"Communicated Cases": beim EGMR anhängige Verfahren zu Art. 10 EMRK (Schwerpunkt Österreich, Schweiz, Deutschland)

Wenn der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte eine Beschwerde näher in Prüfung zieht, teilt er die Beschwerdegründe dem betroffenen Staat mit dem sogenannten "statement of facts" ("exposé des faits") mit, verbunden mit mehr oder weniger (meist weniger) detaillierten Fragen. Diese statements of facts sind seit 2008 auf der Website des EGMR zugänglich. In den vergangenen Jahren habe ich diese statements of facts, soweit sie behauptete Verletzungen des Art. 10 EMRK betreffen, lose verfolgt und die mir interessant erscheinenden Fälle in eine - mit den statements verlinkten - Liste aufgenommen, die ich an das Ende dieses Beitrags stelle.

Diese Liste enthält natürlich Fälle von höchst unterschiedlicher Bedeutung, wobei man das im vorhinein auch kaum verlässlich einschätzen kann. Zudem werden nicht alle Fälle letztendlich auch mit einem Urteil oder einer Entscheidung des EGMR in der Sache enden: manchmal kommt es zu einer Einigung zwischen BeschwerdeführerIn und betroffenem Staat oder die Beschwerde wird zurückgezogen. In solchen Fällen wird das Verfahren aus dem Register gestrichen, die vielleicht spannenden Rechtsfragen bleiben vom EGMR unbeantwortet (die Sache kann auch gestrichen werden, wenn der Staat die Verletzung anerkennt und Kosten und eine allfällige Entschädigung leistet; siehe zuletzt etwa die Entscheidung vom 30.08.2016, Telegraaf Media Nederland Landelijke Media B.V. und van der Graaf gegen die Niederlande).

Und weil die Gesamtliste ziemlich unübersichtlich und schlicht chronologisch geordnet ist, möchte ich hier - schon aufgrund der Leserschaft dieses Blogs - zunächst einmal die Verfahren gegen Österreich, die Schweiz und Deutschland hervorheben. [Ein weiterer Blogbeitrag mit einer Übersicht über ausgewählte andere aus meiner Sicht spannende Verfahren aus der Gesamtliste ist hier zu finden.]

Vorweg ist noch anzumerken, dass vom Einlangen der Beschwerde beim EGMR bis zur Mitteilung an den betroffenen Staat mehrere Jahre vergehen können. Es können also durchaus schon höchst interessante Beschwerden beim EGMR eingelangt sein, über die noch keine Mitteilung an den betroffenen Staat ergangen ist. Auch zwischen der Mitteilung und der Entscheidung des Falles liegt übrigens fast immer deutlich mehr als ein Jahr (in manchen Fällen sind es auch schon einmal fünf Jahre).

Verfahren gegen Österreich

• Auskunftspflichten für Telekombetreiber: Schon verhältnismäßig lange anhängig und auch schon lange mitgeteilt sind zwei Beschwerden, die sich - vor allem unter dem Blickwinkel des Art. 8, aber auch des Art. 10 EMRK - gegen die Auskunftsverpflichtungen von Telekommunikationsunternehmen nach § 53 Abs 3a und 3b SPG richten; auch die Frage, ob den BeschwerdeführerInnen ein wirksames innerstaatliches Rechtsmittel zur Verfügung stand, wird dabei thematisiert (Individualanträge an den VfGH waren mit Beschlüssen vom 01.07.2009 zurückgewiesen worden). Es handelt sich um die Fälle Ringler gegen Österreich (Appl. no. 2309/10) und Tretter ua gegen Österreich (Appl. no. 3599/10), beide mitgeteilt am 06.05.2013.
• Herabwürdigung religiöser Lehren: Elisabeth Sabaditsch-Wolff sieht sich durch ihre Verurteilung wegen Herabwürdigung religiöser Lehren aufgrund von Vorträgen über "Grundlagen des Islam" am Bildungsinstitut der FPÖ (siehe zuletzt OGH vom 11.12.2013) in ihrem Recht auf freie Meinungsäußerung verletzt: E.S. gegen Österreich (Appl. no 38450/12; mitgeteilt am 16.12.2015) [Update: siehe das Urteil vom 25.10.2018].
• Kärnten-Fälle - Hypo und KABEG: zwei anhängige Fälle nahmen ihren Ausgang in Kärnten. Der Standard bezeichnete ein Den Aufsichtsratschef der KABEG als "spiritus rector" einer Bespitzelungsaktion anlässlich einer Betriebsversammlung und wurde von diesem innerstaatlich erfolgreich verklagt. Der Standard scheiterte auch mit einem Erneuerungsantrag vor dem OGH (Beschluss vom 26.06.2013) und will nun vom EGMR wissen, ob dadurch die Pressefreiheit verletzt wurde: Standard Verlagsgesellschaft mbH gegen Österreich (Appl. nos. 19068/13 und 73322/13; mitgeteilt am 16.12.2015). [Update: zum Urteil vom 23.11.2017 siehe im Blog hier.]
  Mit einer "schweren Hypothek" hat der zweite Fall zu tun, hier ging es um die namentliche Nennung des Treasury-Vorstands der Hypo in einem naturgemäß eher kritischen Beitrag im profil; der Vorstand erhielt wegen identifizierender Berichterstattung nach § 7a MedienG eine Entschädigung zugesprochen. Die Medieninhaberin blieb mit einem Erneuerungsantrag beim OGH erfolglos (Beschluss vom 17.03.2010). Da in einem vergleichbaren Fall - ebenfalls diesen Treasury-Vorstand betreffend - vom EGMR bereits eine Verletzung des Art. 10 EMRK festgestellt wurde (siehe im Blog hier), dürfte auch in diesem Fall ein gleichgerichtetes Urteil zu erwarten sein (falls man sich nicht vorher einigt): Verlagsgruppe News GmbH gegen Österreich (Appl. no. 60818/10; mitgeteilt am 16.10.2013). [Update 25.10.2016: zum Urteil des EGMR vom 25.10.2016 in dieser Sache im Blog hier.]
• Namen und Titel: in einer Gesellschaft, die auf Titel Wert legt, ist vielleicht auch das Anliegen eines Juristen verständlich, der nach einer Namensänderung auch einen neuen Sponsionsbescheid und eine neue Sponsionsurkunde mit dem geänderten Namen erhalten möchte, was ihm innerstaatlich nicht gewährt wurde (zuletzt mit einem Erkenntnis des VwGH); nun versucht er es beim EGMR, wo der Fall, obwohl auf Art. 8 EMRK gestützt, auch unter Art. 10 EMRK geführt wird: P.R. gegen Österreich (Appl. no. 200/15); mitgeteilt am 03.05.2016.

Verfahren gegen die Schweiz

• Bettelverbot: eine wegen Bettelns verurteilte Rom rumänischer Staatsangehörigkeit beschwert sich, gestützt auf Art. 8, 10 und 14 EMRK, im Fall Lacatus gegen Schweiz (Appl. no. 14065/15; mitgeteilt am 11.02.2016).
• Genozid-Leugnung: Beschwerdeführer im Fall Mercan ua gegen Schweiz (Appl. no. 18411/11; mitgeteilt am 26.11.2015) sind Vertreter der türkischen Arbeiterpartei und der "Gesellschaft für kemalistisches Denken", die wegen Leugnung des Völkermords an Armeniern bestraft wurden. Die Fragen des EGMR richten sich auch auf eine mögliche Abgrenzung zum Fall Perinçek. [Update: Urteil am 28.11.2017]
• Verbalrassismus-Vorwurf: War der Vorwurf des Verbalrassismus gegenüber einem Vertreter der Jungen SVP durch die Meinungsäußerungsfreiheit gedeckt? Darum geht es im Fall GRA Stiftung gegen Rassismus und Antisemitismus gegen Schweiz (Appl. no. 18597/13; mitgeteilt am 12.10.2015; Update: Urteil am 09.01.2018]).
• Behindertendiskriminierung: Der Fall Glaisen gegen die Schweiz (Appl. no. 40477/13; mitgeteilt am 23.10.2013) nahm seinen Ausgang im Jahr 2008 in Genf, als dem querschnittgelähmten Beschwerdeführer "aus Sicherheitsgründen" der Zugang zu einem Kino verwehrt wurde; die Beschwerde stützt sich auf Art. 14 in Verbindung mit Art. 8 oder 10 EMRK [Update: Entscheidung vom 25.06.2019].
• Amtsgeheimnis: wieder einmal um die Verurteilung eines Journalisten wegen Veröffentlichung geheimer Unterlagen geht es im Fall A.B. gegen die Schweiz (Appl. no. 22998/13; mitgeteilt am 26.08.2013).

Verfahren gegen Deutschland

• NPD-Fälle: im Fall Pastörs gegen Deutschland (Appl. no. 52255/14, mitgeteilt am 01.09.2016) beschwert sich der wegen Holocaust-Leugnung verurteilte (siehe zB auf focus-online) damalige Landtags-Abgeordnete in Mecklenburg-Vorpommern, Udo Pastörs. Ein NPD-Parteikollege von ihm fühlt sich durch die Nichtzulassung zur Wahl des Bürgermeisters von Schwerin in seinen durch Art. 10 EMRK geschützten Rechten verletzt: Marx gegen Deutschland (Appl. no. 52095/13); mitgeteilt am 08.03.2016.
• Informationszugang für "Bild"-Reporter: "Bild-Chefreporter" Hans-Wilhelm Saure hat in mehreren Fällen Beschwerde erhoben, weil er keinen Zugang zu Informationen erhielt: Saure gegen Deutschland (Appl. no. 8819/16; betrifft BND-Infos über Uwe Barschel), Saure gegen Deutschland (Appl. no. 6106/16; betrifft BND-Infos über NS- oder SS-Angehörige im eigenen Dienst), Saure gegen Deutschland (Appl. no. 6091/16; betrifft Infos des Justizministeriums über Richter und einen Staatsanwalt, die zuvor im Dienst des MfS der DDR standen), und Saure gegen Deutschland (Appl. no. 4550/15; betrifft BND-Infos über Adolf Eichmann); alle mitgeteilt am 20.06.2016:
• Sitzungspolizeiliche Anordnungen: der Beschwerdeführerin im Fall Zembol gegen Deutschland (Appl. no. 20160/16; mitgeteilt am 13.06.2016) war als Zuhörerin beim Prozess gegen den SS-Mann Oskar Gröning untersagt worden, einen Schreibstift in die Verhandlung mitzubringen (weil der als Waffe hätte verwendet werden können), sodass sie keine Notizen machen konnte. Und die Axel Springer AG und RTL beschweren sich über eine sitzungspolizeiliche Anordnung, identifizierende Bildberichterstattung über einen wegen Mordes Angeklagten zu unterlassen: Axel Springer AG und RTL Television GmbH gegen Deutschland (Appl. no. 51405/12); mitegeteilt am 04.03.2016 [Update: Urteil vom 21.09.2017, keine Verletzung des Art. 10 EMRK].
• Mafia: Im Fall Verlagsgruppe Droemer Knaur GmbH & Co KG gegen Deutschland (Appl. no. 35030/13; mitgeteilt am 21.03.2016) geht es um die Bezeichnung einer Person als mutmaßliches Mafia-Mitglied im Buch "Mafia"von Petra Reski
• Anti-Abtreibungsaktivist Klaus Günter Annen ist wieder einmal vor den EGMR gezogen, diesmal nach seiner Verurteilung wegen Beleidigung eines Universitätsprofessors für Stammzellen-Forschung: Annen gegen Deutschland (Appl. no. 3779/11); mitgeteilt am 20.06.2016.

Übersicht über anhängige "Communicated Cases" (den Konventionsstaaten mitgeteilte Fälle) zu Art. 10 EMRK
[mehr nach dem break]

EGMR zum Streit um die Reputation eines Theaterdirektors "mit Hang zur etatüberschreitenden Geste" (nicht Hart- sondern Hoffmann)

Ein ehemaliger Theaterdirektor mit "Hang zur etatüberschreitenden Geste", der um seine Reputation kämpft - das könnte eine aktuelle Geschichte rund um das Burgtheater sein. Tatsächlich spielte die Sache aber in Magdeburg und war Ausgangspunkt eines langen gerichtlichen Streits, der nun vor dem EGMR sein Ende fand. Mit der heute veröffentlichten Entscheidung vom 23.02.2016 im Fall Max K. Hoffmann gegen Deutschland (Appl. nos. 66861/11 und 33478/12) wurde die Beschwerde des Theaterdirektors als offensichtlich unbegründet für unzulässig erklärt.

Max K. Hoffmann war mehr als zehn Jahre hindurch Generalintendant des Theaters der Landeshauptstadt Magdeburg. Nach Budgetkürzungen wurde der Etat des Theaters im Jahr 2002 um 386.000 € überzogen. Daraufhin löste der Stadtrat den Vertrag mit dem Generalintendanten wegen der Budgetüberschreitung und wegen dessen Verhaltens gegenüber Mitarbeitern und dem Bürgermeister, die er mit der Stasi verglichen hatte. In einem nachfolgenden Gerichtsverfahren mit der Stadt wurde ein Vergleich geschlossen, mit dem der Generalintendant eine Zahlung von € 215.000 erhielt.

Im Oktober 2003 brachte der MDR einen Bericht (der Ende 2003 auf 3sat wiederholt wurde), in dem es ua hieß: "knietief im Dispo nämlich ist das Theater der Landeshauptstadt, weil dessen ehemaliger Generalintendant Max K. Hoffmann einen Hang zur etatüberschreitenden Geste hat. Woraufhin er entlassen wurde". 2006 klagte der Ex-Generalintendant sowohl MDR als auch 3sat, weil seine Reputation durch den Bericht geschädigt worden sei. Das Gericht in Leipzig (Klage gegen den MDR) kam zum Ergebnis, dass Teile des Berichts faktisch unrichtig waren (die Entlassung sei wegen des Stasi-Vergleichs ausgesprochen worden, nicht wegen der Budgetüberschreitung), es liege aber keine schwere Beeinträchtigung des Rufs des Intendanten vor; nur materielle Schäden - die aber nicht nachgewiesen worden seien - wären zu ersetzten. Das Gericht in Hannover (Klage gegen 3sat) wies die Klage gänzlich ab, da es sich um Werturteile gehandelt habe, die auf einer ausreichenden Tatsachengrundlage beruhten.

Schließlich klagte der Ex-Intendant auch noch die Stadt Magdeburg, was wegen des geschlossenen Vergleichs erfolglos blieb. In allen drei Verfahren blieben auch die Rechtsmittel bis hinauf zum Bundesverfassungsgericht erfolglos.

Vor dem EGMR machte der Ex-Intendant geltend, dass seine Ehre und sein guter Ruf durch die nationalen Gerichte nicht ausreichend geschützt wurden und er daher in seinen durch Art 8 EMRK garantierten Rechten verletzt worden sei.

Der EGMR beurteilte die Beschwerde einstimmig als offensichtlich unbegründet. Die Abwägung ist kurz und klar, entsprechend den bekannten Kriterien der Abwägung im Fall widerstreitender Interessen nach Art 10 und Art 8 EMRK (zuletzt in Couderc et Hachette Filipacchi Associés, Abs 93; und Axel Springer AG, Abs. 90-95 [im Blog dazu hier], und Von Hannover (Nr 2), Abs. 109-113 [im Blog dazu hier]. Im Einzelnen:

1. Die Berichte betrafen den Wechsel des Managements in einem öffentlich finanzierten Theater. Insbesondere wegen der Budgetüberschreitung war die Debatte zu Budget und Management des Theaters von öffentlichem Interesse, jedenfalls in der betroffenen Region.
2. Der Beschwerdeführer war über mehr als zehn Jahre Generalintendant des Theaters gewesen und relativ bekannt. Außerdem war er nicht Gegenstand des Berichts gewesen, sondern wurde nur im Zusammenhang mit dem überraschenden Umstand erwähnt, dass bei der folgenden Fusion der Theater der Direktor des kleineren Hauses Generalintendant beider Häuser wurde.
3. Zum Verhalten des Beschwerdeführers hielt der EGMR fest, dass dieser nach der Entlassung weder einen Widerruf noch eine Berichtigung verlangt habe, sondern drei Jahre bis zur Klage gewartet habe. Er habe damit keine angemessenen Mittel eingesetzt, umd die Folgen der angeblichen Verletzung zu mindern.
4. Zum Wahrheitsgehalt der Veröffentlichung stellte der EGMR fest, dass nach den Urteilen der nationalen Gerichte die Information zur Beendigung des Dienstverhältnisses nicht "als solche" falsch war ("not incorrect as such"), wohl aber unpräzise. Das Gericht in Hannover habe aber festgehalten, dass das Format des Berichts und die verwendete Sprache nicht die Erwartung einer präzisen Darstellung er Ereignisse erweckt habe, sondern eines kurzen und künstlerischen Überblicks über die Theaterlandschaft in Magdeburg.
5. Zu den Folgen der Veröffentlichung schließlich habe der Beschwerdeführer zwar behauptet, dass der Umstand, dass er keine neue Beschäftigung habe finden können, mit dem falschen Ruf zusammenhingen, er habe eine Neigung zur Budgetüberschreitung. Der EGMR hielt dazu aber fest, dass der Beschwerdeführer dazu in den nationalen Gerichtsverfahren keine Beweise habe vorlegen können.

Unter Berücksichtigung dieser Kriterien kam der EGMR somit zum Ergebnis, dass die Abwägung durch die nationalen Gerichte deren Beurteilungsspielraum nicht überschritten hat.

PS: Das ist wahrlich kein gewichtiger Fall in der Art 10/Art 8 EMRK-Rechtsprechung des EGMR. Spannender, auch in der öffentlichen Wahrnehmung, war heute sicher das Urteil im Fall Kahn gegen Deutschland (Pressemitteilung), in dem es um die Veröffentlichung von Bildern der Kinder eines prominenten Fußballers ging. Das Privileg des Bloggers ist es aber, sich auch mal mit unwichtigeren Fällen zu beschäftigen - und mir lag angesichts der aktuellen Debatte um die Rechnungshof-Rohberichte zum Burgtheater - heute eben gerade diese Story näher.

Informationsfreiheit - EGMR: Gebühren für Informationszugang, auch für die Presse, nicht per se Verletzung des Art 10 EMRK

Die Verweigerung einer auf das Informationsrecht der Presse gestützten (kostenlosen) Auskunft verletzt jedenfalls dann nicht Art 10 EMRK, wenn die Information auch (gegen Gebühr) unter Berufung auf ein (allgemeines) Informationsfreiheitsgesetz erlangt werden kann. Das ergibt sich aus der am 29.01.2015 veröffentlichten Entscheidung des EGMR vom 06.01.2015, Friedrich Weber gegen Deutschland (Appl. no. 70287/11). Außerdem anerkennt der EGMR (weiterhin) keine Verpflichtung des Staates, Informationen in bestimmter Form bereitzustellen, insbesondere wenn dies mit beträchtlichem Aufwand verbunden ist.

Presse oder nicht? Die Vorgeschichte in Deutschland

Friedrich Weber, geboren 1937, ist Fachjournalist - oder er war es zumindest (zB wird er als solcher 1982 im Spiegel genannt); sein Medium waren die "Rundfunk-Berichte", die - folgt man dieser Quelle - ab 1978 monatlich erschienen und sich "fast ganz auf wirtschaftliche und Finanzfragen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten" spezialisierten (im Internet findet man hier und hier nur ein paar diffuse Reste).

Im Jahr 2003 bat Friedrich Weber die Stadt Wuppertal - wie viele andere Städte auch - um Auskunft zu Leistungen, die in den Jahren 2000, 2001, 2002 aus dem städtischen Haushalt an politische Parteien, ihre Fraktionen, parteinahe Organisationen und Stiftungen erbracht worden seien; außerdem fragte er, wieweit bekannt sei, ob städtische Beteiligungsunternehmen Zuwendungen - wenn ja, welche - an politische Parteien erbracht hätten. Die Auskunft wurde abgelehnt und Weber klagte vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf, gestützt auf den Auskunftsanspruch des § 4 Landespressegesetz NRW.

Die Klage blieb erfolglos, auch vor dem Oberverwaltungsgericht NRW. Nach Angaben von Weber beliefere er mit den "Rundfunk-Berichten" fast ausschließlich "akademische Einrichtungen, Redaktionen von Tageszeitungen, Publikumszeitschriften, Magazine, Monatszeitschriften, Agenturen, Verlage und Kollegen aus Presse und Rundfunk"; das OVG  beurteilte ihn daher als presseredaktionelles Hilfsunternehmen, allerdings lasse sich nicht feststellen, dass die Runfunk-Berichte an der öffentlichen Meinungsbildung mitwirkten. Der spezifische, nicht jeder Person zustehende presserechtliche Auskunftsanspruch könne von Weber daher nicht geltend gemacht werden (siehe das Urteil des OVG NRW vom 30.06.2008, 5 A 2794/05*; die Revision wurde nicht zugelassen, eine Verfassungsbeschwerde vom BVerfG nicht angenommen).

Die Entscheidung des EGMR

- Sammeln von Informationen ist Teil der Pressefreiheit 
Der EGMR hält wieder einmal fest, dass das Sammeln von Informationen ein wesentlicher vorbereitender Schritt im Journalismus und daher ein Teil der durch Art 10 EMRK geschützten Pressefreiheit ist (Verweis auf das Urteil Dammann). Der Beschwerdeführer hat zumindest einige Artikel veröffentlicht; im konkreten Fall wollte er über Geldflüsse von öffentlichen Stellen zu Parteien - und damit über ein Thema von allgemeinem Interesse - recherchieren.

- Nicht nur die Presse schafft Foren für öffentliche Debatte

Der EGMR erinnert daran, dass nicht nur der Presse, sondern auch NGOs die Rolle eines "public watchdog" zukommen kann; er verweist dazu auf das Urteil der Großen Kammer Animal Defenders International (Abs. 103; zu diesem Urteil im Blog hier) sowie auf das Urteil Társaság a Szabadságjogokért, wo der EGMR den Begriff des "social watchdog" prägte (Abs. 36, im Blog dazu hier).

Für die Beurteilung des konkreten Falles ist es für den EGMR daher auch unerheblich, ob der Beschwerdeführer Angehöriger der Presse ist oder - indem er Zugang zu Informationen von öffentlichem Interesse suchte und diese verbreiten wollte - eine Funktion ähnlich einer NGO ausübte.

- Keine positive Verpflichtung des Staates, von sich aus Information bereitzustellen

Der EGMR referiert dann seine Rechtsprechung zum Informationszugang: er hat ein Recht auf Informationszugang in einem Fall angenommen, in dem die Behörden Informationen von beträchtlichem öffentlichem Interesse weder in einer Datenbank noch sonst zur Verfügung gestellt haben (Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung, Abs. 46; dazu im Blog hier und zur Vorgeschichte hier). Das Recht, Informationen zu erhalten, verpflichtet eine Regierung, den Empfang von Informationen, die andere weitergeben wollen, nicht zu verhindern (Urteil Leander, Abs. 74), es ist aber nicht dahin auszulegen, dass den Staat positive Verpflichtungen treffen, Informationen von sich aus zu sammeln und zu verbreiten (Urteil Guerra ua, Abs. 53). Es gibt daher keine allgemeine aus Art 10 EMRK abzuleitende Verpflichtung des Staates, Informationen in bestimmter Form bereitzustellen, insbesondere wenn dies beträchtlichen Arbeitsaufwand erfordert: 

Therefore, the Court does not consider that a general obligation on the State to provide information in a specific form can be inferred from its case-law under Article 10, particularly when, as in the present case, a considerable amount of work is involved.

- Gewünschte Informationen waren nicht "ready and available"
Der EGMR ortet grundsätzliche Unterscheide des vorliegenden Falls zum Fall Társaság a Szabadságjogokért: dort ging es nämlich um die Herausgabe eines konkreten Dokuments, die Information war daher "ready and available" und erforderte kein Sammeln von Daten durch die Regierung. Im vorliegenden Fall ging es dagegen um Informationen, die aus verschiedenen Budgets und Bilanzen erst herausgelesen werden mussten. 

- Zumutbare Alternative: zunächst selbst in veröffentlichten Daten recherchieren, Auskünfte nach Informationsfreiheitsgesetz verlangen

Der Beschwerdeführer, so sieht es der EGMR, hätte die veröffentlichten Budgets und Bilanzen als solche, wenn sie nicht mehr online verfügbar waren, verlangen können, darin selbst die von ihm gewünschten Informationen heraussuchen und dann gegebenenfalls weitere konkrete Auskünfte verlangen müssen: 

Cities list their payments in their budgets prior to the corresponding fiscal years and in corresponding financial statements after its completion. In addition, payments of their companies are listed in their balance sheets for the corresponding years. Even considering that due to the course of time such statements might not all be available online, the Court notes that the applicant could have requested budgets, financial statements and balance sheets of the companies as such. Such information would have put the applicant in a position to carry out his research on the above mentioned topic or he could then have asked for further concrete information. [Hervorhebung hinzugefügt]

Auch wenn der Beschwerdeführer nicht als Angehöriger der Presse angesehen wurde, hatte er nach dem Informationsfreiheitsgesetz NRW ein Recht auf Zugang zu amtlichen Informationen, im Unterschied zum Auskunftsrecht nach dem Landespressegesetz NRW aber mit der Verpflichtung, dafür Gebühren zu entrichten. Diesen Weg hat der Beschwerdeführer nicht einmal versucht. Ob die Gebühren allenfalls einen unverhältnismäßigen Eingriff in das Recht auf Informationsfreiheit darstellen würden, kann der EGMR daher auch nicht sagen:

Even if he was not considered a member of the press, the Freedom of Information Act NRW gave him as an individual the right to access to information which the authorities are holding, with the difference that he would have been charged for the necessary costs involved. The Court however notes that the applicant did not even try to obtain any information invoking the Freedom of Information Act NRW. The Court is therefore not in position to determine whether an unspecified fee for the provision of budgets, finance reports and balance sheets of three years would have constituted an inadequate interference of the applicant’s right of access to information under the Convention.

Der EGMR kommt somit zum Ergebnis, dass der Beschwerdeführer - unabhängig davon, ob er als Angehöriger der Presse anzusehen wäre - nicht im Recht auf Empfang und Mitteilung von Nachrichten oder Ideen nach Art 10 EMRK verletzt wurde.  

Anmerkungen zur Entscheidung

Der EGMR hat kein Urteil gefällt, sondern die Beschwerde mit Entscheidung (decision) nach Art 35 EMRK als als offensichtlich unbegründet zurückgewiesen. Bei derartigen Unzulässigkeitsentscheidungen geht es in der Regel nicht um die substantielle Weiterentwicklung der Rechtsprechung, sondern um die Anwendung schon judizierter Grundsätze im Einzelfall. Das ist zumindest teilweise auch hier zu sehen: dass auch NGOs eine presseähnliche "watchdog"-Funktion zukommen kann, hat der EGMR schon früher ausgesprochen (Animal Defenders International, Társaság a Szabadságjogokért), mit der nunmehrigen Entscheidung ist das wohl als ständige Rechtsprechung anzusehen.

Daher ein erstes Fazit aus der Entscheidung: die Unterscheidung, ob Recherchen von der Presse im engeren Sinne oder von NGOs oder ähnlichen "social watchdogs" durchgeführt werden, ist im Hinblick auf das Recht, Zugang zu Informationen zu erhalten, irrelevant.

Damit ist nicht gesagt, dass die Privilegierung der Presse nach den deutschen Landespressegesetzen per se unzulässig wäre; sie darf aber nicht dazu führen, dass für (andere) am Zugang zu Informationen interessierte watchdogs unverhältnismäßige Hürden aufgestellt werden. Ein Auskunftsbegehren nach dem Informationsfreiheitsgesetz NRW wird vom EGMR als gangbare Alternative zum presserechtlichen Auskunftsanspruch gesehen, auch wenn dafür Gebühren anfallen. Da der EGMR zudem ausdrücklich festhält, dass es im vorliegenden Fall nicht darauf ankommt, ob der Beschwerdeführer als Angehöriger der Presse anzusehen war, geht er damit notwendigerweise auch davon aus, dass Gebühren auch für den Informationszugang durch die Presse nicht ausgeschlossen wären. Diese Gebühren dürften freilich nicht unverhältnismäßig sein.

Zweites Fazit: Gebühren für den Zugang zu Informationen sind grundsätzlich zulässig, auch gegenüber Angehörigen der Presse, je nach Höhe können sie aber eine unverhältnismäßigen Eingriff in das Recht auf Informationszugang darstellen.

Das Auskunftsbegehren war im Wesentlichen auf Informationen über Zahlungen einer Stadt und ihrer Unternehmen an politische Parteien gerichtet. Ich zweifle sehr daran, dass diese Zahlungen aus den
wie auch immer veröffentlichten und zugänglichen Budgets und Rechnungs- bzw Jahresabschlüssen herausgelesen werden können, wie dies der EGMR offenbar annimmt ("Cities list their payments in their budgets ... and in corresponding financial statements"; "payments of their companies are listed in their balance sheets"). Insofern ist die Verweisung des Auskunftssuchenden auf diese Budgets/Bilanzen im konkreten Fall ein wenig irritierend, zeigt aber grundsätzlich einen relevanten Punkt: der Anspruch auf Informationszugang soll nicht dazu dienen, (journalistische) Recherchearbeit auf die öffentlichen Stellen zu verlagern. Wenn Informationen veröffentlicht sind (zB Budgets), dann sollen sich die Journalisten (oder NGOs) die interessanten Details darin selbst heraussuchen; erst wenn diese darin nicht zu finden sind, greift (allenfalls) wieder das Recht auf Informationszugang.

Drittes Fazit für Informationssucher: zuerst öffentlich zugängliche Quellen recherchieren, dann erst Auskunftsbegehren stellen! 

Nicht wirklich beantworten musste der EGMR die Frage, ob es nach Art 10 EMRK geboten wäre, die von Friedrich Weber erbetenen Informationen tatsächlich herauszugeben (wenn auch gegen Gebühr). Der Text der Entscheidung scheint aber in diese Richtung zu gehen: zum Einen wird (meines Erachtens etwas naiv) angenommen, dass solche Zahlungen ohnedies veröffentlicht worden wären (wenngleich erst im Detail herauszusuchen), zum Anderen wird darauf verwiesen, dass nach dem Informationsfreiheitsgesetz NRW ein Anspruch auf solche Informationen (jedenfalls auf "budgets, finance reports and balance sheets") besteht. Interessant wäre auch die Abwägung mit dem (in Österreich auch für juristische Personen bestehenden) Datenschutz, wenn ohne klare gesetzliche Grundlage zB Informationen über Zahlungen öffentlicher Unternehmungen an bestimmte Empfänger (wie hier Parteien, parteinahe Organisationen und Stiftungen) verlangt werden.

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*) Fußnote zur "Anonymisierung": Im Urteil des OVG NRW sind die "Rundfunk-Berichte" als "S.-C." anonymisiert; da die Anonymisierung durchgehend auf gleiche Weise funktioniert (den tatsächlichen Anfangsbuchstaben folgende Buchstaben); lassen sich auch die weiteren Anonymisierungen recht leicht entschlüsseln; dass Weber 1976 noch Beiträge für den F.Q. (Evangelischen Pressedienst) verfasst hat zB oder Berichte in der G.-Korrespondenz (Funkkorrespondenz) oder in der Tageszeitung O.E. (Neues Deutschland; zB hier) erschienen sind. 

Telekomrecht: Streit um Mobilterminierungsentgelte bald vor dem EuGH?

Eine "Schieflage bei Terminierungsentgelten in Europa" ortete der österreichische Telekom-Regulator vor kurzem in einer Pressemitteilung. Ungewöhnlich direkt wirft die österreichische Regulierungsbehörde darin ihrer deutschen Schwesterbehörde (Bundesnetzagentur) vor, die europäischen Vorschriften nicht einzuhalten, und sie fordert die Europäische Kommission auch gleich auf, "diese Schieflage zwischen den Terminierungsentgelten von Deutschland und Österreich zeitnah und nachhaltig" zu beseitigen.

Kommission leitet Phase II-Untersuchung zur deutschen Mobilterminierung ein
Die Europäische Kommission hätte die Aufforderung wohl nicht gebraucht, ihre kritische Haltung zum deutschen Alleingang in Sachen Terminierungsentgelten ist schon aus früheren Verfahren nach Artikel 7 bzw 7a der Rahmenrichtlinie hinreichend bekannt. Nun hat sie mit Beschluss vom 21.11.2014 in einem weiteren Verfahren (DE/2014/1666-1667) wiederum "serious doubts" (erhebliche Zweifel) angemeldet, weil ihrer Ansicht nach die vorgesehene Maßnahme der deutschen Regulierungsbehörde Hemmnisse für den Binnenmarkt schaffen würde (siehe dazu auch die Pressemitteilung der Kommission).

Die Bundesnetzagentur richtet sich in ihrer Entscheidung nämlich nicht nach der Empfehlung 2009/396/EG der Kommission vom 7. Mai 2009 über die Regulierung der Festnetz- und Mobilfunk-Zustellungsentgelte (Terminierungsempfehlung), in der die Kommission die Anwendung der "pure BU-LRIC" Kostenrechnungsmethode empfiehlt - im Wesentlichen also eine Festsetzung der Terminierungsentgelte anhand der reinen langfristigen inkrementellen Kosten, wie sie in einem Bottom-Up-Modell errechnet werden (siehe dazu näher den Anhang zur Terminierungsempfehlung). Die Bundesnetzagentur verwendet dagegen ein sogenanntes "LRIC plus"-Modell, bei dem entgegen Punkt 6 der Terminierungsempfehlung verschiedene verkehrsunabhängige Kosten bei der Festlegung des Terminierungsentgelts zusätzlich berücksichtigt werden. Dies führt dazu, dass die Terminierungsentgelte nach dem deutschen Maßnahmenentwurf wesentlich höher sind als zB jene in Österreich. Auf die negativen Folgen für (unter anderem) österreichische Betreiber weist die Kommission in ihrem Beschluss deutlich hin:

Die Tatsache, dass sich benachbarte Länder wie Polen, Österreich und Frankreich an die Zustellungsentgelte-Empfehlung halten und eine reine BU-LRIC-Methode anwenden – wodurch die MTR nur rund halb so hoch sind wie die deutschen MTR –, führt zu einem erheblichen Nettotransfer von Einnahmen aus der Anrufzustellung, der zu Lasten der Betreiber in diesen Ländern geht. Allein für Österreich besagen Schätzungen beispielsweise, dass die österreichischen Mobilfunkbetreiber den deutschen Betreibern in den kommenden zwei Jahren rund 12 Mio. EUR zu viel zahlen werden, wenn die BNetzA ihren Beschluss annimmt, was sich sehr negativ auf die Investitionsmöglichkeiten der österreichischen Betreiber beim Netzausbau auswirken wird

Wie geht es weiter?
Der Beschluss der Kommission über die Einleitung der Phase II im Verfahren nach Art 7 der Rahmenrichtlinie bedeutet zunächst einmal nur, dass die Bundesnetzagentur drei Monate lang diese Maßnahme nicht verabschieden darf. Inzwischen wird eine Stellungnahme von BEREC eingeholt (zuletzt teilte BEREC die erheblichen Zweifel der Kommission bei den deutschen Mobilterminierungsentgelten) und nach Ablauf der drei Monate hat die Kommission dann noch ein Monat Zeit, um eine Empfehlung abzugeben. Alles andere als die Empfehlung, den Maßnahmenentwurf abzuändern oder zurückzuziehen, wäre eine Sensation; ebenso unrealistisch ist es allerdings auch, ein Einlenken der deutschen Bundesnetzagentur zu erwarten.

Insofern stellt sich die Frage, was die Kommission gegen das hartnäckige Ignorieren ihrer Empfehlungen unternehmen könnte. Wie ein Mitarbeiter der Kommission beim Salzburger Telekom-Forum 2012 erzählte (siehe im Blog dazu hier), stand im Fall der Niederlande, wo ein Gericht - nach Ansicht der Kommission zu unrecht - die Empfehlung nicht berücksichtigt hatte, eine Klage wegen Vertragsverletzung im Raum. Es ist anzunehmen, dass die Kommission ein derartiges Vorgehen auch gegen Deutschland prüfen wird.

Niederländische Vorlage an den EuGH zu Mobilterminierungsentgelten
Wahrscheinlich aber wird die Frage, wieweit man von der Terminierungsempfehlung abweichen kann, ohne damit schon ein unzulässiges Hemmnis für den Binnenmarkt zu schaffen, schon bald einen anderen Weg zum EuGH finden. Das niederländische College van Beroep voor het bedrijfsleven, in derartigen Angelegenheiten letzte Instanz, hat den Parteien in einem bei ihm anhängigen Verfahren über Mobilterminierungsentgelte nämlich mitgeteilt, dass es überlege, dem EuGH einige Fragen zur Vorabentscheidung vorzulegen. Das könnte - gerade im Hinblick auf die turbulente Vorgeschichte der niederländischen Mobilterminierungsregulierun (siehe dazu nochmals hier, bei den Erfahrungen mit Art 7a-Verfahren) - auch zu einer gewissen Entspannung zwischen der Kommission und der niederländischen Gerichtsbarkeit führen - vor allem aber auch endlich zur Klärung interessanter Fragen im Zusammenhang mit der Empfehlung.

Das College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBb) wird voraussichtlich fragen, ob eine nationale Regulierungsbehörde bzw ein nationales Gericht, wenn sie über eine Verpflichtung zur Preiskontrolle im Sinne des Art 13 der Zugangsrichtlinie entscheiden, von der Terminierungsempfehlung, die einen "pure BU-LRIC"-Ansatz verfolgt, abweichen darf, wenn dies wegen der Umstände des Falles oder nationalem Recht für erforderlich erachtet wird. Wenn dies bejaht wird, will das CBb auch wissen, ob das Gericht berücksichtigen kann, dass (ob?) die Auswirkungen auf den Binnenmarkt minimal sind, sowie ob das Gericht prüfen kann, ob "pure BULRIC" im Hinblick auf die Regulierungsziele nach Art 8 der Rahmenrichtlinie verhältnismäßig ist.

Noch bleibt abzuwarten, ob diese Fragen tatsächlich vorgelegt werden. Da sie bereits mit den Parteien des Verfahrens erörtert wurden, halte ich einen Rückzieher des CBb aber für sehr unwahrscheinlich. Die Entscheidung des CBb dürfte noch dieses Jahr, spätestens aber Anfang 2015, fallen. Legt das CBb seine Fragen dem EuGH vor, könnte der EuGH auch wichtige Hinweise für den Streit zwischen Kommission, BEREC und deutscher Regulierungsbehörde zu den deutschen Terminierungsentgelten geben, sodass sich ein Vertragsverletzungsverfahren vielleicht erübrigen könnte.
Update 04.03.2015: Mittlerweile hat das CBb seine Fragen vorgelegt: hier der Vorlagebeschluss (in niederländischer Sprache); die Sache ist unter C-28/15 Koninklijke KPN ua beim EuGH anhängig.

"Nicht kohärent organisierte Perspektiven" abbilden: wenn deutsche Bundesverfassungsrichter Fernsehräte designen

Bei allem Respekt vor der hohen Schule der deutschen Staatsrechtswissenschaft und ihrer Apotheose in Gestalt des Bundesverfassungsgerichts: wie man "Staatsferne" und den deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunk (in seiner gelebten Realität) nicht als Widerspruch, sondern als logisch zusammengehöriges Begriffspaar sehen konnte habe ich nie verstanden. Das deutsche Bundesverfassungsgericht hat den Mythos der Staatsferne im Wesentlichen selbst geschaffen (so habe ich das hier einmal geschrieben) - und mit dem heutigen Urteil zum ZDF-Staatsvertrag (Pressemitteilung) versucht das Bundesverfassungsgericht, diesem bei näherem Hinsehen recht unscharfen Begriff irgendwie handhabbare Konturen zu verleihen.

Das BVerfG geht dabei vom Ziel der Vielfaltssicherung aus, an dem von Verfassungs wegen (abgeleitet aus der Rundfunkfreiheit nach Art 5 Abs 1 Satz 2 Grundgesetz) die institutionelle Ausgestaltung der Rundfunkanstalten auszurichten ist (RNr 35 des Urteils). Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks "mit einer binnenpluralistischen Struktur, bei welcher der Einfluss der in Betracht kommenden Kräfte unter maßgeblicher Einbeziehung der Zivilgesellschaft intern im Rahmen von Kollegialorganen vermittelt wird," ist weiterhin (! - das heißt, man hat überlegt und hält daran fest) verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Wird ein solches binnenpluralistisches Modell gewählt, ist dann auch die nähere Ausgestaltung der Organisation am "Funktionsauftrag" zu orientieren (RNr 38). Wie aber macht man das? Das BVerfG gibt Anleitung (RNr 39):

Die Zusammensetzung der Kollegialorgane muss darauf ausgerichtet sein, Personen mit möglichst vielfältigen Perspektiven und Erfahrungshorizonten aus allen Bereichen des Gemeinwesens zusammenzuführen. Dabei hat der Gesetzgeber insbesondere darauf Bedacht zu nehmen, dass nicht vorrangig amtliche und sonstige Perspektiven und Sichtweisen, die für die staatlich-politische Willensbildung maßgeblich sind, abgebildet werden, sondern maßgeblich ein breites Band von Sichtweisen vielfältiger gesellschaftlicher Kräfte zum Tragen kommt [...]. Er hat dafür zu sorgen, dass bei der Bestellung der Mitglieder dieser Gremien möglichst unterschiedliche Gruppen und dabei neben großen, das öffentliche Leben bestimmende Verbänden untereinander wechselnd auch kleinere Gruppierungen, die nicht ohne weiteres Medienzugang haben, Berücksichtigung finden und auch nicht kohärent organisierte Perspektiven abgebildet werden. Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks hat sich so auch hinsichtlich der Zusammensetzung der Gremien an dem Auftrag auszurichten, Vielfalt über die Programmdiversifizierung des privaten Angebots hinaus zu gewährleisten [...]. Dabei hat der Gesetzgeber auch den Gleichstellungsauftrag hinsichtlich des Geschlechts aus Art. 3 Abs. 2 Satz 2 GG zu beachten [...].

Die Aufsichtsgremien, so das BVerfG dann, sind nicht Träger der Rundfunkfreiheit, sondern "Sachwalter des Interesses der Allgemeinheit":

Die Bestellung von Mitgliedern unter Anknüpfung an verschiedene gesellschaftliche Gruppen setzt diese nicht als Vertreter ihrer jeweiligen spezifischen Interessen ein, sondern dient nur als Mittel, Sachwalter der Allgemeinheit zu gewinnen, die unabhängig von den Staatsorganen sind, Erfahrungen aus den unterschiedlichen gesellschaftlichen Bereichen einbringen und dafür Sorge tragen, dass das Programm nicht einseitig einer Partei oder Gruppe, einer Interessengemeinschaft, einem Bekenntnis oder einer Weltanschauung dient und in der Berichterstattung die Auffassungen der betroffenen Personen, Gruppen oder Stellen angemessen und fair berücksichtigt werden [...] [RNr 40]

"Vertreterinnen und Vertretern aus dem staatlichen Bereich" darf dabei auch ein Anteil eingeräumt werden. Begründung: "Gerade diese Akteure sind in einer Demokratie in besonderer Weise auf eine offene, facettenreiche und kritische Berichterstattung angewiesen und sind zugleich prägender Bestandteil des demokratischen Gemeinwesens. Es entspricht ihrer politischen Gesamtverantwortung, dass sie auch selbst Aspekte des gemeinen Wohls in die Arbeit der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten einbringen können." Das heißt, dass weiterhin, wenn auch "in eng zu begrenzemdem Umfang" Regierungsvertreter, "auch im Rang eines Ministerpräsidenten", weiterhin in die Organe berufen werden können. "Der Gesetzgeber ist nicht gehindert, auch staatliche Vertreter zur Mitwirkung zu berufen." (RNr 41)

Dann versucht das BVerfG den Spagat mit der Staatsferne: der Stehsatz dazu, zitiert gleich zu Beginn der RNr 39, lautet: "Die Organisation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks muss als Ausfluss aus dem Gebot der Vielfaltsicherung zugleich dem Gebot der Staatsferne genügen, das das Vielfaltsgebot in spezifischer Hinsicht konkretisiert und mit näheren Konturen versieht". Das muss erst mal etwas relativiert werden, um es in der Realität handhabbar zu machen - also wird am Ende von RNr 40 die Rechtsprechung des BVerfG gewissermaßen authentisch interpretiert:

Entsprechend zielte die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts auch für die Zusammensetzung der Rundfunkanstalten nie darauf ab, dass diese in Gegenüberstellung von Staat und Gesellschaft als vollständig oder auch nur möglichst weitgehend staatsfrei auszugestalten sei, sondern setzte die Möglichkeit einer gewissen und auch nicht nur völlig marginalisierten Mitwirkung von staatlichen Vertretern in den Anstalten stets voraus [...].

Was ist Staatsferne?
Das Gebot der Staatsferne, so das BVerfG, "bringt eine spezifische Form der Verantwortung zum Ausdruck: Der Staat hat den öffentlich-rechtlichen Rundfunk zwar zu organisieren und dessen Auftrag durch eigene Anstalten zu erfüllen, muss dabei aber Sorge tragen, dass die Gestaltung des Programms und dessen konkrete Inhalte nicht in die allgemeine staatliche Aufgabenwahrnehmung eingebunden und als deren Teil ausgestaltet sind". Dann folgen (in RNr 46) wieder einige Sätze im typischen Bundesverfassungsgerichts-Stil:

Die Organisation der für die Erfüllung des Funktionsauftrags maßgeblichen Gremien ist demnach aus dem Prozess staatlich-repräsentativer Willensbildung herauszulösen und so zu gestalten, dass sich in ihr die Vielfalt des Gemeinwesens und gesellschaftliche Pluralität widerspiegeln. Der Staat trägt lediglich eine Strukturverantwortung und ist auf diese begrenzt. Sie ist nicht Teil oder Vorstufe inhaltlicher Vollverantwortung, sondern einer staatlichen Verantwortung für das konkrete Programm entgegengesetzt. Während die Erbringung staatlicher Dienstleistungen in der Regel dazu dient, eine von politisch rückgebundenen Amtsträgern inhaltlich verantwortete Qualität zu gewährleisten und dabei aus der Vielzahl der Möglichkeiten diejenigen zu bestimmen, die konkret zum gemeinen Wohl beitragen, geht es hier darum, die Berichterstattung in Distanz zu einer inhaltlichen Überformung durch die sonst zum Handeln berufenen Amtsträger zu gestalten. Qualität bildet sich insoweit nicht mittels staatlicher Aggregation divergierender Interessen, sondern im Offenhalten von Divergenz und Diversifikation. Das Gebot der Staatsferne zielt darauf, die Darstellung, Verarbeitung und Interpretation der Wirklichkeit in ihren vielfältigen Bewertungen sowie zahlreichen Brechungen des Gemeinwesens ins Werk zu setzen.

Alles klar? Worauf also zielt das Gebot der Staatsferne? Natürlich darauf, "die Darstellung, Verarbeitung und Interpretation der Wirklichkeit in ihren vielfältigen Bewertungen sowie zahlreichen Brechungen des Gemeinwesens ins Werk zu setzen." Nein, darauf kann man von alleine nicht kommen, dazu braucht man wirklich das BVerfG. Aber keine Angst, auch das BVerfG weiß, dass man das nochmal übersetzen muss, und bietet auch eine Zusammenfassung an (RNr 48):

Zusammenfassend verlangt das Gebot der Staatsferne damit eine Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, die - orientiert an dem Ziel der Vielfaltsicherung und zugleich zur Verhinderung der politischen Instrumentalisierung des Rundfunks - staatsfernen Mitgliedern in den Aufsichtsgremien einen bestimmenden Einfluss einräumt und die eventuelle Mitwirkung staatlicher und staatsnaher Mitglieder begrenzt.

Ein Dritttel ist genug
Im zweiten Teil der Urteilsbegründung (ab RNr 50) wird es dann richtig praktisch, und das BVerfG dekretiert Vorgaben für den Gesetzgeber. Vor allem ist der "Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in den Aufsichtsgremien der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten [...] konsequent zu begrenzen. Ihr Anteil darf ein Drittel der gesetzlichen Mitglieder des jeweiligen Gremiums nicht übersteigen." Die Begründung für genau dieses Drittel ist eher sketchy: staatsnahe Mitglieder sollen keine Mehrheit haben, außerdem sind sie gut vernetzt ("Freundeskreise"), was man nie unterschätzen soll ("Dabei ist auch die Prägekraft staatlicher und dabei insbesondere parteipolitisch gegliederter Kommunikationsstrukturen zu berücksichtigen"), und so braucht es eben zwei nichtstaatliche Aufpasser für ein staatsnahes Mitglied: "Hinreichend ausgeschlossen ist ein bestimmender Einfluss der staatlichen und staatsnahen Mitglieder in diesem Sinne nur dann, wenn jedem staatlichen und staatsnahen Mitglied mindestens zwei staatsferne Mitglieder gegenüberstehen". Das soll auch für die Ausschüsse gelten.

Wer ist staatlich oder staatsnah?
"Wer im Sinne dieser Anteilsbegrenzung als staatliches und staatsnahes Mitglied zu gelten hat, bestimmt sich nach einer funktionalen Betrachtungsweise," hält das BVerfG (in RNr 57) fest. Dazu zählen Mandatare in einem öffentlichen Amt, "soweit sie ein Interesse an der Instrumentalisierung des Rundfunks für ihre Zwecke der Machtgewinnung oder des Machterhalts haben können"; das BVerfG zählt dazu Mitglieder einer Regierung, politische Beamtinnen und Beamte, Wahlbeamte in Leitungsfunktion (insbesondere Bürgermeister oder Landräte) und Vertreter von Kommunen (RNr 59); auch als staatnsah zählen von politischen Parteien entsandte Mitglieder (RNr 61).

Personen, die von Hochschulen, aus der Richterschaft oder aus der funktionalen Selbstverwaltung wie etwa den Industrie- und Handelskammern in die Aufsichtsgremien entsandt werden, sind laut BVerfG aber nicht als staatliche oder staatsnahe Mitglieder anzusehen, weil sie typischerweise "nicht in staatlich-politischen Entscheidungszusammenhängen [stehen], die vom Wettbewerb um Amt und Mandat geprägt sind". (RNr 60)

Bei der Auswahl der staatlichen und staatsnahen Mitglieder ist dem Grundsatz der Vielfaltssicherung Rechnung zu tragen, wobei auch kleinere politische Strömungen einzubeziehen sind. "Gleichfalls hat der Gesetzgeber darauf zu achten, dass möglichst vielfältig weitere perspektivische Brechungen - etwa föderaler oder funktionaler Art - berücksichtigt werden" ("Brechungen" ist offenbar ein aktuelles Lieblingswort des BVerfG). Der Geschlechter-Gleichstellungsauftrag gilt natürlich auch hier.

Und wie bestellt man "staatsferne" Mitglieder der Aufsichsgremien?
Das BVerG hält fest, dass Regierungsmitglieder und sonstige Vertreterinnen und Vertreter der Exekutive auf die Auswahl und Bestellung der staatsfernen Mitglieder keinen bestimmenden Einfluss haben dürfen (RNr 66), und dass sich die Auswahl am Ziel der Vielfaltssicherung auszurichten hat (Rnr 68). Dann beschäftigt sich das BverfG sogar mit der Wirklichkeit, und das muss man wieder im Originaltext lesen (RNr 70):

Durch Vertreterinnen und Vertreter einzelner Gruppen kann freilich kein in jeder Hinsicht wirklichkeitsgerechtes Abbild des Gemeinwesens erstellt werden. Gesellschaftliche Wirklichkeit ist in ungeordneter Weise fragmentiert, manifestiert sich in ungleichzeitigen Erscheinungsformen und findet nur teilweise in verfestigten Strukturen Niederschlag, die Anknüpfung für die Mitwirkung in einer Rundfunkanstalt sein können. Insbesondere sind die Interessen der Allgemeinheit nicht mit der Summe der verbandlich organisierten Interessen identisch. Es gibt vielmehr Interessen, die verbandlich gar nicht oder nur schwer organisierbar sind. Verbänderepräsentation ist aus diesem Grund immer nur ein unvollkommenes Mittel zur Sicherung allgemeiner Interessen [...] 

Und was tun, wenn sich die gesellschaftliche Wirklichkeit in ungleichzeitigen Erscheidungsformen manifestiert? Das soll sich der Gesetzgeber überlegen - denn der hat dabei "einen weiten Gestaltungsfreiraum":

Maßgeblich ist allein, dass die gewählte Zusammensetzung erkennbar auf Vielfaltsicherung angelegt und dabei geeignet ist, die Rundfunkfreiheit zu wahren, dass sie willkürfrei sowie unter Beachtung weiterer Vorgaben des Grundgesetzes wie derjenigen des Art. 3 Abs. 2 GG [Geschlechter-Gleichstelung] erfolgt [...]. Die gewählten Auswahlkriterien müssen dabei gleichmäßig angewandt und dürfen nicht ohne sachlichen Grund verlassen werden [...].

Gegen Versteinerung und Dominanz von Mehrheitsperspektiven
Wirklich bemerkenswert ist meines Erachtens - abgesehen von der konsequenten Betonung der Geschlechter-Gleichstellung, die aufgrund der Wiederholung durchaus mehr scheint als eine bloße Pflichtübung - die Ablehnung der "Dominanz von Mehrheitsperspektiven", die das BVerfG im Ergebnis fast dahin führt, so etwas wie Diversität in den Aufsichtsgremien zu verlangen (ohne das freilich so zu nennen). Das BVerfG erkennt das strukturelle Risiko, dass für gesellschaftliche Bereiche "nur die konventionellen Mehrheitsperspektiven der durchsetzungsstärksten Verbände Berücksichtigung finden und kleinere Verbände mit anderen Sichtweisen kaum zum Zuge kommen können".  Neuere wichtig werdende gesellschaftliche Entwicklungen könnten ebenfalls nicht erfasst werden (RNr 73). Wie man damit konkret umgehen soll, sagt das BVerfG nicht, sondern verweist wieder auf den Gesetzgeber, der "eine funktionsgerechte Ausgestaltung der Rundfunkanstalten ins Werk zu setzen und hierbei insbesondere auch das Spannungsverhältnis von Kontinuität und Flexibilität zum Ausgleich zu bringen" hat.

"Persönliche Staatsferne" auch für entsandte Mitgleider gesellschaftlicher Gruppen
Für die staatsfernen Mitglieder müssen auch Inkompatibilitätsregelungen geschaffen werden, damit die "Staatsferne in persönlicher Hinsicht gewährleistet" bleibt (RNr 75). Einfache Parteimitglieder sind ok, wer in einer Partei aber "in herausgehobener Funktion Verantwortung trägt", ist nicht mehr staatsfern genug (RNr 78).

Weisungsfreiheit
Alle Mitglieder der Aufsichtsgremien brauchen nach Ansicht des BVerfG eine hinreichende Absicherung ihrer persönlichen Rechtsstellung zur Gewährleistung ihrer Eigenständigkeit bei der Aufgabenwahrnehmung - sie müssen daher weisungsfrei gestellt sein und dürfen nur aus wichtigem Grund abberufen werden (RNr 80-781).

Transparenz
Schließlich verlangt das BVerfG vom Gesetzgeber auch Regelungen, "die für die Arbeit der Aufsichtsgremien des öffentlich-rechtlichen Rundfunks jedenfalls ein Mindestmaß an Transparenz gewährleisten" (RNr 82). Transparenz kann "heilsame Vorwirkung gegen funktionswidrige Absprachen und Einflussnahmen entfalten und helfen, Tendenzen von Machtmissbrauch oder Vereinnahmungen durch Partikularinteressen frühzeitig entgegenzuwirken." (RNr 84) Das BVerfG lässt offen, ob für die Arbeit in den Gremien der Grundsatz der Sitzungsöffentlichkeit gelten soll. Zu einem Mindestmaß an Transparenz gehört es jedoch, "dass die Organisationsstrukturen, die Zusammensetzung der Gremien und Ausschüsse sowie die anstehenden Tagesordnungen ohne weiteres in Erfahrung gebracht werden können und dass zumindest dem Grundsatz nach die Sitzungsprotokolle zeitnah zugänglich sind oder sonst die Öffentlichkeit über Gegenstand und Ergebnisse der Beratungen in substantieller Weise unterrichtet wird." (RNr 85)

Abweichende Meinung des Richters Paulus
Auf die Anwendung dieser Grundsätze durch das BVerfG im Detail auf die geprüften Rechtsnormen gehe ich hier nicht mehr ein; hinzuweisen ist aber auf die abweichende Meinung des Richters Paulus, der Vertreter der Exekutive von Bund und Ländern generell von Gremien des ZDF ausschließen würde.

Update 26.03.2014: in der ersten Fassung des Urteils, die gestern vom BVerfG zur Verfügung gestellt wurde, waren die Absätze von 1-131 nummeriert, nunmehr liegt eine geänderte Fassung vor, in der die Absatznummerierung geändert wurde (bei den Normzitaten zu Beginn - ab Absatz 12 - wurden 4 weitere Absätze durchnummeriert); ich habe die Zitate nun an die aktuelle Fassung angepasst.

Update: ob die ORF-Gremien den "Staatsferne"-Test des BVerfG bestehen würden, habe ich mir hier angeschaut.

"Staatsferne" des Rundfunks - Anmerkungen aus aktuellen Anlässen

1. Deutscher Mythos "Staatsferne des Rundfunks"
Am kommenden Dienstag, 5.11.2013, verhandelt das deutsche Bundesverfassungsgericht über einen Mythos, den es im Wesentlichen selbst geschaffen und - gegen jede Evidenz - in einer Reihe von Entscheidungen über die Jahre hindurch aufrechterhalten hat: die "Staatsfreiheit" (oder "Staatsferne") des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. Ausgerechnet zwei Länder (Rheinland-Pfalz und Hamburg) haben Normenkontrollanträge gestellt, mit denen sie den ZDF-Staatsvertrag angreifen, da sowohl Fernseh- als auch Verwaltungsrat des ZDF nicht ausreichend "staatsfern" seien.

Juristisch habe ich das jetzt natürlich sehr vereinfacht und notwendig unpräzise zusammengefasst, denn in der wunderbaren Welt der deutschen Rundfunkrechtsordnung müssen ja die Länder untereinander einen Staatsvertrag aushandeln, damit es ein deutschlandweites öffentlich-rechtliches Fernsehprogramm geben kann - und diesem Staatsvertrag (und jeder Änderung des Staatsvertrags) müssen sie dann auch durch Zustimmungsgesetze oder Zustimmungsbeschlüsse Wirksamkeit in ihren Ländern verleihen. Der Normenkontrollantrag der Regierung des Landes Rheinland-Pfalz muss daher erst einmal auf eineinhalb Seiten aufzählen, gegen welche konkreten landesrechtlichen Regelungen er sich richtet.

Das deutsche Rundfunkrecht ist aber nicht nur eine Blüte des mit viel Liebe gepflegten Föderalismus, sondern auch des mit noch mehr Liebe gepflegten juristischen Phrasenschnitzens und Schwurbelns. Je weniger eine Norm textlich hergibt (und Art 5 GG sagt zur Rundfunkorganisation ja gar nichts, sondern gewährleistet nach seinem Wortlaut nur die "Freiheit der Berichterstattung durch Rundfunk"), desto mehr Entfaltungsmöglichkeit besteht für formulierungsbegabte JuristInnen mit Gestaltungswillen, wie die Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichtes belegen (siehe im Blog etwa zum Urteil aus 2007 hier).

Und schon aus Ehrfurcht vor dem Bundesverfassungsgericht kann auch der Verfasser des Normenkontrollantrags sein Anliegen natürlich nicht in einfachen Worten vorbringen, sondern formuliert zunächst einmal so:

"Der geltend gemachte Verstoß gegen die Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG) liegt zentral in einer Verfehlung des Gebotes funktionsadäquater Staats- und Gruppenferne zum Rundfunk im Hinblick auf den Fernsehrat und den Verwaltungsrat des ZDF."

Für alle, die nicht den ganzen Normenkontrollantrag lesen wollen, fasst das Bundesverfassungsgericht kurz zusammen, worum es darin geht: "Die Antragsteller machen im Wesentlichen geltend, dass sich in den beiden Aufsichtsgremien ein zu großer Anteil von Staatsvertretern und staatsnahen Personen befinde". Instruktiv ist auch die vorgesehene Gliederung der mündlichen Verhandlung (hier, am Ende), in der zum Schluss auch "Praxistaugliche Möglichkeiten zur Änderung der Regelungen" erörtert werden sollen.

Ich habe ohnehin nie verstanden, wie man - angesichts einer Realität, in der zB Ministerpräsidenten der deutschen Länder Mitglieder entscheidender Gremien öffentlich-rechtlicher Rundfunkanstalten sein können (und sind) - mit ernstem Gesicht von "Staatsferne" in der deutschen Rundfunkordnung sprechen konnte. Insofern ist der Begriff einer "funktionsadäquaten Staats- und Gruppenferne" sicher besser geeignet, denn da bleibt zumindest offen, wie weit der Staat vom Rundfunk tatsächlich entfernt sein muss, um dessen Funktion "adäquat" zu sein, sie also nicht zu stören. Wir werden sehen, welche Entfernung das Bundesverfassungsgericht da als grundgesetzlich gegeben ausmessen wird.


2. Staatsferne des Rundfunks in Österreich?
Für Österreich hat die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts (die am Dienstag noch nicht fallen wird) unmittelbar keine Bedeutung - aber wenn die kommende Bundesregierung sich daranmacht, die schon wegen des VfGH-Erkenntnisses zur Wahl des Publikumsrates notwendige Reform der ORF-Gremien in Angriff zu nehmen, wird man sicher auch berücksichtigen, was das deutsche BVerfG so zur "Staatsferne" entscheidet.

Ich habe zur österreichischen Version der Staatsfreiheit des Rundfunks schon vor einigen Jahren ausführlicher geschrieben (hier - ich finde, das kann man heute immer noch lesen). Damaliger Anlass war eine völlig überraschende Veränderung in der kaufmännischen Direktion des ORF, die natürlich nichts mit der knapp zuvor erzielten politischen Einigung auf die (befristete) "Gebührenrefundierung" zu tun hatte. Mein Ergebnis damals: "So staats- und politikfern wie in Deutschland ist der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Österreich also allemal."

ORF-Generaldirektorin auf Wunsch des Bundeskanzlers
Dass es mit der Staatsferne tatsächlich auch in Österreich nicht allzu weit her ist (oder zumindest: war), bestätigt nun auch die frühere ORF-Generaldirektorin und nunmehrige Nationalratsabgeordnete Astrid Monika Eder-Lindner, die ihren Aufstieg zur Generaldirektorin wie folgt schildert:

"Irgendwann hat mich der Erwin Pröll zu sich eingeladen und gesagt, Du, es kann sein, dass Dich der Schüssel fragt, ob Du nach Wien gehen willst." Der Anruf von Bundeskanzler Wolfgang Schüssel kam laut Lindner knapp vor der Wahl im ORF-Stiftungsrat. "Ich habe ja gesagt. Und am nächsten Tag wurde ich über Hintertreppen ins Bundeskanzleramt eingeschleust. Damit mich ja niemand sieht, sonst wäre das gleich in der Zeitung gestanden."

Mit anderen Worten: der Landeshauptmann kündigte der ORF-Landesdirektorin an, dass der Bundeskanzler sie zur ORF-Generaldirektorin machen wolle - und das, nachdem mit der großen Rundfunkrechtsnovelle 2001 angeblich eine Entpolitisierung des ORF erfolgen sollte ("Kernstück der Reform ist die Entpolitisierung", meinte zB ÖVP-Klubobmann Andreas Khol). Dass Eder-Lindner auch ihre Bestellung zur Landesintendantin dem - nach ihrer Schilderung offenbar mühsam errungenen - Wohlwollen des Landeshauptmanns verdankt, rundet das Bild des "staatsfernen" öffentlich-rechtlichen Rundfunks nur ab (formal hatte der Landeshauptmann damals keine Mitwirkungsbefugnis; nach der aktuellen Rechtslage - § 23 Abs 2 Z 3 ORF-G - muss der Generaldirektor vor der Erstattung von Vorschlägen für LandesdirektorInnen eine Stellungnahme des betroffenen Landes einholen, die freilich - rechtlich - nicht bindend ist).

Die "staatsferne" Art der Bestellung von Leitungsfunktionen, wie sie Eder-Lindner nun auch selbst schildert, liegt allerdings weniger in der Verantwortung jener, die in die Funktion berufen werden; verantwortlich dafür sind vor allem die Organmitglieder des für die Bestellung zuständigen Organs - konkret also die Mitglieder des Stiftungsrates, wenn diese mehrheitlich zulassen bzw in Kauf nehmen, dass ihnen die Entscheidung von der Politik aus der Hand genommen wird.

Vom Bundeskanzler ausgesucht - und mehr als der Bundeskanzler verdient

"Geldgier ist mir zu banal", sagte NAbg. Eder-Lindner in einem Zeitungsinterview im Zusammenhang mit ihrem Einzug in den Nationalrat, und das muss man ihr wohl glauben. Immerhin ist ihr aktuelles Einkommen samt den Bezügen aus der Abgeordnetentätigkeit nämlich deutlich geringer als jenes, das sie als ORF-Generaldirektorin erhielt.

Anders als die Bezüge des aktuellen Generaldirektors, um die der ORF in seinen Jahresabschlüssen (rechtlich zulässig: § 241 Abs 4 UGB bzw § 266 Z 7 UGB) ein Geheimnis macht, sind die Bezüge seiner Vorgängerin durch einen Rechnungshofbericht (S. 139 ff) vergleichsweise gut dokumentiert: demnach erhielt die Generaldirektorin ein Jahresgehalt von zuletzt (2006) € 348.000, dazu kamen noch Bonifikationen von höchstens 15% (wenn ich den RH-Bericht auf Seite 143, 2. Absatz, richtig verstehe, wurde de facto dieser Höchstsatz auch gezahlt), sowie schließlich eine Abfertigung von 12 Monatsgehältern. Mit knapp 400.000 € bezog die Generaldirektorin damit nicht nur weit mehr als der Bundeskanzler, sie war auch im internationalen Vergleich nicht unterbezahlt: die Bezüge der Chefs der deutschen öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten liegen teils deutlich darunter (seit wenigen Jahren legen die meisten Anstalten - ausgenommen der Hessische Rundfunk - diese Bezüge offen; siehe zB die Darstellung im Handelsblatt; auch inklusive Nebenverdiensten kommt demnach keiner der Intendanten aktuell auf mehr als 400.000 €, Spitzenverdiener ist - laut Spiegel - Tom Buhrow mit 367.232 €).*)

3. "Staatsferne" Abberufung des ORF-Generaldirektors?
Weil Überlegungen zu einer Neugestaltung der ORF-Spitze jetzt wieder durch die Zeitungen gehen: wenn man den Generaldirektor abberufen möchte, so würde der rechtlich vorgesehene Weg über einen Beschluss des Stiftungsrates nach § 22 Abs 5 ORF-Gesetz gehen, wofür eine Zweidrittelmehrheit erforderlich ist. Dabei muss man zwischen der Abberufung aus der Organfunktion und der Vertragsauflösung unterscheiden, sodass bei vorzeitiger Abberufung wohl die vertraglichen Ansprüche weiter bezahlt bzw abgefunden werden müssten (wie dies im Detail aussieht, darüber könnte man nur spekulieren, da der Vertrag nicht öffentlich ist). Die Stiftungsratsmitglieder sind bekanntlich weisungsungebunden, ihre Entscheidung wäre also genauso staatsfern oder -nah wie jede ihrer sonstigen Entscheidungen.

Alternativ dazu könnte der Generaldirektor natürlich auch mit einer Novelle zum ORF-Gesetz von seiner Funktion abberufen werden. Ich würde das derzeit zwar eher nicht erwarten, aber die Sorge ist offenbar so groß, dass die Verteidigungsstellungen schon aufgebaut werden, diesmal auch mit ungewöhnlichen Argumenten:

Und wie teuer wäre das?
"Eine vorzeitige Ablöse der ORF-Geschäftsführung und -Direktoren könnte den öffentlich-rechtlichen Sender bis zu acht Millionen Euro an Abschlagszahlungen kosten", habe Wrabetz erklärt, schreibt die APA unter Bezugnahme auf ein Wrabetz-Interview in "Österreich". In diesem Interview lautet die Passage (auf der Website) so:

... Wie viel würde die Ablöse insgesamt kosten? Man hört von 8 Millionen?
Wrabetz: Mit dem gesamten Team käme es in diese Größenordnung."

Dass der Generaldirektor darauf hinweist, wie teuer es wäre, ihn - mit "dem gesamten Team" - loszuwerden, ist für mich neu und angesichts der in Österreich gern und lustvoll geführten Neiddebatten (siehe gerade jetzt auch im Zusammenhang mit NAbg. Eder-Lindner) auch durchaus mutig, da er damit seine Bezüge - und die seines Teams - zum Diskussionsgegenstand macht.

Wieviel der Generaldirektor derzeit verdient (und wie teuer daher gegebenenfalls seine alleinige Ablöse käme) ist - wie erwähnt - nicht öffentlich. Nach dem bereits zitierten Rechnungshofbericht aus 2009 (S. 140) betrug sein Jahresgrundgehalt im Jahr 2007 349.000 € (zuzüglich Bonifikationen von höchstens 15%), wobei eine Inflationsanpassung mit einem Schwellwert von 3% vereinbart wurde. Nach der Neubestellung Ende 2011 für die Funktionsperiode 2012 bis 2016 war aber ein neuer Vertrag abzuschließen - die Dimensionen werden sich wohl nicht wesentlich verändert haben.

Mit dem "gesamten Team", desse Ablösung er in den Raum stellte, dürfte Wrabetz offenbar die vier DirektorInnen und auch die neun LandesdirektorInnen meinen (diese könnten vom Stiftungsrat aber nur auf Vorschlag des Generaldirektors abberufen werden). Geht man vom letzten Einkommensbericht des Rechnungshofs (S. 198) aus -, so käme man für das "gesamte Team" mit DirektorInnen und LandesdirektorInnen auf der Basis der Werte von 2010 für ein Jahr auf einen Betrag von ca. 4 Mio €. Das würde nahelegen, dass den angenommenen Kosten von 8 Mio € eine Abschlagszahlung im Umfang von (nur) zwei Jahresbezügen (die Funktionsperiode dauert noch bis Ende 2016) zugrunde liegen dürfte.

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*) Weil ich den Rechnungshofbericht schon zitiert habe, möchte ich zur Ergänzung auch noch auf diesen Blog-Beitrag zum Thema Qualitätssicherungssystem hinweisen.

EGMR: Von Hannover gegen Deutschland (Nr. 3) - zur jüngsten Staffel einer juristischen telenovela

"Von Hannover", das ist keine geschützte geografische Angabe (wie beim schlesischen Streuselkuchen, über den ich jüngst geschrieben habe), sondern die etwas förmlichere Bezeichnung für eine Art juristischer telenovela, die in Deutschland schon mit großem Erfolg unter dem Titel "Caroline" gelaufen ist. Auf europäischer Ebene hat nun der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte die dritte Staffel abgedreht: nach dem heutigen Urteil in der Sache Von Hannover gegen Deutschland (Nr. 3), Appl. no. 8772/10 (Pressemitteilung des EGMR) aber wird sich die Regie wohl etwas Neues einfallen lassen, wenn die Sache für die nächsten "Caroline" bzw "Von Hannover"-Folgen spannend bleiben soll.

Was bisher geschah:
"Zärtliche Romanze", "Melancholie" und "einfaches Glück" - entsprechend bebildert (von Hannover am Pferd, am Fahrrad etc.) - führten zum ersten "Von Hannover"-Urteil des EGMR am 24.06.2004; ein Spaziergang in St. Moritz war dann Anlass für den bisherigen dramaturgischen Höhepunkt, dem Urteil der Großen Kammer in der Sache von Hannover gegen Deutschland Nr. 2 (Appl. nos. 40660/08 und 60641/08) (mehr dazu hier im Blog).

Zur aktuellen Staffel - die deutsche Vorgeschichte
Die Geschichte beginnt mit einem kurzen Rückblick auf Deutschland: dort hatte der Bundesgerichtshof in einem Urteil des VI. Zivilsenats vom 6.3.2007 - VI ZR 52/06 über ein Foto zu urteilen, das die Klägerin (im BGH-Urteil fast anonymisiert: "eine Tochter des verstorbenen Fürsten von Monaco") "im Urlaub neben ihrem Ehemann auf einer öffentlichen Straße mit anderen Menschen zeigt." Das Bild diente der Illustration eines Berichts, wonach die Klägerin und ihr Ehemann (der natürlich auch klagte) ihre auf der Insel Lamu/Kenia gelegene Villa vermieten. Der BGH meinte, dass das kein Vorgang von allgemeinem Interesse sei und die von Hannovers die Bildveröffentlichung nicht hinnehmen müssten.

Das Bundesverfassungsgericht hingegen wollte auch der "bloßen Unterhaltung" einen Bezug zur Meinungsbildung nicht von vornherein absprechen und hob die Entscheidung des BGH auf (26.02.2008, 1 BvR 1607/07): "Der Schutzbereich der Pressefreiheit umfasst auch unterhaltende Beiträge über das Privat- oder Alltagsleben von Prominenten und ihres sozialen Umfelds, insbesondere der ihnen nahestehenden Personen. Es würde die Pressefreiheit in einer mit Art. 5 Abs. 1 GG unvereinbaren Weise einengen, bliebe die Lebensführung dieses Personenkreises einer Berichterstattung außerhalb der von ihnen ausgeübten Funktionen grundsätzlich entzogen." Dem BGH gab er dabei noch allerlei gute Ratschläge zur Abwägung mit auf den Weg, hielt sich aber selbst zurück, denn die konkrete Abwägung sei eben Aufgabe der Fachgerichte. 

Also tat der BGH wie ihm geheißen und kam schließlich in seinem Urteil vom 01.07.2008, VI ZR 67/08, zu dem von ihm im folgenden Rechtssatz zusammengefassten Ergebnis: "Kann ein Bericht über die Vermietung der Ferienvilla einer Person des öffentlichen Interesses Anlass für sozialkritische Überlegungen der Leser geben, kann die Bebilderung dieses Berichts mit einem Foto des Eigentümers und seiner Ehefrau auch ohne deren Einwilligung zulässig sein." Und weil das so eben so gewesen sei, sei auch die Abbildung der Frau von Hannover zulässig. 

Die Regenbogenpresse als Hort der Sozialkritik, das muss auch das Bundesverfassungsgericht überzeugt haben - jedenfalls nahm es die dagegen erhobene Verfassungsbeschwerde nicht an (was uns leider auch um die Chance eines weiteren Caroline-Urteils des BVerfG brachte).

Zur aktuellen Staffel - das Urteil aus Straßburg
Das Privatleben, so belehrt uns der EGMR gleich einleitend (Abs 41), ist "une notion large" (ein weiter Begriff). Und dann folgt all das, was aus Von Hannover (Nr. 2) bekannt ist, die Abwägung, der Beurteilungsspielraum, die Kontrolle durch den EGMR, der aber nicht an die Stelle der nationalen Gerichte treten wolle, jedenfalls nicht wenn die nationalen Gerichte bei der Abwägung die in der Rechtsprechung des EGMR herausgearbeiteten Kriterien entsprechend anwenden. Nur schwerwiegende Gründe würden es rechtfertigen, die Auffassung des EGMR an die Stelle jener des nationalen Gerichts zu setzen, etwa wenn die Beziehung zwischen dem strittigen Foto und dem begleitenden Text völlig künstlich und willkürlich wäre ("lorsque le lien entre la photo litigieuse et le texte l’accompagnant s’avère purement artificiel et arbitraire"). 

Wenn nun BVerfG und BGH meinten, dass der Artikel in der Regenbogenpresse zu einer Debatte von allgemeinem Interesse (Tatsächlich: Berühmte Menschen vermieten ihre Villen!) beigetragen habe, dann will der EGMR da nicht kleinlich sein: "au moins dans une certaine mesure", zmindest in einem gewissen Maß, wird das wohl der Fall gewesen sein. Da schließlich auch das - kleinformatige - Foto selbst nicht heimlich aufgenommen worden war, sah der EGMR keinen Grund, die Abwägung der deutschen Gerichte zu kippen.

Nächste Staffel?
Wie schon gesagt: die Spannung ist draußen, die Handlung dieser Staffel war erwartbar, gerade dass das Urteil diesmal in französischer Sprache erging, statt wie beim ersten von Hannover-Urteil in Englisch, sorgte noch für etwas Abwechslung (das von Hannover Nr 2-Urteil war - da von der Großen Kammer - in beiden Sprachen). Aber sonst: Wir wissen längst, dass man eine Interessenabwägung zwischen den nach Art 8 EMRK und den nach Art 10 EMRK geschützten Interessen vorzunehmen hat, und wir wissen nun auch wieder, dass der EGMR, wenn er dem BGH und dem BVerfG bei dieser Balanciererei sozusagen über die Schulter schauen kann, keine besondere Lust hat, die Verwertungsinteressen von Berühmtheiten übermäßig zu befördern.

Aber andererseits kann man wohl auch nie genug Caroline-Urteile haben ...

Update 25.02.2014: Mit Beschluss vom 17.02.2014 hat das "panel" der Großen Kammer die von der Beschwerdeführerin beantragte Verweisung der Sache an die Große Kammer abgelehnt.

EuGH-Generalanwalt: Kennzeichnungspflicht entgeltlicher Veröffentlichungen mit "Anzeige" verstößt gegen UGP-Richtlinie

Generalanwalt Wathelet hat heute die Schlussanträge zu dem vom deutschen Bundesgerichtshof vorgelegten Vorabentscheidungsersuchen in der Rechtssache C-391/12 RLvS erstattet. Es geht dabei - ausgehend von einem Streit zwischen Zeitschriftenverlagen nach dem deutschen UWG - um die Frage, ob die Regelung im Landespressegesetz Baden-Württemberg, wonach entgeltliche Veröffentlichungen mit dem Wort "Anzeige" zu kennzeichnen sind, mit der Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken (RL 2005/29/EG, "UGP-RL") vereinbar ist.

Die UGP-Richtlinie beurteilt "als Information getarnte Werbung" zwar als irreführende Geschäftspraktik, verlangt aber keine Kennzeichnung entgeltlicher Inhalte mit einem ganz bestimmten Wort, sondern geht von einer Einzelfallbeurteilung aus: es reicht demnach, dass die Entgeltlichkeit "aus dem Inhalt oder aus für den Verbraucher klar erkennbaren Bildern und Tönen eindeutig" hervorgeht.

Der heikle Punkt in der vom EuGH zu entscheidenden Rechtssache ist daher, ob die Regelung im LPresseG BW (vergleichbare Regeln gibt es auch in anderen Landespressegesetzen) in den Anwendungsbereich der UGP-RL fällt. Da die RL grundsätzlich eine Vollharmonisierung bewirkt, sind in ihrem Anwendungsbereich strengere nationale Regelungen - wie es § 10 LPresseG BW jedenfalls schon deshalb ist, weil ein ganz bestimmtes Wort ("Anzeige") verwendet werden muss - nicht zulässig.

Generalanwalt Wathelet kommt zum Ergebnis, dass § 10 LPresseG BW, weil diese Bestimmung dem BGH zufolge "zumindest teilweise auch den Schutz der Verbraucher bezweckt", in den Anwendungsbereich der UGP-RL fällt - aber nicht in allen Fällen:

"Soweit § 10 LPresseG BW weder voraussetzt, dass die Veröffentlichung zu einem kommerziellen Zweck erfolgt, noch, dass sie geeignet ist, den Verbraucher zu einer geschäftlichen Entscheidung im Sinne des Art. 5 der Richtlinie zu veranlassen, erfasst er Umstände, die nicht systematisch in den materiellen Anwendungsbereich der Richtlinie fallen. Dies gilt etwa für Veröffentlichungen, die von politischen Parteien, gemeinnützigen Vereinigungen oder ähnlichen Organisationen, die keinen kommerziellen Zweck verfolgen, finanziert werden. Die Richtlinie über unlautere Geschäftspraktiken gilt für diese Fälle nicht, und der nationale Gesetzgeber behält insoweit seinen Handlungsspielraum." (RNr 37 der Schlussanträge)

Der Generalanwalt schlägt daher vor, die Vorlagefrage des BGH so zu beantworten:

Die [UGP-RL] ist dahin auszulegen, dass sie einer nationalen Rechtsvorschrift wie der im Ausgangsverfahren fraglichen entgegensteht, die – soweit sie auf Veröffentlichungen Anwendung findet, die unlautere Praktiken im Sinne des Art. 5 dieser Richtlinie darstellen – bestimmt, dass der Verleger eines periodischen Druckwerks, der für eine kommerzielle Veröffentlichung ein Entgelt erhalten, gefordert oder sich versprechen lassen hat, diese Veröffentlichung, soweit sie nicht schon durch Anordnung und Gestaltung allgemein als Anzeige zu erkennen ist, deutlich mit dem Wort „Anzeige“ zu bezeichnen hat, und die nicht nur die Verbraucher schützen soll, sondern noch weitere Zwecke verfolgt.

Ich habe zu diesem Vorabentscheidungsverfahren schon anlässlich des Vorlagebeschlusses des BGH einen eher ausführlichen Blogbeitrag verfasst, auf den ich hier nochmals verweisen möchte.

Die heutigen Ausführungen des Generalanwalts überzeugen mich in einem Punkt nicht:
Die UGP-RL erfasst nur Handlungen von Gewerbetreibenden gegenüber Verbrauchern. Die Kennzeichnungspflicht trifft aber das Medienunternehmen und stellt meines Erachtens - auch wenn sie (sei es bloß reflexmäßig oder auch primär) dem Verbraucherschutz dient - keine Regelung dar, die sich, was nach der UGP-RL erforderlich wäre, auf eine Geschäftspraktik "zwischen Unternehmen und Verbrauchern vor, während und nach Abschluss eines auf ein Produkt bezogenen Handelsgeschäfts" bezieht. Bestraft - oder im Ausgangsfall: von einem Konkurrenten nach dem UWG in Anspruch genommen - wird der Medienunternehmer, nicht der "ungekennzeichnet" Werbende. Es wird auch nicht dem Werbenden verboten, ohne Kennzeichnung mit "Anzeige" zu werben (für den Werbenden gilt freilich auch in Deutschland eine die UGP-RL berücksichtigende Regelung in § 3 Abs 3 (dt) UWG iVm Nr 11 des Anhangs zu dieser Bestimmung).

Folgt man allerdings de Ansicht des Generalanwalts, wonach die Regeln über die Kennzeichnung entgeltlicher Veröffentlichungen in den Landespressegesetzen irreführende Geschäftspraktiken (der Medienunternehmen!) gegenüber Verbrauchern regeln wollten, dann sind solche über die UGP-RL hinausgehende Regeln jedenfalls zu streng und müssten wohl im Wesentlichen an den Wortlaut der Richtlinie angepasst werden, sofern sie nicht ohnehin in den bereits bestehenden, den Anforderungen der UGP-RL Rechnung tragenden Bestimmungen des UWG (in Östererich übrigens Z 11 des Anhangs zum UWG) aufgehen. Für strengere medienrechtliche Kennzeichnungspflichten bliebe in diesem Fall - wenn also der EuGH den Schlussanträgen des Generalanwalts folgen sollte - damit nur noch der Bereich jener Medien, die nicht im geschäftlichen Verkehr von Unternehmern an Verbraucher verkauft werden. Ob es sich für dieses schmale Segment aber auszahlt, weiter gehende Kennzeichnungsvorschriften in den Presse- oder Mediengesetzen vorzusehen?

In Östereich sieht § 26 Mediengesetz ohnehin keine strenge Kennzeichnungspflicht mit einem bestimmten Wort vor, sondern es reicht, wenn "Zweifel über die Entgeltlichkeit durch Gestaltung oder Anordnung ausgeschlossen werden können" - auch hier könnte man freilich die Auffassung vertreten, dass dies eine strengere Regelung ist, da die RL lediglich darauf abstellt, dass "aus dem Inhalt oder aus für den Verbraucher klar erkennbaren Bildern und Tönen eindeutig" die Entgeltlichkeit der Veröffentlichung hervorgeht.

Für audiovisuelle Mediendienste hat der Unionsgesetzgeber selbst Sondervorschriften geschaffen und in der UGP-RL auch festgehalten, dass diese Regeln (nunmehr: RL 2010/13/EU über audiovisuelle Mediendienste) von der UGP-RL unberührt bleiben. Von der RL über audiovisuelle Mediendienste nicht erfasst ist aber der Hörfunk, für den - folgte man der Ansicht des Generalanwalts - ebenfalls keine über die UGP-RL hinausgehenden Kennzeichnunsgvorschriften für entgeltliche Veröffentlichungen festgelegt werden dürften.

Ich bin jedenfalls gespannt, ob der EuGH den Schlussanträgen, die leider nicht allzu sehr in die Tiefe gehen, auch in diesem Fall folgen wird.

Update (26.11.2013): der EuGH ist in seinem Urteil vom 17.10.2013 dem Generalanwalt diesmal nicht gefolgt und hat damit meine Bedenken hier und vor allem in meinem ersten Blogpost dazu bestätigt.
Update 09.02.2014/11.08.2014: Zum Urteil des BGH im fortgesetzten Verfahren siehe dessen Pressemitteilung vom 06.02.2014; zum Urteil im Volltext siehe auch Thomas Stadler auf Internet-Law

Verfahren nach Artikel 7a Rahmenrichtlinie: wie sich die Europäische Kommission bei den österreichischen Regulierungsbehörden verirrt

Die Europäische Kommission hat in der Telekom-Regulierung Einiges mitzureden: bei der Bestimmung der relevanten Märkte und der Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht hat die Kommission nach Artikel 7 RahmenRL ("Konsolidierung des Binnenmarkts für die elektronische Kommunikation") de facto ein Vetorecht gegen Entscheidungen der nationalen Regulierungsbehörden. Und auch wenn die Regulierungsbehörden den Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht spezifische Verpflichtungen ("remedies") nach der ZugangsRL oder der UniversaldienstRL auferlegen, kann die Kommission nach dem "Verfahren zur einheitlichen Anwendung von Abhilfemaßnahmen" (Artikel 7a RahmenRL) eingreifen.

Serious Doubts und die Folgen bei Entscheidungen über "Remedies"
Bei Entscheidungen über "remedies" hat die Kommission zwar kein echtes Vetorecht, aber sie kann den Maßnahmenentwurf einer nationalen Regulierungsbehörde zumindest für drei Monate aufhalten, um in dieser Zeit gemeinsam mit BEREC*) und der betreffenden nationalen Regulierungsbe­hörde "die am besten geeignete und wirksamste Maßnahme im Hinblick auf die Ziele des Artikels 8 [RahmenRL] zu ermitteln, wobei die Ansichten der Marktteilnehmer und die Notwendigkeit, eine einheit­liche Regulierungspraxis zu entwickeln, berücksichtigt werden."

Dieses "Aussetzen" einer Maßnahme, wie es die Kommission gern bezeichnet, erfolgt durch den sogenannten "serious doubts letter", einer Mitteilung an die nationale Regulierungsbehörde und an BEREC innerhalb eines Monats nach Notifizierung des Maßnahmenentwurfs. Darin teilt die Kommission mit, "warum sie der Auffassung ist, dass der Maßnahmenentwurf ein Hemmnis für den Binnen­markt darstellen würde, oder warum sie erhebliche Zweifel an dessen Vereinbarkeit mit dem Gemeinschaftsrecht hat."

Das - im Detail etwas unübersichtliche - Verfahren endet dann entweder mit Zurückziehung des Maßnahmenentwurfs durch die Regulierungsbehörde (oder Abänderung im Sinne der Bedenken der Kommission) oder mit einer Empfehlung der Kommission an die Regulierungsbehörde, den Maßnahmenentwurf zurückzuziehen oder zu ändern. Theoretisch könnte das Verfahren auch dadurch enden, dass die Kommission ihre Bedenken zurückzieht - das ist freilich noch nie vorgekommen und es hat nicht den Anschein, als würde die Kommission diese Option ernsthaft überhaupt in Erwägung ziehen.

Beispiele aus den Niederlanden und Deutschland
Die Möglichkeiten und Grenzen der Kommission im Verfahren nach Art 7a RahmenRL werden erst langsam ausgetestet: als die niederländische Regulierungsbehörde bei der Regulierung der Mobilterminierungsentgelte entgegen der abschließenden Empfehlung der Kommission bei ihrem Maßnahmenentwurf blieb (Verfahren NL/2012/1285**), Beschluss der Kommission mit der Empfehlung, die Maßnahme zu ändern oder zurückzuziehen [siehe auch zum vorangegangene Verfahren NL/2010/1080 den Comments letter der Kommission]), um einer nationalen Gerichtsentscheidung Rechnung zu tragen, stellte die Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren in den Raum (die Situation dürfte mittlerweile bereinigt sein, weil die neue niederländische Regulierungsbehörde nun in der nächsten Marktanalyserunde den Bedenken der Kommission Rechnung tragen will, siehe den Konsultationsentwurf [in niederländischer Sprache]).

Eine weitere interessante Zuspitzung zeichnet sich gerade - ebenfalls bei der Mobilterminierung - in einem Verfahren betreffend einen Maßnahmenentwurf der deutschen Regulierungsbehörde ab (Verfahren DE/2013/1424; ZIP-Ordner der Maßnahmenentwürfe; "serious doubts letter"; siehe dazu die Pressemitteilung der Kommission [die Links in der Pressemitteilung gehen ins Leere]; siehe auch die BEREC-Stellungnahme). Die deutsche Bundesnetzagentur macht jedenfalls derzeit offenbar keine Anstalten, den Bedenken der Kommission Rechnung zu tragen, und die üblichen juristischen Auftragsgutachter der Branchen haben sich auch schon in Stellung gebracht (so etwa Christian Koenig, in Kommunikation & Recht 4/2013). Vielleicht wird schließlich der EuGH einmal Gelegenheit bekommen, zur Frage Stellung zu nehmen, wie weit die nationalen Regulierungsbehörden ihre Entscheidungen über Abhilfemaßnahmen tatsächlich "unter der Kontrolle der Kommission" treffen, wie dies Generalanwalt Pedro Cruz Villalón jüngst in RNr 72 seiner Schlussanträge in der Rechtssache C-518/11 UPC Nederland gemeint hat (siehe dazu im Blog hier).

Serious Doubts zum österreichischen Mietleitungs-Maßnahmenentwurf
Nun hat die Kommission jedenfalls einen "serious doubts letter" auch nach Österreich gerichtet, und zwar im Verfahren AT/2013/1442 betreffend den Vorleistungsmarkt für Abschluss-Segmente von Mietleitungen (wie üblich gibt es dazu auch eine Pressemitteilung und eine Einladung zur Stellungnahme an Marktteilnehmer). Formal handelt es sich bei dieser Mitteilung um einen Beschluss der Kommission, und solche Beschlüsse sind - gemäß Art 288 AEUV - "in allen ihren Teilen verbindlich. Sind sie an bestimmte Adressaten gerichtet, so sind sie nur für diese verbindlich."

Das aber macht den vorliegenden Fall interessant: denn der Beschluss ist ausdrücklich an die
Rundfunk und Telekom Regulierungs-GmbH (RTR) adressiert und erwähnt auch im Text der Stellungnahme stets nur die RTR, nicht aber die tatsächlich zuständige Regulierungsbehörde, nämlich die Telekom-Control-Kommission (TKK), die den Maßnahmenentwurf beschlossen und - wenn auch im Wege der RTR als ihres Hilfsapparats (Geschäftsstelle) - notifiziert hat. In der Pressemitteilung der Europäischen Kommission wird sogar Kommissionsvizepräsidentin Kroes mit den Worten zitiert "Ich fordere die RTR dringend auf, einen neuen Vorschlag vorzulegen". Diese Aufforderung richtet sich also - ebenso wie der, juristisch entscheidende, Beschluss der Kommission über den "serious doubts letter" - an eine unzuständige Behörde. Die RTR hat den Maßnahmenentwurf nicht beschlossen, sie kann ihn nicht ändern oder einen neuen "Vorschlag" vorlegen - dazu wäre eben nach den diesbezüglich eindeutigen und der Kommission notifizierten Rechtsvorschriften die Telekom-Control-Kommission zuständig. An diese ist aber der Beschluss der Kommission nicht adressiert. Ist damit - unter dem Blickwinkel des Art 288 AEUV - die Phase II des Verfahrens nach Artikel 7a der RahmenRL überhaupt wirksam eröffnet?

Die Kommission kann sonst durchaus zwischen RTR und TKK unterscheiden, wie sie gerade unlängst in ihrer Stellungnahme in den Verfahren AT/2013/1435 und 1436 gezeigt hat, in der die Mitteilung zwar an die RTR (als Geschäftsstelle der TKK) gesandt wurde, aber ausdrücklich die TKK als zuständige Regulierungsbehörde Adressatin der Anmerkungen ist und aufgefordert wird, der Stellungnahme Rechnung zu tragen (dass in diesem Fall zunächst in Fußnote 2 noch die Rechtslage vor der Novelle 2011 angesprochen wurde, ist ein vergleichsweise lässliches Versehen, dass von der Kommission umgehend berichtigt wurde [siehe den Anhang zur Stellungnahme]).

Die Kommission ist übrigens nicht allein mit ihren Problemen, in der etwas merkwürdigen Konstruktion der österreichischen Regulierungsbehörden den Durchblick zu bewahren: auch der EuGH hatte damit schon Schwierigkeiten (siehe im Blog dazu hier).

Update 09.06.2013: auch BEREC schafft es nicht, in seiner Stellungnahme die richtige Regulierungsbehörde zu identifzizieren! (Inhaltlich ist BEREC übrigens der Auffassung, dass die "serious doubts" der Kommission berechtigt seien)

Update 03.07.2013: Die Kommission hat - laut ihrer heutigen Pressemitteilung - nun "die österreichische Regulierungsbehörde (TKK) aufgefordert, ihren Vorschlag zur Regulierung des Vorleistungsmarkts für Abschluss-Segmente von Mietleitungen zurückzuziehen". In der Pressemitteilung (die Entscheidung der Kommission ist noch nicht öffentlich verfügbar; update 09.07.2013: siehe nun den Volltext des Beschlusses) kommt die RTR nicht mehr vor, dafür umso prominenter die (tatsächlich zuständige) TKK - das zeugt von Lernfähigkeit!
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*) Body of European Regulators for Electronic Communications (die deutsche Bezeichnung GEREK - Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation - ist kaum gebräuchlich). BEREC hat den Sitz in Riga; ein nettes Sittenbild zu BEREC zeichnet diese Pressemitteilung, die es tatsächlich für notwendig erachtet, über den Umstand zu informieren, dass der BEREC-Vorsitzende das BEREC-Büro in Riga besucht hat.
**) Die Verfahren werden in der circa-eCCTF-Datenbank dokumentiert, leider ist aber die direkte Verlinkung auf einen Verfahrensordner nicht möglich, nur auf jeweils einzelne Dokumente.