Novelle 2018, BGBl I 2018/60. Ddie Erläuterungen (196 BlgNR 26, GP, S. 1-2) fassen hier dutzende Änderungen in verschiedenen Gesetzen zusammen und bezeichnen dies ausdrücklich als "Anpassungen der Ressortbezeichnungen" aufgrund der BMG-Novelle BGBl I 2017/164. Mit einer weiteren "Anpassung" in der Dienstrechts-Novelle 2020 wurde in § 207 RStDG dann der BMöDS durch den BMKÖS ersetzt.

Aber: der Bundeskanzler war in § 207 RStDG nicht deshalb genannt, weil die Ausschreibung der Präsident:innen-Funktion eine "Allgemeine Personalangelegenheit" wäre, sondern weil er für die "Angelegenheiten der Verwaltungsgerichtsbarkeit mit Ausnahme der Angelegenheiten des Bundesfinanzgerichtes" zuständig war. Diese Angelegenheiten wiederum wurden mit der selben BMG-Novelle 2017, mit der die Allgemeinen Personalangelegenheiten zum BMöDS wanderten, dem Bundesministerium für Verfassung, Reformen, Deregulierung und Justiz übertragen. Zum Zeitpunkt, als mit der Dienstrechts-Novelle 2018 in § 207 RStDG eine vermeintlich bloße Anpassung der Ressortbezeichnung vom BKA zum BMöDS erfolgte, war das BKA eigentlich gar nicht mehr für die dort geregelte Ausschreibung zuständig.

Die "Anpassung der Ressortbezeichnung" war daher sachlich falsch, aber sie ist Gesetz geworden und das BMKÖS daher aktuell für die Ausschreibung tatsächlich zuständig.

2. Wer ist in der Hearing-Kommission?

Dass aufgrund einer eher versehentlich erfolgten Änderung des RStDG der BMKÖS statt der BMJ die Funktion auszuschreiben hat, ändert aber nichts an den im Bundesverwaltungsgerichtsgesetz (BVwGG) vorgesehenen Regelungen über die Auswahl der Bewerber:innen, insbesondere auch über die Besetzung der Auswahlkommission. In § 2 Abs. 3 BVwGG heißt es:

"Vor der Erstattung von Vorschlägen für die Stellen des Präsidenten und des Vizepräsidenten sind die Bewerber von einer Kommission bestehend aus einem Vertreter des Bundeskanzlers, einem weiteren Vertreter eines Bundesministeriums, zwei Vertretern der Wissenschaft mit akademischer Lehrbefugnis eines rechtswissenschaftlichen Faches an einer Universität sowie den Präsidenten des Verfassungsgerichtshofes, des Verwaltungsgerichtshofes und des Obersten Gerichtshofes oder einer von diesen jeweils beauftragten Person zu einer Anhörung einzuladen. Die Kommission hat der Bundesregierung mindestens drei Bewerber zur Vorschlagserstattung zu empfehlen."

Werfen wir nun einen Blick in die Ausschreibung des BMKÖS. Dort heißt es:

"Das Auswahlverfahren sieht gemäß § 2 Abs. 3 BVwGG zur Vorbereitung der Beschlussfassung der Bundesregierung die Absolvierung einer mündlichen Anhörung (Hearing) vor einer Kommission vor, die aus zwei Vertreterinnen oder Vertreter des Bundesministers für Kunst, Kultur, öffentlichen Dienst und Sport, zwei Vertreterinnen oder Vertreter der Wissenschaft mit akademischer Lehrbefugnis eines rechtswissenschaftlichen Faches an einer Universität sowie dem Präsidenten des Verfassungsgerichtshofes, dem Präsidenten des Verwaltungsgerichtshofes und der Präsidentin des Obersten Gerichtshofes oder einer jeweils von diesen beauftragten Person, besteht." [Hervorhebung hinzugefügt]

Eine derart besetzte Kommission wäre gesetzwidrig. Denn in § 2 Abs. 3 BVwGG wurde der "Bundeskanzler" nicht durch den BMKÖS ersetzt - weder formell wie bei § 207 RStDG, noch im Wege einer automatischen Änderung nach § 17 BMG. Die früher vom Bundeskanzler wahrgenommenen "Angelegenheiten der Verwaltungsgerichtsbarkeit" (mit Ausnahme des BFG) sind ja, wie schon oben geschrieben, 2017 dem BMVRDJ übertragen worden. Mit der BMG-Novelle 2020 sind die Angelegenheiten der Verwaltungsgerichtsbarkeit teilweise vom früheren BMVRDJ (jetzt wieder BMJ) in das BKA zurückgewandert, allerdings "mit Ausnahme der organisatorischen Angelegenheiten". Für die organisatorischen Angelegenheiten der Verwaltungsgerichtsbarkeit (mit Ausnahme des Bundesfinanzgerichts) ist also das BMJ zuständig.

Wo immer im BVwGG daher "Bundeskanzler" steht, ist derzeit"BMJ" zu lesen (als Folge des § 17 BMG). Dies wird auch in der Praxis - die freilich, wie wir aktuell leider in anderem Zusammenhang erleben, kein verlässlicher Anzeiger der Rechtmäßigkeit ist - so gehalten (siehe nur zum Beispiel diese Verordnung der Justizministerin zur Änderung der zunächst vom Bundeskanzler erlassenen Verordnung über den elektronischen Rechtsverkehr beim BVwG).

Der Kommission hat also jedenfalls ein Vertreter bzw. eine Vertreterin der Bundesministerin für Justiz anzugehören.

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Update 13.07.2022: das BMKÖS hat im Amtsblatt zur Wiener Zeitung ein Erratum zur Ausschreibung veröffentlicht und darin die Kommissionszusammensetzung korrigiert:


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Der/die weitere Vertreter:in eines Bundesministeriums ist auch nicht zwingend jemand vom BMKÖS. Dass es diese zweite Person gibt, ist eine klassische Folge des Koalitionsdenkens, und in der Praxis ist klar, was damit gemeint ist: jemand aus einem "andersfarbigen Ressort". Die Erläuterungen (RV 2008 BlgNR 24-GP, S. 3) verbrämen das nur unzureichend:

"Der gemäß Abs. 5 neben dem Vertreter des Bundeskanzlers [nun: der Bundesministerin für Justiz] in die Kommission entsandte weitere Ressortvertreter soll die Expertise der Ressorts in die Kommission einbringen. Er wird in Abstimmung der Ressorts zu bestimmen sein."

Interessant ist, dass es kein formalisiertes Procedere für die Auswahl jenes Ressorts gibt, von dem diese:r weitere Regierungsvertreter:in in der Auswahlkommission bestimmt werden soll. Die Erläuterungen erwarten nur eine "Abstimmung der Ressorts" - auch das weist darauf hin, dass es ein Koalitionsthema ist. Immerhin ist der endgültige Bestellungsvorschlag an den Bundespräsidenten von der Bundesregierung zu beschließen, bedarf also der Einstimmigkeit. Da wird man sich wohl auch zuvor über die Kommissionszusammensetzung einigen müssen.

Theoretisch könnte der/die weitere Vertreter:in eines Bundesministeriums also durchaus vom BMKÖS kommen. Da dieses aber vom selben Koalitionspartner wie das BMJ geführt wird, wäre es doch überraschend, wenn zwei von grünen Minister:innen nominierte Vertreter:innen in der Auswahlkommission sitzen würden - noch dazu wo im bekannten Sideletter zum BVwG steht: "Präsident (2022): Nominierungsrecht ÖVP". Möglich wäre freilich auch, dass man sich auf Regierungsebene auf die konkreten Personen einigt, die als Ressortvertreter:innen in die Kommission entsandt werden, und diese müssen nicht die gleiche politische "Farbe" wie die Ministerin/der Minister haben.

Die Kommission besteht weiters aus den drei Höchstgerichtspräsident:innen (oder deren Vertreter:innen) und zwei Vertreter:innen der Wissenschaft. Wer letztere auswählt, wird im Gesetz nicht geregelt, auch hier kann man also erwarten, dass es einen Konsens in der Bundesregierung geben muss - und dementsprechend werden wohl schnell Überlegungen zur koalitionären Zuordenbarkeit der Wissenschafter:innen angestellt werden.

Eine Beteiligung der kollegialen Justizverwaltung - also etwa des Personalsenates - am Bestellungsvorgang ist im Gesetz übrigens nicht vorgesehen. Für die Bestellung von Präsident:in und Vizepräsident:innen des OGH war zuletzt eine derartige Einbindung von der Justizministerin vorgeschlagen worden (fand bislang allerdings nicht den Weg ins Gesetz); für das ebenfalls zur Justizministerin ressortierende BVwG gab es bisher nicht einmal einen Vorschlag des Ressorts.

3. Wer wird es werden?

Ich habe keine Ahnung, und ich vertraue natürlich auf ein sachliches Auswahlverfahren. Wir wissen zudem nicht, wer sich bewerben wird. Der Vizepräsident des BVwG hat sich zwischenzeitig nach einem anderen Job umgeschaut, aber vielleicht wird er sich dann doch auch für die Funktion des Präsidenten bewerben. Ansonsten fällt auf, dass die Ausschreibung eine tatsächliche Praxis als Richter:in nicht ausdrücklich verlangt. Das in der Ausschreibung genannte Erfordernis "praktische Erfahrungen auf dem Gebiet gerichtlicher bzw. gerichtsförmiger Entscheidungsfindungsprozesse" ließe allenfalls Spielraum, um zB, falls dies gewollt wäre, auch einen geprüften Richter, der nach der Richteramtsprüfung nie judiziert, sondern in der Verwaltung und/oder in Kabinetten gearbeitet hat, in die Auswahl mit einzubeziehen.

Thursday, June 09, 2022

Kurzes Update zu den Sanktionen gegen russische Staatsmedien

Ich habe im März einen längeren Blog-Beitrag zu den EU-Sanktionen betreffend RT und Sputnik geschrieben (eine gekürzte Fassung gibt es hier auf dem Verfassungsblog). Seither ist einiges geschehen, das ich zunächst in Nachträgen/Updates bei meinem ursprünglichen Beitrag verarbeitet habe - nun schien es mir aber doch an der Zeit, die aktuellen Entwicklungen gesondert kurz darzustellen.

Nichtigkeitsklagen gegen die RT/Sputnik-Sanktionen vom 1. März 2022:

Die Sanktionen gegen RT und Sputnik sind mittlerweile Gegenstand von Nichtigkeitsklagen vor dem EuG, eingebracht einerseits durch RT France (T-125/22 RT France/Rat) und andererseits von niederländischen ISPs (T-307/22, A2B Connect u.a./Rat). In der Rechtssache T-125/22 findet am 10. Juni 2022 bereits die mündliche Verhandlung statt, mit einer relativ zeitnahen Entscheidung ist zu rechnen (der Präsident des EuG hat in seiner - ablehnenden - Entscheidung über den einstweiligen Rechtsschutz - siehe dazu auch die Pressemitteilung des EuG - bereits darauf hingewiesen, dass über die Klage "aufgrund der außergewöhnlichen Umstände" im beschleunigten Verfahren entschieden wird). [Update: zum Urteil des EuG vom 27.07.2022 in dieser Rechtssache siehe diesen Blogbeitrag; das Rechtsmittel von RT France ist beim EuGH anhängig zu C-620/22 P] Die Klage der niederländischen ISPs - die insofern interessanter ist, als darin auch und gerade die Frage der Freiheit des Zugangs zu Informationen thematisiert wird - kommt für eine Verbindung der beiden Verfahren damit zu spät. 

Erweiterung der Sanktionen gegen RT und Sputnik am 3. Juni 2022: Verbot der Werbung in Inhalten der sanktionierten Medien

Mit dem Beschluss (GASP) 2022/884 des Rates vom 3. Juni 2022 zur Änderung des Beschlusses 2014/512/GASP über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. L 153 vom 3.6.2022, S. 128) sowie mit der darauf aufbauenden Verordnung (EU) 2022/879 des Rates vom 3. Juni 2022 zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 833/2014 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren (ABl. L 153 vom 3.6.2022, S. 53) hat der Rat die bereits bestehenden Sanktionen gegen RT und Sputnik noch erweitert. Verboten ist nun auch, in Inhalten, die von RT und Sputnik erstellt oder gesendet werden, für Produkte oder Dienstleistungen zu werben. 

Dieses Verbot richtet sich an jedermann, betroffen davon werden neben den werbetreibenden Unternehmen selbst vor allem Agenturen bzw. Werbemittler sein. Bemerkenswert ist - abgesehen davon, dass auch hier wiederum nicht die Begrifflichkeiten aus der AVMD-Richtlinie ("kommerzielle Kommunikation") verwendet werden -  dass nur Produkt- und Dienstleistungswerbung verboten wird, nicht aber zB Werbung für Ideen oder politische Werbung. Das Verbot erstreckt sich mit dem kryptischen letzten Halbsatz ("einschließlich durch Übertragung oder Verbreitung mittels der in Absatz 1 genannten Möglichkeiten.") auch auf Werbung, die mit der Übertragung oder Verbreitung etwa im Web verbunden ist; zu denken ist hier zB an Pre-Roll-Videos oder In-App-Werbung. 

Diese neuen Sanktionen richten sich nach dem klaren Wortlaut der Norm gegen Werbung in allen "Inhalten, die von den in Anhang XV aufgeführten juristischen Personen, Organisationen oder Einrichtungen erstellt oder gesendet werden"; die Formulierung in Erwägungsgrund 14 zur Verordnung ("sofern die entsprechenden Rundfunklizenzen ausgesetzt wurden") ist insofern missverständlich, als es nicht darauf ankommt, dass konkrete Lizenzen ausgesetzt wurden; gemeint ist hier wohl schlicht, dass es um jene Einrichtungen geht, die in den Anhang XV aufgenommen wurden, wodurch ja automatisch (allfällige) Rundfunklizenzen und Genehmigungen ausgesetzt werden.

Verstöße gegen diese erweiterten Sanktionen müssen von den Mitgliedstaaten natürlich bestraft werden. Da in Österreich aber die aufgrund der Sanktionen vom 1. März 2022 neu geschaffenen Strafbestimmungen im AMD-G auf bestimmte Diensteanbieter (Anbieter eines Kommunikationsdienstes, Hörfunkveranstalter und Video-Sharing-Plattformanbieter) beschränkt sind (abgesehen von wissentlichen Umgehungshandlungen), tut sich damit ein gewisser Bruch auf: wer Inhalte von RT und Sputnik verbreitet, muss von der KommAustria nach dem AMD-G verwaltungsstrafrechtlich verfolgt werden. Wer in diesen Programmen wirbt, unterliegt den Verwaltungsstrafbestimmungen des Sanktionengesetzes, die von den Bezirksverwaltungsbehörden bzw. Landespolizeidirektionen vollzogen werden.

(Mögliche) Erweiterung der Sanktionen auf weitere russische Staatssender: 

Nach dem Europäischen Rat am 30./31. Mai 2022 hat Kommissionspräsidentin von der Leyen verkündet, dass auch "die Aussetzung der Sendetätigkeiten von drei weiteren russischen Staatsmedien in der EU" Teil des beschlossenen Sanktionenpakets sei. Mit den oben bereits genannten Rechtsakten vom 3. Juni 2022 (Beschluss (GASP) 2022/884 und Verordnung (EU) 2022/879) wurden dann die davon betroffenen Medien genannt; es handelt sich dabei um 

  • Rossiya RTR / RTR Planeta 
  • Rossiya 24 / Russia 24 
  • TV Centre International

Allerdings trat die Erweiterung dieser Sanktionen auf die nun genannten weiteren Medien (durch Erweiterung der jeweiligen Anhänge zu den Rechtsakten) nicht sofort in Kraft, sondern es bedarf noch eines Durchführungsrechtsakts des Rates. Geregelt ist dies in Art. 1 Z 21 der VO (EU) 2022/879 folgendermaßen:

"Diese Nummer gilt in Bezug auf eine oder mehrere der in Anhang VI der vorliegenden Verordnung aufgeführten Organisationen ab dem 25. Juni 2022, sofern der Rat nach Prüfung der betreffenden Fälle dies im Wege eines Durchführungsrechtsakts beschließt."

Das bedeutet, dass der Rat bis spätestens 25. Juni 2022 entscheiden muss, ob die genannten Staatsmedien tatsächlich von den Sanktionen betroffen sein sollen. Diese Verzögerung könnte meines Erachtens auch damit zu tun haben, dass den Betroffenen Medien noch eine Chance zur Verteidigung eingeräumt wird - dazu wurde auch eine entsprechende Mitteilung im Amtsblatt veröffentlicht, wonach diese Einrichtungen Informationen in Bezug auf ihre Aufnahme in die Liste der sanktionierten Medien vom Generalsekretariat des Rates erhalten können. 

Sollte der Rat den Durchführungsrechtsakt vor dem 25. Juni 2022 beschließen, würden für die neu betroffenen Medien die gleichen Sanktionsregeln gelten, wie sie bereits derzeit für RT und Sputnik maßgeblich sind. 

Update 24.06.2022: der Rat hat am 24. Juni 2022 den Beschluss (GASP) 2022/995 über restriktive Maßnahmen angesichts der Handlungen Russlands, die die Lage in der Ukraine destabilisieren, getroffen und die Durchführungsverordnung (EU) 2022/994 beschlossen; beide wurden am selben Tag im Amtsblatt kundgemacht. Damit treten die Sanktionen auch gegen Rossiya RTR / RTR Planeta, Rossiya 24 / Russia 24 und TV Centre International am 25. Juni 2022 in Kraft. 

Weitere Sanktionen gegen Medienunternehmen und Medienverantwortliche

Die Sanktionen betreffend RT und Sputnik (sowie - wahrscheinlich - ab 25. Juni 2022 betreffend Rossiya RTR / RTR Planeta, Rossiya 24 / Russia 24 und TV Centre International) richten sich gegen die Verbreitung von Inhalten dieser Medien in der EU. Sie haben damit - worauf ich schon in meinem früheren Blogpost hingewiesen habe - eine andere Stoßrichtung als die bisherigen "klassischen" restriktiven Maßnahmen gegenüber Unternehmen oder Personen, mit denen - etwas vereinfacht gesagt - die Finanzkraft und Bewegungsfreiheit dieser Unternehmen und Personen getroffen werden soll. Der Grund für solche "klassischen" Sanktionen liegt in der Beteiligung dieser Personen an jenen Handlungen, die Auslöser für die Verhängung von Sanktionen waren (oder an der ihnen zukommenden Verantwortung). Betroffen sind davon allerdings auch einzelne Medienunternehmen und Medienverantwortliche. 

So wurde im jüngsten Sanktionenpaket zum Beispiel auch Белтэлерадыёкампанiя (Belteleradio Company, das nationale staatliche Fernseh- und Hörfunkunternehmen der Republik Belarus) auf die Sanktionenliste gesetzt (Durchführungsverordnung (EU) 2022/876). Dieses Unternehmen kann damit zB keine Konten in der EU mehr eröffnen, die Verbreitung von Sendungen dieses Unternehmens innerhalb der EU ist damit aber nicht untersagt. Grund für die Aufnahme in die Sanktionenliste ist auch nicht das Verbreiten von Desinformation in der EU, sondern die Entlassung protestierender Mitarbeiter, die durch russische Medienmitarbeiter ersetzt. wurden, sodass dieses Unternehmen daher "für Repressionen gegen die Zivilgesellschaft verantwortlich" ist. 

Ebenfalls mit dem jüngsten Sanktionenpaket wurden zB auch Alina Maratovna Kabaeva (Vorsitzende des Vorstands der russischen Nationalen Mediengruppe, die "in enger Verbindung mit Präsident Vladimir Putin" steht) und Arkady Yurievich Volozh (Gründer und Vorstandsvorsitzender von Yandex, der größter russischer ISP ist und  die beliebteste russische Suchmaschine anbietet) neu auf die Sanktionenliste gesetzt. Auch Andrei Yurievich Lipov, Chef von Roskomnadzor (Föderaler Dienst für die Überwachung der Kommunikation, der Informationstechnologie und der Massenmedien, der vor allem auch für Websperren zuständig ist), wurde auf die Sanktionenliste gesetzt (alle mit Durchführungsverordnung (EU) 2022/878). 

Saturday, May 21, 2022

Finanz- und Fernmeldeminister: wie geht das zuammen?

Art. 6 des europäischen Kodex für die elektronische Kommunikation (EKEK) verlangt die "Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden und anderen zuständigen Behörden". Dazu müssen die Mitgliedstaaten "die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden und anderen zuständigen Behörden gewährleisten, indem sie dafür sorgen, dass sie rechtlich und funktional von jeder natürlichen oder juristischen Person unabhängig sind, die elektronische Kommunikationsnetze, -geräte oder -dienste anbietet. Wenn Mitgliedstaaten weiterhin an Unternehmen, die elektronische Kommunikationsnetze oder -dienste anbieten, beteiligt sind oder diese kontrollieren, müssen sie eine wirksame strukturelle Trennung der hoheitlichen Funktion von Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Eigentum oder der Kontrolle sicherstellen."


Mit anderen Worten: wenn der Mitgliedstaat an Telekomunternehmen beteiligt ist, muss es eine wirksame  strukturelle Trennung geben zwischen 

  • den hoheitlichen Funktionen (das betrifft alle Aufgaben, die nach dem Kodex von den Regulierungsbehörden und anderen zuständigen Behörden wahrzunehmen sind) und
  • der Ausübung der (Mit-)Eigentümerfunktion an Telekom-Unternehmen.

Finanz- und Fernmeldeminister

Nun ist geplant, dem Bundesminister für Finanzen mit einer Novelle zum Bundesministeriengesetz (Initiativantrag 2597/A 27. GP) auch die Aufgaben der "Regulierung des Post- und Telekommunikationswesens" zu übertragen, was ihn zur Fernmeldebehörde im Sinne des Telekommunikationsgesetzes 2021 und damit zu einer "anderen zuständigen Behörde" im Sinne des EKEK (und im Übrigen auch zur Obersten Postbehörde nach dem Postmarktgesetz) macht. Dieser Initiativantrag steht auf der Tagesordnung des Verfassungsausschusses für den 30. Mai 2022. [Update 11.07.2022: wegen eines Formalfehlers musste ein neuer Initiativantrag eingebracht werden, der am 8. Juli 2022 im Nationalrat beschlossen wurde und auf der Tagesordnung des Bundesrates am 13. Juli 2022 steht]

Wenn der Bundesminister für Finanzen daher Fernmeldebehörde wird, kann er nicht zugleich Tätigkeiten "im Zusammenhang mit dem Eigentum" an Telekom-Unternehmen ausüben. 

Finanz- und Beteiligungsminister 

Nun ist aber die Republik Österreich - im Wege der zu 100 % im Bundeseigentum stehenden Österreichischen Beteiligungs AG (ÖBAG) mit einer Sperrminorität von 28,42 % an der Telekom Austria AG, die elektronische Kommunikationsnetze und -dienste anbietet, beteiligt. Im vergangenen Jahr ist aus dieser Beteiligung eine Dividende von 47,2 Mio. € an den Bund geflossen. 

Die Aufgaben der ÖBAG sind gesetzlich geregelt (übrigens in einem Gesetz, das immer noch ÖIAG-Gesetz heißt, obwohl das Unternehmen zwischenzeitig zur ÖBIB und nun zur ÖBAG wurde). Nach diesen Gesetz werden die Eigentümerrechte des Bundes in der Hauptversammlung durch den Bundesminister für Finanzen ausgeübt (§ 2 ÖIAG-Gesetz). Die ÖBAG hat (unter anderem) "auf eine Werterhaltung und Wertsteigerung der Beteiligungsgesellschaften Bedacht zu nehmen" (§ 7 Abs. 1 ÖIAG-Gesetz). Alleinvorstand der ÖBAG ist Edith Hlawati, die zugleich auch Aufsichtsratsvorsitzende der Telekom Austria AG ist (sie war auch zuvor schon lange Zeit Aufsichtsratsmitglied der Telekom Austria, was sie allerdings nicht daran gehindert hat, zugleich auch langjährige Rechtsvertreterin dieses Unternehmens zu sein; siehe dazu zB hier).

Auswege aus der Unvereinbarkeit?

Wie kann man diese evidente Unvereinbarkeit der Wahrnehmung fernmeldebehördlicher Aufgaben durch den Finanzminister einerseits und seiner Rolle in der Beteiligungsverwaltung andererseits auflösen? 

Die einfache Antwort wäre: diese Unvereinbarkeit gar nicht erst zu begründen. Bis jetzt habe ich keine nachvollziehbare Begründung gehört, weshalb die Aufgaben der Telekom- und Post-Regulierung dem Finanzminister übertragen werden sollten. Bei der letzten Zuständigkeitsveränderung - als diese Aufgaben dem Bundesministerium für Landwirtschaft, Regionen und Tourismus übertragen wurden - hieß es wenigstens noch, diese Bereiche seien „für die Zukunft der Regionalentwicklung entscheidend“, wie glaubwürdig das auch immer gewesen sein mag. Nun macht man sich offenbar nicht einmal mehr die Mühe, irgendeine noch so fadenscheinige Begründung für diesen Wechsel zu geben (falls ich es übersehen habe, bitte um Mitteilung). Wenn diese Aufgaben aus koalitionspolitischen Gründen schon nicht an ihren "angestammten" Platz ins Verkehrsressort zurückkönnen, so wäre eine Zuordnung zum (zukünftigen) Bundesminister für Arbeit und Wirtschaft  zumindest sachnäher als zum Finanzminister. 

a) Reduktion der hoheitlichen Funktion?

Nachdem man sich des Problems im BMF bewusst geworden war (mag sein, dass ich mit einigen Tweets dazu beigetragen habe), wurde, wie man hört, zunächst überlegt, zwar bei der Übertragung der Telekom- und Post-Agenden auf den Finanzminister zu bleiben, zugleich aber eine Überarbeitung des TKG und PMG vorzunehmen, so dass dem Finanzminister möglichst wenig Ingerenz auf die Regulierungsbehörden zukommen würde und auch seine sonstigen Aufgaben in diesem Bereich in wesentlichen Teilen der Regulierungsbehörde übertragen würden. 

Das kann das Problem allerdings nicht wirklich lösen. Zum einen muss noch eine bestimmte Mindestkompetenz (und sei es nur mehr das Aufsichts- und Unterrichtungsrecht gegenüber der Regulierungsbehörde nach Art. 20 Abs. 2 B-VG) beim Bundesminister verbleiben, und zum anderen könnte bei einer weitergehenden Auslagerung von Aufgaben an die Regulierungsbehörde die in der Austro-Control-Rechtsprechung des VfGH gezogene Grenze bald erreicht sein. Das ist übrigens keine bloße Theorie: so hat der VfGH noch zum TKG 2003 festgehalten, dass dort "im Hinblick auf die zahlreichen Bestimmungen im TKG 2003, die die Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie zur Erlassung von Verordnungen ermächtigen", vor dem Hintergrund der Austro-Control-Rechtsprechung "gegen die - bloß vereinzelt vorgenommene - Übertragung von hoheitlichen Befugnissen [an die RTR GmbH], wie etwa auch die zur Erlassung der TKMV [Telekommunikationsmärkteverordnung], keine Bedenken" bestehen (VfSlg 19307/2011). Mit dem TKG 2021 sind mittlerweile weitere Aufgaben an die Regulierungsbehörde übertragen worden; ein  noch weiter gehendes "Aushöhlen" der Kompetenzen des zuständigen Ministeriums schiene mir vor dem Hintergrund dieser Entscheidung des VfGH nicht mehr vertretbar. 

b) Aufgeben der Eigentümerrolle

Wenn man aber die hoheitlichen Funktionen nicht wegbekommt, könnte man natürlich am anderen Hebel ansetzen: den "Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Eigentum". Diese Lösung hatte ich zunächst nicht auf dem Radar, da es mir unvorstellbar schien, dass der Finanzminister eine seiner Kernaufgaben, die Angelegenheiten des Bundesvermögens, so weit einschränken würde, dass er auf wesentliche staatliche Beteiligungen (Telekom Austria AG und Österreichische Post AG) keinen Einfluss mehr nehmen könnte. 

Aber genau diesen Weg versucht der Initiativantrag nun offenbar zu gehen. Notwendig wäre dazu, dass der Bundesminister für Finanzen keinen Einfluss auf die Verwaltung der Beteiligung an der Telekom Austria AG und der Österreichischen Post AG mehr ausüben kann. Der Initiativantrag [Update 30.5.2022: der Antrag wurde heute vom Verfassungsausschuss des Nationalrates angenommen] ist da allerdings zurückhaltend. Demnach soll in § 2 ÖIAG-Gesetz bloß folgender Satz angefügt werden: 

"Soweit ein Tagesordnungspunkt der Hauptversammlung eine Angelegenheit eines Beteiligungsunternehmens betrifft, die der behördlichen Aufsicht oder Kontrolle des Bundesministers für Finanzen unterliegt, obliegt die Ausübung der Eigentümerrechte des Bundes dem Bundesminister für Arbeit und Wirtschaft."

Die Begründung des Antrags legt allerdings ein etwas weiteres Verständnis nahe, da sie - um die gebotene strukturelle Trennung zu wahren und Interessenskonflikte zwischen Eigentümerstellung und behördlicher Tätigkeit generell zu vermeiden - davon ausgeht, dass durch die vorgeschlagene Änderung "die Wahrnehmung der Eigentümerrechte in derartigen Konfliktfällen generell dem Bundesminister für Arbeit und Wirtschaft übertragen" werde. Der Text der vorgeschlagenen Änderung stellt allerdings nur auf einzelne Angelegenheiten ab, die der behördlichen Aufsicht oder Kontrolle des BMF unterliegen,  wenn gerade diese Angelegenheiten Gegenstand der Hauptversammlung sind.

Ich bin nicht sicher, ob das überzeugend ist. Ich bin nicht vertraut mit den Hauptversammlungs-Tagesordnungen der ÖBAG, und die Informationspolitik der ÖBAG auf ihrer Website ist schlichtweg katastrophal (dort ist nicht einmal die Satzung zu finden, geschweige denn sonstige relevante Informationen; kritisch zur Website der ÖBAG hat sich auch schon Wilhelm Rasinger geäußert). Ich kann daher nicht beurteilen, wie "granular" die Angelegenheiten der Beteiligungsunternehmen dort verhandelt werden.

Aber generell ist es schwer denkbar, dass eine Alleinvorständin der ÖBAG, die zugleich Aufsichtsratsvorsitzende der Telekom Austria AG ist, in ihren Handlungen völlig unbeeindruckt von den Interessen des Finanzministers sein kann, der den Eigentümer Bund in der Hauptversammlung sonst vertritt (und diese Rolle eben nur punktuell, für einzelne Angelegenheiten, an den Bundesminister für Arbeit und Wirtschaft abgeben soll).

Vor allem aber kommt es darauf an, dass eine derartige Trennung auch tatsächlich gelebt wird. Ich weiß nicht, welche Botschaft der Herr Bundesminister für Finanzen - vor dem Hintergrund der ihm wohl auch bekannten Diskussion über die beabsichtigte Änderung des Bundesministeriengesetzes - damit aussenden wollte, dass er sich gerade heute in einem ganzseitigen Interview im Kurier zu Detailfragen der Unternehmenspolitik der Telekom Austria AG zu Wort gemeldet hat, und zwar zu Fragen, die durchaus regulatorische Fragestellungen berühren können. Aber die ausdrücklich so formulierte Botschaft "wir dürfen nicht weniger Einfluss haben als jetzt" klingt jedenfalls nicht gerade danach, als hätter er sich schon damit abgefunden, in Zukunft keinen Einfluss mehr nehmen zu dürfen.

PS: falls jemand nach dem Staatssekretär fragt, der dem Bundesminister für Finanzen beigegeben wurde und den er voraussichtlich mit der Besorgung dieser Aufgaben betrauen wird - der ändert gar nichts. Der Bundesminister kann den Staatssekretär zwar nach Art. 78 Abs. 3 B-VG "auch mit der Besorgung bestimmter Aufgaben betrauen." Er bleibt dem Minister aber "auch bei Erfüllung dieser Aufgaben unterstellt und an seine Weisungen gebunden." Fernmeldebehörde wird also nicht der Staatssekretär, sondern der Bundesminister für Finanzen. Die Betrauung des Staatssekretärs mit den Telekom- und Post-Agenden kann daher jedenfalls keine "wirksame strukturelle Trennung" im Sinne des EKEK bewirken.

PPS (ergänzt am 22.05.2022): die mangelnde wirksame strukturelle Trennung wäre unionsrechtlich eine Vertragsverletzung, die von der EU-Kommission zum Anlass für ein Vertragsverletzungsverfahren genommen werden könnte. Noch während der Geltung der Vorgängerbestimmung zu Art. 6 EKEK, nämlich Art. 3 der Richtlinie 2002/21, hat die Kommission ein solches Verfahren einmal bis zum EuGH gebracht (Rechtssache C-493/13), und zwar gegen Estland, wo das Ministerium für wirtschaftliche Angelegenheiten und Kommunikation einige behördliche Aufgaben im Telekombereich (insbesondere bei der Verwaltung des Frequenzspektrums) hatte und zugleich die Kontrolle über einen Rundfunknetz-Betreiber ausübte (siehe dazu auch hier). Die Klage wurde nach einer Änderung der estnischen Rechtsvorschriften zurückgenommen, sodass es nicht zu einem EuGH-Urteil gekommen ist. Eine mangelnde wirksame strukturelle Trennung und damit eine mangelnde Unabhängigkeit der Behörde(n) kann auch dazu führen, dass Entscheidungen dieser Behörde wegen Unzuständigkeit rechtswidrig sind (vergleiche zur Energieregulierungsbehörde das Erkenntnis des Verwaltungsgerichtshofs vom 15.12.2014, 2013/04/0108).

Update 18.07.2022: heute ist die gestern kundgemachte Novelle zum Bundesministeriengesetz, BGBl I 2022/98, mit der der Finanzminister (unter anderem) auch Fernmeldeminister geworden ist, in Kraft getreten. 

Friday, April 29, 2022

ORF-Publikumsrat: Gremium mit beschränkter Repräsentativität

Faksimile der Bekanntmachung der eingelangten Vorschläge

Markus Hengstschläger ist sicher ein ganz ausgezeichneter Wissenschaftler. Auch Michael Meyer ist ein bestens ausgewiesener Universitätsprofessor (in einem ganz anderen Fachbereich). Hengstschläger und Meyer haben zwei Dinge gemein: 

Erstens, sie sind jetzt Mitglied des ORF-Publikumsrats. 

Und zweitens: sie sollten es nicht sein. 

Warum das so ist, hat nichts mit ihrer Person zu tun, sondern mit dem gesetzlich vorgesehenen Prozess, wie Mitglieder des Publikumsrates ausgewählt werden (sollten). Ich habe dazu schon zwei Threads auf Twitter geschrieben (zunächst diesen, dann jenen); hier folgt nun ein etwas ausführlicheres "Erklärstück". 

Der ORF-Publikumsrat ist eines von den drei gesetzlich vorgesehenen Organen des Österreichischen Rundfunks (neben Stiftungsrat und Generaldirektor). Während der Generaldirektor - im Wesentlichen wie der Vorstand einer Aktiengesellschaft - das Unternehmen unter eigener Verantwortung leitet (§ 22 Abs . 3 ORF-G) und der Stiftungsrat - im Wesentlichen wie der Aufsichtsrat einer Aktiengesellschaft - den Generaldirektor bestellt, dessen Geschäftsführung überwacht und bei besonders weitreichenden Entscheidungen zwingend eingebunden ist (dazu näher § 21 ORF-G), dient der Publikumsrat - ein Gremium, für das es im klassischen Gesellschaftsrecht keine Entsprechung gibt - der "Wahrung der Interessen der Hörer und Seher" (§ 28 ORF-G). 

Das wirft viele Fragen auf, über die man aus kommunikationswissenschaftlicher wie auch medienpolitischer Sicht lange und kontrovers diskutieren kann - vor allem natürlich, wie man denn die  recht unterschiedlichen "Interessen der Hörer und Seher" bestimmen, irgendwie aggregieren und schließlich in den Entscheidungsprozess des öffentlich-rechtlichen Rundfunkunternehmens einbringen kann. 

Für die Praxis hat der österreichische Gesetzgeber ein recht einfaches Modell gewählt: er hat 

  1. mit dem Publikumsrat ein Gremium eingerichtet, das durch eine gesetzlich geregelte Besetzung mit Personen aus unterschiedlichen "Vertretungsbereichen" eine gewisse Repräsentativität für das Publikum gewährleisten soll, und er hat 
  2. diesem Gremium - sehr überschaubare - Aufgaben und Möglichkeiten eingeräumt, sich (vor allem) in Programmfragen ein wenig einzubringen. 

Aufgaben des Publikumsrats

Diese "Einbringen" geschieht überwiegend durch Empfehlungen und Vorschläge: Fünf der acht in § 30 ORF-G aufgezählten Aufgaben des Publikumsrats beschränken sich auf derart unverbindliche Äußerungsmöglichkeiten. Aus Erfahrung weiß man, dass die Relevanz oder Berechtigung solcher Empfehlungen und Vorschläge von den tatsächlich Programmschaffenden nicht immer erkannt wird (um es ganz vorsichtig auszudrücken). Ob, wann und wie Empfehlungen nachgekommen wird, bestimmt sich eher danach, von wem konkret die jeweilige Empfehlung inhaltlich getragen wird, und ob der Generaldirektor diese Person(en) braucht, um an anderer Stelle (insbesondere im Stiftungsrat, aber auch im politischen Spiel) etwas "durchzubringen." 

Und damit ist auch jene Aufgabe des Publikumsrats angesprochen, die ihm eine über das Symbolische hinausgehende Bedeutung verleiht: der Publikumsrat bestellt aus seiner Mitte sechs Mitglieder des Stiftungsrats. Wer eine Mehrheit im Publikumsrat hat, kann damit die Mehrheit im Stiftungsrat bestimmen oder zumindest wesentlich beeinflussen. 

Der Publikumsrat kann auch die Regulierungsbehörde "anrufen", also von ihm wahrgenommene Rechtsverletzungen des ORF feststellen lassen, was er seit dem eher spektakulär nach hinten losgegangenen "Der Teufel trägt Prada"-Fall meines Wissens nicht mehr versucht hat. Dieser Fall zeigt auch das dabei auftretende Dilemma des Publikumsrats, daher dazu ein kleiner 

Exkurs  

Der Publikumsrat, zu dessen Stärken besonderer Mut eher nicht gehört, hatte im Jahr 2009 zunächst beantragt, der (damals zuständige) Bundeskommunikationssenat (BKS) möge feststellen "ob" durch eine (eigene Sendungen des ORF bewerbende) Einblendung in einem laufenden Spielfilm das ORF-G verletzt worden war. Der BKS wies den Antrag zurück, weil damit eine Rechtsverletzung gar nicht - wie gesetzlich verlangt - tatsächlich "behauptet" wurde; der hilfsweise gestellte Antrag auf Feststellung, "dass" das Gesetz verletzt worden sei, sei von der Beschlussfassung im Publikumsrat nicht gedeckt gewesen. Der VfGH (Erkenntnis vom  2.3.2010, B 1019/09) bestätigte, dass der BKS zu Recht "vom (bewussten) Fehlen einer konkreten Rechtsverletzungsbehauptung" ausgegangen ist. Zugleich sah der VfGH aber den hilfsweise gestellten Antrag als zulässig an, wobei er selbst dabei den Publikumsrat noch ziemlich vorgeführt hat: "Unabhängig von der konkreten Formulierung eines solchen Beschlusses des Publikumsrates ist davon auszugehen, dass die Intention des Publikumsrates regelmäßig darin besteht, einen rechtlich zulässigen Antrag zu stellen." (mit anderen Worten: auch wenn der Publikumsrat seine Beschlüsse nicht ordentlich formulieren kann, wird er wird doch wohl nicht absichtlich einen sinnlosen Antrag stellen wollen.) 

Damit ist die Geschichte aber noch nicht zu Ende. Denn im fortgesetzten Verfahren hat der BKS ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH gestellt. Der EuGH hätte also entscheiden sollen, ob die vom Publikumsrat thematisierte Einblendung von Hinweisen auf eigene Programme als "Fernsehwerbung" im Sinne der damals geltenden Fernseh-Richtlinie anzusehen ist - was durchaus bedeutsame Folgen nicht nur für den ORF, sondern auch für private Anbieter, und nicht nur in Österreich, sondern in der gesamten EU, hätte haben können. Also hat den Publikumsrat wieder einmal der Mut verlassen, und nur kurze Zeit nach Einbringung des Vorabentscheidungsersuchens zog er seinen Antrag beim BKS zurück. Damit war der BKS wiederum verpflichtet, das Vorabentscheidungsersuchen zurückzuziehen. Zu den Gründen für den plötzlichen Rückzug gab es keine Begründung (siehe zu diesem Fall im Blog schon hier). Was den Publikumsrat zu diesem Rückzieher bewogen hat, kann man daher nur vermuten. 

Weiters kann der Publikumsrat auch bei der Festsetzung der Höhe des Programmentgelts ein wenig mitspielen. Dabei klingt die gesetzliche Regelung, wonach dem Publikumsrat "die Genehmigung von Beschlüssen des Stiftungsrates, mit denen die Höhe des Programmentgelts (Radioentgelt, Fernsehentgelt) festgelegt wird", zukommt, nach mehr Macht, als damit tatsächlich übertragen wird - denn nach § 31 Abs. 8 ORF-G kann der Stiftungsrat einfach einen Beharrungsbeschluss fassen, wenn der Publikumsrat nicht mitgeht.

Und schließlich darf sich der Publikumsrat einmal im Jahr eine Meinungsumfrage wünschen und er kann der Führungsebene des ORF ein wenig lästig fallen: durch Anfragen, die auf Verlangen nicht nur schriftlich, sondern auch mündlich zu beantworten sind. Außerdem hat der Generaldirektor an den Sitzungen teilzunehmen, auch die Anwesenheit von DirektorInnen und LandesdirektorInnen kann verlangt werden (die Anwesenheit bei Publikumsratssitzungen wird dabei nicht von jeder/jedem als besonders sinnvolle Investition ihrer/seiner Zeit angesehen).

Die Zusammensetzung des Publikumsrates

Weil die "Interessen der Hörer und Seher" schwer zu fassen sind, wurde mit dem ORF-G 2001 - in Fortsetzung der schon mit dem Rundfunkgesetz 1974 geschaffenen Hörer- und Sehervertretung - ein Gremium geschaffen, in dem unterschiedliche Bevölkerungs- oder Interessengruppen abgebildet sind. Zunächst war noch vorgesehen, dass sechs Publikumsratsmitglieder vom "Publikum" direkt zu wählen waren. Das war ein unverhältnismäßig hoher Aufwand für eine relativ bedeutungsarme Funktion und es brachte auch einen Vorteil für gut organisierte Interessenorganisationen, die über ausreichend Faxgeräte verfügten. Darüber hinaus war es auch rechtlich kaum in den Griff zu bekommen, was schließlich - sehr zur Erleichterung der im ORF damit Befassten - zur Aufhebung der einschlägigen Bestimmungen durch den Verfassungsgerichtshof führte (Erkenntnis vom 27.9.2011, G 9/11; V5/11). 

Eine Lehre aus dem Experiment mit der Direktwahl war, dass "Hörer und Seher" nicht wirklich zu motivieren sind, in tatsächlich repräsentativer Anzahl an "Wahlen" für ein weitgehend bedeutungsloses Gremium zur Wahrung ihrer Interessen im ORF teilzunehmen (die Wahlbeteiligung stieg bei den drei durchgeführten Wahlen von zunächst 3% auf zuletzt 7%). Wer sich je auch nur ein wenig mit der Organisation "diffuser Interessen" befasst hat (also ich zum Beispiel, schon wegen meiner früheren Tätigkeit im Bereich der Verbraucherpolitik), wusste das natürlich auch schon vorher, aber es war ja auch nie das wirkliche Ziel, hier breite demokratische Partizipation zu ermöglichen. Hintergrund der Direktwahl war - neben der Symbolwirkung - eher, dass die damaligen Koalitionsparteien der Auffassung waren, über gute Mobilisierungsmöglichkeiten für diese "Wahl" zu verfügen. Das stellte sich zwar zunächst als Fehleinschätzung heraus, weil - offenbar für die damalige schwarz-blaue Regierung überraschend - zu Beginn gerade die Gewerkschaften über entsprechende Organisationskraft verfügten, um "ihre" KandidatInnen durchzubringen; erst bei der letzten Publikumsratswahl 2010 schaffte es die ÖVP, vor allem über ihre Bünde genügend zu mobilisieren, um eine Mehrheit zu erreichen.

Seit der Aufhebung der Bestimmungen über die Direktwahl werden die Mitglieder des Publikumsrats teilweise direkt durch gesetzlich festgelegte Einrichtungen bestellt (Sozialpartner und Kammern der freien Berufe, katholische und evangelische Kirche, Akademie der Wissenschaften, Parteiakademien - insgesamt betrifft dies derzeit 13 Personen) Weitere 17 Mitglieder des Publikumsrates werden durch den Bundeskanzler (bzw. derzeit durch die auch für Medien zuständige Ministerin im Bundeskanzleramt) bestellt. Die Medienministerin hat dazu zunächst 

"Vorschläge von Einrichtungen bzw. Organisationen, die für die nachstehenden Bereiche bzw. Gruppen repräsentativ sind, einzuholen: die Hochschulen, die Bildung, die Kunst, der Sport, die Jugend, die Schüler, die älteren Menschen, die behinderten Menschen, die Eltern bzw. Familien, die Volksgruppen, die Touristik, die Kraftfahrer, die Konsumenten und der Umweltschutz." (§ 28 Abs. 4 ORF-G) 

Welche Organisationen das sind, legt das Gesetz nicht fest. An welche Organisationen (zumindest der Art nach) man dabei denken könnte, lässt sich aber aus einer alten  Verordnung ableiten, die zum Rundfunkgesetz 1974 ergangen ist. Damals war gesetzlich vorgesehen, dass bei der Bestellung der Mitglieder der Hörer- und Sehervertretung (als Vorgängerin des Publikumsrats) für bestimmte Vertretungsbereiche "insbesondere auf Vorschläge Bedacht zu nehmen [ist], die von Einrichtungen bzw. Organisationen erstattet werden, die für diese Bereiche bzw. Gruppen repräsentativ sind." Nach der Stammfassung des Rundfunkgesetzes hatte der Bundeskanzler durch Verordnung zu bestimmen, "welche Einrichtungen bzw. Organisationen im Hinblick auf ihre Aufgaben, Zielsetzungen oder Mitglieder für den betreffenden Bereich bzw. für die betreffende Gruppe als repräsentativ" anzusehen sind. Die dazu ergangene Verordnung (BGBl. Nr. 398/1974) nannte etwa für den Bereich Sport die Bundessportorganisation, für die Jugend den Bundesjugendring, für die Kraftfahrer ÖAMTC und ARBÖ, für Touristik den Verband alpiner Vereine, etc. 

Auch wenn nunmehr nicht abschließend feststeht, welche "Einrichtungen bzw. Organisationen" zur Erstattung von Vorschlägen berechtigt sind, so besteht allerdings weiterhin die Voraussetzung, dass diese jedenfalls für die jeweiligen "Bereiche bzw. Gruppen" repräsentativ zu sein haben. Und ausdrücklich gesetzlich vorgesehen ist zudem, dass die Medienministerin diese Einrichtungen bzw. Organisationen "zur Erstattung von Dreier-Vorschlägen einzuladen" und diese Vorschläge öffentlich bekannt zu machen hat. 

Die Medienministerin ist (im Rahmen sonstiger gesetzlicher Regelungen, etwa des Antidiskriminierungsrechts, auf das Kogler/Traimer/Truppe in ihrem Kommentar zu den Rundfunkgesetzen hinweisen) frei, aus den vorgeschlagenen Personen auszuwählen. Diese Personen müssen auch kein Naheverhältnis zu den vorschlagenden Einrichtungen bzw. Organisationen aufweisen und sie müssen auch sonst keine besonderen persönlichen Voraussetzungen erfüllen (außer dass kein Ausschlussgrund nach § 28 Abs. 2 ORF-G vorliegen darf).  

Allerdings darf die Ministerin auch niemanden bestellen, der nicht auf einem Dreier-Vorschlag einer Einrichtung bzw. Organisation steht, die für den betreffenden Bereich (zB "Bildung", "Hochschulen", "Touristik") oder die betreffende Gruppe (zB "die Jugend", "Schüler", Kraftfahrer") repräsentativ ist. 

Die Bekanntmachung der eingelangten Vorschläge dient dazu, eine gewisse Transparenz für den Auswahlprozess herzustellen. Es soll damit erkennbar werden, unter welchen Personen die Medienministerin auswählen kann, und es könnte auch eine Diskussion darüber ermöglichen, ob gegebenenfalls bei bestimmten Personen Ausschlussgründe vorliegen oder die Eignung der vorschlagenden Einrichtung bzw. Organisation in Zweifel zu ziehen ist.

Zur Auswahl der von der Medienministerin bestellten Publikumsratsmitglieder

Die Bekanntmachung der eingelangten Vorschläge erfolgte im Amtsblatt zur Wiener Zeitung am 27. April 2022, und die Medienministerin hat laut Medienberichten auch schon am selben Tag die Auswahl aus den Vorschlägen getroffen. Einer öffentliche Diskussion über die Vorschläge, die noch in die Auswahl einfließen könnte, ist damit der Weg abgeschnitten; da keine ausdrückliche Verpflichtung zur einer "vorherigen" Veröffentlichung besteht, ist dies jedoch nicht rechtswidrig. Was sich die Bundesministerin damit allerdings nicht erspart ist eine Diskussion darüber, ob sie die Auswahl auch so hätte treffen dürfen (ob die Auswahl also rechtmäßig war), bzw. ob sie die Auswahl so hätte treffen sollen (im Hinblick auf eine medienpolitische, nicht -rechtliche Beurteilung).

Damit zur Frage, ob die Auswahl so hätte erfolgen dürfen. Dazu fällt zunächst auf, dass viele Einrichtungen bzw. Organisationen entgegen der gesetzlichen Bestimmung keinen Dreier-Vorschlag erstattet haben, und dennoch die vorgeschlagenen Personen bestellt wurden. Dies betrifft folgende Vorschläge für die jeweils genannten Bereiche bzw. Gruppen 

  • Hochschulen: Vorschlag von "Academia Superior - Gesellschaft für Zukunftsforschung"
  • Bildung: Vorschlag der "Begabungsakademie Steiermark"
  • Kunst: Vorschlag des Grazer Kunstvereins
  • Sport: Vorschlag des Österreichischen Skiverbands 
  • Ältere Menschen: Vorschlag des Österreichischen Seniorenbunds
  • Behinderte Menschen: Vorschlag des Österreichischen Paralympischen Committees
  • Eltern bzw. Familien: Vorschlag von "Sozialwirtschaft Österreich"
  • Volksgruppen: Vorschlag von "Kroatischer Kulturvereins + Kroatisches Zentrum"
  • Touristik: Vorschlag der Österreich-Werbung
  • Konsumenten: Vorschlag des Fundraising Verband Austria
  • Umweltschutz: Vorschlag von "Umweltdachverband + Kuratorium Wald"
Damit wurden immerhin 11 Personen aufgrund von Vorschlägen bestellt, die entgegen den gesetzlichen Bestimmungen keine Dreier-Vorschläge waren. Ich will hier nicht abschließend beurteilen, ob dies für sich schon rechtswidrig ist. Allerdings ist zu bedenken, dass mit der Verpflichtung zur Erstattung von Dreier-Vorschlägen der Medienministerin ermöglicht werden sollte, bei der Auswahl der zu bestellenden Mitglieder auch auf andere Anforderungen Bedacht zu nehmen, die von den vorschlagenden Organisationen nicht allein berücksichtigt werden können, sondern erst in Zusammenspiel mit dem "Gesamtangebot" von vorgeschlagenen Personen relevant werden können. Zu denken wäre dabei etwa die Frage eines ausgewogenen Geschlechterverhältnisses, vielleicht auch die Berücksichtigung verschiedener Qualifikationen oder regionaler Verankerungen. 

Zweitens, und rechtlich jedenfalls relevant, wäre zu hinterfragen, ob alle Einrichtungen bzw. Organisationen, deren Vorschläge von der Medienministerin berücksichtigt wurden, für die jeweiligen Bereiche bzw. Gruppen repräsentativ sind. Die Medienministerin darf nämlich nicht jeden beliebigen bei ihr eingelangten Vorschlag berücksichtigen, sondern ist rechtlich darauf verwiesen, ausschließlich aus Vorschlägen von Einrichtungen bzw. Organisationen auszuwählen, die für die jeweiligen Bereiche bzw. Gruppen repräsentativ sind. Und dabei bestehen meines Erachtens ganz erhebliche Zweifel, zum Beispiel bei den Vorschlägen, die der Bestellung der eingangs genannten Wissenschaftler zugrunde liegen. 

Markus Hengstschläger wurde vom Verein "Academia Superior Gesellschaft für Zukunftsforschung" vorgeschlagen, der damit für sich in Anspruch nimmt, repräsentativ für den Bereich Hochschulen zu sein. Dieser Verein hat seinen Sitz in Linz und hat laut eigenen Angaben auf seiner Website die "Aufgabe, aktuelle Herausforderungen auf lokaler, nationaler und  internationaler Ebene zu identifizieren, zu analysieren und daraus Handlungsempfehlungen für Entscheidungsträgerinnen und ‑träger in Oberösterreich abzuleiten." Es handelt sich bei diesem Verein jedenfalls um keine Einrichtung des tertiären Bildungswesens, auch nicht um eine Vertretung von Personen oder Einrichtungen, die in diesem Bereich tätig sind, und seine Tätigkeit ist zudem nicht auf ganz Österreich ausgerichtet, sondern ausschließlich auf Oberösterreich (der Verein bezeichnet sich auch als "Think Tank für Oberösterreich"). Laut einem Bericht aus Februar 2022 besteht der Verein "aus einem kleinen Team von drei Personen", dazu gibt es einen wissenschaftlichen Beirat, geleitet eben von Markus Hengstschläger. Das "Angebot" des Vereins lässt sich hier in dessen eigenen Worten nachlesen. Nach allem, was ich von Wissenschaft verstehe, kann ich nicht erkennen, dass es sich bei diesem Verein, so ehrenwert und erfolgreich seine Bemühungen sein mögen, um eine für den Bereich Hochschulen repräsentative Einrichtung handeln würde. Daran ändert es auch nichts, dass der von ihm vorgeschlagene Markus Hengstschläger ein bedeutender Wissenschaftler ist, denn es kommt nicht auf die Qualifikation der vorgeschlagenen Person an, sondern allein darauf, dass diese von einer repräsentativen Organisation vorgeschlagen wird (auch wenn ein Kleintierzüchterverein eine Nobelpreisträgerin vorschlagen würde, dürfte diese nicht für den Bereich "Hochschulen" bestellt werden). Im Übrigen - und untypisch für eine Organisation, die für den Bereich "Hochschulen" repräsentativ sein sollte - besteht eine ausgeprägte Nähe zu einer politischen Partei: Vorsitzende des Vereins ist die Landeshauptmann-Stellvertreterin (ÖVP), weitere Vorstandsmitglieder sind laut Website eine Landtagsabgeordnete der ÖVP, ein Abteilungsleiter in der ÖVP Oberösterreich und der Vizebürgermeister von Linz (ÖVP). Dass auch Markus Hengstschläger laut Presse ("Gute Gene und schwarze Wahlhilfe") die ÖVP in einem (früheren) Wahlkampf unterstützt hat, rundet das Bild eines Vereines ab, in dem die Politik nicht ganz irrelevant zu sein scheint.

Michael Meyer wurde für die Gruppe "Konsumenten" vom Fundraising Verband Austria vorgeschlagen. Dieser Verein versteht sich laut eigener Darstellung "als Plattform und Dienstleister für FundraiserInnen in Organisationen und Agenturen sowie für Berater des Non-Profit Sektors. Mit 280 Mitgliedsorganisationen ist er die größte Plattform für spendenwerbende Organisationen Österreichs." Vereinszweck ist laut Statuten "a) die Aus- und Weiterbildung im Non-Profit-Bereich, insbesondere von FundraiserInnen zur Ermöglichung einer professionellen, ethischen und zeitgemäßen Aufbringung von Mitteln. b) die Verbesserung der legislativen und gesellschaftlichen Rahmenbedingungen für gemeinnützige Organisationen. c) die Förderung von Transparenz im Spendenwesen. d) die Förderung der Wissenschaft und Forschung betreffend das österreichische und internationale Spenden- und Fundraisingwesen." Es gibt absolut keinen Anhaltspunkt dafür, dass dieser Verein in irgendeiner Weise für die Gruppe der "Konsumenten" repräsentativ sein könnte. 

Das sind jetzt nur zwei Beispiele, aber ähnliche Bedenken habe ich etwa auch zur Bestellung einer Person, die vom Verein "Sozialwirtschaft Österreich" (richtig: "Sozialwirtschaft Österreich - Verband der österreichischen Sozial- und Gesundheitsunternehmen") für den Bereich "Eltern bzw. Familie" vorgeschlagen wurde. Dieser Verein ist eine kollektivvertragsfähige Arbeitgeberorganisation von Sozial- und Gesundheitsunternehmen (in dessen selbst dargestellten Aufgaben und Zielen die Worte Eltern oder Familien nicht vorkommen; ein Berührungspunkt ergibt sich vielleicht daraus, dass der Verein auch Arbeitgebervertreter für den Bereich Pflegeeltern und Tagesmütter und -väter ist). 

Zusammenfassend: ein Vorschlag, der von einer für den jeweiligen Bereich bzw. die jeweiligen Gruppe nicht repräsentativen Einrichtung bzw. Organisation erstattet wurde, darf bei der Bestellung der Publikumsratsmitglieder durch die Medienministerin nicht berücksichtigt werden.

Das ist kein Problem dort, wo es einen Vorschlag einer anderen Einrichtung oder Organisation gibt, die für den Bereich bzw. die Gruppe repräsentativ ist. Das war jedenfalls im Bereich Hochschulen der Fall, wo ein Dreier-Vorschlag von der Universitätenkonferenz, dem Dachverband der Universitäten, dessen Repräsentativität kaum in Zweifel gezogen werden kann, erstattet wurde. 

Für die Gruppe der "Konsumenten" wurde kein weiterer Vorschlag erstattet. Für diesen Fall, dass kein Vorschlag einer repräsentativen Einrichtung bzw. Organisation vorliegt, enthält das Gesetz keine Regelung. Meines Erachtens berechtigt das Fehlen eines (geeigneten) Vorschlags die Medienministerin nicht dazu, dem Vorschlag einer nicht repräsentativen Einrichtung zu folgen. Neben der naheliegenden Vorgangsweise, zunächst nochmals geeignete repräsentative Einrichtungen bzw. Organisationen zu Vorschlägen aufzufordern, wäre zu überlegen, ob in einem derartigen Fall entweder niemand für diesen Vertretungsbereich zu bestellen ist, oder ob die Medienministerin in diesem Fall ohne Bindung an einen Vorschlag bestellen kann. Gegen die Variante, niemanden zu bestellen, spricht, dass damit der jeweilige Bereich bzw. die jeweilige Gruppe gar nicht mehr im Publikumsrat vertreten wäre. Es läge daher nahe, dass für den Fall, dass trotz nochmaliger Aufforderung kein Vorschlag einer repräsentativen Einrichtung bzw. Organisation erstattet wird, die Medienministerin selbst eine Person ohne Bindung an einen Vorschlag bestellen kann. Allerdings ist für diesen Fall zu verlangen, dass diese Person ein besonderes Naheverhältnis zum jeweiligen Vertretungsbereich aufweist. 

Selbst wenn also für die Gruppe der "Konsumenten" trotz neuerlicher Aufforderung keine Vorschläge repräsentativer Einrichtungen oder Organisationen eingelangt wären, könnte eine Person, die wie im vorliegenden Fall ein Professor für NPO-Management ist, der (soweit erkennbar) keine berufliche oder sonstige Verbindung zur Wahrung von Konsumenteninteressen aufweist, nicht für diesen Vertretungsbereich bestellt werden. 

Zur medienpolitischen Frage der Auswahl von Publikumsratsmitgliedern

Neben den rechtlichen Fragen der Bestellung von Publikumsratsmitgliedern durch die Medienministerin gibt es natürlich auch noch interessante medienpolitische Aspekte. 

Eine Frage stellt sich vorweg: weshalb gibt es so wenige Vorschläge? Das mag zunächst damit zu tun haben, dass die Bedeutung des Publikumsrats gering ist und dass es sich um ein unbezahltes "Ehrenamt" handelt, für das man auch nicht wirklich Ehre erwarten darf. Es kann aber auch darauf zurückzuführen sein, dass bereits im Vorfeld vereinbart oder zumindest bekannt wurde, wer bestellt werden wird. Dass etwa ausgerechnet der ÖSV einen (und nur einen) Vorschlag erstellt, und nicht etwa die Bundessportorganisation, der Fußballbund, das ÖOC oder Union oder ASKÖ, wird wohl damit zusammenhängen, dass Herr Walchhofer bereits in der vergangenen Periode Publikumsratsmitglied war, und dass sich andere Organisationen wohl ausrechnen können, dass eine ÖVP-Medienministerin geneigt sein könnte, einen mehrfachen Sebastian Kurz-Unterstützer und ÖVP-Koalitionsverhandler, der bereits Erfahrung im Publikumsrat hat, zu bestellen. Ähnliches gilt  etwa für die Gruppe "Schüler", wo ausgerechnet (und nur) die Landjugend einen Vorschlag erstattet hat, oder im Bereich Bildung, wo eine mir bislang nicht bekannte "Begabungsakademie Steiermark" (deren Repräsentativität mir nicht ganz klar ist) den einzigen Vorschlag gemacht hat.  

Es ist jedenfalls kein gutes Zeichen, wenn schon die eingereichten Vorschläge ein erkennbar eingeschränktes Feld von InteressentInnen für eine Tätigkeit im Publikumsrat zeigen. Dieses Bild  verschlimmert sich noch, wenn in der tatsächlichen Auswahl diese Einschränkung noch verstärkt wird, insbesondere wenn der Anschein entsteht, dass parteipolitische Nähe, vorsichtig ausgedrückt, nicht gänzlich irrelevant sein könnte..

PS (ergänzt am 30.04.2022): dieser Beitrag hat die "beschränkte Repräsentativität" nur gemessen an der geltenden Rechtslage beschrieben. Ein ganz andere Frage ist es, ob die bestehenden gesetzlichen Vorgaben als solche überhaupt geeignet sind, um eine ausreichend repräsentative Beteiligung des "Publikums"  zu erreichen - also selbst wenn man annimmt, die geltenden Rechtsvorschriften würden eingehalten und die Medienministerin würde sich in der Auswahl der von ihr zu bestellenden Mitglieder des Publikumsrats von der Zielsetzung des Gesetzes (eben ein gewisses Maß an Repräsentativität im Publikumsrat zu gewährleisten) leiten lassen. Wenn ich diese Frage nicht behandelt habe, dann nicht, weil ich sie für unwichtig halte (ganz im Gegenteil), aber mir ging es hier einmal um die vor allem rechtliche Auseinandersetzung mit dem aktuellen Bestellungsvorgang.

Nachtrag: zu den Rechtsfolgen einer gesetzwidrigen Bestellung von Publikumsratsmitgliedern (06.05.2022) 

Tatsächlich ist der Publikumsrat laut Medienberichten gestern unter Teilnahme auch der in gesetzwidriger Weise bestellten Mitglieder zusammengetreten und hat dabei die sechs von ihm zu entsendenden Stiftungsratsmitglieder bestellt, darunter auch Univ.-Prof. Michael Meyer. Es stellt sich daher die Frage, ob eine gesetzwidrige Bestellung wie bei den beiden in diesem Blogpost genannten Wissenschaftlern (weil sie nicht von einer Einrichtung oder Organisation vorgeschlagen wurden, die für den jeweiligen Bereich bzw. die Gruppe repräsentativ ist) rechtlich überprüfbar ist und/oder Folgen für die Handlungsfähigkeit der solcherart konstituierten Stiftungsorgane hat. Dazu ein paar knappe, nur thesenartige Überlegungen (für eine Vertiefung fehlt mir die Zeit):

1. Ausgangspunkt ist, dass das Bundesverfassungsgesetz vom 10. Juli 1974 über die Sicherung der Unabhängigkeit des Rundfunks ("BVG Rundfunk") verlangt, dass die "näheren Bestimmungen für den Rundfunk und seine Organisation" (hier also das ORF-Gesetz) unter anderem die Unabhängigkeit der Personen und Organe, die mit der Besorgung der Rundfunkaufgaben betraut sind, gewährleisten müssen. Man mag zweifeln, ob das - auch abseits des hier behandelten Themas - aktuell wirklich gewährleistet ist (siehe dazu den Beitrag von Armin Wolf auf dessen Blog, wo er auch anregt, dass "mal ein Rundfunkjurist einen Aufsatz darüber schreiben" solle - vielleicht komme ich in ein paar Monaten darauf zurück), aber ich beziehe mich jetzt nur auf die Publikumsrats-Bestellung. Wesentlich ist: das ORF-Gesetz ist im Sinne des "BVG Rundfunk" verfassungskonform auszulegen. 

2. Das ist deshalb wichtig, weil die verfassungsgesetzlich gebotene Unabhängigkeit nur dann gewährleistet werden kann, wenn gerade auch die Handlungen von Funktionsträgern der Verwaltung, die auf die Bestellung von Organen des ORF Einfluss nehmen, einer Kontrolle im Hinblick auf ihre Gesetzmäßigkeit unterliegen. Es wäre mit dem BVG Rundfunk unvereinbar, könnte ein Bundeskanzler/eine Medienministerin (jetzt nur einmal hypothetisch gedacht) "Gefolgsleute" in Organe des ORF entsenden, ohne dabei auf die die Bestellung regelnden Rechtsvorschriften Bedacht zu nehmen. 

3. Das erfordert also, über den Rechtsschutz (im weiteren Sinne) gegen Verletzungen des ORF-Gesetzes nachzudenken, wenn diese nicht durch den ORF oder dessen Tochtergesellschaften selbst, sondern durch die Medienministerin in Wahrnehmung der ihr durch das ORF-Gesetz übertragenen Aufgaben erfolgen. 

4. Erste Variante: Feststellung einer Rechtsverletzung durch die KommAustria 
Nach § 36 ORF-G entscheidet die Regulierungsbehörde (KommAustria) "über die Verletzung von Bestimmungen dieses Bundesgesetzes" (mit einer hier nicht relevanten Ausnahme betreffend den Abschnitt über die Gleichstellung) unter anderem auf Grund von Beschwerden einer Person, die durch eine Rechtsverletzung unmittelbar geschädigt zu sein behauptet, oder einer sogenannten „Popularbeschwerde“ (das ist die Beschwerde einer Person, die Gebühren zahlt oder davon befreit ist, und von mindestens 120 weiteren solchen Personen oder deren Haushaltsangehörigen unterstützt wird). Daneben kann die KommAustria eine Verletzung auch auf Antrag unter anderem des Bundes, der Länder, des Publikumsrats, oder mindestens eines Drittels der Mitglieder des Stiftungsrates feststellen. Beschwerden müssen „innerhalb von sechs Wochen“, Anträge innerhalb von sechs Monaten, „gerechnet vom Zeitpunkt der behaupteten Verletzung“ eingebracht werden. 

Nach derzeit herrschendem Verständnis (= Kogler/Traimer/Truppe, Österreichische Rundfunkgesetze, 4. Auflage, S. 332, unter Hinweis auch auf die zuvor zum RFG von Twaroch/Buchner vertretene gegenteilige Ansicht) beschränkt sich die Aufsicht der KommAustria aber auf Handlungen, die vom ORF und dessen Tochtergesellschaften zu verantworten sind. Das wird im Wesentlichen abgeleitet aus § 35 ORF-G, wo von der "Aufsicht des Bundes über den Österreichischen Rundfunk" die Rede ist, die "auf eine Aufsicht nach Maßgabe dieses Bundesgesetzes" beschränkt ist. Damit wird aber meines Erachtens lediglich dargelegt, dass der ORF keiner weiteren staatlichen Aufsicht unterliegt (die in seine Unabhängigkeit eingreifen würde). Es wird damit aber nicht ausgeschlossen, dass die KommAustria Verletzungen des ORF auch durch jene Personen/Organe feststellen können, die außerhalb des ORF stehen, denen durch das ORF-Gesetz aber Rechtspflichten auferlegt sind (wie eben zB dem Bundeskanzler bzw. derzeit der Medienministerin). Das von Kogler/Traimer/Truppe weiters herangezogene Argument, dass eine Aufsicht der KommAustria über oberste Organe von der verfassungsgesetzlichen Ermächtigung in Art. 20 Abs. 2 Z 5 B-VG - "Aufsicht und Regulierung elektronischer Medien" nicht gedeckt wäre, überzeugt mich auch nicht, da diese Aufsicht ja gerade sicherstellen soll, dass die Unabhängigkeit der elektronischen Medien gewährleistet bleibt. Zudem fände eine Aufsicht auch über die Einhaltung des ORF-Gesetzes durch die Medienministerin auch in Art. 20 Abs. 2 Z 2 B-VG - "Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung" - Deckung. Meines Erachtens spricht daher viel dafür, die Bestimmungen über die Rechtsaufsicht im ORF-Gesetz im Lichte der verfassungsrechtlichen Vorgaben so auszulegen, dass damit auch eine Rechtmäßigkeitskontrolle der von der Medienministerin erfolgten Auswahl von Publikumsratsmitgliedern umfasst ist.

5. Zweite Variante: inzidente Kontrolle im Fall von Beschlüssen der ORF-Organe
Jedenfalls dann, wenn man eine Rechtmäßigkeitskontrolle nach § 36 ORF-Gesetz nicht als möglich ansieht, bleibt die Frage offen, wie Beschlüsse jener Organe zu beurteilen sind, denen Mitglieder angehören, die in rechtswidriger Weise bestellt wurden. Dazu gibt es im ORF-Gesetz keine Regelungen, und da es sich um eine besondere Stiftung öffentlichen Rechts handelt, die durch ein eigenes Gesetz geregelt wird, lassen sich auch Regelungen oder Rechtsprechung zu vergleichbaren Problemen etwa im Gesellschaftsrecht nicht ohne Weiteres heranziehen. Da aber - zumindest wenn man § 36 ORF-Gesetz entgegen der hier vertretenen Auffassung eng auslegt - besondere Bestimmungen zur Bekämpfbarkeit einer solchen Bestellung fehlen, bleibt letztlich nur die Möglichkeit, eine ex tunc vorliegende Nichtigkeit der gesetzwidrigen Bestellung anzunehmen (im Gesellschaftsrecht ist es zum Beispiel so, dass eine Organbestellung ohne weiteres und von Anfang an als nichtig angesehen wird, wenn der Bestellungsbeschluss an besonders krassen Mängeln leidet, etwa bei Verstößen gegen gesetzliche Vorschriften; vgl. etwa Torggler, Das fehlerhafte Vorstandsmandat, in FS Reich-Rohrwig, 239 [241]). 

Hat eine Person an einer Beschlussfassung teilgenommen, deren Bestellung als ex tunc nichtig anzusehen ist, wird damit auch der gefasste Beschluss "infiziert". Auf die Frage, ob die einzelne Stimme dieses "Pseudo-Mitglieds" ausschlaggebend war, kommt es dabei nicht an, da jede Person durch ihre Teilnahme an der Beratung die Willensbildung des Kollegialorgans potentiell beeinflussen kann, sodass es etwa denkbar wäre, dass - ohne die Teilnahme des "Pseudo-Mitglieds" - bei der Abstimmung der Mehrheit nicht nur dessen Stimme gefehlt hätte, sondern auch die Stimmen weiterer Mitglieder, die von ihm überzeugt wurden. Damit läge aber ein in rechtswidriger Weise gefasster Beschluss vor, der wiederum als nichtig oder zumindest vernichtbar zu beurteilen wäre. 

Man sieht, dass diese Ansicht recht weitreichende Folgen haben könnte. Ein - gerade wegen der  in beiden Fällen verfassungsgesetzlich gebotenen Unabhängigkeit - vergleichbares Problem stellt sich übrigens bei einer gesetzwidrigen Ernennung von Richterinnen und Richtern, wenn man die in der Folge von diesen getroffenen Entscheidungen zu beurteilen hat. Die dabei auftretenden Probleme zeigen sich in all ihrer Vielfältigkeit aktuell in zahlreichen anhängigen und teilweise auch schon entschiedenen Fällen betreffend die polnische Justiz sowohl beim EuGH als auch beim EGMR. 

Die Leitentscheidung des EGMR zu den Folgen einer rechtswidrigen Richterbestellung auf die von diesem Richter gefällten Urteile betraf allerdings Island. Dieser Fall ist auch deswegen meines Erachtens recht interessant im Hinblick auf die Ernennung von Publikumsratsmitgliedern, weil es dort um die Entscheidung einer Ministerin ging, die von einem Bestellungsvorschlag abgewichen war, ohne das ausreichend zu begründen. In diesem Urteil der Großen Kammer des EGMR vom 1.1.2020, Guðmundur Andri Ástráðsson gegen Island, 26374/18, geht der EGMR von einem dreistufiges Prüfschema aus. Nicht jeder Fehler bei der Bestellung eines Richters ist demnach geeignet, auch ein von ihm gefälltes Urteil zu "vernichten", sondern es ist erstens zu prüfen, ob bei der Bestellung offensichtliche Verletzungen der gesetzlichen Vorschriften erfolgten, zweitens, ob diese Verletzungen grundlegende Prinzipien des Verfahrens betrafen, und drittens ist entscheidend, ob eine ausreichende gerichtliche Kontrolle der Bestellung stattgefunden hat. 

Überträgt man diese Überlegungen auf die Bestellung von Organmitgliedern des ORF durch die Medienministerin, so kann man erstens die "offensichtliche Verletzung" (jedenfalls bei Hengstschläger und Meyer) bejahen (im isländischen Richterfall hatte die dortige Justizministerin keine ausreichende Bewertung der Bewerber :innen vorgenommen und ist ohne ausreichende Begründung vom Besetzungsvorschlag der Evaluierungskommission abgewichen). Zweitens betrifft die Auswahl von Publikumsratsmitgliedern aufgrund von Vorschlägen repräsentativer Einrichtungen bzw. Organisationen grundlegende Verfahrensprinzipien, die nämlich gerade sicherstellen sollen, dass es eine breite Vertretung gesellschaftlicher Gruppen gibt, was entscheidend zur Unabhängigkeit des ORF beitragen kann (im isländischen Richterfall ging es ebenfalls um eine Abweichung von einem System, dessen wesentlicher Zweck war, den politischen Einfluss zu begrenzen und die Unabhängigkeit zu stärken). Und für die dritte Stufe ist maßgebend, ob man eine Überprüfbarkeit der von der Medienministerin  vorgenommenen Bestellung der Publikumsratsmitglieder durch die KommAustria (und in der Folge durch das Bundesverwaltungsgericht und VfGH/VwGH) annimmt. Wenn man diese Überprüfungsmöglichkeit verneint, hätte dies - überträgt man die Wertungen aus diesem EGMR-Fall zur Richterbestellung auf die Bestellung von Organmitgliedern des ORF (und ich sehe nicht, welche anderen Wertungen man hier vornehmen sollte) - zur Folge, dass die vom solcherart gesetzwidrig zusammengesetzten Publikumsrat getroffenen Beschlüsse - etwa auch zur Entsendung von Mitgliedern in den Stiftungsrat - ohne Weiteres nichtig wären. 

6. Dritte Variante: Verfassungswidrigkeit des § 28 Abs. 6 ORF-Gesetz
Will man den beiden hier zunächst dargestellten Varianten nicht folgen, also weder eine Überprüfungsmöglichkeit der von der Medienministerin vorgenommenen Bestellung durch die KommAustria annehmen, noch die Nichtigkeit der vom Publikumsrat getroffenen Beschlüsse, bliebe meines Erachtens nur mehr die Prüfung der Verfassungsmäßigkeit des § 28 Abs. 6 ORF-Gesetz, in dem die Bestellung von 17 Mitgliedern des Publikumsrates durch die Medienministerin vorgesehen ist. Denn wenn man tatsächlich annähme, dieser Bestellungsvorgang wäre weder der Kontrolle der Aufsichtsbehörde unterworfen, noch hätte eine Rechtsverletzung dabei Folgen für die Wirksamkeit der in der Folge vom Publikumsrat getroffenen Beschlüsse, würde diese Bestimmung der Medienministerin  unüberprüfbar freie Hand zur Bestimmung der Mehrheit der Publikumsratsmitglieder einräumen, was mit dem BVG Rundfunk schwer (meines Erachtens: gar nicht) vereinbar wäre. Da aber ein Gesetz im Zweifel verfassungskonform auszulegen ist, würde ich eher der Auffassung zuneigen, wonach die Bestellung der Publikumsratsmitglieder durch die KommAustria überprüfbar ist. Die zweite Variante, dass zumindest die vom Publikumsrat gefassten Beschlüsse jeweils im Einzelfall dahin geprüft werden können, ob an ihnen ein "Pseudo-Mitglied" teilgenommen hat, was die Nichtigkeit auch der solcherart gefassten Beschlüsse nach ziehen könnte, hätte nämlich auch den Nachteil, dass damit eine schwebende Unwirksamkeit oder allenfalls Vernichtbarkeit zahlreicher teilweise weitreichender Beschlüsse und damit eine hohe Unsicherheit verbunden wäre. 

7. Vielleicht geben die aktuellen Probleme doch auch Anlass, dass sich der Gesetzgeber etwas grundsätzlicher mit der Gremienstruktur des ORF befasst. Ob darüber nachgedacht wird, ist aufgrund des angekündigten transparenten Prozesses zu einer Novelle des ORF-Gesetzes, über den man aber leider trotzdem nichts wissen darf, von außen nicht nachvollziehbar.

PS: ich habe mich mit dem Publikumsrat hier aus rein akademischem Interesse befasst, freue mich aber, dass ich damit - wie ich höre - offenbar schon einen gewissen Anreiz für die Belebung des Rechtsgutachtenmarkts gegeben habe (an dem ich natürlich nicht teilnehme). Irgendwer muss ja auch die Argumente zusammentragen, aus denen sich schlüssig ergibt, dass ich unrecht habe ;-) Gespannt bin ich nicht nur auf die Argumente, sondern zunächst natürlich auch darauf, ob das intern bleibt, allenfalls nur in Äußerungen gegenüber Medien einfließt, oder ob Gutachten auch veröffentlicht werden. 

Update 04.07.2022: Inzwischen wurden tatsächlich zwei Beschwerden an die KommAustria gegen die Bestellung der Publikumsratsmitglieder durch die Bundesministerin für für Frauen, Familie, Integration und Medien im Bundeskanzleramt eingebracht, und zwar von der Universitätenkonferenz einerseits (Bericht auf derstadard.at dazu) und - als Popularbeschwerde - durch den Presseclub Concordia andererseits (Text der Beschwerde).
Außerdem hat das Land Burgenland einen Normenkontrollantrag betreffend einzelne Bestimmungen des ORF-Gesetzes, die die Bestellung von Stiftungs- und Publikumsrat regeln, gestellt; dieser Antrag ist hier online verfügbar (siehe auch die Presseaussendung dazu).