Thursday, April 01, 2021

20 Jahre RTR (oder: als mich Wolfgang Schüssel kurzfristig und ohne Ausschreibung zum Geschäftsführer einer Bundesgesellschaft bestellte)

Heute vor zwanzig Jahren trat das "Bundesgesetz über die Einrichtung einer Kommunikationsbehörde Austria („KommAustria“) und eines Bundeskommunikationssenates (KommAustria-Gesetz – KOG)", BGBl I 2001/32, in Kraft. Damit wurden nicht nur die zwei im Titel des Gesetzes genannten Behörden eingerichtet, sondern auch eine neue, nicht gewinnorientierte Gesellschaft mit beschränkter Haftung gegründet. Diese führt die Firma „Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH“ (RTR-GmbH); ihre Anteile sind zu hundert Prozent dem Bund vorbehalten. Die RTR-GmbH gibt es - in ihrer Struktur weitgehend unverändert, aber mit einigen Veränderungen im Aufgabenbereich - heute noch. Auch die KommAustria besteht nun schon 20 Jahre, wobei deren Struktur allerdings mit der Novelle BGBl I 2010/50 ab 1.10.2010 gründlich verändert wurde; insbesondere wurde sie von einer dem Bundeskanzler weisungsgebundenen monokratischen Behörde zu einer unabhängigen Kollegialbehörde umgestaltet. Der Bundeskommunikationssenat - eine "Kollegialbehörde mit richterlichem Einschlag" alter Schule - hatte ein kürzeres Leben: er wurde als eine von vielen derartigen Behörden mit Einführung der zweistufigen Verwaltungsgerichtsbarkeit zum 1.1.2014 aufgelöst. 

Das KommAustria-Gesetz war - darüber wurde schon viel geschrieben - eher eine Verlegenheitslösung, weil der zunächst in Koalitionsverhandlungen zwischen SPÖ und ÖVP, dann auch von der Koalition aus ÖVP und FPÖ angepeilte große Wurf (siehe die Regierungsvorlage 400 BlgNR 21. GP) eine Verfassungsmehrheit gebraucht hätte, die schließlich nicht erzielt werden konnte (ich habe die in der Regierungsvorlage vorgesehene Konstruktion als "eher hypertroph" angesehen und diese Ansicht auch nie verheimlicht; in einem späteren Vortrag habe ich die dort geplante KommAustria als "pseudo-konvergente Behörde mit kompliziertem Zusammenspiel mehrerer Kommissionen plus einer Art Frühstücksdirektor" bezeichnet). 

Das Gesetz war aber auch dringlich: denn der VfGH hatte mit Erkenntnis vom 29.6.2000, G 175-266/99, § 13 des Regionalradiogesetzes aufgehoben und damit der bisherigen Behördenkonstruktion im Rundfunkbereich den Boden entzogen. In der Folge wurden zahlreiche Zulassungsbescheide von Privatradioveranstaltern aufgehoben. Weitersenden war nur aufgrund einer schnell geschaffenen Behelfskonstruktion bis Ende Juni 2001 möglich, und die nächste Aufhebung durch den VfGH stand auch schon bevor (erfolgte dann mit 21.6.2001, G 141/00 ua). 

Eile war also geboten, und so trat das KommAustria-Gesetz nur zwei Tage nach Kundmachung am 1. April 2001 in Kraft. Die damit geschaffenen Funktionen waren erst auszuschreiben, mussten aber umgehend provisorisch besetzt werden, denn so eine neue GmbH muss schließlich auch handlungsfähig sein. Zudem wurde die Gesellschaft zwar juristisch aus dem Nichts erschaffen, aber unmittelbar mit ihrer Einrichtung wurde die Telekom-Control GmbH kraft Gesetzes auf sie verschmolzen - die schon bestehende Telekom-Regulierungsbehörde musste ja weiter tätig sein können. Auch die Verschmelzung war natürlich beim Firmenbuch anzuzeigen, und auch dazu brauchte man Geschäftsführer für die neue GmbH (je einen für den Bereich Telekommunikation, zu bestellen von der Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie, und für den Bereich Rundfunk, zu bestellen vom Bundeskanzler). 

Ich war damals Leiter der Rechtsabteilung der Telekom-Control GmbH (TKC) und als solcher im Vorfeld häufig mit den Legisten im BKA und BMVIT in Kontakt gestanden, weil es schließlich auch um die möglichst reibungsfreie Integration der TKC in die neue RTR und die dazu notwendigen Anpassungen im TKG (und im KommAustria-Gesetz) ging. Als sich dann die Frage stellte, wer die provisorische Geschäftsführung für die neue GmbH für den Rundfunkbereich übernehmen sollte (für den Bereich Telekommunikation war klar, dass der bisherige TKC-Geschäftsführer bleiben sollte), kam man im BKA auf mich. Ich konnte glaubhaft versichern, das wirklich nur übergangsweise machen zu wollen, und man traute mir offenbar auch zu, die neue GmbH halbwegs unfallfrei über die ersten paar Monate zu bringen, bis nach der Ausschreibung der definitive Geschäftsführer bestellt werden sollte. 

Und so kam es, dass ich vom damaligen Bundeskanzler kurzfristig zum Geschäftsführer einer neu geschaffenen Bundesgesellschaft bestellt wurde, an deren gesetzlicher Ausgestaltung ich zuvor (ein wenig) mitbeteiligt war. 

Im Unterschied zu anderen Organbestellungen in bundeseigenen Unternehmen, die derzeit diskutiert werden, gingen dieser Bestellung freilich keine Chats mit dem Bundeskanzler oder seinem Kabinett voraus (ganz abgesehen davon, dass das mit den Emojis damals noch nicht gebräuchlich war). Andererseits: bei der RTR ging es auch nicht um Milliarden.

Wednesday, March 17, 2021

Recht auf Zugang zu Informationen nach Art. 10 EMRK: nun auch vom VfGH anerkannt

Gibt es in Österreich ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht auf Zugang zu Informationen? Noch nicht, könnte man glauben, wenn man die aktuelle Diskussion um den Ministerialentwurf für ein Informationsfreiheitsgesetz verfolgt - denn erst mit diesem Gesetzesvorhaben soll ein derartiges Recht erstmals im B-VG verankert werden. Mit seinem gestern veröffentlichten Erkenntnis vom 4. März 2021, E 4037/2020, hat der Verfassungsgerichtshof allerdings anerkannt, dass unter bestimmten Voraussetzungen auch Art. 10 EMRK ("Freiheit der Meinungsäußerung") ein verfassungsgesetzlich gewährleistetes Recht auf Zugang zu Informationen gewährt.

Der VfGH folgt damit dem EGMR, der in seiner Rechtsprechung zu Art. 10 EMRK ein Recht auf Zugang zu Informationen unter bestimmten Voraussetzungen schon seit längerem anerkannt hat, etwa im Urteil Társaság a Szabadságjogokért (14.04.2009, siehe im Blog dazu hier), vor allem aber im Urteil der Großen Kammer im Fall Magyar Helsinki Bizottság (08.11.2016; siehe im Blog dazu hier).

In Österreich hatte sich VfGH in seiner Rechtsprechung zu Art. 10 EMRK - der ja innerstaatlich im Verfassungsrang steht - allerdings auch nach dem EGMR-Urteil Társaság a Szabadságjogokért noch weiter an früherer Rechtsprechung des EGMR orientiert, in der dieser ein Recht auf Informationszugang noch abgelehnt hatte. So wies der VfGH in seinem Erkenntnis vom 02.12.2011, B 3519/05, die Beschwerde einer NGO gegen die Verweigerung des Zugangs zu Entscheidungen der Tiroler Landes-Grundverkehrskommission ab, weil keine Verpflichtung des Staates bestehe, den Zugang zu Informationen zu gewährleisten oder selbst Informationen bereitzustellen (siehe zu diesem Erkenntnis den zweiten Teil dieses Blogposts). Die betroffene NGO beschwerte sich danach beim EGMR, dieser gab ihr Recht und stellte mit Urteil vom 28.11.2013, Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung eines wirtschaftlich gesunden land- und forstwirtschaftlichen Grundbesitzes, eine Verletzung des Art. 10 EMRK durch Österreich fest (siehe im Blog dazu hier).

Mit dem gestern veröffentlichten Erkenntnis hat der VfGH nun die Lehren aus dieser Rechtsprechungsdivergenz gezogen. Der VfGH ist von seiner alten Rechtsprechung ausdrücklich abgegangen und auf die Linie des EGMR eingeschwenkt. Er vollzieht damit auch nach, was in der Rechtsprechung des VwGH zum (einfachgesetzlichen) Recht auf Auskunft im Lichte der einschlägigen EGMR-Rechtsprechung judiziert wurde (siehe etwa VwGH 29.05.2018, Ra 2017/03/0083; siehe zur Rechtsprechungsentwicklung auch die Fachinfo auf der Website des Parlaments), sodass man nun in Österreich auf eine einigermaßen einheitliche - und mit dem EGMR im Einklang stehende - Rechtsprechung zum Recht auf Informationszugang setzen kann.

Der VfGH bezieht sich in seinem Erkenntnis natürlich vor allem auf das EGMR-Urteil Magyar Helsinki Bizottság, in dem der EGMR seine bisherige Rechtsprechung dahingehend zusammengefasst habe,

"dass Art. 10 Abs. 1 EMRK unter bestimmten Voraussetzungen auch ein Recht auf Zugang zu Informationen gewährleistet (vgl. zuletzt auch EGMR 8.10.2019, Fall Szurovecz, Appl. 15.428/16, Newsletter Menschenrechte 2019, 423). Dies ist einerseits dann der Fall, wenn die Offenlegung der Informationen von einem Gericht rechtskräftig angeordnet wurde. Andererseits besteht ein solches Recht, wenn der Zugang zu Informationen für die Ausübung der Meinungsäußerungsfreiheit, insbesondere der Freiheit des Erhalts und der Weitergabe von Informationen, maßgeblich ist. Für den Bestand und die Reichweite dieses Rechts ist insbesondere von Bedeutung, ob das Sammeln der Informationen ein relevanter Vorbereitungsschritt für journalistische oder andere Aktivitäten ist, ob die Offenlegung der begehrten Informationen im öffentlichen Interesse notwendig sein kann – insbesondere weil sie für Transparenz über die Art und Weise der Führung von Amtsgeschäften und über Angelegenheiten, die für die Gesellschaft als Ganzes interessant sind, sorgt –, ob der Grundrechtsträger als Journalist oder Nichtregierungsorganisation oder in einer anderen Funktion als "public watchdog" im öffentlichen Interesse tätig wird und schließlich ob die begehrte Information bereit und verfügbar ist und daher kein weiteres Sammeln von Daten notwendig ist (vgl. EGMR, Fall Magyar Helsinki Bizottság, Z 149 ff.).

Daraus ergibt sich, dass Art. 10 Abs. 1 EMRK zwar keine generelle Verpflichtung des Staates begründet, Informationen bereitzustellen oder Zugang zu Informationen zu gewähren. Ein Recht auf Zugang zu Informationen kann jedoch (insofern abweichend von VfSlg. 19.571/2011) nach Maßgabe der zuvor dargelegten Kriterien [...] im Einzelfall bestehen."

Abgesehen davon, dass meines Erachtens nicht das Urteil Szurovecz vom 08.10.2019 das "zuletzt" ergangene einschlägige Urteil des EGMR ist (sondern eher Leshchenko vom 21.01.2021), ist hervorzuheben, dass der VfGH klar und ohne Brüche oder Modifikationen die EGMR-Rechtsprechung für die innerstaatliche Verfassungsrechtslage übernimmt (ähnlich für die einfachgesetzliche Rechtslage nach dem Auskunftspflichtgesetz VwGH 29.05.2018, Ra 2017/03/0083, Rn. 22).

Damit zur Fallprüfung, wie sie der VfGH hier vorgenommen hat:

1. Liegt ein Eingriff in Art. 10 EMRK vor?

Im konkreten Fall - es ging um das Auskunftsbegehren eines Journalisten an den Präsidenten des Nationalrates, welche Abgeordneten in den Jahren 2017, 2018 und 2019 die Gehaltsfortzahlung nach Erledigung ihres Mandates in Anspruch genommen haben - waren die Kriterien erfüllt:

  • "Der Beschwerdeführer stellte sein Auskunftsbegehren erkennbar im Rahmen journalistischer Recherchen und wurde dabei in seiner Funktion als "public watchdog" tätig."
  • "Die begehrte Auskunft zielt auf den Bestand und die Dauer von Fortzahlungsansprüchen von ehemaligen Nationalratsabgeordneten nach dem Bundesbezügegesetz ab. Sie dient dem vom Beschwerdeführer nachvollziehbar dargelegten Interesse an Transparenz politischer Akteure und einer Debatte um die Bezüge von Nationalratsabgeordneten. Sie ist damit jedenfalls geeignet, zu einer Angelegenheit von öffentlichem Interesse beizutragen."
  • "Mangels gegenteiliger Hinweise im Verfahren ist auch nicht ersichtlich, dass die begehrten Informationen nicht bereit und verfügbar wären."
Das Auskunftsbegehren war daher vom Schutzbereich des Art. 10 Abs. 1 EMRK erfasst, und durch die Abweisung des Auskunftsbegehrens war ein Eingriff in das Recht auf Meinungsäußerungsfreiheit nach Art. 10 Abs. 1 EMRK erfolgt.

2. Gibt es für den Eingriff eine ausreichende gesetzliche Grundlage?

Der VfGH hat keine verfassungsrechtlichen Bedenken gegen § 1 Abs. 1 Auskunftspflichtgesetz; diese Bestimmung stellt einen Eingriff in das Recht auf Datenschutz nach § 1 Abs. 1 DSG und "gleichzeitig auch einen Eingriff in Art. 10 Abs. 1 EMRK dar, weil die Anordnung, dass eine Auskunft im Fall einer entgegenstehenden Verschwiegenheitspflicht nicht zu erteilen ist, auch auf Fälle wie den vorliegenden zur Anwendung kommt, in denen nach Art. 10 Abs. 1 EMRK ein Recht auf Zugang zu Informationen besteht".

3. Verfolgt die gesetzliche Bestimmung ein legitimes Ziel?

Eine gesetzlich vorgesehene Beschränkung der betroffenen Grundrechte (Meinungsäußerungsfreiheit und Datenschutz) ist nach dem jeweiligen Gesetzesvorbehalt nur zulässig, sofern sie aus einem der in Art. 10 Abs. 2 EMRK bzw. § 1 Abs. 2 DSG iVm Art. 8 Abs. 2 EMRK genannten Gründe notwendig ist. Der VfGH hält dazu fest, dass der Eingriff in das Grundrecht auf Meinungsäußerungsfreiheit und in jenes auf Datenschutz durch § 1 Abs. 1 Auskunftspflichtgesetz jeweils dem "Schutz der Rechte anderer" iSd Art. 10 Abs. 2 EMRK bzw. § 1 Abs. 2 DSG iVm Art. 8 Abs. 2 EMRK dient, "nämlich dem jeweils entgegengesetzten Grundrecht." Der Eingriff verfolgt somit, so der VfGH, "jedenfalls ein legitimes Ziel."

4. Ausreichend präzise gesetzliche Grundlage?

Interessant sind die Ausführungen des VfGH zur ausreichenden Präzision der gesetzlichen Grundlage, die er nur im Hinblick auf § 1 Abs. 2 DSG (nicht aber im Hinblick auf Art. 10 Abs. 2 EMRK) ausdrücklich als gefordert ansieht. Hier war der Präsident des Nationalrats in seiner Äußerung im Verfahren vor dem VfGH der Auffassung, dass § 1 Abs. 1 Auskunftspflichtgesetz nicht als hinreichend bestimmte Eingriffsermächtigung in das Recht auf Datenschutz anzusehen wäre. Der VfGH schließt sich dieser Auffassung nicht an: Die Anforderung, wonach die Eingriffsnorm ausreichend präzise sein muss, ist demnach "im vorliegenden Fall schon deshalb erfüllt, weil diese Bestimmung die gebotene Interessenabwägung zwischen dem Grundrecht auf Information iSd Art. 10 Abs. 1 EMRK und jenem auf Datenschutz und damit einen angemessenen Ausgleich [...] zwischen diesen beiden Grundrechtspositionen ermöglicht." Mit anderen Worten: schon dass die Norm eine Abwägung der betroffenen Grundrechtspositionen ermöglicht (Normtext: "...Auskünfte zu erteilen, soweit eine gesetzliche Verschwiegenheitspflicht dem nicht entgegensteht.") reicht aus, um sie als hinreichend bestimmt anzusehen. Das klingt mutig - aber ohne diese Prämisse wäre weder das Auskunftspflichtgesetz noch ein allenfalls kommendes Informationsfreiheitsgesetz sinnvoll zu vollziehen.

5. Interessenabwägung: angemessener Ausgleich der kollidierenden Grundrechtspositionen?

Als letzter Prüfschritt bleibt die zentrale Frage, ob die Interessenabwägung gesetzmäßig vorgenommen wurde und ob dabei die kollidierenden Grundrechtspositionen in einen angemessenen Ausgleich gebracht wurden. Der VfGH begründet hier sehr knapp, aber deutlich: er hat keinen Zweifel daran, "dass an der Tätigkeit von Nationalratsabgeordneten und damit auch an der Kenntnis ihrer Bezüge ein gewichtiges Interesse der Öffentlichkeit besteht." Die Bezugsfortzahlungen können nicht getrennt vom (ehemaligen) Nationalratsmandat betrachtet werden; an der Kenntnis von solchen Fortzahlungen "besteht daher in gleicher Weise wie bei Bezügen amtierender Nationalratsabgeordneter ein gewichtiges Interesse der Öffentlichkeit. Das entgegengesetzte Interesse der ehemaligen Nationalratsabgeordneten an der Geheimhaltung der Information, ob (und für wie lange) sie eine solche Bezugsfortzahlung erhalten haben, tritt demgegenüber in den Hintergrund."

Ergebnis: das Auskunftsinteresse des Journalisten nach Art. 10 Abs. 1 EMRK überwiegt das Geheimhaltungsinteresse der von der begehrten Auskunft betroffenen ehemaligen Nationalratsabgeordneten. "Die Verweigerung der Auskunft stellt somit einen unverhältnismäßigen Eingriff in das durch Art. 10 Abs. 1 EMRK gewährleistete Auskunftsrecht des Beschwerdeführers dar."

Zusammenfassung

Der VfGH ist mit dem gestern veröffentlichten Erkenntnis von seiner früheren Rechtsprechung abgegangen und hat erstmals in der Verweigerung des Zugangs zu Informationen eine Verletzung im verfassungsgesetzlich gewährleisteten Recht auf Meinungsäußerungsfreiheit erkannt.

Er hat damit allerdings kein allgemeines (verfassungsgesetzlich gewährleistetes) Recht auf Zugang zu Informationen anerkannt, sondern stellt - dem EGMR folgend - auf eine Reihe von Kriterien ab, die (kumulativ) gegeben sein müssen, damit ein Zugangsrecht besteht.

Wesentlich ist dabei vor allem
  • der Zweck des Informationsansuchens (geht es um Vorbereitungen für journalistische Aktivitäten oder zumindest für das Schaffen einer öffentlichen Debatte?),
  • ob der Zugang tatsächlich notwendig ist, um das Recht auf Meinungsäußerungsfreiheit (hier relevant die "Freiheit zur Mitteilung von Nachrichten") auszuüben, und
  • ob die Informationen, Daten oder Dokumente, hinsichtlich derer Zugang begehrt wird, einen "public interest"-Test bestehen (zB für Transparenz über die Art und Weise der Führung von Amtsgeschäften sorgen oder für die Gesellschaft als Ganzes interessant sind), weiters
  • welche Rolle der Person zukommt, die Zugang begehrt (insbesondere eine "watchdog"-Rolle wie sie Medien oder NGOs zukommt), und schließlich
  • ob die Informationen bereit und verfügbar sind.

Überblick zur EGMR-Rechtsprechung zum Zugang auf Information seit dem Urteil Magyar Helsinki Bizottság

Der VfGH hat sich in seinem Erkenntnis im Wesentlichen auf das grundlegende Urteil der Großen Kammer des EGMR im Fall Magyar Helsinki Bizottság gestützt, und er hat daneben aus der jüngeren EGMR-Rechtsprechung nur noch das Urteil Szurovecz zitiert. Der EGMR hat allerdings seit dem Urteil Magyar Helsinki Bizottság - und aufbauend auf diesem - eine Reihe weiterer Urteile und Entscheidungen zu Fragen des Zugangs zu Informationen im Lichte des Art. 10 EMRK getroffen. Dabei zeigt sich auch, dass die Kriterien des Magyar Helsinki Bizottság-Urteils nicht immer leicht zu erfüllen sind.

Eine Verletzung des Art. 10 EMRK wegen der Verweigerung des Zugangs zu Informationen wurde in folgenden Fällen anerkannt:
  • Das Urteil vom 29.01.2019, Cangı gegen Türkei (Appl. no. 24973/15), betraf den Zugang zu einem Protokoll einer Sitzung des türkischen Rates für die Bewahrung des Kultur- und Naturerbes, in dem es über Maßnahmen zum Schutz der antiken Stätten von Allianoi ging, die durch einen Dammbau gefährdet waren; der Beschwerdeführer war Anwalt und Mitglied einer Initiative, die gegen den Dammbau kämpfte, und er konnte sich auf ein türkisches Gesetz stützen, das grundsätzlich Zugang zu Informationen vorsah; der EGMR kam in diesem Fall (einstimmig) zum Ergebnis, dass der Eingriff in das Recht auf Zugang zu Informationen keine ausreichende gesetzliche Grundlage hatte, da die Auslegung der Ausnahmebestimmung im Gesetz über den Zugang zu Informationen durch die nationalen Behörden und Gerichte den Grundsatz des Gesetzes (Zugang ist zu gewähren, wenn keine Ausnahme vorliegt) in sein Gegenteil verkehrt hatte.
  • In dem vom VfGH zitierten Urteil vom 8.10.2019, Szurovecz gegen Ungarn (Appl. no. 15428/16; siehe dazu auch die Pressemitteilung), ging es um den Zugang eines Journalisten zu einem Aufnahmezentrum für Asylwerber. Hier stellte der EGMR (ebenfalls einstimmig) eine Verletzung des Art. 10 EMRK fest, weil mit der Verweigerung des Zugangs die journalistische Recherche gehindert wurde. Zwar diente die bestehende gesetzliche Regelung legitimen Zielen (dem Schutz des Privatlebens der Flüchtlinge), die Maßnahme war aber nicht in einer demokratischen Gesellschaft notwendig, weil es sich bei der Frage nach der menschenwürdigen Unterbringung im Aufnahmezentrum um eine Angelegenheit von erheblichem öffentlichen Interesse handelte, keine erkennbare Abwägung zwischen den betroffenen grundrechtlich geschützten Interessen erfolgt war, und der Journalist zudem zugesichert hatte, keine Fotos ohne Zustimmung zu machen und auch keine Sensationsberichterstattung geplant war. Außerdem prüfte der EGMR, ob es für den Journalisten andere Möglichkeiten gegeben hätte, um zu den Informationen zu kommen, was hier zu verneinen war: die Möglichkeit, mit Asylwerbern außerhalb des Lagers zu sprechen oder auf Informationen zB von NGOs zurückzugreifen, die im Aufnahmezentrum waren, hätte die persönliche Vor-Ort-Recherche im Aufnahmezentrum nicht ersetzen können (mehr zu diesem Fall auch in einem Blogpost von Dirk Voorhoof und Ronan Ó Fathaigh auf Strasbourg Observers).
  • Das Urteil vom 26.3.2020, Centre for democracy and the rule of Law gegen Ukraine (Appl. no. 10090/16), betraf den Zugang zu den Lebensläufen von Parteivorsitzenden, die im Zusammenhang mit einer Wahl bei der Wahlkommission eingereicht worden waren. Der EGMR hielt fest, dass die begehrten Informationen - Ausbildungsgang und beruflicher Werdegang - den public-interest Test bestanden (auch wenn Vieles davon schon in der Öffentlichkeit bekannt war, ging es hier vor allem auch darum, die von den Betroffenen selbst dargelegten Lebensläufe prüfen zu können); die beschwerdeführende Organisation war ein "watchdog" und die Information war leicht verfügbar; der EGMR akzeptierte, dass die Nichtherausgabe der Informationen einem legitimen Ziel - dem Schutz des Privatlebens - diente, betonte aber, dass die Veröffentlichung dieser Informationen nicht zu einer größeren "public exposure" der Kandidaten geführt hätte, als diese bei ihrer Kandidatur hätten vorhersehen müssen; die Ablehnung der Herausgabe der Informationen war daher nicht in einer demokratischen Gesellschaft notwendig. Auch hier stellte der EGMR einstimmig eine Verletzung des Art. 10 EMRK fest (siehe auch zu diesem Urteil einen Blogpost von Ronan Ó Fathaig und Dirk Voorhoof auf Strasbourg Observers).
  • Das zuletzt ergangene Urteil vom 21.01.2021, Leshchenko gegen Ukraine (Appl. nos. 14220/13 und 72601/13), betraf einen Journalisten, der vergebens Zugang zu Informationen über den Verkauf einer "Staatsresidenz" sowie zu einer von Abgeordneten eingereichten Verfassungsbeschwerde gefordert hatte. In beiden Fällen stellte der EGMR unter Anwendung der Magyar Helsinki Bizottság-Kriterien (einstimmig) eine Verletzung des Art. 10 EMRK fest.
  • [Update 18.03.2021] Kurz nach der Veröffentlichung des VfGH-Erkenntnisses erging das Urteil vom 18.03.2021, Yuriy Chumak gegen Ukraine (Appl. no. 23897/10); dieser Fall betraf einen Journalisten und Mitglied einer Menschenrechtsorganisation, der 2005 ein Auskunftsersuchen an den Präsidenten der Ukraine gestellt hatte, mit dem er die Bezeichnungen, Nummern und Daten der Rechtsakte des Präsidenten (und seines Vorgängers) erfahren wollte, zu denen der Zugang (durch Vermerke "Nicht zur Veröffentlichung" / "Nicht zum Druck") seines Erachtens rechtswidrig eingeschränkt worden war; er erhielt darauf keine Antwort und blieb vor den nationalen Gerichten erfolglos. In seinem Urteil prüfte der EGMR zunächst die Zulässigkeit anhand der Magyar Helsinki Bizottság-Kriterien (obwohl die Ukraine keinen Einwand gegen die Zulässigkeit erhoben hatte); der Zweck des Informationsbegehrens (Ausübung des Berufs als Journalist), die Art der Information (Bezeichnungen von Rechtsvorschriften, also offenkundig von allgemeiner Bedeutung), die Rolle des Beschwerdeführers (Journalist und Menschenrechtsaktivist) und die Verfügbarkeit der Information (es gab keinen Hinweis auf Schwierigkeiten, die Information herauszugeben); in der Sache selbst hatte die ukrainische Regierung einräumt, dass es für die vorgenommenen Klassifizierungen keine gesetzliche Grundlage gab, außerdem war keine Verhältnismäßigkeitsprüfung vorgenommen worden, sodass der EGMR nicht beurteilen konnte, ob die Nichtherausgabe der Information letztlich rechtmäßig war und einem legitimen Ziel gedient hatte; mit 5:2 Stimmen stellte der EGMR daher eine Verletzung des Art. 10 EMRK fest. In einem abweichenden Sondervotum kritisieren die Richterin O'Leary und der Richter Arnfinn Bårdsen vor allem, dass die Maßstäbe des Magyar Helsinki Bizottság-Urteils herangezogen wurden, obwohl der Ausgangsfall sich deutlich vor diesem Urteil abgespielt hat und zu diesem Zeitpunkt die Rechtsprechung des EGMR ein Recht auf Informationszugang in dieser Art noch nicht anerkannt hatte.
Hingegen wurde in zwei seit dem Urteil Magyar Helsinki Bizottság ergangenen Urteilen die Verweigerung des Informationszugangs nicht als Verletzung des Art. 10 EMRK beurteilt:
  • Das Urteil vom 07.02.2017, Bubon gegen Russland (Appl. no. 63898/09), betraf einen Rechtsanwalt, der auch in juristischen Zeitschriften publizierte; dieser hatte den Polizeipräsidenten einer Region erfolglos um Daten zu Verurteilungen wegen diverser prostitutionsbezogener Delikte in dieser Region ersucht, aufgeschlüsselt u.a. nach Geschlecht, Wohnort und Staatsangehörigkeit der Verurteilten. Der EGMR kam in diesem Fall (einstimmig) zum Ergebnis, dass keine Verletzung des Art. 10 EMRK vorlag, da die Daten in dieser Form der Behörde nicht vorlagen ("The information he was seeking was therefore not only not 'ready and available', but did not exist in the form the applicant was looking for.").
  • Im Urteil vom 30.01.2020, Studio Monitori u.a. gegen Georgien (Appl. nos. 44920/09 und 8942/10; siehe dazu auch die Pressemitteilung), wurden zwei unterschiedliche Beschwerdesachverhalte zusammengefasst. Der erste Fall betraf die Beschwerde einer NGO und einer für sie arbeitenden Journalistin, die ohne weitere Begründung Zugang zu einem Strafakt begehrt hatten; auch auf Aufforderung des Gerichts hatte die Journalistin nur - ohne weitere Details - bekannt gegeben, dass sie den Zugang für ein Investigativprojekt benötige; im Berufungsverfahren hatte sie dann zu Protokoll gegeben, dass sie den Zugang nicht mehr benötige, weil das Projekt inzwischen bereits abgeschlossen war und die Ergebnisse schon veröffentlicht worden waren. Der EGMR befand, dass aufgrund der besonderen Umständen des Falls (das Projekt, für das der Zugang nachgefragt worden war, war bereits veröffentlicht worden) der Zugang zur Information nicht notwendig war, um das Recht auf freie Meinungsäußerung effektiv auszuüben.
    Die zweite Beschwerde, über die mit diesem Urteil entschieden wurde, war von einem inhaftierten Anwalt erhoben worden, der ebenfalls ohne Begründung Zugang zu den Gerichtsakten in sechs Verfahren (die mit ihm nichts zu tun hatten) begehrte. Der EGMR hielt fest, dass der Informationssuchende weder angegeben hatte, wofür er die Information benötigte, noch habe die nachgefragte Information den "public-interest test" bestanden. In beiden Fällen wurde daher (einstimmig) festgestellt, dass keine Verletzung des Art. 10 EMRK vorlag (siehe dazu auch die Beiträge von Holger Hembach auf Telemedicus.info und von Dirk Voorhoof und Ronan Ó Fathaigh auf Strasbourg Observers).
In mehreren Fällen wurden auf Art. 10 EMRK gestützte Beschwerden wegen der Verweigerung des Zugangs zu Informationen zurückgewiesen:
  • Die Entscheidung vom 13.11.2018, Times Newspapers Ltd und Dominic Kennedy gegen Vereinigtes Königreich (Appl. no. 64367/14), betraf den Zugang zu Informationen betreffend eine Untersuchung des "Mariam Appeal"; hier erfolgte die Zurückweisung allerdings deshalb, weil es innerstaatlich ein "alternatives Rechtsmittel" gegeben hätte, das nicht ausgeschöpft worden war.
  • Die Entscheidung vom 21.01.2020, Tokarev gegen Ukraine (Appl. no. 44252/13), betraf ein Zugangsbegehren eines Rechtsanwalts, der im Zusammenhang mit der Verteidigung eines strafrechtlich Beschuldigten Zugang zum Posteingangsregister einer forensischen Untersuchungsstelle des Innenministeriums beantragt hatte, was wegen gesetzlich vorgesehener Vertraulichkeit verweigert worden war. Der EGMR hielt hier fest, dass der Zugang nicht begehrt wurde, um anderen Informationen zu vermitteln und daher nicht dem Zweck diente, die Freiheit zum Empfang und zur Mitteilung von Nachrichten oder Ideen auszuüben, auch das 2. und 3. Kriterium des Urteils Magyar Helsinki Bizottság (public interest-Test betreffend die Art der nachgefragten Information bzw. public watchdog-Rolle) wurden nicht erfüllt; die Beschwerde wurde daher ratione materiae (d.h. weil der Anwendungsbereich des Art. 10 EMRK nicht berührt war) als unzulässig zurückgewiesen.
  • Die Entscheidung vom 03.03.2020, Centre for democracy and the rule of Law gegen Ukraine (Appl. no. 75865/11; legal summary), betraf das Zugangsbegehren einer NGO zu Stellungnahmen von Bildungseinrichtungen in einem Verfahren vor dem Verfassungsgericht. Der EGMR hielt fest, dass die begehrten Informationen zwar leicht verfügbar gewesen seien, die beschwerdeführende Organisation auch als "watchdog" anzusehen sei und die Art der nachgefragten Informationen den "public-interest test" bestanden hätten; allerdings hätte die beschwerdeführende Organisation nicht aufgezeigt, dass der Zweck des Informationsbegehrens gewesen wäre, effektiv das Recht auf Freiheit der Meinungsäußerung auszuüben und dass der Zugang zu den begehrten Informationen dafür instrumentell gewesen wäre; die Beschwerde wurde daher als offensichtlich unbegründet zurückgewiesen.
  • In der Entscheidung vom 15.09.2020, Oleksandr Yevgenovych Severyn gegen Ukraine (Appl. no. 50256/08), ging es um den Antrag eines Menschenrechtsaktivisten an das ukrainische Verfassungsgericht, Informationen über die Anzahl von Individualbeschwerden sowie über die Anzahl der erfolgreichen Beschwerden herauszugeben. Der EGMR wies die Beschwerde ratione materiae als unzulässig zurück, weil der Beschwerdeführer nicht dargelegt habe, dass die nationalen Behörden und Gerichte ausreichend über das Ziel seines Antrags auf Informationen in Kenntnis gewesen wären.
  • Die Entscheidung vom 19.01.2021, Mikiashvili gegen Georgien (Appl. no. 18865/11) und Studio Reportiori und Vakhtang Komakhidze gegen Georgien (Appl. no. 51865/11), betraf einerseits das Zugangsbegehren einer Journalistin, die Auskunft über den Ort des Strafvollzugs zweier verurteilter Mörder wollte, und andererseits das Informationsansuchen einer NGO und eines Journalisten, die Auskunft über Bonuszahlungen und nicht monetäre Benefits für Angehörige des Justizministeriums erhalten wollten. Beide Beschwerden wurden als ratione materiae unzulässig zurückgewiesen: "the applicants have failed to show that the denial of their requests to access the relevant information impaired the exercise of their freedom to receive and impart information in a manner which undermined the very essence of their Article 10 rights (...). It follows that Article 10 does not apply."
  • Auch in der Entscheidung vom 19.01.2021, Georgian Young Lawyers’ Association (GYLA) gegen Georgien (Appl. no. 2703/12), wurde die Beschwerde als ratione materiae unzulässig zurückgewiesen. Hier hatte eine Menschenrechtsorganisation Auskunft über die Namen von Polizisten begehrt, gegen die nach einer gewaltsamen Auflösung einer Versammlung disziplinär vorgegangen wurde. Der EGMR meinte, dass über die Vorgangsweise der Polizei auch ohne Kenntnis der Namen der Polizisten hätte berichtet werden können, Art. 10 EMRK sei damit nicht betroffen.
Zusammenfassend kann man zu dieser Rechtsprechung festhalten, dass der EGMR das kumulative Vorliegen der Magyar Helsinki Bizottság-Kriterien verlangt, und dass es jedenfalls notwendig ist, in den Anträgen auf Zugang zu Informationen darzulegen, in welcher Rolle man die Informationen nachfragt und warum die begehrten Informationen für die Ausübung der Freiheit zur Mitteilung von Nachrichten - also etwa für die journalistische Tätigkeit - wesentlich sind.

Diese Voraussetzungen unterscheiden das aus Art. 10 EMRK abgeleitete Recht auf Informationszugang, wie es nunmehr auch vom VfGH anerkannt ist, von dem im aktuellen Ministerialentwurf für ein Informationsfreiheitsgesetz vorgesehenen "Jedermannsrecht" auf Zugang zu Informationen nach dem (geplanten) Art. 22a B-VG. Bei diesem Recht soll es - wie bereits jetzt beim nur einfachgesetzlich eingeräumten Recht auf Auskunft - grundsätzlich nicht darauf ankommen, dass ein besonderes Interesse an der Information oder eine "watchdog"-Funktion nachgewiesen werden. Dennoch kann es - wie auch die Erläuterungen zum Ministerialentwurf (zu § 6 IFG) darlegen - für die im Einzelfall zu treffende Abwägungsentscheidung natürlich weiterhin relevant sein, zu welchem Zweck die Information begehrt wird, um welche Information es geht, und ob die Person den Zugangsantrag in einer "watchdog"-Funktion, insbesondere also als Journalist*in oder als "social watchdog"-NGO, stellt.

Thursday, November 23, 2017

EGMR: Standard gegen Österreich - "Spiritus Rector einer Bespitzelungsaktion" ist Tatsachenbehauptung, nicht Werturteil

In der Kärntner Landeskrankenanstalten-Betriebsgesellschaft (KABEG) ist es nicht immer ruhig zugegangen, gerade in Personalangelegenheiten. Vor allem die Ära der KABEG-Vorständin Manegold (2010 bis 2013) beschäftigte vielfach Zivil- und Strafgerichte (nur ein paar beispielhafte Medienberichte: hier, hier, hier, hier, hier, hier; ein Ende ist noch immer nicht absehbar).

KABEG-"Spitzelaffäre"
Nur ein kleiner Nebenstrang all dieser Konflikte landete jetzt vor dem EGMR: die KABEG-Vorständin soll - so stand das in einem Vorstandsprotokoll - "vorsorglich einen Informanten" in eine Betriebsversammlung von Ärzten einer KABEG-Krankenanstalt entsandt haben. Über diese Spitzelaffäre wurde in den Medien berichtet (zB Presse, orf.at); im Artikel des Standard stand zusätzlich noch, dass "als Spiritus Rector der Spitzelaktion KABEG-Aufsichtsratschef Kurt S. [damals Fraktionsführer der Freiheitlichen Partei in Kärnten] vermutet" werde; dieser habe auch auf Journalisten im Zusammenhang mit kritischen Berichten über die KABEG Druck ausgeübt (der - um diese Passagen bereinigte - Standard-Artikel ist hier zu finden).

Nationales Verfahren
Kurt S. zog vor Gericht und hatte Erfolg: das OLG Wien sah im Vorwurf, "Spiritus Rector" - im Sinn von Ideengeber - einer Bespitzelungsaktion gewesen zu sein, einen konkreten (und rufschädigenden) Verhaltensvorwurf, nicht aber eine politische Bewertung. Da der Standard keinen Wahrheitsbeweis für den Vorwurf angeboten hatte, und daher eine unwahre ehrverletzende Tatsachenbehauptung vorlag, wurde Kurt S. eine Entschädigung von jeweils 1.500 € (für die Print- bzw. Online-Veröffentlichung) zugesprochen (Urteilsveröffentlichung des erstinstanzlichen Urteils auf derstandard.at). Ein dagegen erhobener Erneuerungsantrag an den OGH blieb erfolglos (OGH 26.06.2013, 15 Os 34/13h).

Im zivilgerichtlichen Verfahren drang Kurt S. mit seinem auf § 1330 ABGB gestützten Unterlassungsbegehren ebenfalls durch. Die Entscheidung des Strafgerichts im Verfahren nach dem Mediengesetz wurde nach der ständigen Rechtsprechung des OGH als für das Zivilverfahren bindend erachtet; das OLG Wien ließ daher auch die Revision an den OGH nicht zu.

EGMR-Urteil
Die Medieninhaberin des Standard erhob gegen beide Entscheidungen Beschwerde an den EGMR; dieser hat mit dem heute verkündeten Urteil Standard Verlagsgesellschaft mbH gegen Österreich (Appl. nos. 19068/13 und 73322/13) darüber entschieden. Das Urteil erging in einem nach Art. 28 EMRK gebildeten Ausschuss, d. h. in einem aus drei RichterInnen gebildeten Senat auf der Grundlage gefestigter Rechtsprechung des EGMR.

- Zulässigkeit
Der Einwand der österreichischen Regierung, im zivilgerichtlichen Verfahren sei der innerstaatliche Instanzenzug nicht ausgeschöpft worden, verfing nicht: der EGMR akzeptierte, dass nach der ständigen Rechtsprechung des OGH im Zivilverfahren die Frage der Bedeutung der hier strittigen Aussage nicht mehr überprüft werden hätte können (OGH 23.11.2000, 6 Ob 265/00i), sodass keine Verpflichtung zur Erhebung einer (diesbezüglich jedenfalls aussichtslosen) außerordentlichen Revision bestand.

Damit liegt hier der irgendwie doch bemerkenswerte Fall vor, dass im Strafverfahren ein Rechtsbehelf, den es hier nach dem Wortlaut des Gesetzes gar nicht gibt (Erneuerungsantrag nach § 363a StPO) als wirksames Rechtsmittel angesehen wird, das zur Ausschöpfung des innerstaatlichen Instanzenzuges ergriffen werden muss (siehe die Entscheidung ATV Privatfernseh-GmbH gegen Österreich). Demgegenüber muss im Zivilverfahren ein nach dem Gesetz bestehendes Rechtsmittel (außerordentliche Revision) - weil nach der Rechtsprechung hier aussichtslos - nicht ergriffen werden.

- Prüfung nach Art. 10 EMRK
Unstrittig lagen Eingriffe in das Recht auf freie Meinungsäußerung vor, die gesetzlich vorgesehen waren (§ 111 StGB, § 6 Mediengesetz, § 1330 ABGB) und einem legitimen Ziel - dem Schutz der Rechte und des guten Rufs anderer - dienten. Strittig war, ob die Eingriffe in einer demokratischen Gesellschaft notwendig waren, wobei es vor allem darum ging, ob der Begriff "Spiritus Rector" hier als Tatsachenbehauptung oder als Werturteil anzusehen war.

Der EGMR verweist zunächst wieder auf die in seiner Rechtsprechung (insbesondere Axel Springer AG [im Blog hier], Von Hannover (Nr. 2) [im Blog hier] und Couderc und Hachette Filipacchi) aufgestellten Kriterien für die Abwägung zwischen den nach Art. 8 und nach Art. 10 EMRK jeweils geschützten Rechten, handelt diese aber dann nur sehr kursorisch ab, zumal es hier letztlich doch nur um die Qualifikation der konkreten Aussage geht. Der EGMR stellt aber außer Frage, dass die Rolle eines Politikers im Zusammenhang mit einer Bespitzelungsaktion im öffentlichen Gesundheitswesen eine Angelegenheit von öffentlichem Interesse ist. Außerdem sind die Grenzen der hinzunehmenden Kritik bei einer public figure, wie hier Kurt S., im Allgemeinen weiter als bei einer Privatperson. Dies gilt allerdings nicht bei unwahren ehrverletzenden (Tatsachen-)Behauptungen ohne Tatsachengrundlage.

Der EGMR sieht keinen Anlass, im vorliegenden Fall nicht den nationalen Gerichten zu folgen, wonach die "Spiritus Rector"-Behauptung von den Lesern dahin verstanden werden musste, dass Kurt S. eine aktive Rolle in dieser Bespitzelungsaktion gespielt habe. Dies sei eine Tatsachenbehauptung, die einem Wahrheitsbeweis zugänglich sei. Dass Kurt S. mit anderen Bespitzelungsaktionen in Zusammenhang gebracht worden sei, könne nicht als Beweis einer Verwicklung im konkreten Fall gesehen werden.

Der EGMR beurteilt den Eingriff auch als verhältnismäßig, sowohl im Hinblick auf die vergleichsweise niedrige Entschädigung als auch auf die Unterlassungsverpflichtung. Auch dass das Zivilgericht an die strafgerichtliche Entscheidung gebunden war, stört den EGMR nicht:
In the Court’s view this issue does not raise concerns because the two sets of proceedings related to the very same factual basis and parties, and the subject matter of the injunction proceedings did not require any assessment of facts or law beyond the subject matter of the proceedings under the Media Act.
[Update: siehe nun auch den Beitrag von Emma Foubister auf Inforrm's Blog]

Monday, October 09, 2017

EGMR: Feza Gazetecilik gegen Türkei - Notiz zu einer Nichtentscheidung

Es ist vielleicht ein wenig merkwürdig: da hat der EGMR im Jahr 2017 schon in mehr als 70 Fällen über Fragen der Freiheit der Meinungsäußerung nach Art. 10 EMRK entschieden, und die erste Entscheidung, zu der ich hier im Blog wieder einmal etwas schreibe, ist eine reine Formalsache: die Streichung eines Falls aus dem Register.

Aber die inhaltlichen Entscheidungen kann man alle leicht nachlesen (sie sind auch - meist mit Stichworten zum wesentlichen Inhalt - auf meiner Übersichtsseite aufgelistet und verlinkt). Die "Nichtentscheidung" hingegen, um die es in dieser kurzen Notiz geht, die ist unauffällig, kurz, juristisch unergiebig - und doch zeigt diese Formalentscheidung in tragischer Weise, wie das System des europäischen Menschenrechtsschutzes ins Leere laufen kann.

Dabei wäre es um eine höchst interessante Frage gegangen, die der EGMR im Fall Feza Gazetecilik AŞ gegen Türkei (hier das exposé des faits) hätte entscheiden müssen: verletzt die wiederholte Verweigerung der offiziellen Akkreditierung von Vertretern einer bestimmten Zeitung bei Anlässen mit dem Staatsoberhaupt die durch Art. 10 EMRK gesicherte Pressefreiheit?

Beschwerdeführerin vor dem EGMR war die Feza Gazetecilik AŞ, ein der Gülen-Bewegung nahestehendes Medienhaus, das zum Zeitpunkt der Beschwerdeeinbringung im Februar 2015 unter anderem Eigentümerin der auflagenstärksten türkischen Tageszeitung "Zaman" war. Vertreter dieses Medienhauses wurden immer wieder zu offiziellen Veranstaltungen nicht zugelassen und sahen sich dadurch diskriminiert.

Mehr als ein Jahr nach Einbringung der Beschwerde, im März 2016, wurde die Zeitung Zaman unter staatliche Aufsicht gestellt, nach dem Putschversuch im Juli 2016 wurde sie (wie alle anderen Medien des Feza-Medienhauses) gänzlich verboten, 47 ehemalige Mitarbeiter wurden verhaftet. Etwa zwei Monate zuvor hatte der EGMR die Beschwerde der Türkei mitgeteilt. Im November 2016 übermittelte die Türkei ihre Stellungnahme an den EGMR

Mit dem letzte Woche veröffentlichten Beschluss vom 5. September 2017, Feza Gazetecilik Anonim Şirketi gegen Türkei (Appl. no. 9173/15), hat der EGMR nun die Beschwerde aus dem Register gestrichen. Der EGMR ist nämlich zum Schluss gekommen, die Beschwerdeführerin wolle ihre Beschwerde nicht mehr weiterverfolgen. Er schließt dies - formell völlig korrekt und entsprechend der ständigen Praxis des EGMR zu Art. 37 Abs. 1 EMRK - aus dem Umstand, dass die Beschwerdeführerin auf die Einladung, ihrerseits zur Stellungnahme der türkischen Regierung Stellung zu nehmen, nicht reagiert hat. Ein weiteres Schreiben, das nach ergebnislosem Verstreichen der Stellungnahmefrist eingeschrieben an den Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin gesandt wurde, sei von der türkischen Post zurückgeschickt worden: der Empfänger habe es nicht abgeholt.

Klar: ein Medienhaus, dessen sämtliche Publikationen verboten und dessen wesentliche Mitarbeiter verhaftet wurden, hat wohl andere Probleme, als auf Stellungnahmen der Regierung zu replizieren. Besonders drastisch ist aber, dass auch der Anwalt nicht helfen kann: wie allgemein bekannt, wurden nach dem Putsch auch zahlreiche Angehörige der Justiz und der Anwaltschaft verhaftet, darunter - folgt man Medienberichten (hier oder hier) - auch der Rechtsanwalt des Feza-Medienhauses, Hasan Günaydın, der das Medienhaus auch bei der EGMR-Beschwerde vertrat. Und wer in Haft ist, tut sich eben schwer, einen an seine Kanzlei adressierten Einschreibebrief abzuholen.

Ich kann nicht mit Bestimmtheit sagen, dass dies der einzige Grund war, weshalb eine Stellungnahme ausblieb, aber vor dem allgemein - und aus zahlreichen Beschwerden besonders auch dem EGMR - bekannten Hintergrund der Massenverhaftungen von JournalistInnen und AnwältInnen nach dem Putschversuch wirkt das Vorgehen des Gerichtshofs doch sehr formalistisch. Zynisch könnte man sogar eine Handlungsanleitung für autoritär inklinierte Regierungen daraus ableiten: wer es schafft, BeschwerdeführerInnen (und deren AnwältInnen) nach einer Beschwerde an den EGMR "incommunicado" zu halten, kann dadurch einer Verurteilung durch den EGMR entgehen.

Natürlich ist die Frage der Akkreditierung derzeit bei weitem nicht das drängendste Problem der Pressefreiheit in der Türkei. Es bleibt daher zu hoffen, dass der EGMR - wie von ihm angekündigt - die Beschwerden zahlreicher aktuell inhaftierter türkischer JournalistInnen*) rasch behandelt.

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*) Siehe zB die statements of facts zu Şahin Alpay, Ali Bulaç, Ahmet Şık, Deniz Yücel, Mehmet Hasan Altan und Ahmet Hüsrev Altan, Ayşe Nazlı Ilıcak, Atilla Taş Murat Aksoy, Sabuncu ua.

Tuesday, May 30, 2017

Kleines Service zwischendurch: Liste anhängiger Fälle zu Art. 10 EMRK / Vortragsmanuskripte

Letztes Jahr habe ich überlegt, dieses Blog - nach zehn "Betriebsjahren" - vielleicht ganz einzustellen, mich aber dann doch entschieden, es vorerst mal weiterlaufen zu lassen, wenn auch mit geringerer, noch unregelmäßigerer Frequenz (siehe meinen Beitrag dazu hier). Tatsächlich habe ich seither wenig hier geschrieben, und das wird sich auch so schnell nicht ändern. Als kleines Service zwischendurch habe ich mir daher gedacht, dass ich ein paar kleinere Texte zugänglich machen könnte, die ich in anderen Zusammenhängen verfasst habe.

1. Übersicht anhängiger EGMR-Fälle zu Art. 10 EMRK ("communicated cases")
Bei dieser Liste handelt es sich natürlich nicht um einen Text, denn man einmal so zwischendurch liest, sondern um eine von mir bisher intern als Arbeitsbehelf geführte Dokumentation über vor dem EGMR anhängige Fälle, in denen eine Verletzung des Art. 10 EMRK geltend gemacht wird.

Ich habe über die Jahre die "statements of facts" in solchen Verfahren gesichtet, die der EGMR an die betroffenen Staaten verschickt, wenn er sich - sehr vereinfacht ausgedrückt - einen Fall näher anzuschauen gedenkt. Nicht in jedem Fall gibt es solche statements, und nicht in jedem Fall, in dem ein statement verschickt wird, gibt es dann auch tatsächlich ein Urteil; oft werden Beschwerden auch nach dem statement of facts noch zurückgewiesen oder aus dem Register gestrichen (etwa weil es zu einer gütlichen Einigung gekommen ist). Aber insgesamt hat man damit doch einen recht guten Überblick, welche Art von Fällen derzeit den EGMR beschäftigen und zu welchen Themen es in absehbarer Zeit interessante Entscheidungen geben könnte (siehe dazu auch bereits meine Übersichts-Beiträge vom vergangenen September, einerseits zum Schwerpunkt Österreich, Deutschland, Schweiz, und andererseits gegliedert nach Themenschwerpunkten.

Das alles ist natürlich eine sehr spezielle Information für einen sehr beschränkten Kreis von besonders Interessierten, aber ich kenne derzeit keine andere Quelle, wo ich einen ähnlichen raschen (und verlinkten) Überblick über diese "qualifiziert" anhängigen Verfahren, in denen eine Verletzung des Art. 10 EMRK geltend gemacht wird, bekommen könnte. Also: die Liste ist hier zu finden; ein permanenter Link dazu ist nun auch in der seitlichen Link-Liste dieses Blogs.

2. Vortragsmanuskript: Zugang zu Informationen im Lichte der Rechtsprechung von EGMR und EuGH
Zwischendurch werde ich gelegentlich zu dem einen oder anderen Vortrag eingeladen, wobei ich die Zahl an Vorträgen eher gering zu halten versuche. Weil meine Zeit auch dafür sehr begrenzt ist, kann ich solche Referate nicht "druckreif" machen; meist gibt es dazu nur eher stichwortartige Unterlagen und kein mit Fußnoten ausgearbeitetes Manuskript. Zuletzt habe ich etwa beim "Maiforum" - einer Veranstaltung des Verbandes der Verwaltungsrichter - über den Zugang zu Informationen im Lichte der Rechtsprechung von EGMR und EuGH referiert. Weil darüber auch in der Presse berichtet wurde (hinter der Paywall), wurde ich nach einem Manuskript gefragt, sodass ich meine Stichworte noch etwas ausformuliert und dieses Manuskript dem Verband der Verwaltungsrichter zur Verfügung gestellt habe. Falls das wen interessiert: der Verband hat das Manuskript hier online zugänglich gemacht.

3. Vortragsmanuskript: Werden wir verstanden? Sprache und Verständlichkeit in der Rechtsprechung
Im vergangenen Oktober habe ich bei der Tiroler Justizwerkstätte, einer von Oliver Scheiber organisierten Veranstaltung mit Richterinnen und Richtern aus der ordentlichen Gerichtsbarkeit, über Sprache und Verständlichkeit in der Rechtsprechung referiert. Mein Part war dabei der (selbst)kritische Blick aus richterlicher Sicht; eine wissenschaftliche Auseinandersetzung mit dem Thema wurde von Prof. Florian Menz, Sprachwissenschaftler an der Universität Wien, geleistet. Zuvor hatte noch Peter Resetarits als einschlägig erfahrener Journalist seine Sichtweise dargelegt. Zu meinem Vortrag gibt es zwar keine "Druckfassung", aber ein hinlänglich geglättetes und insoweit wohl lesbares Manuskript. Interessierte können das Manuskript hier downloaden.

[Bei beiden Vorträgen wurden spezielle Zielgruppen angesprochen, nämlich Richterinnen und Richter (einmal überwiegend aus der Verwaltungsgerichtsbarkeit, einmal überwiegend aus der ordentlichen Justiz), was man bei der Lektüre natürlich berücksichtigen sollte.]

Thursday, May 25, 2017

"Braune Ratten" im Umfeld des Ex-Vizekanzlers? EGMR entscheidet am 1.6.2017 im Fall Herbert Haupt gegen Österreich

Es ist eine lange Geschichte, die zunächst recht gewöhnlich begann: mit einer satirischen Sendung auf ATV und einem Politiker, der meinte, ihm sei in dieser Sendung ein Charaktermangel vorgeworfen worden - und deshalb auf Entschädigung und Urteilsveröffentlichung klagte.

Das war im Jahr 2003. Kommende Woche, am 1.6.2017, wird der EGMR in dieser Sache das (voraussichtlich) letzte Urteil sprechen (Vorschau-Pressemitteilung S.8). Das Verfahren ist nicht nur deshalb interessant, weil immerhin ein ehemaliger Vizekanzler der Republik Österreich Partei ist, sondern auch wegen des ungewöhnlichen Verfahrensganges, in dem die Sache nun schon zum zweiten Mal dem EGMR vorliegt. Vor dem Urteil also ein Blick zurück:

1. Das medienrechtliche Verfahren, erster Teil:
Im Urteil des Landesgerichts für Strafsachen Wien vom 17.5.2014 finden sich (unter anderem) folgende Feststellungen:
Am 19. September 2003 ist in der satirischen Sendung „Das Letzte der Woche" nach Einblendung eines Fotos des Antragstellers Mag. Herbert H***** ein Film, in dem ein großes und ein kleines Nilpferd durch die Gegend trotteten, veröffentlicht worden. Zu diesem Beitrag verlas die Sprecherin folgenden Text: „Vizekanzler Herbert H***** ist Pate eines Nilpferdbabys im Wiener Tiergarten Schönbrunn. Der FPÖ-Chef hat seinem Patenkind bereits einen Besuch abgestattet. Das größere Tier ist übrigens der Vizekanzler. Die beiden haben sich übrigens auf Anhieb gut verstanden. Es gibt viele Ähnlichkeiten: in beider Umfeld wimmelt es von braunen Ratten."
Da dem (nun: Ex-)Vizekanzler damit mangelnde Abgrenzung gegenüber in Österreich verpönten NS-nahen Positionen und Trägern dieser Ideologie vorgeworfen werde und der Wahrheitsbeweis nicht gelungen sei, wurde ATV dafür gemäß § 6 Abs 1 MedienG zur Zahlung einer Entschädigung von 2.000 Euro sowie gemäß § 8a Abs 6 MedienG zur Urteilsveröffentlichung verpflichtet. Das OLG Wien - in solchen Verfahren regulär die letzte Instanz - bestätigte das erstinstanzliche Urteil.

2. Die EGMR-Beschwerde von ATV:
ATV sah sich durch dieses Urteil im durch Art. 10 EMRK garantierten Recht auf freie Meinungsäußerung verletzt und erhob am 26.6.2005 Beschwerde an den EGMR. Am 2.6.2008 teilte der EGMR die Beschwerde mit diesem Statement of Facts Österreich mit.

3. Das medienrechtliche Verfahren, zweiter Teil: außerordentliche Wiederaufnahme
In der Folge nahm der OGH das Strafverfahren gemäß § 362 StPO auf Antrag der Generalprokuratur wieder auf und hob die in dieser Sache ergangenen Strafurteile des OLG Wien und des Landesgerichts für Strafsachen Wien auf (OGH 24.6.2009, 15 Os 172/08w, 15 Os 173/08t). Der OGH hielt fest, dass diese Gerichte folgenden Aspekten nicht den gebotenen Stellenwert beigemessen hätten:
zum einen der damaligen - in der Sendung ausdrücklich genannten - Funktion des Antragstellers als FPÖ-Obmann; zum anderen der schon durch seine Stellung als Spitzenfunktionär dieser Partei indizierten, im satirischen Gewand transportierten politischen Kritik nicht nur - wie konstatiert - an seiner Person, sondern damit verbunden augenscheinlich auch an den in seiner Partei von einigen zum Teil hochrangigen Repräsentanten vertretenen, der NS-Ideologie entlehnten oder nahestehenden Positionen, die Gegenstand der öffentlichen Diskussion und medialen Berichterstattung auch vor und zur Zeit der Ausstrahlung des inkriminierten Beitrags waren [...]
Ausdrücklich verwies der OGH dabei auf die Urteile Nikowitz/Verlagsgruppe News GmbH gegen Österreich (im Blog dazu hier) und Vereinigung bildender Künstler gegen Österreich (im Blog dazu hier). Der OGH ordnete die Wiederaufnahme des erstinstanzlichen Verfahrens an, in dem schließlich mit Urteil vom 16.10.2009 der Entschädigungsantrag abgewiesen und der Ex-Vizekanzler zur Tragung der Kosten verpflichtet wurde. Ein Rechtsmittel des Ex-Vizekanzlers blieb erfolglos.

4. Die Streichung der ATV-Beschwerde aus dem Register des EGMR
Daraufhin beschloss der EGMR mit Entscheidung vom 29.1.2013, die ATV-Beschwerde aus dem Register zu streichen: ATV hatte die Neueröffnung des Verfahrens erreicht und darin auch obsiegt; dass noch ein Streit über weitere Kosten anhängig war, änderte daran nichts.

5. Die EGMR-Beschwerde des Ex-Vizekanzlers
Durch die außerordentliche Wiederaufnahme - und die daraufhin erfolgte Abweisung des Entschädigungsantrags - sah sich nun aber der Ex-Vizekanzler in Rechten verletzt, die durch die EMRK garantiert werden.

Zunächst natürlich in Art. 8 EMRK, weil die österreichischen Gerichte ihn nicht gegen die herabsetzenden Äußerungen und Angriffe auf seinen guten Ruf geschützt hätten. Insofern liegt dem EGMR die klassische Abwägungssituation zwischen der Freiheit der Meinungsäußerung und dem Schutz des Privatlebens vor, die er nach den in seiner Rechtsprechung entwickelten Kriterien auflösen wird (im Wesentlichen geht es dabei um die Frage des Beitrags zu einer Debatte von allgemeinem Interesse; die Bekanntheit der Person, über die berichtet wird und den Gegenstand des Berichts; das frühere Verhalten der Person; Inhalt, Form und Folgewirkungen der Veröffentlichung; siehe dazu v.a. hier und hier). Als Beschwerdeführer würde ich mir hier nicht allzu große Hoffnungen machen, dass der EGMR die letztlich schon vom OGH unter Berufung auf EGMR-Rechtsprechung vorgenommene Abwägungsentscheidung wieder "aufmachen" wird.

Interessant im Hinblick auf die österreichische Lösung der außerordentlichen Wiederaufnahme ist ein weiteres Argument des Ex-Vizekanzlers: er stützt sich nämlich auch auf den Schutz des Eigentums nach Art 1 des 1. Zusatzprotokolls zur EMRK, weil sein Entschädigungsanspruch nach der Wiederaufnahme abgewiesen wurde, obwohl er ja zuvor bereits "endgültig" (rechtskräftig) zugesprochen worden war (auch auf diese Frage ist der OGH in seinem Wiederaufnahme-Beschluss bereits eingegangen, auf EGMR-Rechtsprechung konnte er sich dabei aber noch nicht stützen).

6. Das Urteil des EGMR am 1.6.2017 [Update - richtig: die am 1.6.2017 verkündete Entscheidung des EGMR]
... [ich werde am 1.6. im Ausland sein und voraussichtlich erst später dazu etwas schreiben können]
Update 01/10.06.2017: Der EGMR hat die Beschwerde mit der am 1.6.2017 veröffentlichten, bereits am 2.5.2017 getroffenen Entscheidung einstimmig als offensichtlich unbegründet zurückgewiesen (Entscheidung; Pressemitteilung).
_____ PS: Der EGMR wird am 1.6.2017 noch einen weiteren österreichischen Fall - allerdings ohne medienrechtlichen Bezug - entscheiden, Beschwerdeführer sind der Kärntner Ex-Landesrat J.M. (vom EGMR anonymisiert, aber nicht schwer zu identifizieren), sowie Hypo-Manager bzw -Aufsichtsräte Hans Jörg Megymorez, und Gert Xander (siehe ebenfalls in der Pressemitteilung, S. 8).

Wednesday, March 29, 2017

Nochmals off topic: warum ich wenig Vertrauen in Sunset Legislation habe (weil nämlich derzeit schon die Sunrise Legislation scheitert)


Das Deregulierungsgrundsätzegesetz - zu dem ich letzte Woche gebloggt habe - wird heute im Nationalrat beschlossen. Dieses Gesetz, das weniger Rechtsnorm als "eine Art Selbsthypnose des Gesetzgebers" (AbgNR Matznetter in der ZIB 2) ist, sieht unter anderem vor, dass Rechtsvorschriften "nach Möglichkeit nur für einen bestimmten, von vornherein festgelegten Zeitraum in Geltung treten" sollen. Die Erläuterungen verwenden dazu auch den Begriff, der sich für solche temporären Normen schon vor Jahrzehnten in den USA etabliert hat: "Sunset Legislation."*)

Keine Frage: Befristungen können manchmal sinnvoll sein (traditionell kennt man "sunset clauses" vor allem bei Ausgabenermächtigungen; die aber in Österreich ohnehin schon derzeit überwiegend befristet sind). Skeptisch bin ich aber gegenüber einer deutlichen Ausweitung befristeter Gesetze, und zwar aus ganz praktischen Gründen: das Parlament wäre vielfach nicht in der Lage, die notwendige Verlängerung befristeter Gesetze rechtzeitig zu beschließen.

Trotz gut geölter Gesetzgebungsmaschinerie kann es schon bei einer geringen Anzahl befristeter Gesetze knapp werden. Das zeigt etwa die Erfahrung mit den befristet beschlossenen Rechtsvorschriften, die die Versorgung in Krisenzeiten sichern sollen. Nur ein willkürlich herausgegriffenes Beispiel von vielen: das Energielenkungsgesetz war zunächst befristet bis 30.06.1984. Das Bundesgesetzblatt mit der Verlängerung der Befristung wurde erst am letzten Tag der alten Befristung - am 30.06.1984 - kundgemacht Das Spiel wiederholte sich am 30.06.1988 und am 30.06.1992 in exakt gleicher Weise: Verlängerung am letzten Tag, oder - um im Sonnenuntergangsbild zu bleiben - etwa bei Einsetzen der Dämmerung. Dabei stand die Notwendigkeit der Verlängerung nie in Frage und es gab auch keine sonstigen Erschwernisse für eine rechtzeitige Beschlussfassung wie zB (Neu-)Wahlen, offene Koalitionsverhandlungen oder instabile Mehrheiten.

Misslungener Sunrise
Meine Skepsis wird aber noch bestärkt durch ein anderes Phänomen, das wir - wieder einmal - morgen im Nationalrat beobachten können: das rückwirkende(!) Hinausschieben des Inkrafttretens einer schon in Kraft stehenden Rechtsvorschrift. Diesmal betrifft es das Gesundheitsberuferegister-Gesetz (GBRG), das nach einer ohnehin langen und mühevollen Entstehungsgeschichte erst vergangenen September mit BGBl I 2016/87 kundgemacht wurde. Nach § 29 GBRG sollten wesentliche Teile dieses Gesetzes mit 1. Jänner 2017 in Kraft treten; der tatsächliche Registerbetrieb sollte am 1. Jänner 2018 aufgenommen werden.

Nun schreiben wir Ende März 2017 - und dem Nationalrat liegt ein Gesetzesentwurf vor, mit dem nicht nur der "Start des Gesundheitsberuferegisters ... um ein halbes Jahr verschoben" werden soll (Aussendung der Parlamentskorrespondenz). Auch die seit 1. Jänner dieses Jahres schon in Kraft stehende Bestimmung des § 12 GBRG, die Dienstgeber/innen zu bestimmten Meldungen verpflichtet (und auch den Hauptverband der Sozialversicherungsträger in Pflicht nimmt), soll geändert werden und auch in der geänderten Form erst später in Kraft treten. Nach den Erläuterungen hat sich nämlich "herausgestellt", dass die Übermittlung der Daten des Hauptverbandes an Registrierungsbehörde "mangels Information bzw. Wissens des Hauptverbands ... über die Zuständigkeit ... nicht möglich ist". Der legistische Unfall muss also beseitigt und aus dem juristischen Gedächtnis gelöscht werden:
§ 12 in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. 87/2016 tritt rückwirkend mit 1. Jänner 2017 außer Kraft und in der Fassung des Bundesgesetzes BGBl. I Nr. xx/2017 mit 1. Jänner 2018 in Kraft.
Ein ähnliches Beispiel für eine zu spät kommende Novellierung vor dem Wirksamwerden einer Rechtsvorschrift bietet das Transparenzdatenbankgesetz 2012 (TDBG): nach § 32 Abs 6 TDBG sollten bestimmte Abfragemöglichkeiten "längstens bis zum 31. Dezember 2014" eingerichtet sein. Am 13. Jänner 2015 - das "längstens" war also längst vorbei - wurde eine Novelle zu diesem Gesetz kundgemacht, die aus einem einzigen Satz bestand:
In § 32 Abs. 6 wird die Jahreszahl „2014“ durch die Jahreszahl „2015“ ersetzt
Dass der Gesetzgeber manchmal daran scheitert, noch vor dem Inkrafttreten notwendige Änderungen einer Rechtsvorschrift auch tatsächlich vor deren Inkrafttreten vorzunehmen, ist kein gutes Vorzeichen für das rechtzeitige Beschließen der Verlängerung befristeter Gesetze.

Der Weg zur Hölle ...
AbgNR Matznetter hat in der ORF-Sendung "Hohes Haus" wörtlich Folgendes zum Deregulierungsgrundsätzegesetz gesagt: "In dem Fall tut der Gesetzgeber auch gute Vorsätze beschließen, und ich find gute Vorsätze besser als schlechte Vorsätze," Man kann also festhalten, dass nicht nur der sprichwörtliche Weg zur Hölle, sondern auch der Weg der Bundesgesetzgebung (so die Zwischenüberschrift vor Art. 41 B-VG) mit guten Vorsätzen gepflastert ist.

Und falls die Vorsätze bei der Sunset-Regulierung einmal nicht eingehalten werden, kann man ja immer noch - nach dem Vorbild des Gesundheitsberuferegisters - ein Gesetz durch eine rückwirkende Befristung im Nachhinein aus dem juristischen Gedächtnis löschen. Oder, viel realistischer: eine - wegen Überlastung des Parlaments, überraschenden Neuwahlen oder aus welchen Gründen immer - abgelaufene Befristung rückwirkend verlängern.

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*) Zum Für und Wider von Sunset Legislation gibt es reichhaltige, vor allem US-amerikanische Literatur (zB eher dagegen: Kysar, The Sun Also Rises: The Political Economy of Sunset Provisions in the Tax Code, eher dafür: Gersen, Temporary Legislation). Soweit ich den Meinungsstand überblicke, läuft es im Allgemeinen oft auf ein typisch juristisches "kommt drauf an" hinaus: wenn sunset clauses in sorgsam ausgewählten Fällen eingesetzt werden, können sie zur Zielerreichung beitragen, ein Übermaß an solchen Klauseln oder Befristungen ist aber eher kontraproduktiv. Viel wird in der Literatur auch über die durch sunset clauses möglicherweise bewirkten Machtverschiebungen bzw Veränderungen in der relativen Verhandlungsmacht von Exekutive und Legislative spekuliert geschrieben - für Österreich, wo Regierung und Parlamentsmehrheit kaum zu Divergenzen neigen, ist das derzeit von eher nur theoretischer Bedeutung. Empirische Studien sind - weil auch schwer sinnvoll durchzuführen - selten (ein halbwegs aktuelles Beispiel für Israel kann man hier nachlesen).

Sunday, March 19, 2017

Off topic: vom Deregulierungsgesetz zum Deregulierungsgrundsätzegesetz - kontraproduktiver gesetzgeberischer Aktionismus

Die gute Nachricht zuerst: das Deregulierungsgesetz 2001 wird aufgehoben.

Die schlechte Nachricht: es soll durch ein Deregulierungsgrundsätzegesetz ersetzt werden.

Mit anderen Worten: ein unnötiges, handwerklich schlechtes und nachweislich wirkungsloses Gesetz wird aufgehoben, um es durch ein mindestens ebenso unnötiges, ebenso schlechtes und voraussichtlich ähnlich wirkungsloses Gesetz zu ersetzen. All das unter dem Schlagwort "Deregulierung", unter dem man sich ja viel vorstellen kann - aber in der Regel gerade nicht die Schaffung unnötiger Rechtsvorschriften. Genau das soll nun aber geschehen: morgen, am 20. März 2017, steht die Regierungsvorlage für das sogenannte "Deregulierungsgrundsätzegesetz" auf der Tagesordnung des Verfassungsausschusses; mit einer Beschlussfassung - in der Woche darauf auch durch das Plenum des Nationalrates - ist wohl zu rechnen [Update: 21.03.2017: siehe nun die Aussendung der Parlamentskorrespondenz zur Beschlussfassung im Ausschuss sowie den Ausschussbericht; Update 25.04.2017: das Gesetz ist nun kundgemacht: BGBl I 2017/45]. Das ist gesetzgeberischer Aktionismus, der zur Zielerreichung nichts beiträgt.

Die Verringerung der Regelungsdichte, die Durchforstung von Rechtsvorschriften, das Zurücknehmen von Verwaltungslasten - all das sind legitime politische Zielsetzungen, die ich nicht in Frage stellen und auch nicht kommentieren möchte. Mir geht es nur um die Frage, ob das Deregulierungsgrundsätzegesetz dazu ein geeignetes Instrument ist. Dazu, etwas off topic für dieses Blog, einige - nicht abschließende - Anmerkungen:

1. A war to end all wars? Das Gesetz gegen die Gesetzesflut hat - Überraschung! - nichts gebracht
Ein Gesetz gegen die Gesetzesflut zu machen, klingt nicht nur merkwürdig (und erinnert an historisch bekannte Slogans, die ich hier nicht zitieren will), es hilft auch nachweislich nicht. Seit über 15 Jahren dümpelt das Deregulierungsgesetz 2001 in den Untiefen der österreichischen Rechtsordnung dahin. Es enthält in seinem Art. 1 § 1 Abs. 1 Regeln, die im Wesentlichen jenen entsprechen, die in § 1 Abs. 1 und 4 des nun zu beschließenden Deregulierungsgrundsätzegesetzes vorgesehen sind.

Wurde die Anzahl der Bundesgesetze seither reduziert? Nein: für den Tag des Inkrafttretens des Deregulierungsgesetzes (22.12.2001) weist das Rechtsinformationssystem des Bundes 1621 dokumentierte Bundesgesetze ("§ 0-Dokumente") aus, für heute 1717. Zurückgegangen ist nur die Anzahl der Bundesverfassungsgesetze: von 71 am 22.12.2001 auf heute nur mehr 42 (das war freilich keine Folge des Deregulierungsgesetzes, sondern des "Ersten Bundesverfassungsrechtsbereinigungsgesetzes", einer gesonderten Anstrengung nach dem "Österreich-Konvent": zu einem zweiten Bereinigungsgesetz hat es übrigens seither nicht mehr gereicht).

[Der Vollständigkeit halber, auch wenn sich das Deregulierungsgesetz nur auf Bundesgesetze bezieht: auch die Anzahl der im RIS für das Bundesrecht dokumentieren Verordnungen ist seit dem 22.12.2001 gestiegen: von 3821 auf heute 4312.]
[Ergänzung 20.03.2017: wenn man nicht die Zahl der Bundesgesetze ("§ 0-Dokumente") als Maßstab nimmt, sondern auf die kleinsten Einheiten der Dokumentation von Bundesgesetzen im RIS abstellt (also im Regelfall einzelne Paragrafen bzw. Artikel), dann ist der Zuwachs noch deutlicher: von 45.871 am 22.12.2001 auf 53.620 heute; eine Steigerung von fast 17%, oder, noch anders gewendet: das durchschnittliche Bundesgesetz hatte zum Zeitpunkt des Inkrafttretens des Deregulierungsgesetzes 2001 nur 28 Paragrafen, heute sind es schon 31: die Gesetze wurden also nicht nur mehr, sondern auch länger.]

2. "Es muss etwas geschehen!" - "Es wird etwas geschehen!" - Aber wer muss handeln?
Sowohl das alte Deregulierungsgesetz als auch das nun zu beschließende Deregulierungsgrundsätzegesetz erinnern an die Böll'sche Kurzgeschichte, in der ein Fabriksdirektor seine MitarbeiterInnen regelmäßig mit den Worten "Es muss etwas geschehen!" begrüßt und diese ihm fröhlich "Es wird etwas geschehen!" zurückrufen - ohne dass jemals klar wird, was tatsächlich geschehen sollte oder wer nun konkret was zu unternehmen hätte.

§ 1 Abs. 1 Deregulierungsgrundsätzegesetz lautet:
Anlässlich der geplanten Erlassung von Bundesgesetzen ist zu prüfen, ob die zu erlassenden Bestimmungen notwendig und zeitgemäß sind und ob die angestrebten Wirkungen nicht auch auf andere Weise erreicht werden könnten.
Dieser Absatz zeigt das fundamentale Dilemma dieses Gesetzes: Wer entscheidet in einer parlamentarischen Demokratie, ob er ein Gesetz für notwendig und zeitgemäß hält? Natürlich der Gesetzgeber, also das Parlament ("Die Gesetzgebung des Bundes übt der Nationalrat gemeinsam mit dem Bundesrat aus", Art. 24 B-VG). Wenn National- und Bundesrat ein Gesetz nicht für notwendig und/oder nicht für "zeitgemäß" erachten, werden sie es - so ist zu hoffen - nicht beschließen. An wen richtet sich aber die Anordnung des § 1 Abs. 1 Deregulierungsgrundsätzegesetz? Es "ist zu prüfen", heißt es, aber nirgends steht, wer prüft (nach den legistischen Richtlinien des Bundes müssen übrigens dem Text einer Rechtsvorschrift "die Normadressaten der einzelnen Regelungen und das vorgeschriebene Verhalten zweifelsfrei zu entnehmen sein"). Logisch könnten es nur National- und Bundesrat sein, denn nur diese entscheiden, ob die "Erlassung von Bundesgesetzen" geplant ist (die Bundesregierung, auch wenn sie sich noch so bemüht, kann nicht planen, ein Gesetz zu erlassen - sie kann Gesetze lediglich vorbereiten und als Regierungsvorlagen auf den Weg bringen).

Tatsächlich dürfte sich die Vorschrift - soweit sie überhaupt sinnvoll verstanden werden kann - eher an die "mit der Vorbereitung von Akten der Bundesgesetzgebung betrauten Organe" richten (so - in ähnlichem Zusammenhang - noch Art. 1 § 1 Abs. 2 Deregulierungsgesetz 2001), also vor allem die LegistInnen in den Ministerien. Aber können diese entscheiden, was "notwendig" und/oder "zeitgemäß" ist? Nein, jedenfalls nicht mit Bindungswirkung für den Gesetzgeber.

Der Sache nach ist § 1 Abs. 1 Deregulierungsgrundsätzegesetz daher, wenn es beschlossen wird, eher ein skurriler - und unverbindlicher - Appell des Parlaments an sich selbst, keine unnötigen Gesetze zu beschließen. Ein Parlament aber, das von sich selbst denkt, es würde - gäbe es keine solche Norm - frohgemut unnötige und nicht zeitgemäße Gesetze beschließen, zeigt ein bemerkenswert geringes Selbstbewusstsein. [Dass das Parlament der Auffassung wäre, diese Norm würde es daran hindern, gegebenenfalls auch unnötige und/oder nicht zeitgemäße Gesetze zu beschließen, kann ich mir beim besten Willen nicht vorstellen.]

Im Ergebnis ist es ein feines Paradox: nimmt man § 1 Abs. 1 Deregulierungsgrundsätzegesetz ernst, sollte das Parlament dieses Gesetz - weil nicht notwendig - gar nicht beschließen.

Die Verpflichtung, die Notwendigkeit von zu erlassenden Gesetzen zu prüfen, tritt nach § 2 Abs. 1 Deregulierungsgrundsätzegesetz übrigens mit Ablauf des 30. Juni 2020 außer Kraft. Soll der Gesetzgeber danach wieder frei sein, unbekümmert unnötige Gesetze zu beschließen?

3. Show, don't tell: echte Deregulierung hieße Handeln, nicht Handeln anzukündigen
Dass man ein Gesetz "Deregulierungsgesetz" nennt, ist Politmarketing, gegen das nichts einzuwenden ist, wenn damit tatsächlich dereguliert wird. So enthält etwa das ebenfalls morgen auf der Tagesordnung des Verfassungsausschusses stehende "Deregulierungsgesetz 2017" Änderungen in 25 Gesetzen, die - jedenfalls nach den Erläuterungen - der Entbürokratisierung und Deregulierung dienen. Das Deregulierungsgrundsätzegesetz hingegen enthält nur "Grundsätze" ohne unmittelbare Rechtsfolgen. Nichts an diesem Gesetz verringert die Regelungsdichte, nichts an diesem Gesetz reduziert Verwaltungslasten - und nichts an diesem Gesetz kann garantieren, dass andere Gesetze zurückgenommen oder zurechtgestutzt werden (im Gegenteil: es wird eine neue - im Vergleich zum Deregulierungsgesetz 2001 sogar umfangreichere - Rechtsvorschrift geschaffen).

4. "Das sind meine Grundsätze. Wenn Sie Ihnen nicht gefallen, habe ich auch andere" (im Übrigen: wichtigere).
Dieses - hier leicht abgewandelte - Zitat von Groucho Marx habe ich schon an anderer Stelle verwendet, es passt aber auch ganz gut zum Deregulierungsgrundsätzegesetz. Die Rechtsordnung ist voll von Grundsätzen, von Ziel- und Zweckbestimmungen, die das Handeln staatlicher Organe "final determinieren". Manches davon hat Verfassungsrang und geht schon deshalb den "Grundsätzen" vor, die im Deregulierungsgrundsätzegesetz geregelt sind - ganz abgesehen davon, dass bei den "Grundsätzen" des Deregulierungsgrundsätzegesetzes nicht klar ist, wen sie eigentlich wobei binden sollen (was freilich halb so tragisch ist, weil es ohnehin sanktionslose Normen sind).

[Für VerfassungsjuristInnen ist übrigens schon der Begriff des Deregulierungsgrundsätzegesetzes bemerkenswert: denn im Arbeitsprogramm der Bundesregierung 2017/2018 wurde - unter der Überschrift "Regelungsflut eindämmen" - angekündigt, dass ein "Grundsatzgesetz erlassen" werde. Im gleichen Arbeitsprogramm wurde freilich auch die "Abschaffung der Doppelebene Grundsatzgesetzgebung-Ausführungsgesetzgebung" versprochen. Diesem Dilemma, dass "Grundsatzgesetz" ein feststehender verfassungsrechtliche Begriff ist, den man nicht beliebig auch für Rechtsvorschriften heranziehen kann, die bloß unverbindliche "Grundsätze" für irgendwas enthalten, konnte man durch die Bezeichnung "Deregulierungsgrundsätzegesetz" entgehen.]

5. "Gesetzesflut" oder "Regelungsflut" - macht das einen Unterschied?
Die im Arbeitsprogramm gewählte Überschrift "Regelungsflut eindämmen" zeigt, dass es bei der Deregulierung nicht nur um Gesetze geht (meines Erachtens sind die Gesetze - im Vergleich zu Verordnungen oder quasi-verbindlichen technischen Regelwerken - das geringere Problem). Dennoch richtet sich das Deregulierungsgrundsätzegesetz, auch wenn es umfassend bezeichnet ist (Langtitel: "Bundesgesetz über die Grundsätze der Deregulierung"), überwiegend nur auf die Gesetzgebung (§ 1 Abs. 3 und 5 beziehen sich auf alle "Rechtsvorschriften des Bundes").

6. "One in - One out" erinnert nicht zufällig an "Garbage in, garbage out"
Es ist natürlich verlockend, die Anzahl von Rechtsvorschriften zu zählen und Deregulierung daran festzumachen, wie viele Vorschriften aufgehoben wurden. Dieser Verlockung hat die Regierungsvorlage für das Deregulierungsgrundsätzegesetz glücklicherweise widerstanden. Es soll nicht einfach für jedes neue Gesetz ein altes aufgehoben werden (oder gleich zwei, wie dies Präsident Trump in den USA angekündigt hat), sondern es soll "jede Neuregelung, aus der zusätzlicher bürokratischer Aufwand oder zusätzliche finanzielle Auswirkungen erwachsen, nach Tunlichkeit durch Außerkraftsetzung einer vergleichbar intensiven Regulierung kompensiert" werden.

"Nach Tunlichkeit" zeigt schon, dass es sich hier eher um ein PR-Statement handelt. Und da der Gesetzgeber auch ohne diese "Tunlichkeits"-Einschränkung nicht gebunden ist, vermag die Norm auch sonst nicht zu garantieren, dass die Gesamtsumme der "belastenden" Rechtsvorschriften gleich bleibt (wobei sich stets auch die Frage stellen würde, wie der Belastungsausgleich funktioniert: könnte man Regeln einführen, die Berufsgruppe A belasten, und das durch die Aufhebung von Regeln kompensieren, die Berufsgruppe B belasten?). Quantität hat, gerade in der Gesetzgebung, nicht immer etwas mit Qualität zu tun.

[Ein besonders schönes Beispiel für "Deregulierung" mittels "One in-Two out"-Regelung verdanke ich dem Hinweis von Prof. Bußjäger: der Vorarlberger Landesgesetzgeber hat 1996 ein neues "Gesetz über die Landessymbole" erlassen und dafür zwei bestehende Gesetze aufgehoben: das Gesetz über das Wappen des Landes Vorarlberg und das Gesetz über die Vorarlberger Landeshymne. Die Anzahl der Gesetze wurde also verringert, ohne wirklich Regelungen abzuschaffen.]

7. A silver lining for gold plating?
Wie schon im Deregulierungsgesetz 2001 ist auch nach dem Deregulierungsgrundsätzegesetz "bei der Vorbereitung der Umsetzung von Richtlinien der Europäischen Union darauf zu achten, dass die vorgegebenen Standards nicht ohne Grund übererfüllt werden." Das "Gold Plating", die nationale Erhöhung von Schutzstandards gegenüber EU-Mindeststandards (de facto vor allem im Konsumentenschutz denkbar, wo es bis vor kurzem überwiegend bloße "Mindestharmonisierung" gab), ist seit dem EU-Beitritt in der Kritik (auch dazu habe ich schon mal etwas geschrieben: Minimum Implementation of Minimum Directives?, JCP 1994). Nicht über die Mindeststandards hinauszugehen, ist eine politische Entscheidung: aber sie wird in der jeweiligen Umsetzungsvorschrift getroffen, nicht im Deregulierungs(grundsätze)gesetz. Denn "ist darauf zu achten" definiert wiederum nicht, wer darauf zu achten hätte, und "nicht ohne Grund" impliziert, dass ohne diese Bestimmung völlig grundlos - aus Jux und Tollerei - übererfüllt würde (oder wäre vielleicht "aus Jux und Tollerei" auch "ein Grund" im Sinne dieser Bestimmung? Vielleicht nach Shakespeare, Julius Cäsar: 'Laßt einen Grund mich wissen, großer Cäsar,' ... 'Der Grund ist nur mein Will').

8. Sunset Clause oder Sunset Boulevard?
Das automatische Außerkrafttreten von Rechtsvorschriften mit sogenannten "Sunset Clauses" wird seit Jahrzehnten als Mittel zur Reduktion von Rechtsvorschriften angepriesen. In Österreich kannte man solche Sunset Clauses bisher vor allem aus zutiefst österreichischen - nämlich: föderalistischen - Gründen. Wenn die Länder dem Bund in manchen Bereichen zugestehen, eine an sich in die Landeskompetenz fallende Regelung zweckmäßigerweise auf Bundesebene zu treffen, dann kommt es zu sogenannten Kompetenzdeckungsklauseln (siehe zB Art. 1 Versorgungsscherungsgesetz). Mit diesen Verfassungsbestimmungen wird dem Bund die Kompetenz für die zu treffenden Maßnahmen eingeräumt, dies aber - die Länder wollen ihre Machtposition schließlich nicht dauerhaft verlieren - bloß befristet. Waren früher Fristen von drei Jahren üblich (zB im Versorgungssicherungsgesetz 1992), so ist man - weil das dauernde Verlängern auch recht aufwendig und die Verfassungsmehrheit dafür nicht mehr so sicher ist - letzthin dazu übergegangen, längere Fristen vorzusehen: im hier gewählten Beispiel des Versorgungssicherungsgesetzes zuletzt zehn Jahre.

Nach dem Deregulierungsgrundsätzegesetz sollen nun Rechtsvorschriften des Bundes "nach Möglichkeit nur für einen bestimmten, von vornherein festgelegten Zeitraum in Geltung treten." Die Hoffnung, dass dies zu einer Reduktion von Rechtsvorschriften beitragen kann, teile ich nicht. Auch das Konzept der "Sunset Clauses" geht von einer eher naiv wirkenden Vorstellung der Gesetzgebung aus. Rechtsvorschriften, die - einmal erlassen - jahrelang "unbehelligt" vor sich hinwirken, sind die große Ausnahme. Man muss nicht das ASVG bemühen, das häufig an einem Tag zweimal novelliert wird, oder das Fremden- und Asylrecht, wo die gesetzgeberische Hektik in den letzten Jahren besonders ausgeprägt war - auch in anderen Rechtsbereichen gilt, dass bestehende Normen - insbesondere im Wirtschaftsrecht, um das es der Bundesregierung bei der Deregulierung vorrangig gehen dürfte - kaum zwei oder drei Jahre ohne Novellierung auskommen.

Jede dieser Novellierungen könnte der Gesetzgeber - und wieder: Gesetzgeber ist das Parlament, nicht die Bundesregierung - zum Anlass nehmen, die Notwendigkeit der Regelung zu hinterfragen und gegebenenfalls das Gesetz zur Gänze oder auch teilweise aufheben. Und ich würde unterstellen, dass der Gesetzgeber auch ohne Befristung ("Sunset Clause") in der Lage ist, genau das zu tun, und zwar auch bei Gesetzen, die gerade nicht zur Novellierung anstehen. Die meisten Rechtsvorschriften eignen sich zudem kaum für eine Befristung: die Neuerlassung ganzer Gesetze ist ein Ausnahmefall, die Novellierung einzelner Bestimmungen ist die Regel - soll jede Novellierung befristet werden? Nehmen wir als Beispiel die bevorstehende Novellierung der Gewerbeordnung: soll die nun vorgesehene Liberalisierung nach ein/zwei/drei Jahren automatisch auslaufen, mit der Wirkung, dass - wenn sich das Parlament nicht auf eine Verlängerung einigt - die Liberalisierung wieder rückgängig gemacht wird? Oder sollte anlässlich der Novelle gleich die ganze Gewerbeordnung mit einem Ablaufdatum versehen werden?

Sunset Clauses, wenn sie denn eingeführt werden, werden meines Erachtens nicht zu einer Reduktion, sondern zu einer Zunahme von Rechtsvorschriften führen: denn es ist davon auszugehen, dass die Geltungsdauer der meisten Rechtsvorschriften doch verlängert wird, was jeweils (wenn es nicht anlässlich einer sonstigen Novellierung erfolgt) ein weiterer Gesetzgebungsakt, ein weiteres BGBl, ist. Eindämmung der Gesetzesflut schaut anders aus.

"Sunset Clauses" klingen (in Österreich noch) modern, doch auch hier gilt, dass es sich mehr um eine PR-Maßnahme (Aktion "Sunset Boulevard"?) als um eine nachhaltige Maßnahme zur Reduktion von Rechtsvorschriften handelt.

9. Evaluiert die Evaluierungsbestimmungen!
"Evaluierung" ist ein weiteres Zauberwort: § 18 Bundeshaushaltsgesetz sieht bereits jetzt vor, dass jedes haushaltsleitende Organ "Bundesgesetze, Verordnungen, über- oder zwischenstaatliche Vereinbarungen, Vereinbarungen gemäß Art. 15a B-VG und sonstige rechtsetzende Maßnahmen grundsätzlicher Art [...] in angemessenen Zeitabständen intern zu evaluieren" hat. Das ist immerhin eine Norm, die konkret Handlungspflichtige nennt ("haushaltleitende Organe" sind zB Bundesminster).

In § 1 Abs. 5 Deregulierungsgrundsätzegesetz ist nun zusätzlich vorgesehen, dass Rechtsvorschriften des Bundes "in angemessenen Zeitabständen zu evaluieren" sind. Das richtet sich zwar an niemand Konkreten; nimmt man aber an, dass auch hier zB die Bundesminister aufgefordert sind, die Evaluierung zu veranlassen, widerspricht dies den Legistischen Richtlinien, nach denen "die Wiederholung einer geltenden Norm durch denselben oder einen anderen Normsetzer [...] grundsätzlich zu vermeiden" ist. Zusätzlich ordnet § 1 Abs. 5 Deregulierungsgrundsätzegesetz noch an, dass befristet erlassene Rechtsvorschriften "vor Ablauf des festgesetzten Anwendungszeitraums im Hinblick auf weitere Notwendigkeit zu evaluieren" sind. Meine Frage dazu: werden die Evaluierungsbestimmungen auch evaluiert? Und was ist bisher - zum Beispiel betreffend § 18 BHG - dabei herausgekommen?

10. Begutachtung ist für Anfänger
Das Deregulierungsgrundsätzegesetz wurde ohne vorheriges Begutachtungsverfahren als Regierungsvorlage eingebracht. Das ist nicht weiter schlimm, weil das Gesetz - wie oben schon angesprochen - ohnehin weitgehend ohne Rechtsfolgen (und wohl auch sonst ohne Auswirkungen) ist.

Warum das Begutachtungsverfahren unterblieben ist, wird in der Regierungsvorlage nicht erklärt. Vielleicht wollte man das zarte Pflänzchen dieses PR-Gesetzes einfach nicht der Belastung kritischer Anmerkungen aussetzen. Womöglich wäre gar der Vorschlag gekommen, den Grundsatz ernst zu nehmen, dass anlässlich der geplanten Erlassung von Bundesgesetzen zu prüfen ist, ob die zu erlassenden Bestimmungen notwendig sind. Dann nämlich wäre vom Entwurf wohl nur § 4 übrig geblieben: die Aufhebung des Deregulierungsgesetzes 2001.

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Ergänzung (20.01.2017): Mit dem Deregulierungsgesetz 2001 hat sich Peter Bußjäger in einem noch immer höchst aktuellen Aufsatz in der Österreichischen Juristenzeitung schon 2004 befasst (Bußjäger, Symbolische Gesetzgebung als Realität und Rechtsproblem: Das Deregulierungsgesetz 2001, ÖJZ 2004, 701). Nur ein Zitat daraus, das genausogut auf das Deregulierungsgrundsätzegesetz passt: "Symbolische Gesetzgebung trägt nicht nur zur Inflation der Normen, allgemein als Gesetzesflut bezeichnet, bei, sondern unterminiert, da sie ja gerade nicht auf die Steuerungswirkung des Gesetzes vertraut, sondern lediglich eine Schein- oder Beschwichtigungsgesetzgebung sein will, Sinn und Zweck der Gesetzgebung schlechthin."