EuGH (neuerlich) zu belgischen must carry-Regeln

Der EuGH hat heute - erwartungsgemäß - Belgien in der Rechtssache C-134/10 Kommission / Belgien wegen nicht ordnungsgemäßer Umsetzung des Art. 31 Universaldienst-RL ("must carry") verurteilt. Das Urteil folgt im Grundsatz dem Urteil vom 13.12.2007 in der Rechtssache C-250/06 UPC Belgium (siehe im Blog dazu hier); dort war die Situation allerdings nur auf der Grundlage des Art 49 EG (nun Art 56 AEUV) zu beurteilen, noch nicht nach der Universaldienst-RL.

Vorweg: Die deutsche Sprachfassung des heutigen Urteils ist irritierend, denn sie verwendet für die aus der must carry-Regelung Begünstigten den Begriff der "Träger der Übertragungspflicht"; als solche "Träger der Übertragungspflicht" würde ich mir eher jene vorstellen, die übertragen müssen, also die zum "must carry" verpflichteten (zB Kabel-)Netzbetreiber, nicht aber die aus der "must carry"-Regelung Berechtigten, also die Fernsehveranstalter, deren Programm von den Netzbetreibern übertragen werden muss; die französische Sprachfassung ist da klarer, sie spricht von "chaînes de télévision bénéficiant de l’obligation de diffuser"; ganz klar auch die englische Fassung: "broadcasters benefiting from ‘must-carry’ status".

Auch heute betonte der EuGH, dass die Bezeichnung bestimmter Fernsehkanäle als "Träger der Übertragungspflicht" ("must carry"-Begünstigte) eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs iSd Art 56 AEUV darstellt, die aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein könnte. Auf keinen Fall aber dürfen die "must carry"-Regeln Angehörige anderer Mitgliedstaaten diskriminieren und die Übertragsungspflichten sind streng auf diejenigen Kanäle zu beschränken, deren gesamter Programminhalt geeignet ist, das verfolgte Ziel des Allgemeininteresses zu erreichen.

Die belgische Regelung hatte weder klar die konkreten Kriterien festgelegt, die fürdie Auswahl der "must carry"-Begünstigten verwendet werden, noch war sie ausreichend transparent (für die begünstigten Fernsehveranstalter! Nach der Universaldienst-RL käme es aber wohl vor allem auch auf die Transparenz für die Netzbetreiber an, was freilich de facto die zweite Seite der selben Medaille wäre). Zudem war zumindest nicht auszuschließen, dass die Begünstigung nur Fernsehveranstaltern gewährt würde, die in Belgien niedergelassen sind.

Aus österreichischer Perspektive interessant ist der dritte Klagegrund der Kommission, nämlich dass Belgien die Übertragungspflicht nicht auf Netzbetreiber beschränkt hat, deren Teilnehmer eine erhebliche Zahl von Endnutzern sind. Auch damit drang die Kommission klar durch, auch wenn in Belgien ein Verfahren vorgesehen war, wie sich Betreiber mit weniger Endnutzern der Übertragungspflicht entziehen könnten. In Österreich unterliegen derzeit - insoweit wohl überschießend im Verhältnis zu Art 31 Universaldienst-RL - nach § 20 AMD-Gesetz alle Kabelnetzbetreiber den dort festgelegten Übertragungspflichten.

Update 24.10.2012: die Kommission hat heute angekündigt, wegen der weiterhin nicht erfolgten korrekten Umsetzung der Univeraldienstrichtlinie neuerlich Klage beim EuGH zu erheben und die Festsetzung einss Zwangsgeldes zu beantragen.

EuGH: must carry für Teleshopping?

Der EuGH hat heute in seinem Urteil in der Rechtssache C-336/07 Kabel Deutschland den Mitgliedstaaten im Ergebnis sehr weitreichende Möglichkeiten zur Ausgestaltung von must carry-Verpflichtungen in Kabel-TV-Netzen eingeräumt.

Ausgangspunkt war ein Verfahren über die Belegung der analogen Kabelkanäle im Netz der Kabel Deutschland im Bundesland Niedersachsen. Nach den dort geltenden Rechtsvorschriften wurden von der Niedersächsischen Landesmedienanstalt (NLM) 18 der 32 verfügbaren Kanäle Rundfunkveranstaltern zugeteilt, die bereits über DVB-T terrestrisch verbreitet wurden (wenn auch nicht im gesamten Bundesland), ein Kanal wurde für das "Bürgerfernsehen" vorgesehen und für die übrigen 13 Kanäle legte die NLM die Rangfolge fest. Kabel Deutschland vertrat die Auffassung, dass die Bestimmungen des Niedersächsischen Mediengesetzes (NMedienG) nicht mit Art 31 Abs 1 der Universaldienst-RL vereinbar seien.

Nach dieser Bestimmung können die Mitgliedstaaten "zur Übertragung bestimmter Hör- und Fernsehrundfunkkanäle und -dienste den unter ihre Gerichtsbarkeit fallenden Unternehmen, die für die öffentliche Verbreitung von Hör- und Fernsehrundfunkdiensten genutzte elektronische Kommunikationsnetze betreiben, zumutbare Übertragungspflichten auferlegen, wenn eine erhebliche Zahl von Endnutzern diese Netze als Hauptmittel zum Empfang von Hörfunk- und Fernsehsendungen nutzen. Solche Verpflichtungen dürfen jedoch nur auferlegt werden, soweit sie zur Erreichung klar umrissener Ziele von allgemeinem Interesse erforderlich sind; sie müssen verhältnismäßig und transparent sein. Sie werden regelmäßig überprüft."

Da der Empfang über Kabel in Deutschland 57% der Haushalte erreicht, ist das Kriterium der "erheblichen Zahl von Endnutzern" erfüllt; auch das Erfordernis einer "bestimmten" Festlegung der zu übertragenden Kanäle ist auf Grund der gesetzlichen Regelung, die auf alle zur terrestrischen Verbeitung zugelassenen Kanäle abstellt, erfüllt.

Besonders betont der EuGH die Abgrenzung zwischen dem Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, der keine Regulierung der Inhalte vorsieht, einerseits und den im Allgemeininteresse gelegenen Regeln insbesondere in Bezug auf die Regulierung von Rundfunkinhalten (RNr. 32-34 des Urteils); er verweist auch ausdrücklich auf die Bedeutung von Art 10 EMRK (RNr 33 und 37). Wörtlich heißt es in RNr. 34:

"Daraus folgt, dass die Auslegung von Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie nicht die nationalen Regelungen beeinträchtigen darf, die unter Beachtung des Gemeinschaftsrechts Ziele von allgemeinem Interesse verfolgen, insbesondere in Bezug auf die Regulierung von Inhalten und die audiovisuelle Politik. Entsprechend dieser Aufteilung der Zuständigkeiten begründet Art. 31 Abs. 1 der Universaldienstrichtlinie, der sich in deren Kapitel IV („Interessen und Rechte der Endnutzer“) einfügt, kein Recht des Kabelnetzbetreibers, die auszustrahlenden Kanäle zu wählen, sondern schränkt dieses Recht ein, soweit es nach dem anwendbaren nationalen Recht besteht."

Die Aufrechterhaltung eines pluralistischen Rundfunkwesens, die das NMedienG gewährleisten soll, steht - so der EuGH - im Zusammenhang steht mit der durch Art. 10 EMRK garantierten Meinungsfreiheit, die zu den von der Gemeinschaftsrechtsordnung geschützten Grundrechten gehört. Die betreffende Regelung im NMedienG verfolgt demnach ein Ziel des Allgemeininteresses, da sie den pluralistischen Charakter des Fernsehkanalangebots im Land Niedersachsen erhalten soll und damit Teil einer Kulturpolitik ist, die die Meinungsfreiheit der verschiedenen gesellschaftlichen, kulturellen und sprachlichen Strömungen im audiovisuellen Bereich in diesem Land schützen soll.

Eine Grenze finden die Übertragungspflichten dort, wo sie sich für den Kabelnetzbetreiber als unzumutbar erweisen, "weil sie solcher Art sind, dass der Betreiber sie – gegebenenfalls im Hinblick auf die Gesamtheit seiner Tätigkeiten – nicht unter wirtschaftlich vertretbaren Bedingungen erfüllen kann." Dies zu beurteilen, ist allerdings Sache des nationalen Gerichts, das dabei auch zu berücksichtigen hat, ob die auferlegten Pflichten die Gewährung eines Entgelts im Sinne des Art 31 Abs 2 Universaldienst-RL erforderlich machen. Grundsätzlich ist aber auch die vollständige Belegung aller verfügbaren Kanäle durch die Behörde "im Rahmen eines transparenten, die Rechte des Kabelnetzbetreibers wahrenden Verfahrens" zulässig, um der größtmöglichen Zahl von Nachfragern, die dies aufgrund der ausgestrahlten Kanäle verdienen, den Zugang zum analogen Kabelnetz zu ermöglichen.

Auch bei der Frage, ob unter Fernsehdiensten im Sinne des Art 31 Universaldienst-RL auch Anbeiter von "Mediendiensten bzw. Telemedien, z.B. Teleshopping" zu verstehen seien, verweist der EuGH auf die Trennung zwischen der den Betreibern von Kommunikationsnetzen und -diensten auferlegten Übertragungspflicht und der inhaltlichen Beurteilung, die nicht Gegenstand des Art 31 der Universaldienst-RL sind; diese Vorschrift "bezieht sich nämlich nicht auf den Inhalt der Fernsehkanäle und ‑dienste, sondern regelt ihre Übertragung mit Hilfe von Telekommunikationsnetzen." (RNr. 60) Auch Telemedien wie zB Teleshopping sind aber nach der Fernseh-RL Fernsehdienste (und dieses Verständnis ist auf die Universaldienst-RL übertragbar), sodass im Ergebnis die Mitgliedstaaten sogar Übertragungspflichten für Teleshopping-Programme festlegen könnten. Wie weit aber must carry-Regeln für Teleshopping noch mit Zielen des Allgemeininteresses begründet werden können, dies zu prüfen ist wiederum Sache des nationalen Gerichts.

Der EuGH ist in diesem Urteil erkennbar bemüht, bei der Entscheidung über Übertragungspflichten nach der Universaldienst-RL auf keinen Fall der mitgliedstaatlichen Beurteilung im Hinblick auf die Regulierung von Rundfunkinhalten vorzugreifen, selbst wenn die konkrete Regulierung noch so überbordend ist wie nach dem NMedienG. Die Befürchtung mancher Rundfunkjuristen, dass der "Telekom-Rechtsrahmen" zum Einfallstor für einen "Eingriff Brüssels" in nationale Traditionen der Inhalteregulierung wird, scheint sich damit jedenfalls für die must carry-Regeln nicht zu bewahrheiten.

EuGH: must carry und Dienstleistungsfreiheit

In der Rechtssache C-250/06 UPC Belgium hatte der EuGH die Vereinbarkeit nationaler must carry-Regelungen für Kabel-TV-Netze mit Bestimmungen des EG-Vertrages zu beurteilen. Das heutige Urteil in dieser Sache erklärte zwei der vom belgischen Staatsrat vorgelegten Fragen (die sich auf "besondere Rechte" iSd Art 86 EG und einen möglichen Missbrauch einer beherrschenden Stellung iSd Art 82 EG bezogen) als unzulässig, weil das vorlegende Gericht nicht die für eine Beurteilung durch den EuGH notwendigen Angaben gemacht hatte.

Zu beantworten blieb damit die Frage der Vereinbarkeit von must carry-Regelungen mit der Dienstleistungsfreiheit gemäß Art. 49 EG. Die Universaldienst-Richtlinie 2002/22/EG, die in ihrem Art. 31 auch must carry-Regelungen enthält, war ausdrücklich noch nicht Gegenstand des Verfahrens.

Das Ergebnis ist wenig überraschend:

• must carry-Regelungen (wie die im Anlassfall streitige Regelung für das Gebiet Brüssel-Hauptstadt) sind eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs im Sinne von Art. 49 EG.
• Sie können aber durch ein Ziel des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein (wie hier die Erhaltung des pluralistischen Charakters des Fernsehprogrammangebots in einem zweisprachigen Gebiet).

Grundsätzlich sind must carry-Regelungen auch geeignet, das im Allgemeininteresse gelegene Ziel der Aufrechterhaltung des Pluralismus zu erreichen. Bei der Frage, ob sie dazu auch erforderlich sind, haben die Mitgliedstaaten ein weites Ermessen. In keinem Fall aber darf die Maßnahme außer Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen.

Daher muss die Erteilung des must carry-Status

• erstens einem transparenten Verfahren unterliegen,
• zweitens auf objektiven, im Voraus bekannten Kriterien beruhen,
• drittens dürfen diese Kriterien nicht diskriminierend sein.

Must-Carry in Kabelnetzen: strenge Prüfung der Verhältnismäßigkeit

Näher an der Gegenwart als die Sache C-296/06 Telecom Italia (siehe voriges Post) ist die Rechtssache C-250/06 UPC Belgium, in der ebenfalls heute die Schlussanträge erstattet wurden. Zwar spielt auch dieser Sachverhalt noch vor Umsetzung des neuen Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, doch geht es um eine Frage, die auch und gerade nach dem neuen Rechtsrahmen relevant ist: wie weit dürfen Must-Carry-Verpflichtungen gehen, die von den Mitgliedstaaten den Betreibern von Kabelnetzen auferlegt werden?

In Belgien, konkret in der Region Brüssel, hatte der nationale Gesetzgeber Verpflichtungen vorgesehen, nach denen sowohl flämisch- als auch französischsprachige Programme übertragen werden mussten. In der Vorabentscheidungssache stand nun die Frage im Zentrum, ob die Must-Carry Verpflichtungen eine Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit nach Art 89 EG-Vertrag sind und gegebenenfalls, ob sie dennoch gerechtfertigt werden können.

Dass eine Beschränkung vorliegt, war für den Generalanwalt klar: jedenfalls de facto "ist die Wahrscheinlichkeit, als Anstalt, deren Programme Gegenstand der Übertragungspflicht sind, anerkannt zu werden, für ausländische Rundfunkanstalten auf alle Fälle geringer als für inländische." Die Must-Carry Verpflichtung stellt daher eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs dar.

In der konkreten Situation Brüssels mit der gegebenen Zweisprachigkeit sind nach Ansicht des Generalanwalts "die Bestimmungen über die Übertragungspflicht ein geeignetes Mittel, um sicherzustellen, dass den Fernsehzuschauern in einem bestimmten Gebiet in ihrer eigenen Sprache lokale und überregionale Informationen sowie Programme zur Förderung ihres kulturellen Erbes zugänglich sind."

Fraglich bleibt aber die Verhältnismäßigkeit: dies zu beurteilen ist Sache des nationalen Gerichts, unter anderem wird dabei nach Ansicht des Generalanwalts aber jedenfalls zu prüfen sein,

"ob unter Berücksichtigung der Anzahl der insgesamt zur Verfügung stehenden Kanäle die Anzahl der Kanäle, die für die durch die Übertragungspflicht begünstigten Rundfunkanstalten reserviert werden müssen, nicht offensichtlich größer ist, als zur Erreichung des Ziels, den Pluralismus zu erhalten sowie lokale und überregionale Informationen zugänglich zu machen, erforderlich ist. Insoweit hat sich das vorlegende Gericht zu vergewissern, dass die Übertragungspflicht nicht unterschiedslos allen Sendern einer bestimmten Rundfunkanstalt zugutekommt, sondern nur denjenigen, die auch tatsächlich zur Erreichung des genannten Ziels beitragen."

Die vom Generalanwalt für den Bereich der Dienstleistungsfreiheit aufgestellten Leitgedanken ziehen sich, wie er in RNr 19 ausdrücklich anmerkt, auch durch die Universaldienstrichtlinie 2002/22/EG. Insbesondere für die deutschen Kabelbelegungssysteme - derzeit Gegenstand des Vorabentscheidungsersuchens des Verwaltungsgerichts Hannover, C-336/07 Kabel Deutschland - dürfte unter den vom Generalanwalt aufgezeigten Gesichtspunkten eng werden. Auch die österreichische must-carry Bestimmung (§ 20 PrTV-G, siehe nun auch § 25a Abs 5 Z 6 PrTV-G) wäre zumindest im Fall einer Ausweitung des Programmangebots des ORF, dessen Programme jedenfalls zu verbreiten sind, zu überprüfen.