Glücksspiel, Gebühren und Generaldirektoren-"Wahlanfechtung": drei Anmerkungen im Vorfeld der ORF-Generaldirektoren-Bestellung

Morgen, am 9. August 2016, entscheidet der ORF-Stiftungsrat über die Bestellung des Generaldirektors für die kommende Funktionsperiode (gendern wäre zwecklos, es stehen nur zwei Männer zur Auswahl; laut Medienberichten kamen auch die weiteren sechs Bewerbungen von Männern).

Wie Armin Wolf schon vor ein paar Tagen getwittert hat, ist der "Wahlkampf" mittlerweile in die "Häupl-Phase" eingetreten ("Zeit fokussierter Unintelligenz"). Ich will auch deshalb nichts zu den im "Wahlkampf" diskutierten Fragen schreiben und die - vom Standard zum Download zur Verfügung gestellten - Konzepte der zwei noch in Frage stehenden Bewerber nicht kommentieren.

Und so schwer es mir auch fällt: selbst die Shakespeare-Tangente des Generals-Bestellung werde ich nicht weiter verfolgen (wer das versäumt hat: der aktuelle Generaldirektor hat Shakespeare ins Spiel gebracht, was bei mir freilich einige Fragen offen ließ). Denn wie schrieb Georg Christoph Lichtenberg schon vor gut 240 Jahren: "Was auf Shakespearisch in der Welt zu tun war, hat Shakespeare größtenteils getan." Nur zwei Zitate noch: wer immer es wird, es möge heißen:

The worthy fellow is our general: he's the rock, the
oak not to be wind-shaken. (Shakespeare, Coriolanus; Act V, Scene 2), und:

Success unto our valiant general,
And happiness to his accomplices! (Shakespeare, Henry VI, Part I, Act V, Scene 2)

Was hier folgt: drei kurze Anmerkungen zu ORF-Themen, jeweils aus aktuellem Anlass:

1. Der ORF und das Glücksspiel

Die Redaktion von Dossier hat am 03.08.2016 einen Beitrag über den "ORF im Glück" online gestellt, ergänzt mit einem Interview mit Mitarbeitern der Lotterien (Pressesprecher Martin Himmelbauer, Marketingleiterin Elisabeth Römer-Russwurm, Leiterin der Rechtsabteilung Barbara Hoffmann-Schöll und Bereichsleiter "Responsible Gaming" Herbert Beck). Beides ist höchst lesenswert, selbst wenn die recht engen - auch gesellschaftsrechtlichen - Verbindungen des ORF mit der Glücksspielbranche als solche keine Neuigkeit sind.

Interessant wird es vor allem im Interview, wenn über die "mediale Unterstützung" durch den ORF gesprochen wird. Zitate daraus:

Der ORF hat sieben Glücksspielsendungen im Programm [...]. Eine Frage zu Money Maker: Warum läuft die Sendung nur im Sommer?
Römer-Russwurm: Das hing mit der Frage zusammen, wann es möglich wäre, im ORF so eine Sendung unterzubringen. Das war nur im Sommer möglich. Da haben wir gesagt, wir machen ein saisonales Produkt von Juni bis September mit der TV-Ziehungsübertragung im Juli und August. [...]
Welche dieser Glücksspielsendungen wird von den Lotterien finanziell unterstützt, und wie hoch ist diese finanzielle Unterstützung?
Himmelbauer: Natürlich fließt Geld, unentgeltlich macht es der ORF nicht. Das wäre ja blauäugig. Zur Höhe der Unterstützung: Bei geschäftlichen Vereinbarungen ist bei uns im Land Usus, sie nicht an die große Glocke zu hängen. [...]
Was genau ist „mediale Unterstützung“, und wie viel Geld wird dafür ausgegeben?
Hoffmann-Schöll: Das stammt aus dem Jahr 1986. [...] Damit wollte man eine positive Grundstimmung schaffen, weil man befürchtete: Was, wenn Lotto 6 aus 45 eingeführt wird, und es geht keiner hin? Oder in allen Medien gesagt wird: Das ist ein Blödsinn, schade ums Geld. Das wollte die Republik Österreich nicht. So hat sie dieses Konstrukt, das aus juristischer Sicht einzigartig ist, geschaffen: die generelle mediale Unterstützung. Später ist das in unsere Hände gewandert, weil man nach dem Beitritt zur Europäischen Union vermeiden wollte, auch nur in den Geruch des Anscheins einer staatlichen Beihilfe zu kommen. [Hervorhebung hinzugefügt]

Tatsächlich ist die "mediale Unterstützung" ein einzigartiges juristisches Konstrukt, wie das die Leiterin der Rechtsabteilung der Lotterien so schön ausgedrückt hat. Es fließt hier Geld, so sehen das die VertreterInnen der Lotterien, damit Leute Lotto (oder ein anderes Glücksspiel der Lotterien) spielen bzw. damit die Medien (der ORF ist ja nicht der einzige Geldempfänger) nicht negativ darüber berichten ("schade ums Geld") - so offenherzig habe ich das bisher noch nie gelesen oder gehört. Wenn das aber so ist, dann klingt das doch sehr nach einem klassischen Fall kommerzieller Kommunikation im Sinne des § 1a Z 6 ORF-G: kommerzielle Kommunikation dient der "unmittelbaren oder mittelbaren Förderung des Absatzes von Waren und Dienstleistungen oder des Erscheinungsbilds natürlicher oder juristischer Personen, die einer wirtschaftlichen Tätigkeit nachgehen" oder "der Unterstützung einer Sache oder Idee" gegen Entgelt oder eine ähnliche Gegenleistung. (Dass man mit dem Geld auch eine allfällige negative Berichterstattung etwa in Informationssendungen verhindern könne, wird wohl auch bei den Lotterien nicht wirklich geglaubt - es wäre zudem jedenfalls gesetzwidrig, denn kommerzielle Kommunikation darf gemäß § 13 Abs. 3 Z 7 ORF-G die redaktionelle Unabhängigkeit nicht beeinträchtigen).

Als Einnahmen aus Werbung, Product Placement oder Sponsoring werden die Zahlungen zur "medialen Unterstützung" beim ORF aber nicht gerechnet. Dossier zitiert aus dem Jahresbericht 2015 des ORF; demnach entfielen von den im Jahr 2015 insgesamt 27,6 Mio. Euro erwirtschaften Erträgen aus Koproduktionen/Lizenzen "14,5 Mio. Euro auf Erträge aus Koproduktionen vorwiegend mit anderen Rundfunkanstalten und inklusive der Erträge in Zusammenhang mit der medialen Unterstützung der Lotterien." Die Erträge aus der "medialen Unterstützung" der Lotterien werden also gemeinsam mit Lizenzerträgen und Erträgen aus (sonstigen?) Koproduktionen erfasst.

De facto wird, so würde ich das Interview mit den VertreterInnen der Lotterien verstehen, also Geld gezahlt, damit der ORF Sendungen bringt (Dossier zählt allein 7 einschlägige Sendungsreihen des ORF auf: Lotto 6 aus 45, Euromillionen, Bingo, Brieflosshow, Money Maker, Zahlenlotto, Toitoitoi). Nun ist allerdings die "Gestaltung von Sendungen oder Sendungsteilen nach thematischen Vorgaben Dritter gegen Entgelt" unzulässig und die Ausstrahlung einer Sendung darf auch "nicht von der Bedingung abhängig gemacht werden, dass ein Beitrag zur Finanzierung der Sendung geleistet wird" (§ 17 Abs. 6 ORF-G). Der ORF darf die Sendungen also nicht nach thematischen Vorgaben der Lotterien machen und müsste sie genauso ausstrahlen, wenn die Lotterien keinen Beitrag dafür zahlen würden.

Aber vielleicht sind die Lotterien nicht ganz davon überzeugt, dass ein Streichen ihres finanziellen Beitrags nichts an der Ausstrahlung dieser Highlights des öffentlich-rechtlichen Programms ändern würde, und so zahlen sie eben weiter.

Der Begriff der "medialen Unterstützung" ist natürlich nicht zufällig gewählt, sondern kommt aus dem Glücksspielgesetz. Aktuell bestimmt § 17 Abs. 7 Glücksspielgesetz:

Der Konzessionär sorgt für die generelle mediale Unterstützung. Zur Erlangung dieser medialen Unterstützungsleistungen kann der Konzessionär privatrechtliche Vereinbarungen mit öffentlichen und privaten Medienpartnern sowie gemeinnützigen Organisationen abschließen.

Auch das macht klar: die Geldleistung ist keine freigiebige Zuwendung, sondern fließt zweckgerichtet "zur Erlangung dieser medialen Unterstützungsleistungen", anders gewendet: der Medienpartner muss für dieses Entgelt Unterstützung leisten, also im Sinne des § 1a Z 6 ORF-G wohl zur "Förderung des Absatzes von Waren und Dienstleistungen oder des Erscheinungsbilds" beitragen.

Übrigens fand sich in § 14 Abs. 5 ORF-Gesetz zwischen 1.1.2002 und 30.9.2010 folgende Bestimmung:

Die mediale Unterstützung gemäß § 17 Abs. 7 des Glücksspielgesetzes gilt nicht als Product-Placement.

Diese Ausnahmeregelung ist - aus guten Gründen, weil mit der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste nicht vereinbar - 2010 entfallen. Seither unterscheidet das ORF-Gesetz nicht mehr, ob ein Entgelt für die "Unterstützung" einer Dienstleistung unter dem Titel "mediale Unterstützung" nach § 17 Abs. 7 GSpG fließt oder einfach für Product Placement, Sponsoring oder Werbeleistungen des ORF - zu beurteilen ist das Ergebnis, ob es sich dabei um Werbung, Product Placement oder Sponsoring handelt (dass der Gesetzgeber in § 1 Werbeabgabegesetz "die mediale Unterstützung gemäß § 17 Abs. 7 des Glückspielgesetzes" nicht als Werbeleistung definiert, ändert daran nichts).

2. "Gebühren" (Programmentgelterhöhung)
Dass der Generaldirektor des ORF noch in diesem Herbst einen Antrag zur Neufestlegung des Programmentgelts stellen wird, ist schon deshalb keine Überraschung, weil er dazu gesetzlich verpflichtet ist (§ 31 Abs. 1 ORF-Gesetz). Auch Medienminister Drozda weiß das, immerhin war er ja selbst Mitglied des ORF-Stiftungsrates, als der letzte Antrag auf Erhöhung des Programmentgelts gestellt (und vom Stiftungsrat beschlossen) wurde. Insofern war es vielleicht etwas überraschend, dass er sich vor wenigen Tagen explizit gegen eine Erhöhung der "ORF-Gebühren" (Programmentgelt) aussprach. Das war zwar erkennbar eher gegen einen der Bewerber gerichtet, der auch das Ausmaß der geplanten Erhöhung bereits in seinem Konzept nennt, aber auch der andere, von Drozda favorisierte Bewerber wird sein Konzept nicht ohne Erhöhung des Programmentgelts durchziehen wollen (das Gesetz spricht nur von einer "Neufestlegung", es könnte also theoretisch auch eine Absenkung erfolgen, realistisch ist freilich nur - wie zuletzt 2011/2012 eine "Anpassung", sprich Erhöhung).

Das Procedere zur Neufestlegung ist jedenfalls gesetzlich klar geregelt: Antrag des Generaldirektors, Beschluss des Stiftungsrates, Genehmigung dieses Beschlusses durch den Publikumsrat (wenn dieser keine Genehmigung gibt, ist ein Beharrungsbeschluss des Stiftungsrates möglich); danach Prüfung durch die KommAustria. Der Medienminister kann keiner dieser Personen bzw keinem dieser Gremien eine Weisung erteilen. Aber er darf natürlich, wie jeder, seine Meinung dazu äußern.

Immerhin zeigt diese Geschichte einen interessanten Aspekt auf: der morgen vom Stiftungsrat zu bestellende Generaldirektor tritt seine Funktion erst im kommenden Jahr an. Der Antrag auf Neufestlegung des Programmentgelts ist aber noch dieses Jahr zu stellen - wenn sich derzeitiger und neuer Generaldirektor unterscheiden sollten, würde der derzeitige Generaldirektor gewissermaßen den Antrag für den neuen stellen. Der Makel der "Gebührenerhöhung" bliebe dem derzeit amtierenden, die "Früchte" der Erhöhung fielen dem kommenden Generaldirektor zu.

1. "Wahlanfechtung":
Die angekündigte Bewerbung des "Staatskünstlers" Florian Scheuba (siehe dazu im Blog hier) ist ausgeblieben (nach einem Bericht im Standard gab es eine Bewerbung, die aber "zu spät abgeschickt" worden sei). Zwar war das Ganze von Beginn nur ein Spaßprojekt, gerade deshalb hätte ich mir aber etwas mehr Professionalität erwartet und zumindest eine rechtzeitige Bewerbung. Eher halblustig wirkt jetzt auch die Ankündigung, die "Wahl" bei der KommAustria anzufechten.

Nun wurde ich schon gefragt, ob und wie man denn diese "Wahl" wirklich anfechten kann. Klare Antwort: 1. es ist keine Wahl (siehe im Blog zuletzt hier, aber auch hier in der Presse!), 2. kann man sie (daher) auch nicht anfechten, aber 3. kann bei der KommAustria die Feststellung einer Verletzung des ORF-Gesetzes natürlich auch wegen allfälliger Rechtsverletzungen im Zusammenhang mit der Bestellung des Generaldirektors beantragt werden. Antragsberechtigt wäre zunächst einmal jeder, der "durch eine Rechtsverletzung unmittelbar geschädigt zu sein behauptet" - also etwa auch Herr Scheuba, wenn er meint, dass seine Bewerbung doch nicht verspätet gewesen sei und er bei gesetzeskonformem Vorgehen des Stiftungsrates hätte zum Generaldirektor bestellt werden müssen (Voraussetzung dafür wäre natürlich, dass er dafür am besten geeignet wäre - § 27 Abs. 2 ORF-G; nach der Rechtsprechung hat der Stiftungsrat in Personalfragen freilich einen weiten Spielraum; vgl. dazu insbesondere auch VfSlg 7716/1975 - Bestellung von Otto Oberhammer zum Generalintendanten - und VfSlg 8320/1978 - Generalsekretär; beides nicht online verfügbar).

Antragsberechtigt wäre aber auch jeder "Rundfunkteilnehmer" im Sinne des Rundfunkgebührengesetzes (vereinfacht: wer GIS zahlt oder davon befreit ist), sofern seine Beschwerde von mindestens 120 weiteren Rundfunkteilnehmern bzw. deren Haushaltsmitgliedern unterstützt wird. Dass man einen der beiden (oder einen weiteren) Bewerber lieber gehabt hätte, reicht freilich nicht: es muss schon eine Gesetzesverletzung vorliegen. Auch diese "Popularbeschwerde" ist ein Instrument der Rechtsaufsicht über den ORF und eignet sich nicht für ein Spaßprojekt: nach § 35 AVG kann gegen "Personen, die offenbar mutwillig die Tätigkeit der Behörde in Anspruch nehmen", eine Mutwillensstrafe von bis zu 736 € verhängt werden. Auch aus der angekündigten "Wahlanfechtung" der Staatskünstler wird also vermutlich nichts werden.

"Gebührenrefundierung": ORF behandeln wie Telekom oder ÖBB?

Zwei Anmerkungen zu einem Bericht über die "Strategieklausur" des ORF-Stiftungsrates

1. Die in Kauf genommene Katastrophe:
Horizont.at berichtete am 01.02.2013 unter der Überschrift "ORF denkt über neue Sender nach" über eine "Strategieklausur" des ORF-Stiftungsrates am 31.01.2013. Dabei seien unter anderem auch Sparmaßnahmen erörtert worden, falls die "Gebührenrefundierung" (gemeint sind die für die Jahre 2010 bis 2013 nach § 31 Abs 11 bis 16 ORF-G vorgesehenen Zahlungen des Bundes an den ORF in der Höhe von jeweils 50 Mio. € 2010 und 2011 bzw jeweils 30 Mio. € 2012 und 2013) nicht verlängert  - das ORF-Gesetz also diesbezüglich nicht geändert - werden sollte. Dazu heißt es im Artikel wörtlich:

Im Stiftungsrat kamen diese Szenarien nicht gut an: Josef Kirchberger, Leiter des SPÖ-„Freundeskreises“, nannte diesen sogenannten Plan B „eine wirkliche Katastrophe“. [...] Der Stiftungsrat sei „immer einhellig für die Fortsetzung der Refundierung eingetreten“ und es sei wichtig, dass der ORF dieses Geld von der Politik „nicht gnadenhalber“ erhalte, sondern dass der ORF behandelt werde, wie andere Unternehmen - etwa die Telekom und die ÖBB - auch.

Daran ist zunächst bemerkenswert, dass diese "wirkliche Katastrophe" vom Stiftungsrat vor etwas mehr als einem Jahr (am 15.12.2011) sehenden Auges in Kauf genommen wurde: denn die Höhe des Programmentgelts ist vom Stiftungsrat nach § 31 Abs 2 ORF-Gesetz so festzulegen, "dass unter Zugrundelegung einer sparsamen, wirtschaftlichen und zweckmäßigen Verwaltung der öffentlich-rechtliche Auftrag erfüllt werden kann; hierbei ist auf die gesamtwirtschaftliche Entwicklung Bedacht zu nehmen. Die Höhe des Programmentgelts ist mit jenem Betrag begrenzt, der erforderlich ist, um die voraussichtlichen Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags angesichts der zu erwartenden Zahl der zur Entrichtung des Programmentgelts Verpflichteten in einem Zeitraum von fünf Jahren ab Festlegung des Programmentgelts (Finanzierungsperiode) decken zu können. Der Berechnung der Höhe des Programmentgelts zu Grunde liegende Annahmen über zu erwartende Entwicklungen haben begründet und nachvollziehbar zu sein."

Mit anderen Worten: bei der Festlegung des Programmentgelts hatte der Stiftungsrat den Finanzbedarf für die Periode bis 2016 zu berücksichtigen; die Mitglieder des Stiftungsrates (zu deren Sorgfaltspflicht siehe § 20 Abs 2 ORF-G) konnten dabei angesichts der klaren Gesetzeslage nicht davon ausgehen, dass es nach 2013 weitere Subventionen des Bundes geben würde - und sie teilten offenbar die Auffassung des Generaldirektors, der in einer ORF-Aussendung zu den Beschlüssen des Stiftungsrates über das Programmentgelt für die Finanzierungsperiode 2012 bis 2016 und den Finanzplan 2012 so zitiert wurde:

"Die Beschlüsse schaffen die Basis für eine nachhaltige Weiterentwicklung der umfassenden Programmleistungen des ORF"

Die nun so bezeichnete "Katastrophe" (Einsparungen, wenn die Subventionen nicht fortgesetzt werden) war nicht nur abzusehen, sie musste Grundlage des Beschlusses des Stiftungsrates über die Höhe des Programmentgelts sein. Hätte der Stiftungsrat diese nun offenbar notwendigen weiteren Einsparungen nicht als annehmbar angesehen, dann hätte er das Programmentgelt höher festlegen müssen. (Theoretisch könnte es natürlich auch sein, dass der Stiftungsrat bei seiner Beschlussfassung nicht über die notwendigen Informationen verfügt oder diese nicht sorgfältig genug geprüft hat - beides Szenarien, die man bei einem professionellen aufsichtsratsähnlichen Aufsichtsgremium, wie es der Stiftungsrat sein soll, eigentlich nicht annehmen sollte.)

Aber natürlich kann man sich immer mehr Geld vom Bund und größeres Spielzeug neue Programme wünschen; beides geht aber nicht ohne Novellierung des ORF-Gesetzes (um Missverständnisse zu vermeiden: ich will hier nicht kommentieren, ob eine Fortsetzung der "Refundierung" oder eine Ausweitung des Programmangebotes kommen soll). Da derzeit gerade eine eher technische ORF-Gesetz-Novelle in Begutachtung ist (es geht um Anpassungen im Zuge der Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit, mehr dazu hier), gibt es auch eine passende Gelegenheit, diese Wünsche in den Gesetzgebungsprozess einzubringen.

Es ist Wahljahr, daher nehme ich an, dass die ORF-Wünsche zur "Gebührenrefundierung" zwar noch nicht Bestandteil der Regierungsvorlage sein werden, wohl aber in der Ausschussdiskussion im Nationalrat (oder vielleicht auch erst in der Plenardebatte) Eingang ins Gesetz finden werden, vielleicht auch im Abtausch gegen eine Erhöhung der Presseförderung, und beides angesichts der Budgetnöte eher nicht ganz so hoch wie von ORF bzw VÖZ gewünscht. Außerdem könnte dabei auch das sogenannte "facebook-Verbot" (§ 4f Abs 2 Z 25 ORF-G), das von VÖZ- und ORF-Vertretern vor der letzten größeren ORF-G-Novelle 2010 ausgehandelt wurde, fallen,*) auch hier vielleicht im Abtausch gegen ein Zugeständnis an die Verleger (zB Übernahme von ORF-Content auf Zeitungsportalen, wie hier im Standard angedeutet - mit einer gesetzlichen Festlegung dazu könnte man kartellrechtliche Probleme leichter umgehen). Dass auch die weitere allgemein diskutierte Baustelle im ORF-Gesetz - die Gremienstruktur - bei dieser Gelegenheit bereits geändert wird, würde ich aber eher nicht erwarten.
[Update 28.04.2013: meine Einschätzung war falsch - der Gesetzesbeschluss erfolgte am 26.04.2013 im Nationalrat ohne sogenannte "Gebührenrefundierung" - vor den Wahlen wird eine Neuregelung nun vom zuständigen Staatssekretär als unwahrscheinlich beurteilt]

2. ORF behandeln wie "Telekom oder ÖBB"
Damit zurück zum eigentlichen Thema dieses Blogposts: der von einem Mitglied des Stiftungsrates angesprochene Wunsch, der ORF möge gleich wie "Telekom und ÖBB" behandelt werden (im Hinblick auf die "Refundierung der Gebührenbefreiung", also wohl nicht was zB die mehrheitliche Privatisierung der A1 Telekom Austria betrifft, nehme ich an). Ähnliches hat auch der Publikumsrat schon in einer vom Stiftungsrat einstimmig unterstützten Erklärung gesagt:

Der Publikumsrat des ORF hat sich seit der Einführung der Befreiung vom Rundfunkentgelt für Personen mit niedrigem Einkommen immer dafür eingesetzt, dass - wie von Anfang an ja auch vorgesehen - der Bund die Kosten der von ihm beschlossenen Befreiung trägt. Wie er das ja auch in vollem Umfang bei der Gebührenbefreiung beim Telefon macht.

Schon im ersten Satz sind übrigens drei Fehler: erstens gibt es kein Rundfunkentgelt, zweitens gibt es die Befreiung [vom Programmentgelt und von den Rundfunkgebühren] schon sehr viel länger als es überhaupt einen Publikumsrat gibt, und drittens war natürlich nicht "von Anfang an ja auch vorgesehen", dass der Bund die Kosten der Befreiung trägt (die stetige Wiederholung solcher Behauptungen macht sie nicht richtiger; ich habe zu ähnlichen Behauptungen schon im Jahr 2008 hier im Blog dazu etwas geschrieben). 

Wie werden also "Telekom und ÖBB" vom Bund behandelt?

Beide Unternehmen (ich nehme jetzt an, Kirchberger meint die A1 Telekom Austria AG und die ÖBB Personenverkehr AG) erbringen, auch wenn sie österreichweit Marktführer sind, Leistungen im Wettbewerb, wobei anders als beim ORF auch die Finanzierung im Wettbewerb erfolgt und Entgelte nur von jenen zu bezahlen sind, die einen Vertrag mit A1 oder ÖBB eingehen. Der Gesetzgeber sieht, im Unterschied zur Situation beim ORF, nicht vor, dass jeder, der ein Telefon bereithält, schon deshalb jedenfalls auch an A1 ein von diesem Unternehmen festzusetzendes Entgelt zu bezahlen hat (selbst wenn er zB nur UPC oder Tele2-Kunde ist). Dasselbe gilt auch bei den ÖBB: kein Gesetz ermächtigt die ÖBB, ein Entgelt festzulegen, das von allen Eisenbahnnutzern (oder sonst mobilen Personen, denn die Bahn steht ja im Wettbewerb zB auch zu Bus, PKW oder Flugzeug) unabhängig davon zu bezahlen ist, ob sie die ÖBB nutzen oder nicht.

"Gebührenbefreiungen" bei den ÖBB sind mir nicht bekannt, falls damit gemeinwirtschaftliche Leistungen gemeint sein sollen, die von Gebietskörperschaften bestellt und bezahlt werden, so haben jedenfalls die ÖBB kein Monopol auf diese Leistungen; die Vergabe solcher Leistungen hat nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 zu erfolgen. Sollten die Schüler- und Lehrlingsfreifahrten nach dem Familienlastenausgleichsgesetz gemeint sein, so ist auch dabei festzuhalten, dass erstens keine Verpflichtung der Schüler bzw Lehrlinge besteht, die ÖBB in Anspruch zu nehmen, und zweitens, dass die konkrete Vergütung vertraglich zwischen dem Bund und den jeweiligen Verkehrsträgern geregelt wird. Auch hier hätten es die Verkehrsträger (wie zB die ÖBB Personenverkehr AG) nicht in der Hand, durch die Erhöhung  von Tarifen, die von allen ohne Rücksicht auf die Inanspruchnahme der Leistung der Verkehrsträger zu zahlen wären, die Einnahmenentfälle aus Freifahrten zu kompensieren.

Zur Telefonie: Das Fernsprechentgeltzuschussgesetz regelt "Zuschussleistungen zu den Fernsprechentgelten bestimmter Personen und Institutionen" (zuvor ähnlich wie beim ORF als "Gebührenbefreiung" bekannt). Diese Zuschussleistungen sind nicht nur seit ihrer Einführung gesunken (auf nunmehr 10 € pro Monat), sie werden vor allem nicht nur für Leistungen der A1 Telekom Austria AG erbracht, sondern auch für Leistungen anderer Telekommunikationsunternehmen, die mit dem Bund (vertreten durch die Bundesministerin für Verkehr, Innovation und Technologie) einen Vertrag abgeschlossen haben (die Kundmachung auf der Website des BMVIT dürfte nicht mehr ganz auf dem letzten Stand sein, zeigt aber jedenfalls, dass es neben der "Telekom" auch andere Unternehmen gibt, bei denen der "Fernsprechentgeltzuschuss" eingelöst werden kann).

Nähme man die Forderung des Stiftungsratsmitglieds Dr. Kirchberger also ernst und sollte die "Politik" (hier wohl gemeint: in der Form des Gesetzgebers) den ORF gleich behandeln "wie andere Unternehmen - etwa die Telekom und die ÖBB - auch", dann würde dies bedeuten, die Verpflichtung zur Entrichtung von Programmentgelten auch durch jene, die Programme des ORF nicht sehen bzw hören, abzuschaffen und  sodann für Personen mit geringem Einkommen Zuschüsse vorzusehen, damit sie sich ein ORF- (oder wenn ihnen das lieber wäre, vielleicht auch ein Sky-)Abo leisten können. Ganz so dürfte die Forderung aber wohl nicht gemeint sein.

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*) Zum "facebook-Verbot" hat Niko Alm übrigens einen Individualantrag zur (teilweisen) Aufhebung des § 4f Abs 2 Z 25 ORF-G beim Verfassungsgerichtshof eingebracht (siehe dazu die Beiträge in seinem Blog hier und hier sowie den Antrag hier). Seine Antragslegitimation leitet er daraus ab, dass seine "Möglichkeiten, Meinungen gegenüber dem ORF in der Kommunikationsform 'soziale Netzwerke' kundzutun und zu empfangen", eingeschränkt seien. Ich will das hier nicht weiter kommentieren (Update 02.04.2013: der VfGH hat den Individualantrag mittlerweile zurückgewiesen, aufgrund der Beschwerde des ORF aber einen Prüfungsbeschluss gefasst).

Beitrag, Abgabe, Gebühr? Und was heißt "günstiger" im Zusammenhang mit der "Haushaltsabgabe"?

Wie schon beschrieben, wünscht sich der ORF eine Modifikation seines Finanzierungssystems: in Hinkunft sollen auch Haushalte (und wohl auch Betriebe), die keine Rundfunkempfangsgeräte betreiben, einen vom ORF - unter Kontrolle der Regulierungsbehörde - festzusetzenden Beitrag an den ORF entrichten. Außerdem sollen die bisher gemeinsam mit dem Programmentgelt eingehobenen Landes- und Bundesabgaben abgeschafft und durch eine "Medienabgabe" ersetzt werden, die zu etwa einem Viertel wieder dem ORF zufließen soll. Das ist, auf das Wesentlichste zusammengefasst, der Wunsch des ORF (Näheres dazu siehe in dieser ORF-Aussendung und in meinem Blogbeitrag).

Nun hat ORF-Generaldirektor Wrabetz, nach ersten politischen Reaktionen auf die Wünsche des ORF, in einer Publikumsratssitzung seine Vorschläge ein wenig modifiziert: anders als noch bei der Vorstellung des Modells im Oktober soll es nun für die Haushalte doch günstiger werden; in einer Aussendung des Publikumsrates heißt es:

Zur Diskussion um die geplante Haushaltsabgabe sagte ORF-Generaldirektor Dr. Alexander Wrabetz: "Das geplante System soll für 97 Prozent der Haushalte eine Vergünstigung bringen. Bei der Festsetzung eines neuen Beitrags besteht die Möglichkeit, die Abgabe günstiger zu gestalten und jene Mittel aus der ORF-Gebühr, die nun an Bund und Länder gehen, als Medienabgabe zweckzuwidmen." [Hervorhebung hinzugefügt]

Daran ist zunächst schon bemerkenswert, dass von einer "geplanten Haushaltsabgabe" und einem "geplanten System" die Rede ist, obwohl bislang nicht viel mehr als der Wunsch des ORF bekannt ist und einige mehr oder weniger positive politische Reaktionen. Ich nehme durchaus an, dass ein haushaltsbezogenes System auch in Österreich kommen wird, aber von einem "geplanten System" zu sprechen, wenn man die eigenen Wünsche beschreibt, scheint mir doch noch recht mutig.

Außerdem fällt auf, dass von einem neuen Beitrag die Rede ist, weiters von der Möglichkeit, die Abgabe günstiger zu gestalten, und schließlich davon, dass "jene Mittel aus der ORF-Gebühr, die nun an Bund und Länder gehen", zweckgewidmet werden könnten (zum Teil eben wieder für den ORF). Das Wort Programmentgelt, das die derzeitige Hauptfinanzierungsquelle des ORF ist, kommt in diesem Zusammenhang nicht vor (wird aber in derselben Presseaussendung in anderem Zusammenhang durchaus genannt).

Der ORF scheint sich also in seinen Wünschen nach einem neuen Beitrag ein wenig vom Konzept des Programmentgelts zu entfernen, das jedenfalls dem Grundsatz nach auf eine Leistungs-/Gegenleistungsbeziehung hinweist. Der Begriff "Beitrag (oder, wie die deutsche Bezeichnung ab 1.1.2013: "Rundfunkbeitrag") setzt diese Austauschbeziehung nicht voraus. (Sicherheitshalber merke ich hier nur noch an, dass es natürlich keine "ORF-Gebühr" gibt und daher auch keine Mittel aus der "ORF-Gebühr" an Bund und Länder fließen).

Dass die Möglichkeit besteht, die Abgabe günstiger zu machen, bedeutet - im Gesamtkonzept des ORF-Vorschlags - nicht notwendigerweise, dass der dem ORF zufließende Beitrag günstiger im Sinne von "für den einzelnen Haushalt billiger als jetzt" sein muss. Damit könnte zum einen auch gemeint sein, dass das Gesamtssystem (inklusive der dem ORF vorschwebenden "Medienabgabe") "günstiger" sein müsse. Zum anderen - und vor allem - aber sagt das Wort "günstiger" nichts aus ohne Vergleichsbasis.

Die Frage ist also: günstiger als was? Wenn ein feststehender Betrag X nicht mehr durch 97% der Haushalte, sondern durch 100% der Haushalte aufgebracht werden muss, dann kann der auf den einzelnen Haushalt entfallende Betrag natürlich sinken. Geht man aber davon aus, dass im ersten Jahr der "Haushaltsabgabe" nicht bloß der Betrag X, sondern ein Betrag von X+Y erforderlich ist, dann muss die Belastung des einzelnen Haushalts in Vergleich zum zuletzt bezahlten Betrag nicht sinken.

Angesichts der sonstigen Botschaften des ORF im Zusammenhang mit dem Vorstoß für eine "Haushaltsabgabe" (zB "Valorisierung", "Nachhaltigkeit" und "Refundierung der Gebührenbefreiung") würde ich nicht annehmen, dass die "Haushaltsabgabe" für die einzelnen Haushalte zu einer Verbilligung gegenüber dem derzeit als Programmentgelt gezahlten Betrag führen wird - aber es lässt sich natürlich allemal darstellen, dass die neue Regelung insofern "günstiger" für die einzelnen (derzeit schon Programmentgelt zahlenden) Haushalte ist, als der zu finanzierende Gesamtbetrag sich dann eben auf eine größere Grundgesamtheit von Haushalten verteilen wird.

Auch nach der vom Generaldirektor nun dem Publikumsrat präsentierten Modifikation des ORF-Modells, die der Standard auf "eine kleine Kampagne in der Krone, Widerspruch der ÖVP und [vom] eigenen, bürgerlichen Finanzdirektor" zurückführt, sollte man die APA-Schlagzeile "Wrabetz: Haushaltsabgabe soll Verbilligung bringen" daher nicht unbedingt wörtlich verstehen. Im Zweifel sollte man wohl eher die von der ORF-Unternehmenskommunikation verantwortete Aussendung lesen: "billiger" kommt dort jedenfalls nicht vor - nur "günstiger".

Die wirkliche Grenze: das Nettokostenprinzip
Vor allem aber ist bei der gesamten Diskussion um die Finanzierung des ORF per "Haushaltsabgabe" (Beitrag?) oder Programmentgelt zu beachten, dass es nicht nur darum geht, § 31 ORF-Gesetz zu novellieren, sondern dass die derzeit darin getroffenen Regelungen ihre Grundlage im Beschluss der Europäischen Kommission vom 28.10.2009 (Staatliche Beihilfe E 2/2008 - Finanzierung des ORF) finden und die in diesem Beschluss gesetzten Grenzen auch bei jeder Neuregelung eingehalten werden müssen.

Der Kommissionsbeschluss - ebenso wie die Rundfunkmitteilung der Kommission (im Blog dazu zB hier) - begrenzt die Beihilfenfinanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls nach dem Nettokostenprinzip: der "Betrag der öffentlichen Ausgleichszahlung" (dazu zählen die Einnahmen aus Programmentgelten oder "Haushaltsabage") darf demnach "grundsätz­lich die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags auch unter Berücksichtigung anderer direkter oder indirek­ter Einnahmen aus diesem Auftrag nicht übersteigen" (Rundfunkmitteilung, Abs 71); Überkompensierungen sind nur sehr beschränkt - in der Regel nicht mehr als 10% - zum Ausgleich von Kosten- und Einnahmenschwankungen zulässig (zur konkreten österreichischen Situation siehe dazu die Absätze 244 bis 258 in der Kommissionsentscheidung zur ORF-Finanzierung).

Effizienzsteigerung?
Nach der ORF-Aussendung vom 17.10.2012 soll das neue Modell auch "effizient sein (Senkung der Kosten der Einhebung)". Auf den ersten Blick scheint es auch naheliegend, dass die Umstellung von einem geräte- zu einem haushaltsbezogenen Entgelt/Beitrag Ressourcen bei der bisherigen "Schwarzseher"-Fahndung einsparen kann. Die ersten Erfahrungen im Prozess der Umstellung in Deutschland sind da aber offenbar nicht allzu ermutigend: die Gebühreneinzugszentrale GEZ (sozusagen die deutsche GIS) stockt angeblich Personal auf, was den Ökonomen Justus Haucap zu recht drastischer Kritik veranlasste (man muss aber anmerken, dass diese Kritik auf einem Blog der Industrielobby INSM veröffentlicht wurde; die INSM ist seit Auffliegen ihrer Schleichwerbung in der ARD-Serie "Marienhof" deutlich kritisch gegenüber dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk).

Derzeit gibt es in Österreich keine Abgabe oder Steuer, die bundesweit einheitlich am "Haushalt" ansetzt, und daher existiert auch keine entsprechende verlässliche Datenbasis (die beste bundesweite Übersicht darüber dürfte tatsächlich die GIS haben). Die Abgrenzung, wann ein eigenständiger Haushalt vorliegt (etwa in Wohngemeinschaften, Nebenwohnsitzen, Zusammenleben mehrerer Generationen unter einem Dach etc.) ist aber keineswegs immer trivial - auch dazu würden bei einer Umstellung also wohl Ressourcen der bisherigen "Schwarzseher"-Fahndung gebraucht. Wie groß die Effizienzsteigerung bei der Einhebung einer haushaltsbezogenen Abgabe statt des bisher gerätebezogenen Programmentgelts daher sein würde, lässt sich daher nur sehr schwer einschätzen.

Zusammenfassend:
Ein System, in dem 100% der Haushalte für die ORF-Beihilfenfinanzierung aufkommen, muss zwangsläufig für den einzelnen zahlenden Haushalt günstiger sein im Vergleich zu einem System wie dem aktuellen, in dem dafür nur ca. 97% der Haushalte aufkommen (unter der Annahme, dass sich bei den Betrieben, von denen der ORF derzeit nicht spricht, keine Änderungen ergeben). Dass es "billiger" wird (in dem Sinne, dass der geleistete Betrag absolut sinkt), das kann man aber wohl nicht erwarten.

Vom Programmentgelt zum (geräteunabhängigen) "ORF-Beitrag"?

Dass auch in Österreich die "Gebühren"-Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vom bisher geräteabhängigen auf ein "haushaltsbezogenes" Entgelt umgestellt werden soll, war schon einige Zeit lang abzusehen. Vor etwa einem Jahr habe ich hier meine Erwartung dargelegt, dass eine "Haushaltsabgabe" nach deutschem Vorbild nach dem Jahr 2013 auch in Österreich kommen würde, und wenn ich die aktuelle Diskussion richtig deute, scheint das immer realistischer zu werden. Ein Gesetzesbeschluss könnte sich jedenfalls noch vor der Nationalratswahl 2013 ausgehen. Berücksichtigt man die notwendige Vorbereitungszeit für die Umstellung, so wäre frühestens der 1.1.2014, allenfalls auch 2015, als Startzeitpunkt für das neue System zu erwarten.

Ob der Umstieg auf ein neues System der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Österreich kommen wird und wie dieses im Detail aussehen könnte, ist eine medienpolitische Entscheidung, die ich hier inhaltlich nicht bewerten will. Ich möchte nur ein paar Anmerkungen zu einzelnen in der ORF-Aussendung angesprochenen Punkten machen und dann noch die ungefähren Größenordnungen darlegen, um die es gehen könnte.

"ORF-Beitrag"
Was sich der Generaldirektor des ORF von einem neuen Finanzierungssystem wünscht, hat er hier ausgeführt. Das bisherige Programmentgelt will er als "ORF-Beitrag" bezeichnen, was der deutschen Regelung nachempfunden scheint, wo ab 1.1.2013 ein Rundfunkbeitrag statt der bisherigen Rundfunkgebühr eingehoben wird - was aber in Deutschland wegen des Unterschieds zwischen Gebühren (nur für die Inanspruchnahme von Leistungen zulässig) und Beiträgen (auch für das bloße Angebot an Leistungen möglich) einen anderen rechtlichen Hintergrund hat. In Österreich wird der ORF ja nicht durch Rundfunkgebühren finanziert, sondern durch das steuerrechtlich als Leistungsentgelt zu beurteilende Programmentgelt (vgl § 10 Abs. 2 Z 9 erster Fall UStG 1994).

Wrabetz erwähnt auch das Gutachten des früheren deutschen Verfassungsrichters Kirchhof, der im Auftrag von ARD, ZDF und DRadio bereits 2010 "im Dunkel des tatbestandlich Bedeutungslosen" umgerührt und ein Gutachten zur "Haushaltsabgabe" erstellt hat (siehe dazu meinen Beitrag im Blog hier). Aber ganz anpassen an das deutsche Wording will sich der ORF auch nicht, legt er doch Wert darauf, dass die neue Finanzierungsform kein Rundfunkbeitrag, sondern spezifisch ein ORF-Beitrag sein soll - schließlich soll sichergestellt werden, dass nicht auch andere Rundfunkveranstalter einen Teil davon abbekommen könnten.

Geräteunabhängiger Beitrag - wohl nicht nur von Haushalten
Der neue ORF-Beitrag soll - so Wrabetz - "an einem Haushalt und nicht wie bisher an einem Empfangsgerät" anknüpfen. Das dürfte freilich nicht die ganze Wahrheit sein: ich kann mir schwer vorstellen, dass der ORF auf die Beiträge für Empfangseinrichtungen in Betrieben verzichten möchte. Auch in Deutschland wird ja die "Haushaltsabgabe" nicht nur von Haushalten ("Rundfunkbeitrag im privaten Bereich"), sondern auch für jede Betriebsstätte, gestaffelt nach Beschäftigten, und für jedes betrieblich genutzte Kraftfahrzeug ("Rundfunkbeitrag im nicht privaten Bereich") eingehoben (siehe dazu näher den Text des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrags).

Zwar erwähnt die ORF-Aussendung auch in ihren abschließenden 10 "entscheidenden Punkten" die Betriebsstätten nicht (sondern bloß eine "Anknüpfung an Haushalt und nicht an Endgerät"), aber
da Kern der Umstellung der Verzicht auf die Anküpfung am Empfangsgerät sein soll, wäre ich sehr überrascht, würden die Betriebe völlig aus der Beitragspflicht entlassen. Kommunikationsstrategisch ist es freilich verständlich, nicht bereits in einem so frühen Diskussionsstadium auch schon die unternehmerischen Interessenvertreter nervös zu machen.

Zusätzliche "Medienabgabe", die teilweise auch dem ORF zufließen soll?
Wrabetz beschränkt sich mit seinem Vorschlag nicht auf Neuerungen für die Finanzierung des ORF, sondern will gleich auch die derzeit gemeinsam mit dem Programmentgelt eingehobenen Abgaben von Bund und Ländern abschaffen und durch eine "Medienabgabe" ersetzen. Diese zusätzlich zum "ORF-Beitrag" einzuhebende "Medienabgabe" soll aber teilweise wieder an den ORF fließen, nämlich für die sogenannte "Gebührenrefundierung" (laut ORF-Berechnungen in einer Größenordnung von zumindest 60 Mio. € pro Jahr). Der Rest der "Medienabgabe" könnte laut Wrabetz unter anderem "für Filmförderung, Presseförderung, Privatmedienförderung, Kunstförderung" verwendet werden.

Mit der Trennung in einen "ORF-Beitrag" und eine "Medienabgabe" wäre es nach Ansicht des ORF "transparent und für die Bevölkerung nachvollziehbar", welcher Beitrag an den ORF geht - obwohl immerhin fast ein Viertel der "Medienabgabe", die gerade nicht als (teilweiser) ORF-Beitrag ausgeschildert werden soll, wiederum dem ORF zugute kommen soll.

Die in Bund und Ländern politisch Verantwortlichen werden sich wohl vom ORF nicht vorschreiben lassen, wie sie ihre Abgaben bezeichnen sollen. Der ORF-Vorschlag für ein nicht mehr am Empfangsgerät anknüpfendes Programmentgelt hat aber auch aus deren Sicht den Charme, dass die Grundgesamtheit der Beitragspflichtigen steigen würde, was auch bei den von ihnen gemeinsam mit dem Programmentgelt eingehobenen Abgaben eine Einnahmensteigerung zur Folge hätte.

Beitragsfestsetzung durch ORF-Gremien _und_ Valorisierung?
Der ORF will einerseits die Gebühren selbst festsetzen (mit der unionsrechtlich gebotenen Kontrolle durch die Medienbehörde), andererseits aber will er auch eine automatische Valorisierung ("um die laufenden Kostensteigerungen auszugleichen", also wohl nach der Inflationsrate). Schlüssig ist das nicht: wenn der ORF (wie bisher) selbst den Beitrag festsetzt, was hindert ihn daran, selbst auch die Valorisierung vorzunehmen? Abgesehen davon wäre eine automatische indexgebundene Valorisierung, die also nicht auf die tatsächliche Entwicklung der konkreten Kosten der Erbringung des öffentlich-rechtlichen Auftrags abstellt, beihilfenrechtlich schwer vorstellbar.

"Sozial gerecht"?
Unter diesem Schlagwort fordert der ORF in seiner Aussendung, dass es weiterhin Befreiungen geben soll (wobei der aus den Befreiungen entstehende Ausfall dem ORF vom Bund refundiert werden solle). Das ist keine Überraschung, aber ich wollte dennoch anmerken, dass man über die soziale Gerechtigkeit einer - außerhalb der Befreiungsgrenzen - regressiven Haushaltsabgabe, wie es das Programmentgelt der Sache nach ist, schon auch streiten könnte. Wer gerade so viel verdient, dass er nicht mehr "gebührenbefreit" ist, zahlt einen wesentlich höheren Anteil seines Einkommens für den ORF als ein Besserverdienender. Ein Anknüpfen der Beitragshöhe an der Leistungsfähigkeit - etwa nach dem Einkommen - wäre freilich nur mit völlig unverhältnismäßigem Aufwand administrierbar (es sei denn, man würde direkt an der Einkommensteuer anknüpfen und die Aufgabe den Finanzbehörden - und in deren Vorfeld den Arbeitgebern mit der Lohnsteuerverrechnung - übertragen).

Und jetzt zu den Zahlen: könnte es billiger werden?
Eine der ersten Reaktionen auf den Vorstoß des ORF war die Forderung von ÖVP-Klubobmann Kopf, dass "die Haushaltsabgabe für den einzelnen aber niedriger ausfallen [müsse] als die derzeitige Rundfunk-Gebühr" (gemeint: das Programmentgelt). Wenn man sich die Zahlen aber näher ansieht, dürfte nicht allzuviel Spielraum für eine Senkung bestehen, sofern man die öffentliche Finanzierung des ORF nicht tatsächlich auch im Ergebnis kürzen möchte.

Im Jahr 2011 nahm der ORF von seinen rund 3,5 Mio Teilnehmern (davon 310.000 gebührenbefreit) 534,2 Mio. € an Programmentgelten ein (der ORF nennt 584,2 Mio. €, da sind aber die 50 Mio. € "Gebührenrefundierung" vom Bund gemäß § 31 Abs 11 ORF-Gesetz eingerechnet). Legt man das auf alle Teilnehmer um, so ergibt dies einen durchschnittlichen Jahresbetrag pro Teilnehmer von 152 € (unter Einbeziehung der Gebührenbefreiten) bzw. von 167 € für jeden nicht gebührenbefreiten Teilnehmer. Im Jahr 2013 - in dem die mit 1. Juni 2012 wirksam gewordene Programmentgelt-Erhöhung voll durchschlägt - dürfte jeder nicht gebührenbefreite Teilnehmer im Schnitt rund € 179 an Programmentgelt leisten.

Die GIS nennt in ihrer Pressemappe eine Zahl von rund 140.000 Haushalten, die keine Programmentgelte entrichten.*) Wie sie zu dieser Zahl kommt und ob sie diese 140.000 Haushalte alle als "Schwarzseher" einstuft, geht aus den Unterlagen nicht hervor. Geht man aber davon aus, dass bei einer Umstellung auf eine haushaltsbezogene Abgabe all diese Haushalte zur Zahlung des Programmentgelts verpflichtet wären, so ergäbe sich eine um (nur) rund 4 % erhöhte Teilnehmerbasis (immer vorausgesetzt, dass sich bei den Betriebsstätten nichts ändert). Und wenn man wiederum annimmt, dass von den "Zusatzhaushalten" ein ähnlicher Prozentsatz gebührenbefreit ist wie bei den bereits erfassten "Teilnehmerhaushalten", dann kämen überschlagsmäßig gerechnet von rund 127.000 in Hinkunft zusätzlich beitragszahlenden Haushalten knapp 23 Mio. € an Beiträgen herein. Soll der absolute Erlös aus Programmentgelten (oder "ORF-Beiträgen") gleich bleiben, könnte der Beitrag pro Teilnehmer/Haushalt also nur um eine Größenordnung von etwa 60 Cent pro Monat gesenkt werden. Ob man damit jene zufriedenstellen könnte, die auch beim Programmentgelt des ORF jetzt "Her mit dem Zaster" "Runter mit den ORF-Gebühren" rufen?

Zudem muss man in Betracht ziehen, dass nach aktueller Gesetzeslage die "Gebührenrefundierung" nach § 31 Abs 11 ORF-Gesetz in den Jahren 2012 und 2013 noch (höchstens) 30 Mio. € ausmacht, 2014 aber gänzlich auslauft. Auch die Einbeziehung von 140.000 derzeit nicht gebührenzahlenden Haushalten (mit ca. 23 Mio € an Beiträgen) könnte daher die durch den Wegfall der "Refundierung" entstehende Finanzierungslücke von 30 Mio. € nicht wettmachen. Nun wird über die weitere "Refundierung" in den anstehenden Verhandlungen zwar sicher noch gerungen werden - aber "Refundierung" und Beitragshöhe sind natürlich so etwas wie kommunizierende Gefäße: eine Absenkung des Programmentgelts (oder "ORF-Beitrags") lässt sich realistisch nur darstellen, wenn eine weitere (vielleicht auch höhere) "Refundierung" erreicht wird.

Das alles steht natürlich unter der Voraussetzung, dass der Finanzbedarf des ORF nicht deutlich sinken wird, wofür aber derzeit eher keine Anzeichen zu erkennen sind (zumal der Finanzplan des ORF für 2012 - siehe diese Pressemitteilung - im Wesentlichen stagnierende Werbeeinnahmen und gegenüber 2011 deutlich geringere sonstige Erlöse vorsah).

Update 07.11.2012: siehe nun auch diesen Folgebeitrag.

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*) Wieviele Haushalte es tatsächlich gibt, ist - da es in Österreich keine bundesweiten auf Haushalte bezogenen Abgaben gibt - nur schwer festzumachen. Nach den Erhebungen der Statistik Austria gab es im Jahr 2011 in Österreich 3,65 Mio. Haushalte sowie (im Jahr 2001) 396.268 Arbeitsstätten.

Update 25.10.2012: die aktuelle Ausgabe der Zeitschrift Medien und Recht (online nicht frei verfügbar) enthält einen Aufsatz von Ermano Geuer, Assistent an der Uni Passau, zum Thema "Die Haushaltsabgabe für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Deutschland - Modell für Österreich?" Geuer legt darin dar, warum aus seiner Sicht die deutsche Regelung verfassungswidrig sei (er hat gegen den neuen Rundfunkbeirat auch Klage beim Bayerischen Verfassungsgerichtshof erhoben); die Überlegungen zu Österreich sind noch etwas, wie soll ich sagen, sketchy.
Ein Beitrag aus Medien und Recht von Michael Kogler aus dem Jahr 2009 zum Thema "Rundfunk-Gebühr, Programm-Entgelt oder Audiovisions-Steuer" ist mittlerweile auch online zu lesen.

Gesetzliche Begleitmaßnahmen zur Erhöhung des ORF-Programmentgelts

Mit 1. Juni 2012 soll das Programmentgelt des ORF neu festgelegt (genauer: um 7% erhöht) werden; schon mit 1. Jänner 2012 soll - nach einem am vergangenen Freitag eingebrachten  Initiativantrag der Abgeordneten Cap, Kopf, Kolleginnen und Kollegen - eine gesetzliche Begleitmaßnahme in Kraft treten, nach der Programmentgelt jedenfalls dann zu zahlen ist, "wenn der Rundfunkteilnehmer (§ 2 Abs. 1 RGG) an seinem Standort mit den Programmen des Österreichischen Rundfunks gemäß § 3 Abs. 1 [ORF-G] terrestrisch (analog oder DVB-T) versorgt wird." Mit anderen Worten: wenn in Österreich ein Rundfunkgerät betrieben wird und der Standort vom ORF versorgt wird (also praktisch überall), dann kommt es nicht mehr darauf an, ob mit den konkreten Radio- oder Fernsehgeräten auch tatsächlich die Programme des ORF empfangen werden können.

Wer seine Fernsehprogramme über Satellit bezieht und weder DVB-T-Tuner noch ORF-Karte hat, kann die ORF-Fernsehprogramme nicht empfangen und muss nach der derzeitigen Rechtslage auch kein Fernsehentgelt zahlen (siehe dazu dieses Erkenntnisses des VwGH, dazu im Blog hier). Wenn man sich zB die Postings unter den Berichten über die angekündigte Erhöhung des Programmentgelts so ansieht (nur ein Besipiel), dann ist klar, dass bei jeder Erhöhung des Programmentgelts mit einem Anstieg der "Gebührenflüchtlinge" zu rechnen ist. Mit dem Initiativantrag kommen die Regierungsparteien dem ORF nun zur Hilfe und schließen dieses gesetzliche Schlupfloch. Damit sollte die Gefahr erodierender Programmentgelteingänge bis zu dem wahrscheinlich nach 2013 zu erwartenden Umstieg auf eine haushaltsbezogene Abgabe (wenn sich diese in Deutschland bewährt, mehr dazu noch unten) gebannt sein.

Zur Erhöhung des Programmentgelts
Laut Aussendung des ORF wird sich der ORF-Stiftungsrat am 15. Dezember 2011 mit einem Antrag des Generaldirektors auf Neufestlegung des Programmentgelts befassen; angekündigt ist eine Erhöhung um 7% ab 01.06.2012. Der ORF verwendet in seiner Aussendung dafür den Begriff einer "Teil-Valorisierung", was aus rechtlicher Sicht zumindest missverständlich ist. Für die Festlegung des Programmentgelts enthält nämlich § 31 ORF-Gesetz nähere Regeln, die mit einer "Valorisierung" - im Sinne von Wertsicherung - nichts zu tun haben; maßgebend ist ausschließlich der Finanzierungsbedarf für die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags.

Dass der ORF die geplante Erhöhung in seiner Kommunikationspolitik dennoch in Bezug zur Inflation setzt, war zu erwarten und ist aus PR-Sicht auch verständlich. Wie er das tut, ist aber - ich versuche das ganz wertneutral und vorsichtig auszudrücken - bemerkenswert: die ab 01.06.2012 wirksam werdende Erhöhung wird in der ORF-Aussendung nämlich mit der "hochgerechneten Inflation von 2008 [!] bis 2016 (voraussichtlich 17%)" - also offenbar dem Endwert von 9 Jahren teilweise schon erlebter und teilweise noch erwarteter Inflation - verglichen. Ausdrücklich wird auch behauptet, dass die "Teil-Valorisierung" (gemeint: Erhöhung) einen Zeitraum von neun Jahren (2008 bis 2016) abdecke.

Nun ist die Inflation in den Jahren 2008 bis 2011 vollkommen unerheblich, immerhin hat der ORF nicht nur über das Jahr 2010 positiv bilanziert, auch das Jahr 2011 soll positiv abgeschlossen werden (was auch in der aktuellen Aussendung zum Programmentgelt hervorgehoben wird) - mit anderen Worten: es ist nicht erkennbar, dass die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags dieses Jahr nicht gedeckt werden könnten. Will man die Erhöhung des Programmentgelts daher schon der Inflation gegenüberstellen, dann wäre es angebracht, nur die (erwartete) Inflation 2012 bis 2016 heranzuziehen (und auch hier natürlich nicht den Endwert, sondern nur etwa die Hälfte dieses Werts, denn das Programmentgelt soll ja bereits ab 1.6.2012 erhöht werden, während die Inflation sich erst über den gesamten Zeitraum entwickelt.

Auslaufen der Bundessubvention
Dass es 2012 - auch bei weiteren Sparmaßnahmen - mit den Einnahmen des ORF eng werden könnte, ist freilich evident: denn die Subventionen des Bundes gemäß § 31 Abs 11 ORF-Gesetz (im ORF-Jargon meist als "Refundierung der Gebührenbefreiung" bezeichnet), die 2010 50 Mio € ausmachten und 2011 wiederum in diesem Ausmaß zu erwarten sind, gehen im Jahr 2012 auf (höchstens) 30 Mio € zurück und werden auch im Jahr 2013 höchstens 30 Mio € ausmachen; für die Zeit danach sind derzeit keine weiteren solchen Subventionen gesetzlich vorgesehen. Die Programmentgelterhöhung von 7% dürfte im Jahr 2012 (da sie erst ab 1.6.2012 wirksam wird) Mehrerträge aus dem Programmentgelt von etwa 21 Mio € bringen. Das bedeutet somit keine wirkliche Erhöhung der Einnahmen des ORF, da ja zugleich die Bundessubvention um 20 Mio € geringer ausfallen wird; erst im Folgejahr würden die Einnahmen aus dem Programmentgelt dann um etwa 37 Mio € zunehmen (oder, verglichen mit 2011, um etwa 17 Mio €).

Den Berechnungen in der ORF-Aussendung kann ich nicht ganz folgen, denn der kaufmännische Direktor des ORF rechnet für 2012 mit Kostensteigerungen von 20 Mio €, zusätzlichen Kostensteigerungen für Sportgroßereignisse in der Höhe von ebenfalls 20 Mio € und kommt dann unter Berücksichtung der "Reduktion der Refundierungsmittel" (um 20 Mio € niedrigere Bundessubvention) auf rund 50 Mio € - das geht sich um immerhin zehn Millionen Euro nicht aus.

Verhältnis "Gebühren"-Finanzierung und Werbung/Sonstige Erlöse
Die Entwicklung der Einnahmen aus Programmentgelten einerseits und Werbung bzw sonstigen Erlösen andererseits habe ich in einem nun wieder aktualisierten Google-Doc zusammengestellt. 

 Man sieht dabei, dass sich das Verhältnis zwischen der Finanzierung aus Programmentgelten und Werbung/sonstigen Erlösen in den letzten Jahren deutlich verschoben hat; während 2004 bis 2007 das Verhältnis recht ausgeglichen war, ist seither der Anteil der "Gebührenfinanzierung" deutlich gestiegen (gemeint sind die Programmentgelte und 2010 auch die - im Jahresabschluss des ORF unter den Programmentgelt-Erlösen ausgewiesenen - Einnahmen aus der Bundessubvention nach § 31 Abs 11 ORF-G). Dass das ORF-Budget "immer gebührenlastiger" wird, wie die APA schrieb, gilt allerdings nur für die jüngere Vergangenheit; bis in die Mitte der 80erJahre des vorigen Jahrunderts machten die Einnahmen aus den Programmentgelten einen ähnlich großen Anteil aus wie in den letzten zwei bis drei Jahren.

Exkurs: Umstellung auf Haushaltsabgabe
Wie schon erwähnt, rechne ich damit, dass in wenigen Jahren auch in Österreich eine Haushaltsabgabe nach deutschem Vorbild eingeführt wird. Damit könnte man auch jene Haushalte, die sich derzeit der GIS entziehen, weil sie tatsächlich radio- und fernsehabstinent leben oder sich einfach nicht erwischen lassen, in die Abgabenpflicht einbeziehen. Die GIS schreibt in ihren Presseunterlagen, dass 140.000 Haushalte "noch als Kunden zu gewinnen" seien; legt man den durchschnittlichen Ertrag aus dem Programmentgelt pro Teilnehmer für den ORF zugrunde (etwa 152 € pro Jahr), so würde eine Einbeziehung aller bisher von der GIS "noch nicht als Kunden gewonnenen" Haushalte über den Weg der Haushaltsabgabe dem ORF (auf gegenwärtiger Basis) rund 21 Mio € pro Jahr bringen.

Zum weiteren Verfahren zur Programmentgelterhöhung
Verfahrenstechnisch braucht es nun einen begründeten Antrag des Generaldirektors, danach einen Beschluss des Stiftungsrates, der wiederum der Genehmigung des Publikumsrats bedarf (die Genehmigung gilt aber als erteilt, wenn der Publikumsrat nicht binnen 8 Wochen begründet widerspricht; selbst wenn er widerspricht, kann der Stiftungsrat einen Beharrungsbeschluss fassen). Erstmals wird bei der kommenden Neufestsetzung des Programmentgelts auch eine Prüfung durch die Regulierungsbehörde erfolgen; diese kann innerhalb von drei Monaten den Beschluss des Stiftungsrates aufheben, wenn er nicht den gesetzlichen Bestimmungen entspricht.

Für das laut Aussendung geplante Inkrafttreten der Neufestlegung des Programmentgelts ab Juni 2012 wäre es daher erforderlich, dass der Regulierungsbehörde der Beschluss des Stiftungsrates spätestens am 29. Februar 2012 vorliegt. Wäre ein Widerspruch des Publikumsrats zu erwarten, dann ist die Zeit also schon knapp: denn wenn der Publikumsrat in diesem Fall auch die achtwöchige Frist voll ausreizt, könnte der Beharrungsbeschluss des Stiftungsrats erst in der zweiten Februarhälfte erfolgen. Da sich aber die "Freundeskreise" im Stiftungsrat bereits freundlich geäußert haben, desgleichen auch die Mediensprecher der Regierungsparteien (das Zauberwort/die Sprachregelung lautet derzeit "maßvoll"), da die Personalentscheidungen derzeit auch eher "maßvoll" getroffen werden und weil schließlich der gemeinsame Antrag von Cap und Kopf in Sachen "Gebührenflüchtlinge" auch nicht gerade auf einen koalitionären Streitfall hindeutet, werden die SP- und VP-nahen Publikumsräte wohl kaum Widerspruch gegen einen Erhöhungsbeschluss des Stiftungsrates erheben.

Update 27.12.2011: heute wurde die Änderung des ORF-Gesetzes im Bundesgesetzblatt kundgemacht; der Erhöhung des Programmentgelts ab 01.06.2012 hat mittlerweile sowohl der Stiftungsrat (Aussendung vom 15.12.2011) als auch der Publikumsrat des ORF (Aussendung vom 19.12.2011) zugestimmt.

"thy just and lawful aid"*: Volltext der Beihilfenentscheidung zur ORF-Finanzierung

Die Ende Oktober ergangene Entscheidung der Kommission, das Verfahren betreffend die "Staatliche Beihilfe E 2/2008 (ex CP 163/2004 und CP 227/2005) – Finanzierung des ORF" nach Zusicherungen durch Österreich einzustellen, ist nun auch im Volltext veröffentlicht; als Geschäftsgeheimnisse wurden, soweit ich das gesehen habe, nur die (Schätz-)Werte für das Jahr 2009 unkenntlich gemacht.

Die beabsichtigte sogenannte "Refundierung der Gebührenbefreiung" (siehe § 31 Abs 10a bis 10g ORF-G in der Fassung des Begutachtungsentwurfs) wurde von der Kommission in der Entscheidung schon berücksichtigt und - wenn sie nicht mehr als 10% der Einnahmen des ORF aus den Programmentgelten beträgt - als "nicht wesentliche Änderung" der bestehenden Beihilfe beurteilt (Randnummer 242 der Entscheidung).

Bemerkenswert ist aber, dass die Kommission nicht nur für die Zukunft von einem in der Regel fünf Jahre betragenden "Finanzierungszeitraum" (siehe § 31 Abs 2 ORF-G idF des Begutachtungsentwurfs) ausgeht, sondern offenbar auch die bestehende Rechtslage dahin verstanden hat, dass der ORF nach der Programmentgelterhöhung 2008 nun bis 2012 keine Erhöhung mehr vornehmen könnte. In RNr. 255 der Entscheidung heißt es:

"Im vorliegenden Fall wurde der dem ORF für die Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Auftrags zu zahlende Ausgleich kurz vor Beginn der Finanz- und Wirtschaftskrise im Jahr 2008 bis zum Jahr 2012 festgesetzt, so dass dem allgemeinen Rückgang der Werbeeinnahmen auf dem Rundfunkmarkt nicht Rechnung getragen wurde. Ferner hat sich die Finanz- und Wirtschaftskrise durch die Abwertung der Vermögenswerte des ORF nachteilig auf dessen Bilanz ausgewirkt. Da der ORF trotz des gesunkenen Eigenkapitals bis 2012 das Programmentgelt nicht erhöhen kann, stimmt die Kommission mit Österreich darin überein, dass der ORF die Möglichkeit haben muss, sein Eigenkapital selbst zu erhöhen, wenn er im nächsten Finanzierungszeitraum schwarze Zahlen schreiben sollte." [Hervorhebung hinzugefügt]

Nach der geltenden Rechtslage ist das unrichtig, denn § 31 ORF-G sieht keine Bechränkungen vor, wann oder wie oft der ORF eine Erhöhung Anpassung des Programmentgelts beschließen kann. Rechtlich wäre der ORF daher keineswegs gehindert gewesen, das Programmentgelt nach Eintritt der Krise zu erhöhen (politisch ist die Sache natürlich anders, da ist eine Subvention aus dem Bundesbudget leichter durchsetzbar als eine direkte Erhöhung des Programmentgelts).

*) Shakespeare, King Henry VI, Part iii, Act III, Scene 3

Transparenz: ORF-Programmentgelte, Werbung, Befreiungen im Lauf der Zeit

"Transparenz ist die nächste Killerapplikation", heißt es heute in einem Beitrag auf der ORF-futurezone.*) Leider hat der ORF selbst diese Killerapplikation für sein Unternehmen noch nicht entdeckt, und stellt nur sehr wenige Unternehmensdaten öffentlich zur Verfügung; soweit abseits der zwingend zu veröffentlichenden Jahresabschlüsse (und natürlich der Teletest-Werte) überhaupt Daten bekanntgegeben werden, erfolgt dies meist in Pressemitteilungen, aus denen sich natürlich kaum konsistente Datenreihen entwickeln lassen.

Die Entwicklung der Erlöse aus Programmentgelten und Werbung wurde zuletzt im Standard unter dem Titel "Der ORF auf dem Weg zu einem reinen Gebührensender" dargestellt. Ich habe die Entwicklung des Verhältnisses zwischen den Erlösen aus Programmentgelten auf der einen Seite und aus Werbung und sonstigen Erlösen auf der anderen Seite im obigen Diagramm (für eine lesbare größere Fassung bitte anklicken!) zusammengestellt. Die zugrundeliegenden Werte und Quellen sind hier in einem Google Doc Spreadsheet zugänglich.

Anders als in der Standard-Grafik sind in meinem obigen Diagramm Werbe- und sonstige Erlöse zusammengefasst. Aus der bis 1968 zurückreichenden (allerdings 1995-1997 unterbrochenen) Zeitreihe sieht man auch, dass 2009 ziemlich genau wieder der Status von 1969 erreicht wird. Dazu passend: "ORF feiert im August den Summer of 69", hieß es vor kurzem in einer Presseaussendung.

Die Entwicklung der absoluten Werte, getrennt nach Programmentgelten, Werbung und sonstigen Erlösen, ist im Diagramm links dargestellt; zum Vergleich ist auch die Entwicklung des VPI 66 in diesem Zeitraum eingefügt. Eine "VPI-bereinigte" Version (dh die um die Inflation bereinigte Entwicklung) ist darunter abgebildet (jeweils anklicken für ein lesbares Bild!); sinnvoll wäre wohl auch eine an den Tariflohnindex angepasste Darstellung.
Der Wert solcher Zahlenreihen ist freilich ohne ergänzende Informationen äußerst begrenzt, denn die Rundfunkwelt 1968 ist mit jener 2009 kaum zu vergleichen - weder in programmlicher oder technischer Hinsicht, noch im Hinblick auf den medienpolitischen und rechtlichen Rahmen und das Konkurrenzumfeld - bis hin zum "Scheiß-Internet" (copyright ORF-Programmdirektor Lorenz). Umso spannender wäre es daher, anhand öffentlich zugänglicher umfassender Basisdaten eine Debatte über den Einfluss solcher Faktoren führen zu können.

Interessant ist natürlich auch die Entwicklung der Rundfunkteilnehmer, die im Diagramm links gezeigt wird. Und im Hinblick darauf, dass etwa Herbert Lackner vom profil, den ich einmal für einen auf Qualität bedachten Journalisten gehalten habe, wiederholt behauptet, die Befreiung sozial Schwacher von Rundfunkgebühr und Programmentgelt wäre 1999 eingeführt worden (oder alternativ auch 1998), habe ich auch die Entwicklung des Anteils der gebührenbefreiten Rundfunkteilnehmer, soweit die Daten leicht verfügbar waren, dargestellt. Dabei zeigt sich, dass der Anteil der gebührenbefreiten Teilnehmer in einer Zeit, in der es laut Lackner diese Befreiung gar nicht gegeben hat, deutlich höher war als 2007 oder 2008, nämlich von 1977 bis 1999 immer über 10% mit Spitzen 1987 und 1988 von 13,41%).

Alle den Diagrammen zu Grunde liegenden Daten und die jeweiligen Quellen sind dem Google Doc Spreadsheet zu entnehmen (es handelt sich jeweils um für mich aktuell leicht verfügbare Zahlen, ohne vertiefende Recherche; wer verlässliche ergänzende Daten hat, darf sie mir natürlich gerne mailen).

PS: Generaldirektor Wrabetz hat im Dezember 2008 für Anfang 2009 die Veröffentlichung eines "Finanzierungshandbuchs" angekündigt; bislang ist mir dieses Dokument noch nicht untergekommen. Geht man allerdings vom letzten "ORF-Finanzierungsbuch" aus dem Jahr 2000 aus ("Chefredaktion: Gerhard Weis, Alexander Wrabetz, Thomas Prantner"), so wird man sich davon aber wohl nicht allzuviel Konkretes erwarten dürfen.

[Aktualisierungshinweis 17.08.2009: ein Blog-Leser hat micht dankenswerter Weise darauf hingewiesen, dass eine vollständige Zahlenreihe zu den Teilnehmerzahlen und Befreiungen in den Jahren 1996 bis 2007 der Beantwortung einer parlamentarischen Anfrage zu entnehmen ist; ich habe daher die zuvor unvollständigen Daten dazu ergänzt und die beiden Diagramme neu gemacht (Wer unbedingt die alten Versionen sehen will: hier und hier). Auch das Google Doc Spreadsheet ist nun neu).]

*) [am 24.08.2009 ergänzt] Weil die futurezone ihn nicht zitiert/verlinkt hat, weise ich hier darauf hin: "Transparency is the new objectivity" schreibt David Weinberger in einem lesenswerten Blogbeitrag.

Nochmals: "PRO ORF"

Mein Beitrag vor einigen Tagen zur sogenannten "PRO ORF-Initiative" hat mir neben den Kommentaren im Blog auch einige direkte Reaktionen per Mail und Telefon eingebracht.

1. Wieviel Geld?
Mehrfach wurde nachgefragt, wie ich auf die genannte Summe - knapp 1 Mio. Euro pro Tag mehr Geld für den ORF - komme. Ich dachte zwar, dass die Berechnung, basierend auf den Eckdaten von ORF und GIS, ziemlich simpel war, habe dann aber noch in einem ausführlicheren Kommentar zu meinem Beitrag versucht, das ganz basic aufzubereiten. Eingewendet wurde auch, dass diese Zahlen von der "PRO ORF-Initiative" gar nicht genannt wurden - dazu kann ich nur sagen: eben! Das war gerade der Sinn meines Beitrags: die Dimension der finanziellen Forderungen dieser Initiative deutlich zu machen.

2. Statt der Werbung?
Dann wurde mir ausgerichtet, dass das geforderte Geld gar nicht zusätzlich sein soll, denn der ORF solle auf Werbung verzichten. Dazu kann ich nur festhalten, dass das in den "drei Forderungen" nicht ausgesprochen wird (dass sich die Initiative gegen Unterbrecherwerbung wendet, ist angesichts der derzeit für den ORF nur sehr beschränkt und nur bei Sportsendungen zulässigen Unterbrecherwerbung - § 14 Abs 8 ORF-G - keine wesentliche Einschränkung). Die an der Initiative beteiligten Sub-Initiativen sind diesbezüglich offenbar unterschiedlicher Meinung: für "Rettet den ORF" ist der "Verzicht auf einen Teil der Werbung möglich", für "ORF gehört allen" ist "die duale Binnenfinanzierung, das heißt Gebühren und Werbeerlöse," Voraussetzung für die wirtschaftliche Absicherung des ORF (neben den geforderten zusätzlichen ca. 347 Mio. € pro Jahr). Was die anderen Initiativen dazu denken, ist nicht bekannt.

Schon angesichts dieser Auffassungsunterschiede, die mit den "drei Forderungen" nur in der Art eines Formelkompromisses überbrückt werden, bin ich übrigens gespannt darauf, wie das - laut Armin Thurnher im letzten Falter - von der Initiative angestrebte "neue ORF-Gesetz" aussehen soll. Laut Presse hat Thurnher auch angekündigt, dass „möglicherweise von dieser Plattform ein Gesetzesvorschlag kommt“. Wenn ich mir allerdings vorstelle, dass sich dazu zB ORF-Stiftungsrätin Rabl-Stadler oder Presse-Chefredakteur Michael Fleischhacker (Mitglieder der "Rettet den ORF"-Gruppe) mit Attac (Teil von "ORF gehört allen") auf einen Text einigen müssten, würde ich nicht darauf wetten, dass die Initiative tatsächlich einen vollständigen, von der gesamten Initiative getragenen Gesetzesentwurf vorlegen wird.

[Ganz klare Positionen vertritt dagegen der managementclub, der in einem ebenfalls diese Woche veröffentlichten Positionspapier und einem Gastkommentar seines Präsidenten Herbert Paierl im Standard die völlige Werbefreiheit des ORF forderte.]

3. Andere Forderungen - Inflationsanpassung
Schließlich gab es auch Anmerkungen bzw. Nachfragen, weil ich nicht zu allen Forderungen der "PRO ORF-Initiative" etwas geschrieben habe. Das habe ich tatsächlich nicht gemacht und habe ich auch weiterhin nicht vor: denn dies ist ein Freizeit- und Nischen-Blog, kein journalistisches Angebot mit dem Anspruch auf vollständige Analysen.

Nur eine Anmerkung möchte ich ergänzen: die Forderung, wonach "die Gebühren ... automatisch an die Preisentwicklung angepasst werden" müssten, verstehe ich nämlich nicht. [Auch bei der Präsentation der ersten Ergebnisse der public-value-Studie der FH Wien wurde übrigens die Forderung erhoben, die "Gebühren" an die Inflationsrate zu koppeln.] Selbst wenn man hier gedanklich einmal die beihilferechtlichen Rahmenbedingungen ausblendet (damit hat sich die "PRO ORF-Initiative" erkennbar ohnehin nicht auseinandergesetzt), ist die Forderung merkwürdig: denn derzeit hindert niemand den ORF, die von ihm als notwendig angesehenen Erhöhungen des Programmentgelts - also zB auch eine Inflationsanpassung - vorzunehmen. Die Forderung nach automatischer Anpassung an die Preisentwicklung kann man daher wohl nur so verstehen, dass über die Programmentgelte nicht mehr der ORF selbst entscheidet, sondern dass er mit den einmal festgelegten, aber dann jährlich nach einem Referenzindex angepassten Entgelten auskommen muss.

4. Zum Abschlus: wie relevant ist "PRO ORF"?
"Die Politik täte gut daran, diese Plattform nicht zu unterschätzen", schreibt Armin Thurnher über PRO ORF. Derzeit sieht es allerdings eher danach aus, dass man die Plattform auch nicht überschätzen sollte. Die Medienberichterstattung ist ziemlich zurückhaltend, eine Facebook-Gruppe hat heute gerade einmal 158 Mitglieder, ist also auch gerade kein Massenphänomen (sogar der österreichische Internetrat hat deutlich mehr). Und die Websites der Initiativen schließlich sind ziemlich verwaist und vernachlässigt: PRO ORF kündigt noch immer die Pressekonferenz von letztem Montag an und ist sonst - abgesehen von den "drei Forderungen" und Links zu den anderen Initiativen - weitgehend inhaltsfrei; die News auf der "Rettet den ORF"-Website beginnen und enden mit einer Notiz vom 12. Mai 2009. Auf allzugroße Aktivität lässt all dies, trotz vieler prominenter Namen, nicht schließen.
[Die Website von "Rettet den ORF" liegt übrigens auf einem Schulserver, im Verzeichnis eines Schülers, der mit einem ORF-Retter und ehemaligen ORF-Kurator den Familiennamen und einen seiner drei Vornamen teilt. Update 10.07.2009: mittlerweile wurde die "Rettet den ORF"-Website - nämlich rettetdenorf.com, rettetdenorf.at verweist nur auf die "ORF gehört allen"-Website - doch vom Schulserver genommen, nun verweist der Link auf der PRPO ORF-Seite der Einfachkeit halber auf einen Artikel in der Presse.
Update 14.07.2009: der Link auf der "PRO ORF"-Site zu rettet den orf geht nun doch wieder auf rettetdenorf.com - und die Seite ist auch wieder unter http://schueler.rg18.ac.at/~jaberg/orf/ erreichbar]

347 Mio. Euro jährlich Staatshilfe für den ORF? Was sich die ORF-Retter wünschen

Eine "Rettungsbeihilfe" im engeren (gemeinschaftsrechtlichen) Sinne soll es nicht sein, was sich die vereinigten ORF-Retter* - nun unter der Bezeichnung "Inititative PRO ORF" - für den ORF vorstellen. Denn Rettungsbeihilfen könnten erstens nur Finanzhilfen in Form eines Darlehen oder einer Darlehensbürgschaft sein und dürften zweitens nur bis zu höchstens sechs Monate gezahlt werden.

Die "Initiative PRO ORF" will aber, wenn ich die kryptischen Forderungen richtig verstanden habe, dem ORF Jahr für Jahr etwa 347 Mio. Euro staatliches Geld zukommen lassen (zusätzlich zu den derzeit von den ZuseherInnen und ZuhörerInnen schon bezahlten Programmentgelten). Das wären immerhin rund 82 Mio. Euro mehr, als der ORF letztes Jahr an Werbeerlösen erzielt hat.

Ausdrücklich stehen die 347 Mio. Euro jährlich zwar nicht im Forderungspapier, aber wenn der zweite Satz der zweiten "PRO ORF"-Forderung irgendeinen Sinn ergeben soll, dann kann man ihn wohl nur so verstehen. Dieser Satz lautet:

"Die ORF-Gebühren müssen zu 100 Prozent für den ORF verwendet und automatisch an die Preisentwicklung angepasst werden, Gebührenbefreiungen sind zu ersetzen."

Da es keine "ORF-Gebühren" gibt und die Programmentgelte zu 100% dem ORF zukommen, dürfte mit den "ORF-Gebühren" wohl das gemeint sein, was auch die GIS oft einfach (und falsch) als "Rundfunkgebühren" bezeichnet: die Summe aus Programmentgelt und den mit den Programmentgelten eingehobenen Abgaben. Davon gehen derzeit laut GIS 66% an den ORF - im Jahr 2008 waren das 504 Mio. Euro - und 34% an Bund und Länder.

Die Forderung von "PRO ORF", 100% der "ORF-Gebühren" an den ORF gehen zu lassen, würde demnach also eine Verschiebung von etwa 260 Mio. Euro von Bund und Ländern zum ORF bedeuten (jährlich!).

Der zweite Teil der Forderung, "Gebührenbefreiungen sind zu ersetzen", würde eine öffentliche Finanzspritze von jährlich etwa 57 Mio. Euro allein auf Basis der derzeitigen Programmentgelte bedeuten (siehe dazu zB schon hier oder hier). Da aber nach dem ersten Teil der Forderung 100% der "ORF-Gebühren" dem ORF zukommen sollen, muss man wohl auch beim Ersatz der Befreiungen nicht nur vom Programmentgelt, sondern von der Summe aus Programmentgelt und (derzeitigen) Abgaben ausgehen. Damit ergibt sich unter dem Titel "Ersatz von Gebührenbefreiungen" ein Betrag von rund 87 Mio. Euro.

In Summe wären es also rund 347 Mio. Euro jährlich, oder - jedenfalls nach der geforderten Inflationsanpassung - fast 1 Mio. Euro pro Tag, die nach den Vorstellungen von "Pro-ORF" aus öffentlichen Haushalten dem ORF zusätzlich zugeschossen werden sollten. (Die Berechnung ist - auch mangels detaillierter publizierter Zahlen - natürlich nur eine Annäherung. Da im vergangenen Jahr am 1. Juni eine Erhöhung des Programmentgelts vorgenommen wurde, müsste in der Tendenz wohl mit noch höheren Beträgen gerechnet werden). Finanzierungsvorschläge dafür sind auf der Pro-ORF-Website nicht zu finden, auch in den ersten Berichten über die Pressekonferenz (hier und hier) habe ich dazu noch nichts gelesen.

*) Die in der Initiative zusammengeschlossenen "Organisationen" sind Rettet den ORF, Plattform Zivilgesellschaft für einen unabhängigen öffentlich-rechtlichen Rundfunk, "Österreichische Filmwirtschaft" (was immer man sich darunter vorstellen mag, der Fachverband dürfte es offenbar nicht sein) und die Petition zur Rettung des Radio-Symphonieorchesters Wien.
Update 14.07.2009: mittlerweile wurde auf der PRO ORF-Website die "Österreichische Filmwirtschaft" still und leise durch eine "Plattform Filmwirtschaft und Filmkultur mit dem ORF" ersetzt. Diese Plattform setzt sich wiederum aus verschiedenen Verbänden (FilmAustria, Association of Austrian Filmproducers, Verband Filmregie Österreich, und Dachverband der Filmschaffenden zusammen, sowie ausdrücklich auch dem Fachverband der Audiovisions- und Filmindustrie der Wirtschaftskammer) zusammen (Links auf der Plattform-Seite).

ORF-Finanzierungswunsch: deutlich höheres Programmentgelt und € 57 Mio vom Bund

"Tatsache ist, dass der ORF strukturell unterfinanziert ist, d.h. dass mit den Programmentgelten der öffentlich-rechtliche Auftrag bei weitem nicht finanzierbar ist." Das steht laut Standard im "Strategie- und Strukturkonzept", das ORF-Generaldirektor Wrabetz gestern den Mitgliedern des Stiftungsrats übermittelt hat (offenbar aber nicht nur diesen: "SPÖ-Medienstaatssekretär Josef Ostermayer habe ein Exemplar des ORF-Konzepts zur Verfügung gestellt bekommen", schreibt der Standard). Unter dieser Prämisse einer strukturellen Unterfinanzierung ist es nur logisch, weitere Finanzierungsquellen zu suchen oder bestehende auszubauen. Die zwei sich anbietenden Varianten: Erhöhung des Programmentgelts und/oder (Zusatz-)Finanzierung aus Steuermitteln.

Die Höhe des Programmentgelts wird allein vom ORF selbst festgelegt (derzeit noch - im Hinblick auf das EU-Beihilfenverfahren könnten hier gesetzliche Änderungen bevorstehen). Zwar ist jeder, der ORF-Programme empfangen kann, gesetzlich zur Zahlung des Programmentgelts - wie hoch auch immer es sein mag - verpflichtet (von den "Gebührenbefreiten" abgesehen). Dennoch würde eine wesentliche Erhöhung wohl auf Widerstand in der Öffentlichkeit stoßen (was sich schon bei der vergleichsweise geringen Anhebung Anpassung im vergangenen Jahr abzeichnete).

Wie also könnte man das Programmentgelt um die Hälfte erhöhen, ohne dass dies von den zahlenden Rundfunkteilnehmern bemerkt würde? Ganz einfach: würden die derzeit zugleich mit dem Programmentgelt eingehobenen Bundes- und Landesabgaben wegfallen, würde der zu zahlende Betrag auch bei einer Erhöhung des Programmentgelts um gut 50% gleich bleiben (Berechnungsgrundlage sind die Zahlen laut GIS-Presseaussendung für 2008: demnach gingen 66% des "Transaktionsvolumens" der GIS von € 724,2 Mio an den ORF, 34% an Bund und Länder - in diesen 34% dürfte allerdings auch die USt vom Programmentgelt enthalten sein).

Könnte man also Bund und Länder zu einem Verzicht auf die Abgabe bewegen, wäre Platz für eine aus der Sicht der "Gebührenzahler" aufwandsneutrale Erhöhung des ORF-Programmentgelts. Nach den in den Medien wiedergegebenen Kurzfassungen des Strategiekonzepts strebt der ORF-Generaldirektor an, dass die Bundes- und Landesabgaben "zu einem wesentlichen Prozentsatz für öffentlich-rechtliche Aufgaben des ORF eingesetzt werden." Das klingt eher nicht nach einer direkten Erhöhung des Programmentgelts im Gegenzug zu einem (teilweisen) Wegfall der Abgaben, sondern als Wunsch nach einer neuen Beihilfe aus Bundes- und Landesmitteln, die sich der Höhe nach an den mit dem Programmentgelt eingehobenen Abgaben orientieren - und jedenfalls einen beträchtlichen Teil dieser Abgaben ausmachen - soll. Die Salzburger Nachrichten schreiben von einem konkreten Wunsch des ORF in der Höhe von €177 Mio, was de facto einer Erhöhung des Programmentgelts um etwa 37% gleichkommen würde. (Die gesamte Höhe der Bundes- und Landesabgaben machte laut GIS im Jahr 2008 € 246 Mio aus).

Und zusätzlich wünscht sich der ORF die sogenannte "Refundierung" jener Programmentgelte, die gebührenbefreite Rundfunkteilnehmer, wären sie nicht befreit, zahlen müssten (siehe dazu schon hier, hier und hier). Aktuell geht es dabei um etwa € 57 Mio, Ende 2007 waren 323.139 Rundfunkteilnehmer "gebührenbefreit. Zählt man also die beiden Finanzierungswünsche (€ 177 Mio. und € 57 Mio.) zusammen, kommt man auf einen Betrag, der ziemlich genau einer Programmentgelterhöhung um 50% gleichkommen würde.

Eine Erhöhung des Programmentgelts hätte den Vorteil, dass dies gemeinschaftsrechtlich lediglich eine Ausdehnung einer "bestehenden Beihilfe" wäre und damit jedenfalls nicht vorweg der Europäischen Kommission notifziert werden müsste. Eine Finanzierung des ORF aus allgemeinen Budgetmitteln hingegen bestand zum Zeitpunkt des österreichischen EU-Beitritts nicht. Angesichts des hier angesprochenen Umfangs der gewünschten Budget-Finanzierung scheint es mir ziemlich fraglich, ob dies noch als bloße Modifikation der bisherigen Beihilfe beurteilt werden könnte. Die Kommission steht - zuletzt im Entwurf zur neuen Rundfunkmitteilung - auf dem Standpunkt, dass jeweils im Einzelfall zu prüfen ist, ob Änderungen der Finanzierung nach dem Beitritt "die ursprüngliche Maßnahme in ihrem Kern betreffen (d. h. die Art des Vorteils oder die Finanzierungsquelle, das Ziel der Beihilfe, den Kreis der Begünstigten oder die Tätigkeitsbereiche der Begünstigten) oder ob es sich um rein formale oder verwaltungstechnische Änderungen handelt" (vgl das Urteil des EuGH in der Rs C-44/93 Namur). Eine erstmalige substantielle Finanzierung direkt aus dem Budget (aus nicht zweckgebundenen Abgaben) - und damit eben aus einer neuen Finanzierungsquelle - wäre daher ohne vorherige Notifikation meines Erachtens nicht ohne Risiko. Allerdings wird angesichts des derzeit laufenden Beihilfenverfahrens wohl im Ergebnis ohnehin ein "Gesamtkompromiss" zu finden sein, in dem auch diese Frage zwischen der Kommission und Österreich einvernehmlich geklärt wird. Interessant wird sein, ob bzw wie Frankreich die geplanten Finanzierungsänderungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks notifiziert; vergangenes Jahr wurde etwa eine Kapitaldotation von € 150 Mio von Frankreich notifziert (und von der Kommission als mit dem gemeinsamen Markt vereinbar beurteilt - gegen diese Entscheidung haben M6 und TF1 schon beim EuG Klage erhoben).

Noch ein letztes Wort zur "Refundierung": in der Kurzfassung des Strategiekonzepts steht: "Der ORF verlangt die vollständige staatliche Refundierung der Mittel, die ihm aus dem Titel 'Gebühren-Befreiung aus sozialen Gründen' zustehen. Dies ist nicht mehr als ein Akt der Gleichbehandlung mit den Telekom-Unternehmen, ÖBB, etc." Das wird zwar durch Wiederholung nicht richtiger, ist aber aus PR-Sicht schlicht genial: in zahlreichen Medien wird diese "Argumentation" unreflektiert übernommen. Nur Armin Thurnher im Falter blieb es vorbehalten, gleich einen Betrag von € 120 Mio. zu erfinden, der dem ORF als "Aufwand für die Gebührenbefreiungen" [?] entsteht (der Artikel ist auch online zu finden).

PS: Armin Thurnher hatte übrigens ein zum Nachteil des Falter ergangenes Urteil vor wenigen Wochen zum Anlass genommen, den "Rechtsstaat in der Krise" zu sehen und zu schreiben: "Mittlerweile muss man sich von Leuten aburteilen lassen, die schlampig arbeiten, schlechtes Deutsch schreiben und der indirekten Rede nicht mächtig sind, sodass manche ihrer Sätze das Gegenteil von dem sagen, was sie sagen sollen. Kann man von solchen Leuten verlangen, dass sie das Konzept der Meinungsfreiheit verstehen?"
Vielleicht sollte ich angesichts seiner Fehler* im Artikel zum ORF nun den "Journalismus in der Krise" sehen, etwa so: "Mittlerweile muss man sich von Leuten informieren lassen, die schlampig arbeiten und des Recherchierens nicht mächtig sind, sodass manche ihrer Sätze das Gegenteil davon sagen, was den Tatsachen entspräche. Kann man von solchen Leuten erwarten, dass sie das Konzept der objektiven Information verstehen?"

*) Schon beim flüchtigen Lesen des Artikels im Falter Nr. 12/09 fallen - neben der grundlegend falschen Zahl von €120 Mio - einige weitere Fehler auf: Thurnher schreibt zB auch, dass "die EU" jede Form öffentlicher Finanzierung als unerlaubte Beihilfen betrachte, und er behauptet, dass sich der ORF "überwiegend aus Werbung" finanziere (2007 kamen 30% der ORF-Erlöse aus der Werbung); auch dass das Parlament 1967 ein neues ORF-Gesetz beschlossen habe, ist falsch, und zwar nicht nur weil es damals Rundfunkgesetz hieß, sondern auch weil der Parlamentsbeschluss im Juli 1966 war; und nicht einmal dass Bruno Kreisky "13 Jahre lang mit absoluter Mehrheit das Land regierte", ist richtig: die absolute Mehrheit erreichte Kreisky mit der SPÖ bei den Nationalratswahlen am 10.10.1971, und er verlor sie bei den NR-Wahlen am 24. April 1983 - nicht einmal zwölf Jahre.