Tuesday, February 05, 2013

Regulierungsbehörden und neue Verwaltungsgerichtsbarkeit: die Begutachtungsentwürfe

Im vergangenen November habe ich eine erste Übersicht über absehbare Auswirkungen der Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit auf die Regulierungsbehörden (vor allem im Telekom- und Rundfunkbereich) geschrieben (hier). Mittlerweile haben sowohl das Bundeskanzleramt als auch das Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie Ministerialentwürfe für "Verwaltungsgerichtsbarkeits-Anpassungsgesetze" zur Begutachtung versandt und der Nationalrat hat das Verwaltungsgerichtsbarkeits-Ausführungsgesetz 2013 beschlossen, sodass eine kurze Zwischen-Bestandsaufnahme angebracht ist.

Verwaltungsgerichtsbarkeits-Ausführungsgesetz
Am Grundkonzept, wie im vorigen Blogpost zu diesem Thema beschrieben, hat sich natürlich nichts geändert. Das Verwaltungsgerichtsbarkeits-Ausführungsgesetz (Nationalratsbeschluss mit den gekennzeichneten Änderungen gegenüber der Fassung nach dem Ausschussbericht) wird am kommenden Donnerstag die Zustimmung des Bundesrates finden  - damit ist dann das allgemeine Verfahrensrecht für die Verwaltungsgerichte samt den damit zusammenhängenden Änderungen insbesondere des Verwaltungsgerichtshofgesetzes sowie der Verwaltungsverfahrensgesetze (bis auf weiteres) fixiert - Inkrafttreten mit 01.01.2014 (Update: kundgemacht am 13.02.2013 mit BGBl I 2013/33) .

Das Verfahrensrecht für die Verwaltungsgerichte wird im Verwaltungsgerichtsverfahrensgesetz (VwGVG) geregelt (zur etwas deutlicheren Bezeichnung "Verwaltungsprozessordnung" konnte man sich nicht durchringen), nur in geringem Umfang können Materiengesetze dann noch Sonderregelungen enthalten. Hier hervorzuheben ist, dass im Plenum des Nationalrates die Beschwerdefrist von den ursprünglich vorgesehenen zwei Wochen (entsprechend der bisherigen Berufungsfrist nach dem AVG) auf vier Wochen verlängert wurde, was den Betroffenen gerade bei Beschwerden in den oft komplexen Regulierungsangelegenheiten die Arbeit sicher erleichtert. Abweichungen von den grundsätzlichen Regelungen, wonach die neuen erstinstanzlichen Verwaltungsgerichte durch Einzelrichter entscheiden und Beschwerden gegen Bescheide von Verwaltungsbehörden aufschiebende Wirkung haben, sind in den Materiengesetzen zu Regulierungsangelegenheiten zu erwarten.

Rundfunkregulierung
Nach Art 151 Abs 51 Z 8 in Verbindung mit Z 27 der Anlage zum B-VG (BGBl I 2012/51) wird der Bundeskommunikationssenat mit 01.01.2014 aufgelöst. Dann bei ihm anhängige Verfahren gehen auf das Bundesverwaltungsgericht über. Der vom Bundeskanzleramt nun zur Begutachtung versandte Entwurf für ein Bundesgesetz, mit dem das KommAustria-Gesetz, das ORF- Gesetz, das Audiovisuelle Mediendienste-Gesetz und das Parteiengesetz geändert werden (Gesetzestext, Erläuterungen), sieht daher den Wegfall der Regeln über den Bundeskommunikationssenat im KommAustria-Gesetz vor; stattdessen wird festgelegt, dass das Bundesverwaltungsgericht in jenen Fällen, in denen die KommAustria belangte Behörde ist, durch Senat zu entscheiden hat (§ 36 KOG in der Entwurfsfassung) und dass dem Bundesverwaltungsgericht die der KommAustria in erster Instanz zugewiesenen Aufgaben und Befugnisse als Regulierungsbehörde ebenfalls zustehen (§ 37 KOG in der Entwurfsfassung). Diese Ergänzung zielt nach den Erläuterungen "darauf ab, dem Bundesverwaltungsgericht im selben Ausmaß jene verfahrensrechtlichen Sonderbefugnisse zukommen zu lassen, die – ratione materiae – auch der KommAustria als Regulierungsbehörde schon bislang über den Rahmen des AVG hinaus in sondergesetzlichen Bestimmungen eingeräumt sind. Es betrifft dies insbesondere die Absicherung umfassender Auskunfts- und Ermittlungsbefugnisse (vgl. z.B. § 36 Abs. 4, § 38a Abs. 3, § 38b Abs. 2, § 40 Abs. 5 ORF-G)". Beibehalten wird auch, dass nach § 39 KOG Rechtsmittel (in Zukunft: Beschwerden) gegen bestimmte Entscheidungen der KommAustria abweichend von bisher § 64 AVG, in Zukunft § 13 VwGVG keine aufschiebende Wirkung haben, was im Wesentlichen unionsrechtlich (Art 4 RahmenRL) begründet ist  [Update 01.03.2013: siehe nun auch die Regierungsvorlage 2169 BlgNR 24.GP].

Telekomregulierung
Auch das BMVIT hat einen Begutachtungsentwurf für Anpassungen an die neue Verwaltungsgerichtsbarkeit zur Begutachtung versandt: das "Verwaltungsgerichtsbarkeits-Anpassungsgesetz-Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie" (Gesetzestext, Erläuterungen). Die Telekom-Control-Kommission hat - da ihr nur erstinstanzliche Zuständigkeiten zukamen - den Kahlschlag der Auflösung von rund 120 Sonderbehörden durch BGBl I 2012/51 überstanden und bleibt zentrale Regulierungsbehörde nach dem TKG. Anstelle des bisherigen Rechtszugs direkt zum Verwaltungsgerichtshof wird ab 01.01.2013 die Beschwerde aber an das Bundesverwaltungsgericht zu richten sein, das - wie schon bei Angelegenheiten der Rundfunkreglierung - in Senaten zu entscheiden hat (§ 121a Abs 2 TKG 203 in der Entwurfsfassung; allerdings nur, wenn sich die Beschwerde gegen eine Entscheidung der Telekom-Control-Kommission richtet, nicht bei Beschwerden gegen Bescheide der RTR-GmbH). Beschwerden gegen Entscheidungen der Regulierungsbehörden nach dem TKG 2003 (also auch der RTR-GmbH) haben nach § 121a Abs 1 TKG 203 in der Entwurfsfassung "abweichend von § 14 [richtig § 13] VwGVG" keine aufschiebende Wirkung.

Bemerkenswert ist, dass das nach § 121 Abs 4 TKG 2003 vorgesehene Neuerungsverbot nach Schluss der mündlichen Verhandlung vor der Regulierungsbehörde auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren gelten soll (§ 121a Abs 3 TKG 2003 in der Entwurfsfassung). [Update 01.03.2013: siehe nun auch die Regierungsvorlage 2194 BlgNR 24. GP]

Postregulierung
Für den Bereich der Postreglierung gilt im Wesentlichen dasselbe wie für die Telekomregulierung: Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichtes durch Senat (wenn die Post-Control-Kommission belangte Behörde ist), keine aufschiebende Wirkung von Beschwerden, Neuerungsverbot auch im verwaltungsgerichtlichen Verfahren (§ 44a Postmarktgesetz in der Entwurfsfassung) [Update 01.03.2013: siehe nun auch die Regierungsvorlage 2194 BlgNR 24. GP]

Eisenbahnregulierung - oder:
Die Schienen-Control Kommission ist tot, es lebe die Schienen-Control Kommission

Anders als Post-Control-Kommission und Telekom-Control-Kommission hat die Schienen-Control Kommission den Kahlschlag durch BGBl I 2012/51 nicht überlebt: Nach Art 151 Abs 51 Z 8 in Verbindung mit Z 8 der Anlage zum B-VG (BGBl I 2012/51) wird sie nämlich mit 01.01.2014 aufgelöst. Die dahinterliegende Überlegung war, dass die Schienen-Control Kommission nicht nur (wenn auch überwiegend) erstinstanzliche Zuständigkeiten hatte, sondern auch Berufungsbehörde über Entscheidungen der Schienen-Control GmbH war.

Da man aber auch in Zukunft eine Regulierungsbehörde im Eisenbahnbereich braucht, die jene Aufgaben fortführt, die der Schienen-Control Kommission bisher erstinstanzlich übertragen waren, muss eine neue Behörde geschaffen werden. Im Begutachtungsentwurf für das Verwaltungsgerichtsbarkeits-Anpassungsgesetz-BMVIT (Gesetzestext, Erläuterungen) ist nun vorgesehen, dass dafür wieder eine Schienen-Control Kommission zu errichten ist. In den Erläuterungen heißt es dazu :
Um zu vermeiden, dass es keine den Vorgaben entsprechende Regulierungsstelle in Österreich mehr gibt [...], wird hier vorgeschlagen, die mit 1. Jänner 2014 aufgelöste Schienen-Control Kommission durch eine gleichartige und mit denselben Aufgaben versehene Behörde mit derselben Bezeichnung zu ersetzen. Um einen reibungslosen Übergang von der aufzulösenden Schienen-Control Kommission auf die neu einzurichtende Schienen-Control Kommission zu ermöglichen, ist vorgesehen, dass die derzeitigen Mitglieder der aufzulösenden Schienen-Control Kommission bis zum Ablauf der Dauer ihrer Bestellung Mitglieder der neu einzurichtenden Schienen-Control Kommission sein werden. 
Auch Beschwerden gegen Entscheidungen der neuen (=alten) Schienen-Control Kommission sollen keine aufschiebende Wirkung haben und in den Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht soll eine Art Neuerungsverbot zum Tragen kommen: "Neue Tatsachen oder Beweise können in einer Beschwerde gegen einen Bescheid der Schienen-Control Kommission nur insofern vorgebracht werden, als sie der Beschwerdeführer im Verwaltungsverfahren nicht vorbringen konnte" (§ 84 Eisenbahngesetz in der Entwurfsfassung). Dasselbe gilt auch für Beschwerden gegen Bescheide der Schienen-Control GmbH (§ 78 Eisenbahngesetz in der Entwurfsfassung). Anders als bei Beschwerden gegen Entscheidungen der KommAustria, der Telekom-Control-Kommission oder der Post-Control-Kommission sieht der Entwurf bei Beschwerden gegen Bescheide der Schienen-Control Kommission (wie auch der Schienen-Control GmbH) nicht vor, dass das Bundesverwaltungsgericht durch Senate zu entscheiden hätte. [Update 01/03.03.2013: nach der Regierungsvorlage 2194 BlgNR 24. GP soll nicht ausdrücklich das Bundesverwaltungsgericht, sondern bloß das "Verwaltungsgericht" zur Entscheidung über Beschwerden gegen Bescheide der Schienen-Control Kommission und der Schienen-Control GmbH zuständig sein - ob damit das Bundes- oder Landesverwaltungsgericht bezeichnet wird, soll in Anwendung des Art 131 B-VG in der ab 1.1.2014 geltenden Fassung dann wohl von der Rechtsprechung geklärt werden.]

Energieregulierung
Das Wirtschaftsministerium hat noch keinen Entwurf für die Anpassung an die Reform der Verwaltungsgerichtsbarkeit versandt.
Update 08.03.2013: nun hat auch das BMWFJ einen Entwurf zur Anpassung an die neue Verwaltungsgerichtsbarkeit zur Begutachtung versandt (Gesetzestext, Erläuterungen, WFA); interessant ist dabei, dass die sukzessive Gerichtszuständigkeit in Schlichtungsangelegenheiten nach § 12 Abs 1 Z 2 und 3 E-Control-Gesetz neuerlich unverändert - und unverändert mit Verfassungsbestimmung - vorgesehen wird, obwohl Art 94 Abs 2 B-VG ab 01.01.2014 einen echten Instanzenzug von der Regulierungsbehörde zu den ordentlichen Gerichten ermöglichen würde. Außerdem wird der "interne Instanzenzug" vom Vorstand zur Regulierungskommission bei Entscheidungen über die Feststellung der Kostenbasis nach § 9 Abs 2 E-Control-Gesetz aufgegeben; auch gegen diese Bescheide des Vorstands ist dann unmittelbar die Beschwerde an das Verwaltungsgericht zulässig.

Finanzmarktaufsicht
Auch der Entwurf für das "Verwaltungsgerichtsbarkeits-Anpassungsgesetz - Bundesministerium für Finanzen" (Gesetzestext, Erläuterungen) sieht vor, dass Beschwerden gegen Bescheide der FMA keine aufschiebende Wirkung zukommt und dass das Bundesverwaltungsgericht durch Senat zu entscheiden hat (§ 22 Abs 2 und Abs 2a FMABG in der Entwurfsfassung); zur aufschiebenden Wirkung sagen die Erläuterungen
Eine grundsätzlich aufschiebende Wirkung von Rechtsmitteln nach nationalem Verfahrensrecht birgt in diesem Zusammenhang die Gefahr, die genannten Regulierungsziele zu vereiteln, indem eine verspätet vollziehbare Aufsichtsmaßnahme das europarechtlich vorgegebene Regulierungsziel aufgrund der Volatilität des Finanzmarktes nicht mehr erreichen kann oder zumindest das Ziel eines gleichmäßiges aufsichtsrechtlichen Vorgehens in ganz Europa untergräbt. Eine solche Folge wäre als Verstoß gegen das europäische Effektivitätsprinzip in Gestalt des Vereitelungsverbots zu werten.
Außerdem sieht der Entwurf vor, dass über eine Beschwerde gegen Bescheide der FMA, ausgenommen in Verwaltungsstrafsachen, innerhalb der Frist zu erkennen ist, innerhalb der in erster Instanz zu entscheiden ist, spätestens jedoch nach sechs Monaten (§ 22 Abs 2a FMABG in der Entwurfsfassung). Damit soll, so die Erläuterugen, "eine Entscheidung des Verwaltungsgerichtes des Bundes durch Senat binnen angemessen kurzer Fristen sichergestellt werden, um eine gegenüber der bisherigen Rechtslage deutlich längere gerichtliche Klärung von Rechtsstreitigkeiten wegen Bescheiden der FMA zu vermeiden." [Update 01.03.2013: siehe nun auch die Regierungsvorlage 2196 BlgNR 24. GP] 

Datenschutz
Eigentlich kein Regulierungsthema im engeren Sinne, aber weil auch die Datenschutzkommission mit 01.01.2014 aufgelöst wird (Art 151 Abs 51 Z 8 in Verbindung mit Z 25 der Anlage zum B-VG idF BGBl I 2012/51), und diese zugleich bisher Aufgaben hatte, die als erstinstanzliche Tätigkeiten nicht auf das Bundesverwaltungsgericht übergehen können, sei hier noch darauf verwiesen, dass auch eine Entwurf für eine Novelle zum Datenschutzgesetz 2000 derzeit in Begutachtung ist (Gesetzestext, Erläuterungen).

Anders als bei der Schienen-Control Kommission soll die Datenschutzkommission am 01.01.2014 nicht zugleich Begräbnis und Wiederauferstehung feiern, vielmehr wird eine neue Datenschutzbehörde eingerichtet, die den überraschend nüchternen, geradezu generischen Namen "Datenschutzbehörde" haben soll (wäre die Datenschutzbehörde im Wirkungsbereich des BMVIT einzurichten, wäre sie wohl als Data-Control-Kommission bezeichnet worden, obwohl der Begriff "[data] controller" nach Art 2 lit b der DatenschutzRL  den "für die Verarbeitung Verantortlichen" bezeichnet, also nicht die Kontrollstelle iSd Art 28 der DatenschutzRL [englisch: supervisory authority]; zur Geschichte der "Control-Kommissionen" siehe im Blog hier).

Besonderheit im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach dem Entwurf zur DSG-Novelle soll sein, dass das Bundesverwaltungsgericht über Beschwerden gegene Bescheide der Datenschutzbehörde im Senat zu entscheiden hat, dem allerdings "fachkundige Laienrichter" aus dem Kreis der Arbeitgeber und aus dem Kreis der Arbeitnehmer anzugehören haben, vorgeschlagen von Wirtschafts- bzw Arbeiterkammer. Das Datenschutzrecht bleibt also gewissermaßen als Refugium der Sozialpartner, auch wenn sich natürlich nicht alle zu entscheidenden Fragen im Datenschutzrecht im Zusammenhang mit der Arbeitswelt auftun werden.[Update: siehe nun - im Wesentlichen unverändert - die Regierungsvorlage 2168 BlgNR 24. GP]

8 comments :

Heinrich Elsigan said...

Gab es je eine Straße-Control Kommission oder eine Wasserstraßen-Control Kommission?
Beim Luftraum ist mir wenigstens die Austro Control aber ohne Kommission bekannt!

Heinrich Elsigan said...

Eine bitte hätte ich als normaler Bürger noch:
Wäre es möglich für Leute, die weniger mit der Materie betraut sind, einen Link zu einer graphischen Abstraktion der einzelnen Organisationsformen in Beziehung zueinander zur Verfügung zu stellen.

Durch meinen IT-Beruf kann ich mir ganz gut Ordnungen und Strukturen vorstellen.Durch Arbeitsverhältnisse in Bundesanstalten, beim Heer, in der Inhouse GmbH der 9 + 1 WKÔs und der Privatwirtschaft kann ich auch sehr gut verschiedenste Organisationsformen, gelebte und mögliche Abläufe (Prozesse) und die Rechtsbeziehungen abstrahieren.

Aber ohne abstrahierter graphischer Darstellung tat ich mir bei dieser rein textuellen Beschreibung doch eher schwer.

Hans Peter Lehofer said...

@ Heinrich Elsigan Bei Gelegenheit mach ich vielleicht eine Grafik - aber wann die Gelegenheit sein wird, weiß ich noch nicht ...
(und nein: Straßen- oder Wasserstraßen-Control gab's noch nicht, nur eben die Austro Control GmbH, der Ursprung dieser Bezeichnungen; zur Geschichte dieser Bezeichnungen siehe schon hier

Anonymous said...

Zum Thema Datenschutz:

Eine Datenschutzbehörde mit einem auf lediglich fünf Jahre bestellten Leiter, den die Bundesregierung auswählt: das gibt sicher wieder Ärger mit Brüssel von wegen Artikel 28 RL 95/46/EG. Dazu wird ihm noch ein "Beirat" (zusätzlich zum Datenschutzrat) aus sozialpartnerschaftlichen "Bremsklötzen" ans Bein gekettet, dessen Hauptaufgabe darin bestehen dürfte, nach fünf Jahren hinter den Kulissen den Daumen zu heben oder zu senken.

Der "Datenschutzsenat" beim BVerwG wäre eine politische Kuriosität. Streng genommen müsste es zwei Besetzungen geben: einen mit WKÖ- und AK-Leuten für Auskunftsrechtssachen aus der Privatwirtschaft (denn nur dafür wurden ja 2000 entsprechende Interessenvertreter in die DSK aufgenommen!) und einen mit Beisitzern aus der Bundes- und Landesverwaltung für Fälle im öffentlichen Bereich. Nein, da geht es einfach darum, den AK- und WKÖ-Leuten in der DSK weiter ein prestigeträchtiges Amterl zu sichern.

Verwaltungsvereinfachung...

Anonymous said...

Sehr geehrter Herr Hofrat! Die Regierungsvorlage für den BMVIT-Bereich lässt den Juristen etwas ratlos zurück. Dort steht an manchen Stellen "Bundesverwaltungsgericht", manchmal "Verwaltungsgericht(e) des Landes/der Länder", an anderen nur das nackte Wort "Verwaltungsgericht". Gerade letzteres ist doch ein wenig seltsam. Wie kommen Sie daher zu dem Ergebnis, gegen Bescheide der Schienen-Control-Kommission sei das Landesverwaltungsgericht anzurufen? Im Text der RV steht dort schlicht "Verwaltungsgericht".

Hans Peter Lehofer said...

@Anonymous (2) Tatsächlich ist eine gewisse Ratlosigkeit zu erkennen, auch bei den LegistInnen, die das Gesetz verfasst haben: im Ministerialentwurf wurde auch für Beschwerden gegen Entscheidungen der Schienen-Control Kommission und GmbH die Zuständigkeit des Bundesverwaltungsgerichts vorgesehen. Allerdings ging das BMVIT - wie aus dem Begleitschreiben im Begutachtungsverfahren hervorgeht - offenbar davon aus, dass dafür die Zustimmung der Länder gemäß Art 131 Abs 4 Z 2 lit b B-VG (idF ab 1.1.2014) notwendig wäre, was von den meisten Ländern in den Stellungnahmen auch so aufgegriffen und - wie üblich - reflexhaft abschlägig beschieden wurde (siehe dazu die diversen Stellungnahmen auf der Parlamentswebsite zum Begutachtungsverfahren). Um dennoch mit dem Entwurf durch den Ministerrat zu kommen, wurde wohl das Bundesverwaltungsgericht gestrichen und durch Verwaltungsgericht ersetzt, sodass es - sollte es so bleiben - dann wohl der Rechtsprechung zukommt, sich dafür zu entscheiden, ob die Schienen-Control in "Angelegenheiten der Vollziehung des Bundes, die unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden" tätig ist (dann: Bundesverwaltungsgericht) oder ob darunter nur solche Angelegenheiten zu verstehen wären, die im Sinne des Art 102 Abs 2 B-VG unmittelbar von Bundesbehörden besorgt werden (so offenbar die Auffassung der Länder).
Wo nämlich sonst in der Regierungsvorlage das Wort "Bundesverwaltungsgericht" vorkommt, handelt es sich (Post und Telekom) um Angelegenheiten, bei die nach Art 102 Abs 2 B-VG unmittelbar von Bundesbehörden vollzogen werden (Post und Telekom), wo ausdrücklich von den Verwaltungsgerichten der Länder die Rede ist, geht es um Angelegenheiten, die in mittelbarer Bundesverwaltung (von Landesbehörden) vollzogen werden (zB bei Kraftfahrlinien).
Insofern war ich wohl zu voreilig, wenn ich in meinem Update von "(Landes-)Verwaltungsgerichten" geschrieben habe; ich habe jetzt versucht, das im Text zurückzunehmen.

Anonymous said...

Danke für Ihre Antwort! Eines verstehe ich immer noch nicht. Verkehrswesen kann doch nach Art 102 Abs 2 B-VG unmittelbar durch Bundesbehörden vollzogen werden. Wie kommt das ressortzuständige Ministerium eigentlich auf die Idee, es könnte sich bei der Schienen-Controll-Kommission um eine Landesbehörde handeln? Sollte das tatsächlich wahr sein: welchem Land wäre sie zuzurechnen und welches Landesverwaltungsgericht wäre zuständig?
Beste Grüße
L.K.

Hans Peter Lehofer said...

@ L.K.: Ich versteh's ja auch nicht, und zum Nachfragen hatte ich noch keine Zeit bzw Veranlassung. Nach Art 102 Abs 3 B-VG ist Vollziehung in mittelbarer Bundesverwaltung auch in den Angelegenheiten nach Art 102 Abs 2 B-VG möglich, und im Eisenbahnrecht hat man das auch - außerhalb des engeren Regulierungsrechts - gemacht. Vielleicht wurde hier beim Ministerialentwurf einfach in der Eile etwas durcheinandergebracht, und jetzt versucht man eben zurückzurudern, ohne die Länder zu reizen. Wie empfindlich die Länder da sind, kann man zB hier nachlesen