EuGH: "Schwarze Sekunden" zwischen Werbespots sind in die zulässige Höchstdauer der Fernsehwerbung einzurechnen

In seinem heutigen Urteil in der Rechtssache C-314/14, Sanoma Media Finland Oy, hatte der EuGH wieder einmal Bestimmungen zur Fernsehwerbung in der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-RL) auszulegen. Dabei ging es um die Abgrenzung von Werbung und sonstigem Programm bei der Split-Screen-Werbung, um die Einbeziehung von Sponsorhinweisen außerhalb gesponserter Sendungen in die zulässige Werbezeit und schließlich um die etwas esoterisch klingende Frage, ob auch "schwarze Sekunden" in die zulässige Werbezeit einzurechnen sind.

Split-Screen: der geteilte Bildschirm ist ein ausreichender Werbetrenner
Nach Art 19 Abs 1 AVMD-RL müssen Fernsehwerbung und Teleshopping "als solche leicht erkennbar und vom redaktionellen Inhalt unterscheidbar sein" (Satz 1). Außerdem müssen müssen Fernsehwerbung und Teleshopping "durch optische und/oder akustische und/oder räumliche Mittel eindeutig von anderen Sendungsteilen abgesetzt sein." (Satz 2)

Wird am Ende einer Sendung der Bildschirm in zwei Spalten geteilt, wobei in einer Spalte der Abspann zur Sendung gezeigt wird, in der anderen Spalte "eine Programmtafel mit der Präsentation der nachfolgenden Sendungen des Diensteanbieters" (wobei ich annehme, dass dieser Teil als Werbung anzusehen ist, sonst bleibt das Urteil nämlich unverständlich), so reicht die durch die Teilung des Bildschirms erzielte räumliche Trennung aus, um die Anforderungen des Art 19 Abs 1 zweiter Satz AVMD-RL zu erfüllen. Aus dem Urteil:

36   Wie insbesondere aus der doppelten Verwendung von „und/oder“ hervorgeht, lässt dieser zweite Satz den Mitgliedstaaten die Möglichkeit offen, einige dieser Mittel auszuwählen und andere auszuschließen.
37   Folglich müssen Fernsehwerbung und Teleshopping zwar unter Anwendung der einzelnen in Art. 19 Abs. 1 Satz 2 der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste aufgezählten Mittel klar von den Fernsehsendungen getrennt werden. Diese Mittel müssen aber gemäß dieser Bestimmung nicht kumulativ angewendet werden. Wenn nämlich schon mit einem von ihnen, sei es optisch, akustisch oder räumlich, sichergestellt werden kann, dass die Anforderungen, die sich aus Art. 19 Abs. 1 Satz 1 dieser Richtlinie ergeben, in vollem Umfang eingehalten werden, brauchen die Mitgliedstaaten nicht den kombinierten Einsatz dieser Mittel vorzusehen.

Die Mitgliedstaaten dürfen gemäß Art 4 Abs 1 AVMD-RL strengere Regeln vorsehen; tun sie das aber nicht (wie zB auch der österreichische Gesetzgeber), so reicht also eine entweder optische oder akustische oder räumliche Trennung, um die Anforderungen des Art 19 Abs 1 zweiter Satz AVMD-RL zu erfüllen. Ob damit aber auch schon die Anforderungen des ersten Satzes erfüllt sind (leichte Erkennbarkeit als Werbung und Unterscheidbarkeit vom redaktionellen Inhalt), müssen die nationalen Gerichte beurteilen.

Generalanwalt Szpunar war in diesem Punkt in seinen Schlussanträgen noch zu einem anderen Ergebnis gekommen und hatte die Auffassung vertreten, "dass allein die Aufteilung des Bildschirms in verschiedene Teile, von denen einer für Werbung bestimmt ist, keine ausreichende Trennung dieser Werbung vom redaktionellen Inhalt darstellt."

[Allerdings lässt mich das Urteil des EuGH in diesem Punkt eher ratlos zurück, da es (in RNr 28) von einem geteilten Bildschirm spricht, "in dem der Programmabspann einer Fernsehsendung in einer Spalte und eine Programmtafel mit der Präsentation der nachfolgenden Sendungen des Diensteanbieters in einer anderen Spalte angezeigt werden, um die Sendung, die endet, von der Fernsehwerbeunterbrechung, die ihr nachfolgt, zu trennen". Da eine Programmtafel nicht zwingend Werbung sein muss, und das "Nachfolgen" zeitlich auch heißen kann, dass die Werbung erst nach Ende des Abspanns und der Programmtafel gesendet wird, könnte man das auch dahin verstehen, dass es um die Trennung von einer erst nach dem Split Screen mit Abspann/Vorschau gesendeten Werbung geht (ähnlich auch in RNr 38, wo neuerlich von der Fernsehwerbeunterbrechung die Rede ist, die einer Sendung "nachfolgt"). In den Schlussanträgen des Generalanwalts wird hingegen eindeutig auf eine Trennung zwischen Programmabspann auf der einen Seite des Split Screens und Fernsehwerbung auf der anderen Seite Bezug genommen, und nur wenn man dieses Verständnis des Sachverhalts auch dem EuGH-Urteil zugrundelegt, ergibt es Sinn.]

Sponsorzeichen außerhalb des gesponserten Programms: in Werbezeit einzurechnen
Nach Art 23 Abs 1 AVMD-RL darf der Anteil von Fernsehwerbespots und Teleshopping-Spots an der Sendezeit innerhalb einer vollen Stunde 20 % nicht überschreiten. Fraglich war , ob in die Werbezeit auch Sponsorenhinweise einzurechnen sind, die außerhalb der gesponserten Sendung gebracht werden. Solche Sponsorenhinweise wurden im Ausgangsfall etwa in den Programmhinweisen zur gesponserten Sendung oder in anderen Sendungen gebracht (eine Praxis, die auch in Österreich durchaus üblich ist).

Der EuGH ist hier knapp und argumentiert, dass nach Art 10 Abs 1 lit c der RL Sponsorenhinweise "zum Beginn, während und/oder zum Ende der Sendung" zu platzieren sind; werden sie außerhalb der Sendung gebracht und nicht in die zulässige Werbezeit eingerechnet, würden damit die Bestimmungen über die höchstzulässige Werbezeit umgangen. Solche Hinweise sind daher in diese maximal zulässige Sendezeit für Werbung innerhalb einer vollen Stunde einzuberechnen. Ohne weitere Argumentation vorausgesetzt wird dabei, dass es sich bei diesen Sponsorenhinweisen außerhalb der Sendungen um Fernsehwerbung handelt.

"Schwarze Sekunden" zwischen Werbespots sind Werbezeit
Zwischen redaktionellem Programm und Werbung sowie zwischen einzelnen Werbespots wird zur optischen Trennung häufig eine Schwarzblende eingesetzt. Im Ausgangsfall ließ der Fernsehveranstalter jedem "ausgestrahlten Werbespot schwarze Bilder mit einer Dauer von 0,4 bis 1 Sekunde vor- und nachfolgen, die als 'schwarze Sekunden' bezeichnet werden." Da unter Einrechnung dieser "schwarzen Sekunden" eine Gesamtwerbezeit von 12 Minuten und 7 (!) Sekunden in einer vollen Stunde erreicht wurde, hatte die Regulierungsbehörde eine Rechtsverletzung festgestellt.

Der EuGH hält fest, dass sich allein anhand des Wortlauts von Art 23 Abs 1 AVMD-RL nicht ermitteln lässt, ob diese Bestimmung dahin auszulegen ist, dass sie vorschreibt, "schwarze Sekunden" in die Grenze von 20 % (einer Stunde) einzuberechnen. Daher ist der Status der "schwarzen Sekunde" im Hinblick auf die Zielsetzung von Art. 23 Abs. 1 AVMD-RL zu bestimmen. Die Bestimmung, so der EuGH, folgt der Absicht des Unionsgesetzgebers, das ordnungsgemäße Erreichen des wesentlichen Ziels dieser Richtlinie sicherzustellen, das darin besteht, die Verbraucher als Zuschauer gegen übermäßige Fernsehwerbung zu schützen. Daher erlaube sie den Mitgliedstaaten nicht, "die Mindestsendezeit, die für die Ausstrahlung von Sendungen oder anderen redaktionellen Inhalten bestimmt ist, zugunsten von Werbeelementen auf unter 80 % innerhalb einer vollen Stunde – die in diesem Artikel implizit bestätigte Grenze – herabzusetzen."

"Schwarze Sekunden" zwischen den einzelnen Spots als auch zwischen dem letzten Spot und der Sendung, die der Werbeunterbrechung nachfolgt (nicht aber die "schwarzen Sekunden" vor dem ersten Spot einer Werbeunterbrechung), sind daher als Sendezeit für die Ausstrahlung von Fernsehwerbung für die Zwecke des Art 23 Abs 1 AVMD-RL anzusehen.

Update 26.02.2016: nach einer Schrecksekunde, die immerhin mehr als eine Woche dauerte, melden sich jetzt überrascht die Fernsehveranstalter zu Wort: ORF-Generaldirektor Wrabetz meint, dass das "fast alle Sender seit gefühlten 60 Jahren" so machen (nämlich die schwarzen Sekunden nicht in die Werbezeit einrechnen; siehe Bericht auf DerStandard.at). ATV-Chef Martin Gastinger wird in Medienberichten die Idee einer Anfechtung der EuGH-Entscheidung zugeschrieben (Bericht auf DerStandard.at; mehr auf Horizont.at [mittlerweile richtiggestellt]); tatsächlich hat er aber nur gesagt, dass ATV versuchen werde, "gemeinsam mit anderen Sendern dagegen vorzugehen."

Update 08.04.2016: Die österreichische Rundfunkregulierungsbehörde KommAustria ist nach Analyse des EuGH-Urteils zum Ergebnis gekommen, "dass die bislang in Österreich bestehende Vollzugspraxis bzw. Rechtsprechung in einigen Punkten von der nunmehrigen Rechtsansicht des EuGH abweicht"; sie hat daher mit Schreiben vom 08.04.2016 alle österreichischen Rundfunkveranstalter über Auslegungsfragen nach dem EuGH-Urteil informiert.

Wie ein Pferd aussieht, weiß vielleicht doch nicht jeder: EuGH zum Videoangebot einer Zeitungs-Website als audiovisueller Mediendienst

Der EuGH hat heute sein Urteil in der Rechtssache C-347/14 New Media Online verkündet (siehe auch die Pressemitteilung des EuGH; zum Vorabentscheidungsersuchen siehe im Blog hier). Dabei ging es im Wesentlichen um die Frage, ob die Bereitstellung von Videos mit kurzen Sequenzen aus lokalen Nachrichten, Sport und Unterhaltung auf einer Subdomain einer "elektronischen Ausgabe einer Tageszeitung" als audiovisueller Mediendienst (auf Abruf) im Sinne der RL über audiovisuelle Mediendienste anzusehen ist.

Der Generalanwalt hatte in seinen Schlussanträgen noch gemeint „Wie ein Pferd aussieht, das weiß ein jeder“, und darauf aufbauend Folgendes geschrieben:

Der Umstand, dass es in der Theorie Schwierigkeiten bereitet, den audiovisuellen Mediendienst abstrakt zu definieren, bedeutet nicht, dass er auch in der Praxis schwer zu identifizieren ist. Der größte Teil der Dienste dieser Art beruht darauf, dass auf Internetseiten Langspielfilme, Fernsehserien, Sportübertragungen usw. angeboten werden. Es handelt sich also um Formen von Sendungen, die leicht als typische Fernsehsendungen eingestuft werden können. Tauchen jedoch Zweifel auf, ist im Einklang mit dem Ziel der Richtlinie über die audiovisuellen Mediendienste in der Weise zu entscheiden, dass sie auf multimediale Internetseiten keine Anwendung findet. Als audiovisuelle Mediendienste dürfen daher nur diejenigen Internetseiten angesehen werden, die zweifelsfrei alle Kriterien dieses Dienstes erfüllen.

Der Generalanwalt war daher auch zum Ergebnis gekommen, dass die RL über audiovisuelle Mediendienste dahin auszulegen sei, dass weder die Internetseite einer Tageszeitung, die audiovisuelles Material enthält, noch irgendein Teilbereich dieser Internetseite als ein audiovisueller Mediendienst im Sinne dieser Richtlinie anzusehen sei.

Vielleicht ist es aber doch nicht so klar, wie ein Pferd aussieht: Der EuGH ist jedenfalls von den Schlussanträgen abgewichen und hat die vom österreichischen Verwaltungsgerichtshof vorgelegten Fragen folgendermaßen beantwortet:

1. Der Begriff „Sendung“ im Sinne von Art. 1 Abs. 1 Buchst. b der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste) ist dahin auszulegen, dass er die Bereitstellung kurzer Videos, die kurzen Sequenzen aus lokalen Nachrichten, Sport oder Unterhaltung entsprechen, in einer Subdomain der Website einer Zeitung erfasst.
2. Art. 1 Abs. 1 Buchst. a Ziff. i der Richtlinie 2010/13 ist dahin auszulegen, dass bei der Beurteilung des Hauptzwecks eines in der elektronischen Ausgabe einer Zeitung angebotenen Dienstes der Bereitstellung von Videos darauf abzustellen ist, ob dieser Dienst als solcher in Inhalt und Funktion gegenüber der journalistischen Tätigkeit des Betreibers der betreffenden Website eigenständig und nicht nur eine – insbesondere wegen der zwischen dem audiovisuellen Angebot und dem Textangebot bestehenden Verbindungen – unabtrennbare Ergänzung dieser Tätigkeit ist. Diese Beurteilung ist Sache des vorlegenden Gerichts.

Auch Videos (sehr) kurzer Dauer (nach dem Sachverhalt ging es um Videos von "30 Sekunden bis mehrere Minuten") stehen demnach einer Einstufung als "Sendung" nicht entgegen (Rn 20). Zudem geht der EuGH davon aus, dass sich die Videos - offenbar allein weil sie auf der Website zum Abruf bereitstehen - "wie ein Fernsehprogramm an ein Massenpublikum richten und bei diesem im Sinne des 21. Erwägungsgrundes der Richtlinie 2010/13 eine deutliche Wirkung entfalten können" (Rn 21); ob die Videos tatsächlich ein Massenpublikum erreichen (und bei diesem "deutliche Wirkung" entfalten), scheint es daher nicht anzukommen. Wesentlich ist der Umstand, dass die Videos in Wettbewerb zu den von den (regionalen) Fernsehsendern angebotenen Informationsdiensten treten (Rn 23) bzw dass gleiche Wettbewerbsbedingungen (Rn 31) erreicht werden.

[Da ich am Ausgangsverfahren beim Verwaltungsgerichtshof als Richter beteiligt bin, kommentiere ich die Angelegenheit nicht weiter - auch nicht die Reaktion des Verbandes Österreichischer Zeitungen. Update: siehe auch die Berichte auf lto.de, in der Wiener Zeitung, auf derstandard.at, auf kurier.at, auf EurActiv.de]

Vorabentscheidungsersuchen: Video-Seite eines Zeitungs-Webauftritts ein audiovisueller Mediendienst auf Abruf?

Auf den Websites von Zeitungen und Zeitschriften sind - ergänzend zu Text- und Bildbeiträgen - regelmäßig auch Videos zu sehen. Werden diese Videos (auch) gesammelt auf einer Subdomain oder in einem Unterverzeichnis angeboten, so stellt sich die Frage, ob das als "audiovisueller Mediendienst auf Abruf" zu beurteilen ist - eine Frage, die nun auch den EuGH beschäftigt.

Als audiovisuellen Mediendienst auf Abruf (oder nichtlinearen audiovisuellen Mediendienst) bezeichnet die Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste "einen audiovisuellen Mediendienst, der von einem Mediendiensteanbieter für den Empfang zu dem vom Nutzer gewählten Zeitpunkt und auf dessen individuellen Abruf hin aus einem vom Mediendiensteanbieter festgelegten Programmkatalog bereitgestellt wird".

Die Vorgaben der Richtlinie wurden in Österreich im Audiovisuelle Mediendienste-Gesetz (AMD-G) umgesetzt. Wer einen "audiovisuellen Mediendienst auf Abruf" anbietet, muss dies der Regulierungsbhörde anzeigen (§ 9 AMD-G; hier zur Liste der angezeigten Dienste) und unterliegt einigen (wenigen) inhaltlichen Vorgaben (zB zum Minderjährigenschutz § 39 AMD-G). In einem Streitfall hat die KommAustria als Regulierungsbehörde entschieden, dass mit dem Anbot von Videos auf der Subdomain http://video.tt.com des Webauftritts der Tiroler Tageszeitung Online, http://www.tt.com, ein anzeigepflichtiger Abrufdienst veranstaltet werde (Bescheid der KommAustria, mit Screenshot); nach Berufung des Unternehmens wurde diese Entscheidung vom Bundeskommunikationssenat bestätigt (Berufungsentscheidung des BKS [update 04.09.2014: nun mit korrektem Link!]).

Der Verwaltungsgerichtshof, an den das betroffene Unternehmen Beschwerde erhoben hat, hat mit Beschluss vom 26.06.2014 dem EuGH folgende Fragen zur Vorabentscheidung vorgelegt:

1. Ist Art 1 Abs 1 lit b der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste) dahingehend auszulegen, dass von einer in Form und Inhalt erforderlichen Vergleichbarkeit eines in Prüfung stehenden Dienstes mit Fernsehprogrammen dann ausgegangen werden kann, wenn derartige Dienste auch in Fernsehprogrammen angeboten werden, die als Massenmedien angesehen werden können, welche für den Empfang durch einen wesentlichen Teil der Allgemeinheit bestimmt sind und bei dieser deutliche Wirkung entfalten können.
2. Ist Art 1 Abs 1 lit a sublit i der Richtlinie 2010/13/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste) dahingehend auszulegen, dass bei elektronischen Ausgaben von Zeitungen im Zusammenhang mit der Prüfung des Hauptzweckes eines angebotenen Dienstes auf einen Teilbereich abgestellt werden kann, in dem überwiegend kurze Videos gesammelt bereitgestellt werden, die in anderen Bereichen des Webauftritts dieses elektronischen Mediums nur zur Ergänzung von Textbeiträgen der Online-Tageszeitung verwendet werden.

Das Verfahren ist beim EuGH unter C-347/14 New Media Online anhängig (da ich am Ausgangsverfahren beim Verwaltungsgerichtshof als Richter beteiligt bin, kommentiere ich die Sache nicht näher).

Im UK hatte die für audiovisuelle Mediendienste zuständige Regulierungsbehörde ATVOD übrigens die Video-Website der "Sun" [die Video-Website ist mittlerweile nur mehr für zahlende Abonnenten zugänglich] auch als audiovisuellen Mediendienst auf Abruf beurteilt. In zweiter Instanz wurde diese Entscheidung jedoch vn der Ofcom "umgedreht" (Entscheidung [pdf]; die mehr als 20 Anhänge zur Entscheidung sind hier abrufbar; Anhang 1 ist eine Beschreibung der Website, Anhang 3 ein Screenshot der Video-Seite der Sun). ATVOD hat in der Folge die Entscheidungen zu anderen Zeitungswebsites zurückgenommen (siehe diesen Bericht bei Out-Law.com).

In der Slowakei hatte die nationale Regulierungsbehörde die Video-Website einer Tageszeitung im Jahr 2010 zunächst nicht als Abrufdienst qualifiziert, nach einigen Änderungen an der Website im Jahr 2012 aber doch (mehr dazu hier). Näheres zur Frage der Fernsehähnlichkeit von Abrufdiensten, einschließlich einer Beschreibung nationaler Regulierungspraktiken, kann man ein einem Beitrag von Francisco Javier Cabrera Blázquez in IRIS plus 2013-4 nachlesen; auch er schreibt, dass Zeitungswebsites, die Videos bereitstellen, Klassifikationsprobleme bereiten:

Die meisten Zeitungen bieten ihren Lesern elektronische Versionen an, die online zur Verfügung stehen (entweder werbefinanziert oder im Abonnement). Zusätzlich zu den normalen textbasierten journalistischen Berichten und Kommentaren werden diese Dienste oft mit audiovisuellen Inhalten angereichert. Die Schwierigkeit liegt in diesen Fällen in der Feststellung, ob die Bereitstellung derartiger audiovisueller Inhalte der Hauptzweck der Dienste ist oder nicht und ob der Videobereich einer Zeitung einen anderen Dienst darstellt als der textbasierte Dienst, den die Zeitung anbietet.

PS: Ein weiteres neues Vorabentscheidungsersuchen zur Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste stammt vom Korkein hallinto-oikeus, dem obersten finnischen Verwaltungsgericht (schwedischer Text des Vorlagebeschlusses): C-314/14 Sanoma Media Finland. Dabei geht es zunächst um die Frage, ob ein geteilter Bildschirm, in dem auf der einen Seite der Programmabspann gezeigt wird und auf der anderen Seite eine Programmvorschau, als Werbetrenner im Sinne des Art 19 Abs 1 der Richtlinie beurteilt werden kann. Weitere Fragen beziehen sich auf die Einbeziehung von Sponsorhinweisen in die höchstzulässige Werbezeit und ob die "schwarzen Sekunden" zwischen einzelnen Werbespots und am Ende einer Werbeunterbrechung der Werbezeit zuzurechnen sind (jeweils unter Berücksichtigung des Umstands, dass die AVMD-RL eine Mindestregelung ist).

EuGH: unterschiedliche Werbebeschränkungen für Pay-TV und Free-TV grundsätzlich zulässig

Darf der nationale Gesetzgeber für Pay-TV-Anbieter kürzere zulässige Werbezeiten vorsehen als für Veranstalter von frei empfangbarem Fernsehen? Diese Frage hat der EuGH heute mit seinem Urteil in der Rechtssache C-234/12 Sky Italia, den Schlussanträgen von Generalanwältin Kokott folgend, grundsätzlich bejaht - vorbehaltlich allerdings der vom vorlegenden nationalen Gericht noch vorzunehmenden Prüfung, ob auch der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit beachtet wird.

Nach Art 4 Abs 1 der Richtline über audiovisuelle Mediendienste können die Mitgliedstaaten "Mediendiensteanbieter, die ihrer Rechtshoheit unterworfen sind, verpflichten, strengeren oder ausführlicheren Bestimmungen in den von dieser Richtlinie koordinierten Bereichen nachzukommen, sofern diese Vorschriften im Einklang mit dem Unionsrecht stehen." Der EuGH entnimmt dieser Bestimmung, ohne dies noch weiter herzuleiten, dass die Mitgliedstaaten Mediendiensteanbeiter verpflichten können, "strengeren oder ausführlicheren Bestimmungen und in bestimmten Fällen unterschiedlichen Bedingungen" nachzukommen (RNr 13 des Urteils; Hervorhebung hinzugefügt).

Der Grundsatz der Gleichbehandlung, wie er in Art 20 und 21 der Grundrechtecharta verankert ist, steht dem nicht entgegen, sofern sich die Betroffenen nicht in einer vergleichbaren Situation befinden. die Vergleichbarkeit zweier verschiedener Sachverhalte ist "in Anbetracht aller Merkmale, die sie kennzeichnen, sowie anhand der Grundsätze und Ziele des Regelungsbereichs, in den die in Rede stehende Regelung fällt, zu beurteilen". Zwischen Pay-TV und Free-TV-Veranstaltern bestehen diesbezüglich nach Ansicht des EuGH relevante Unterschiede:

20   In Bezug auf die Regelungen über die Sendezeit für Fernsehwerbung unterscheiden sich nämlich die finanziellen Interessen der Veranstalter von Bezahlfernsehen von denen der Veranstalter von frei empfangbarem Fernsehen. Während Erstere durch die von den Zuschauern abgeschlossenen Abonnements Einnahmen erzielen, verfügen Letztere über keine solche unmittelbare Finanzierungsquelle und müssen die benötigten Mittel durch mit Fernsehwerbung erzielte Einnahmen oder durch andere Finanzierungsquellen aufbringen.
21   Ein solcher Unterschied ist grundsätzlich geeignet, die Veranstalter von Bezahlfernsehen im Hinblick auf die wirtschaftlichen Auswirkungen der Regelungen über die Sendezeiten für Fernsehwerbung auf ihre Finanzierungsmodalitäten in eine objektiv andere Situation zu versetzen.
22   Überdies unterscheidet sich die Situation der Zuschauer, die als Abonnenten die Dienste eines Veranstalters von Bezahlfernsehen in Anspruch nehmen, objektiv von der Situation der Zuschauer eines Veranstalters von frei empfangbarem Fernsehen. Die Abonnenten unterhalten nämlich eine unmittelbare Geschäftsbeziehung mit ihrem Fernsehveranstalter und zahlen einen Preis, um in den Genuss der Fernsehprogramme zu kommen.
23   Bei der Suche nach einem ausgewogenen Schutz der finanziellen Interessen der Fernsehveranstalter und der Interessen der Fernsehzuschauer im Bereich der Fernsehwerbung konnte der nationale Gesetzgeber daher, ohne gegen den Grundsatz der Gleichbehandlung zu verstoßen, die Sendezeit pro Stunde für diese Werbung unterschiedlich begrenzen, je nachdem, ob es sich um Veranstalter von Bezahlfernsehen oder von frei empfangbarem Fernsehen handelt. 

In Bezug auf die vom vorlegenden Gericht gestellte Frage zur Vereinbarkeit der Beschränkung mit der Dienstleistungsfreiheit (Art 56 AEUV) verweist der EuGH auf seine Rechtsprechung, dass der Schutz der Verbraucher gegen ein Übermaß an geschäftlicher Werbung einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses darstellt (Urteil vom 28.10.1999, C-6/98 ARD), dass die Beschränkung aber zur Zielerreichung geeignet sein muss und nicht über das hinausgehen darf, was hierzu erforderlich ist (Urteil vom 18.10.2012, C-498/10, X). Wie so oft kommt es also letztlich auf die Frage der Verhältnismäßigkeit an, die freilich vom nationalen Gericht zu prüfen ist.

Die spannendere zweite Vorlagefrage war, ob Art 11 der Grundrechtecharta, ausgelegt im Licht von Art 10 EMRK, "sowie insbesondere der Grundsatz der Informationsvielfalt" der italienischen Regelung entgegenstehen. Das vorlegende Gericht meinte dazu, dass diese Regelung "den Wettbewerb verzerrt und die Begründung bzw. den Ausbau einer marktbeherrschenden Stellung auf dem Markt der Fernsehwerbung begünstigt". Diese Frage ist natürlich vor dem spezifisch italienischen Hintergrund zu verstehen, in dem Sky Italia als "Murdoch-Pay-TV" den vor allem im Free-TV starken "Berlusconi"-Sendern von Mediaset gegenübersteht, die rein zufällig von diversen gesetzlichen Regelungen immer wieder einmal profitiert haben (siehe nur beispielsweise hier).

Leider stellte sich der EuGH dieser Frage nicht und verwies darauf, dass die Vorlageentscheidung "äußerst unvollständig" sei, "was Informationen u. a. zur Definition des relevanten Marktes, zur Berechnung der Marktanteile der verschiedenen auf diesem Markt tätigen Unternehmen und zu dem vom vorlegenden Gericht in seiner zweiten Frage erwähnten Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung betrifft."

Update 16.07.2013: siehe zu diesem Urteil auch den Bericht auf medialaws.eu (in italienischer Sprache)

EuGH-Generalanwalt zu Sky Österreich / ORF: (kostenloses) Kurzberichterstattungsrecht ist mit Grundrechtecharta vereinbar

Art 15 der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (RL 2010/13/EU, AVMD-RL) regelt das Kurzberichterstattungsrecht über Ereignisse von großem öffentlichen Interesse. Hat ein Fernsehveranstalter Exklusivrechte für solche Ereignisse erworben, muss er anderen Fernsehveranstaltern dennoch das Recht einräumen, für Nachrichtensendungen kurze Ausschnitte des Sendesignals zu übernehmen. Details regeln die Mitgliedstaaten, in Österreich im Fernseh-Exklusivrechtegesetz (FERG). Wird eine Kostenerstattung vorgesehen, darf diese allerdings "die unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten nicht übersteigen." De facto ist daher das Kurzberichterstattungsrecht (so gut wie) unentgeltlich einzuräumen, da die wirklich entscheidenden Kosten - Erwerb der Exklusivrechte - nicht (anteilig) auf den Fernsehveranstalter, der eine Kurzberichterstattung vornehmen will, "umgelegt" werden können.

Ähnliche Regelungen auf nationaler Ebene, wie sie bereits vor Inkrafttreten der aktuellen Richtlinie bestanden, beschäftigten bereits den österreichischen Verfassungsgerichtshof (Erkenntnis vom 1.12.2006, B 551/06 ua) und das deutsche Bundesverfassungsgericht (Urteil vom 17.02.1998, 1 BvF 1/91). Beide hatten grundrechtliche Bedenken: eine Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes im Fall der Einräumung eines Rechtes zur unentgeltlichen Kurzberichterstattung sah der VfGH, einen Eingriff in die Berufsfreiheit das Bundesverfassungsgericht.

Angesichts dessen war es nicht überraschend, dass der Bundeskommunikationssenat - der als Berufungsbehörde in einem Streit zwischen Sky Österreich und ORF zu entscheiden hat - dem EuGH  die Frage vorlegte, ob Art 15 Abs. 6 der [RL 2010/13/EU] mit Art 17 (Eigentumsrecht) sowie Art 16 (unternehmerische Freiheit) der EU-Grundrechtecharta vereinbar ist.

Generanwalt Bot, dessen Schlussanträge in dieser Rechtssache (C-283/11 Sky Österreich GmbH) heute veröffentlicht wurden, teilt die Bedenken nicht. Zwar handle es sich um (1) einen Eingriff in die unternehmerische Freiheit und in das Eigentumsrecht, der aber (2) gesetzlich vorgesehen ist und (3) einer von der Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzung dient, nämlich dem Anliegen, den "Pluralismus durch die Vielfalt der Nachrichten und Programme in der Union [zu fördern] und den in der Charta ..., insbesondere in Artikel 11, anerkannten Grundrechten und Grundsätzen Rechnung" zu tragen. Zudem dient die Regelung auch der "vollständigen und angemessenen Wahrung des Grundrechts auf Information und der Zuschauerinteressen in der Union". 

Auch die (4) Abwägungsfrage - ob der Unionsgesetzgeber "auf der einen Seite das Eigentumsrecht und die unternehmerische Freiheit und auf der anderen Seite die Informationsfreiheit und die Medienvielfalt ausgewogen gewichtet hat" - wird vom Generalnwalt bejaht. Er prüft zunächst die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs, also ob das eingesetzte Mittel zur Erreichung des Ziels geeinget ist und nicht über das dazu Erforderliche hinausgeht sowie schließlich ob die eingesetzten Mittel in einem angemessenen Verhältnis zum angestrebten Ziel stehen. Dem Unionsgesetzgber sei dabei ein weiter Beurteilungsspielraum zuzuerkennen; eine Maßnahme könne nur dann rechtswidrig sein, wenn sie zur Erreichung des verfolgten Ziels offensichtlich ungeeignet ist. Interssant sind in diesem Zusammenhang noch die allgemeinen Ausführungen des Generalanwalts zur Einfügung der Grundrechtsgewährleistung in die Struktur und die Ziele der Union, hier im besonderen in das Ziel der Vollendung des Binnenmarkts; Näheres dazu in RNr 52 der Schlussanträge, wo es wörtlich unter anderem heißt:

"Bei der Prüfung der Abwägung der verschiedenen betroffenen Grundrechte ist die Berücksichtigung dieser Dimension [Binnenmarkt] wichtig, da sich die Problematik, die die Begrenzung der Kostenerstattung für die Gewährung eines Kurzberichterstattungsrechts im Hinblick auf den Grundrechtsschutz aufwirft, nicht in gleicher Weise stellt und nicht zwangsläufig in gleicher Weise zu beantworten ist, je nachdem, ob sie ausschließlich im Rahmen eines Mitgliedstaats oder aber unter Berücksichtigung der mit der Vollendung des Binnenmarkts verbundenen Erfordernisse behandelt wird."

In der Folge wendet der Generalanwalt das Prüfschema auf den konkreten Fall an. Die Bestimmung, die die Kostenerstattung begrenzt, sei geeignet, "die Verbreitung der Informationen über Ereignisse von großem öffentlichen Interesse zu fördern, insbesondere durch Fernsehveranstalter, die nicht über umfangreiche Finanzmittel verfügen" (RNr. 54). Alle Veranstalter werden dadurch gleich behandelt (RNr 56), und es besteht nicht die Gefahr, dass die verlangten Preise für die Kurzberichterstattung eine Größenordnung erreichen, die die Veranstalter von der Ausübung ihres Rechts abhält, was sich wiederum negativ auf die Informationsvielfalt auswirken würde (RNr 57). Die Begrenzung der Kostenerstattung sei "das wirksamste Mittel, der Fragmentierung der Informationsverbreitung zwischen den Mitgliedstaaten und je nach der wirtschaftlichen Bedeutung der Fernsehveranstalter vorzubeugen" (RNr 59).

Generalanwalt Bot zeigt weiter auf, dass der Unionsgesetzgeber das Kurzberichterstattungsrecht mit mehreren Bedingungen und Beschränkungen verbunden habe, die den Eingriff in die unternehmerische Freiheit und das Eigentumsrecht der Inhaber von Exklusivübertragungsrechten abmildern (RNr 63-66). Dies betrifft die Einschränkung auf Ereignisse, die von großem öffentlichen Interesse sind, dass die Auszüge nur für "allgemeine Nachrichtensendungen" und nur zum Zweck der "Kurzberichterstattung" verwendet werden dürfen und dass die Quelle anzugeben ist (und damit Werbung für den Exklusivrechteinhaber gemacht wird) 

Die Mitgliedstaaten müssen sich, so der Generalanwalt in RNr 69, beim Erlass der Maßnahmen zur Umsetzung der Richtlinie bemühen, den Grundrechten Rechnung zu tragen. Österreich kommt in seiner Beurteilung dabei gut weg: "Insoweit zeigt das österreichische Recht zur Umsetzung von Art. 15 der Richtlinie, dass der nationale Gesetzgeber sich um ein angemessenes Gleichgewicht zwischen den betroffenen Grundrechten bemüht hat."

In RNr 77 bis 80 seiner Schlussanträge setzt sich der Generalanwalt schließlich noch mit den Entscheidungen des VfGH und des BVerfG auseinander, deren Auffassungen seiner Ansicht nach "nicht ohne Weiteres auf die Überprüfung der Gültigkeit von Art. 15 Abs. 6 der Richtlinie im Hinblick auf die Art. 16 und 17 der Charta übertragbar" seien. Auch dabei betont er, dass die Grundrechte in der Union "im Rahmen der Struktur und Ziele der Union zu gewährleisten [sind]. Daraus folgt, dass die zwischen den verschiedenen in Rede stehenden Grundrechten vorzunehmende Abwägung im nationalen Rahmen und auf Unionsebene nicht zwangsläufig gleich ausfallen muss."

Nach Ansicht des Generalanwalts steht die Grundrechtecharta daher der Gültigkeit von Art 15 Abs 6 (Begrenzung der Kostenerstattung) der RL 2010/13/EU nicht entgegen. Wie der EuGH das sehen wird, bleibt abzuwarten.

EuGH zu Roj TV: Verstoß gegen Völkerverständigungsgrundsatz rechtfertigt keine Behinderung des Empfangs; Verbot sonstiger Betätigung zulässig

Der EuGH ist in seinem heutigen Urteil in den verbundenen Rechtssachen C-244/10 Mesopotamia Broadcast und C-245/10 Roj TV den Schlussanträgen von Generalanwalt Bot (siehe im Blog dazu hier; zur Vorlagefrage schon hier) zwar im Kern gefolgt, hat allerdings darüber hinausgehend weitere Hinweise gegeben, "um das vorlegende Gericht in die Lage zu versetzen, die bei ihm anhängigen Rechtsstreitigkeiten im Licht der [..] Auslegung von Art. 22a der Richtlinie zu entscheiden" [RNr 47f]. Mit diesen zusätzlichen Hinweisen hat der EuGH der Entscheidung auch einiges an Schärfe genommen.

Strittig war, vereinfacht gesagt, die Reichweite des Grundsatzes der Sendestaatskontrolle nach der RL "Fernsehen ohne Grenzen" (nun: RL über audiovisuelle Mediendienste [AVMD-RL]), wonach die Mitgliedstaaten den freien Empfang von Fernsehsendungen aus anderen Mitgliedstaaten aus Gründen, die Bereiche betreffen, die durch die RL koordiniert sind, nicht behindern dürfen. Das deutsche Innenministerium hatte Verbotsverfügungen gegen die in Dänemark ansässige Rundfunkveranstalterin Mesopotamia Broadcast A/S METV und den von ihr betriebenen Fernsehsender Roj TV A/S gerichtet und diesen auf der Grundlage des deutschen Vereinsgesetzes - wegen Verstoßes gegen den Gedanken der Völkerverständigung - die Betätigung in Deutschland untersagt. Fraglich war nun, ob damit nicht in den Grundsatz der Sendestaatskontrolle eingegriffen wurde, da die FernsehRL die Mitgliedstaaten ja dazu verpflichtet, dafür Sorge zu tragen, dass die Sendungen der ihrer Kontrolle unterliegenden Anbieter "nicht zu Hass aufgrund von Rasse, Geschlecht, Religion oder Nationalität aufstacheln." 

Zu klären war daher zunächst, ob ein Eingriff in die Weiterverbreitung von Fernsehprogrammen wegen eines Verstoßes gegen den "Gedanken der Völkerverständigung" in den koordinierten Bereich fällt, was der EuGH, wie schon der Generalanwalt, eindeutig bejaht. Die RL definiert den Begriff "Aufstachelung zu Hass" nicht, die Auslegung hat daher nach dem gewöhnlichen sprachgebrauch und unter Berücksichtigung des Zusammenhangs sowie der Ziele der Regelung auszulegen. Wörtlich heißt es in den RNr 41-44 des Urteils:

"41 Zu den Wörtern 'aufstacheln' und 'Hass' ist festzustellen, dass sie zum einen eine Handlung bezeichnen, die dazu dient, ein bestimmtes Verhalten zu steuern, und zum anderen ein feindliches oder ablehnendes Gefühl gegenüber einer Gesamtheit von Personen. 
42 Somit verfolgt die Richtlinie mit der Verwendung des Begriffs der Aufstachelung zu Hass den Zweck, jegliche menschenverachtende Ideologie, insbesondere Bestrebungen, Gewalt durch Terroranschläge gegen eine bestimmte Personengruppe zu verherrlichen, zu verhindern. 
43 Was den Begriff der Völkerverständigung betrifft, tragen Mesopotamia Broadcast und Roj TV, wie in Randnr. 25 des vorliegenden Urteils ausgeführt, nach Ansicht des vorlegenden Gerichts dazu bei, die gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen türkischen und kurdischen Volkszugehörigen in der Türkei anzuheizen und die Spannungen zwischen den in Deutschland lebenden Türken und Kurden zu erhöhen, und verstoßen somit gegen den Gedanken der Völkerverständigung. 
44 Folglich ist festzustellen, dass ein solches Verhalten unter den Begriff der Aufstachelung zu Hass fällt."

Damit ist klar, dass Deutschland den Empfang und die Weiterverbreitung von Sendungen eines Rundfunkveranstalters, der der Sendestaatskontrolle eines anderen Mitgliedstaates unterliegt, nicht wegen eines Verstoßes gegen den Gedanken der Völkerverständigung unterbinden kann (bzw nur nach Durchalufen des eher mühsamen Prozesses nach [nunmehr] Art 3 AVMD-RL).

Der EuGH bezieht sich nun aber in den folgenden Hinweisen für das vorlegende Gericht ausdrücklich auf das Urteil Agostini und TV-Shop (C-34/95 bis C-36/95), nach denen es die RL einem Mitgliedstaat nicht verwehrt, gemäß einer allgemeinen Regelung (dort:) "zum Schutz der Verbraucher gegen irreführende Werbung Maßnahmen gegenüber einem Werbetreibenden wegen einer von einem anderen Mitgliedstaat aus ausgestrahlten Fernsehwerbung zu treffen, sofern diese Maßnahmen nicht die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne von Fernsehsendungen aus diesem anderen Mitgliedstaat im Hoheitsgebiet des erstgenannten Mitgliedstaats verhindern." 
 
Das deutsche Vereinsgesetz zielt nun nicht speziell auf Fernsehveranstalter ab, sondern betrifft allgemein die Tätigkeit von Vereinen. Die deutsche Regierung hatte vorgebracht, Deutschland sei gar nicht in der Lage, etwaige Auswirkungen im Ausland produzierter Fernsehsendungen in Deutschland zu verhindern, der Empfang und die private Nutzung des Programms von Roj TV sei nicht verboten und in der Praxis tatsächlich weiterhin möglich. Allerdings sei jegliche von Roj TV ausgehende oder zu ihren Gunsten erfolgende Betätigung im deutschen Hoheitsgebiet aufgrund des Betätigungsverbots rechtswidrig. "In Deutschland seien folglich die Produktion von Sendungen und die Organisation von Veranstaltungen, bei denen Sendungen von Roj TV in einem öffentlichen Rahmen, insbesondere in einem Stadion, gezeigt würden, ebenso wie im deutschen Hoheitsgebiet stattfindende Unterstützungsaktivitäten verboten."

Solche  Maßnahmen, so der EuGH, "stellen grundsätzlich kein Hindernis für die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne dar; gleichwohl ist es Sache des vorlegenden Gerichts, die konkreten Wirkungen zu bestimmen, die sich aus der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden Verbotsverfügung für die von den Klägerinnen der Ausgangsverfahren von einem anderen Mitgliedstaat aus ausgestrahlten Fernsehsendungen ergeben, wobei es zu prüfen hat, ob diese Verfügung nicht die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne im Hoheitsgebiet des Empfangsmitgliedstaats der Sendungen verhindert." Ergebnis:

"[Art 22a der FernsehRL] verwehrt es einem Mitgliedstaat nicht, in Anwendung allgemeiner Rechtsvorschriften wie dem Vereinsgesetz Maßnahmen gegen einen in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenen Fernsehveranstalter mit der Begründung zu treffen, dass die Tätigkeiten und die Ziele dieses Veranstalters dem Verbot des Verstoßes gegen den Gedanken der Völkerverständigung zuwiderlaufen, sofern die genannten Maßnahmen nicht die Weiterverbreitung im eigentlichen Sinne von Fernsehsendungen, die dieser Veranstalter von dem anderen Mitgliedstaat aus ausstrahlt, im Hoheitsgebiet des Empfangsmitgliedstaats verhindern; dies hat das nationale Gericht zu prüfen."

Mit anderen Worten: zwar darf die Weiterverbreitung von Sendungen nicht verhindert werden, aber jegliche sonstige Aktivität - zB Spendensammeln oder public viewing - könnte weiterhin mit Verbotsverfügung untersagt werden. (Die hier noch angewendeten Bestimmungen der FernsehRL wurden übrigens im Wesentlichen auch in die AVMD-RL übernommen, die Entscheidung ist daher auch die Auslegung der aktuellen Rechtslage relevant.)

Update 20.02.2012: mittlerweile wurden Roj TV und Mesopotamia Broadcast von einem Gericht in Kopenhagen wegen Förderung des Terrorismus am 10.01.2012 zu Geldstrafen verurteilt (Bericht DR, CPH Post, das Urteil ist offenbar nicht rechtskräftig, die dänische Sendelizenz wurde auch noch nicht entzogen, aber Eutelsat hat die Satellitenausstrahlung ausgesetzt).
Update 18.04.2012: siehe nun auch den Bericht in iris
Update 21.09.2012: siehe den in dieser Sache nach dem EuGH-Urteil ergangenen Gerichtsbescheid des Bundesverwaltungsgerichtes vom 23. Juli 2012, 6 A 4.11. 
Update 08.06.2014: von Wikileaks veröffentlichte Dokumente (hier und hier) verweisen auf einen Zusammenhang der dänischen Anstrengungen gegen Roj TV mit der türkischen Zustimmung zur Bestellung des Dänen Anders Fogh Rasmussen zum NATO-Generalsekretär.

Kurzberichterstattungsrecht als entschädigungslose Enteignung? ORF gegen Sky Österreich erreicht den EuGH

Art 15 der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (RL 2010/13/EU, AVMD-RL) regelt das Recht auf Kurzberichterstattung. Die Mitgliedstaaten haben dafür zu sorgen, dass jeder Fernsehveranstalter "zum Zwecke der Kurzberichterstattung einen fairen, angemessenen und diskriminierungsfreien Zugang zu Ereignissen hat, die von großem öffentlichen Interesse sind und die von einem der Rechtshoheit der Mitgliedstaaten unterworfenen Fernsehveranstalter exklusiv übertragen werden." Fernsehveranstalter dürfen daher vom Exklusivrechteinhaber kurze Ausschnitte aus dem Sendesignal übernehmen, diese jedoch ausschließlich für allgemeine Nachrichtensendungen verwenden.

Nach Art 15 Abs 6 der AVMD-RL sorgen die Mitgliedstaaten "nach Maßgabe ihres Rechtssystems und im Einklang mit ihren Gepflogenheiten dafür, dass die Modalitäten und Bedingungen für die Bereitstellung solcher kurzen Ausschnitte näher festgelegt werden, insbesondere hinsichtlich etwaiger Kostenerstattungsregelungen, der Höchstlänge der kurzen Ausschnitte und der Fristen für ihre Übertragung. Wird eine Kostenerstattung vorgesehen, so darf sie die unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs verbundenen zusätzlichen Kosten nicht übersteigen." (Hervorhebung hinzugefügt)

Mit Bescheid der KommAustria vom 22.12.2010 wurde in einem Verfahren zwischen dem Österreichischen Rundfunk und der Sky Österreich GmbH* über das Kurzberichterstattungsrecht bei den "im Rahmen der UEFA Europa League ausgetragenen Spiele der österreichischen Fußballvereine Red Bull Salzburg und SK Rapid Wien" entschieden. Dabei wurde ausgesprochen, dass Sky "ein Ersatz für die unmittelbar mit der Gewährung des Zugangs zum Satellitensignal verbundenen zusätzlichen Kosten" zusteht, diese Kosten belaufen sich aber "aufgrund eines dem ORF von der Sky Österreich GmbH kostenlos zur Verfügung gestellten Abonnements auf EUR 0,-."

Sowohl der ORF als auch Sky erhoben dagegen Berufung, und im Berufungsverfahren hat der nun zur Entscheidung zuständige Bundeskomunikationssenat (BKS) nun beschlossen, dem EuGH folgende Frage vorzulegen (update 12.7.2011: beim EuGH unter der Zahl C-283/11 anhängig):

"Ist Art. 15 Abs. 6 der [RL 2010/13/EU] mit Art. 17 sowie Art. 16 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union bzw. mit Art. 1 des 1. Zusatzprotokolls zur Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten (1. ZProtEMRK) vereinbar?"

Der Vorlagebeschluss ist nicht online vefügbar (update 12.09.2011: nun hier im RIS), wohl aber der Bescheid, mit dem die Aussetzung des anhängigen Berufungsverfahrens beschlossen wurde. Die Bedenken des Bundeskommunikationssenates beziehen sich im Wesentlichen auf Art 17 der Grundrechte-Charta (Eigentumsrecht); wörtlich heißt es im Bescheid:

"Der Bundeskommunikationssenat hat erwogen, dass eine Richtlinienbestimmung, die die Möglichkeit der behördlichen Anordnung einer Entschädigung für den Fall der Eigentumsbeschränkung eines Exklusivrechteinhabers durch Einräumung eines Kurzberichterstattungsrechtes in jedem Fall ausschließt, in Widerspruch zu Art. 17 der Charta der Grundrechte der EU stehen könnte."

Der BKS legt damit dem EuGH nicht einmal zwei Monate nach der Vorlagefrage im Fall Publikumsrat des ORF gegen ORF (C-162/11) - siehe dazu hier - zum insgesamt dritten Mal eine Frage zur Auslegung der AVMD-RL (bzw der RL "Fernsehen ohne Grenzen") vor (zur Rechtssache C-195/06 KommAustria gegen Österreichischer Rundfunk siehe zB hier).

In der Rechtssache C-195/06 KommAustria hat der EuGH auch akzeptiert, dass der BKS  als vorlageberechtigtes Gericht anzusehen ist (was man - mit Generalanwalt  Ruiz-Jarabo Colomer - bezweifeln hätte können, siehe hier). Nun, da der BKS nur mehr zweitinstanzliche Behörde - mit allen Tribunalgarantien - ist, stellt sich auch die im Fall C-195/06 meines Erachtens kritische Frage, ob überhaupt eine Streitigkeit vorliegt, nicht mehr. Anders sieht es wohl im Fall der Schienen-Control-Kommission aus - dazu mehr im nächsten Blogpost.

*) Im veröffentlichten Bescheid des BKS sind die Parteienbezeichnungen anonymisiert, in jenem der KommAustria nicht. Um wen es sich handelt, weiß man aber auch im Fall der "Anonymisierung", sodass ich hier keine Bedenken habe, die allseits bekannten Parteiennamen auch auszuschreiben (was auch der EuGH so halten wird, wenn der BKS nicht schon den Vorlagebeschluss anonymisert hat, siehe Nr. 25 der neuen Hinweise zur Vorlage von Vorabentscheidungsersuchen durch die nationalen Gerichte)

Weißblaue Geschichten: Die Rundfunkanstalt als Behörde beaufsichtigt sich selbst

Kann ein Unternehmen zugleich zuständige Behörde für die Feststellung von Verstößen gegen Rechtsvorschriften durch das Unternehmen sein? Es klingt unwahrscheinlich, aber es ist möglich - für den Bayerischen Rundfunk, einen europaweiten Sonderfall.

Die Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz sieht vor, dass die Mitgliedstaaten "zuständige Behörden" benennen, die "die spezifische Zuständigkeiten zur Durchsetzung der Gesetze zum Schutz der Verbraucherinteressen" besitzen, und zwar unter anderem auch für die Durchsetzung jener Rechtsvorschriften, die in Umsetzung bestimmter Art der RL über Audivisuelle Mediendienste erlassen wurden (siehe Art II der RL 2007/65). Diese Behörden müssen über bestimmte Mindestbefugnisse (Ermittlungs- und Durchsetzungsbefugnisse) im Falle "innergemeinschaftlicher Verstöße" verfügen. Als "innergemeinschaftlicher Verstoß" gilt

"jede Handlung oder Unterlassung, die [ua gegen die AVMD-RL in der in die innerstaatliche Rechtsordnung umgesetzten Form] verstößt und die Kollektivinteressen von Verbrauchern schädigt oder schädigen kann, die in einem anderen Mitgliedstaat oder anderen Mitgliedstaaten als dem Mitgliedstaat ansässig sind, in dem die Handlung oder die Unterlassung ihren Ursprung hatte oder stattfand, oder in dem der verantwortliche Verkäufer oder Dienstleistungserbringer niedergelassen ist, oder in dem Beweismittel oder Vermögensgegenstände betreffend die Handlung oder die Unterlassung vorhanden sind".

Weil es in Bayern offenbar niemanden gibt, der tatsächlich die Einhaltung dieser Rechtsvorschriften durch den Bayerischen Rundfunk kontrollieren würde, außer dem Bayerischen Rundfunk selbst, wurde eben gleich der Bayerische Rundfunk als zuständige Behörde benannt und der Kommission gemeldet. Die Kommission führt pflichtgemäß das Verzeichnis der "zuständigen Behörden" und veröffentlicht es regelmäßig im Amtsblatt, zuletzt am 10.09.2010. Wenn ich das richtig überblicke, ist in dieser Veröffentlichung der Bayerische Rundfunk nunmehr das einzige Unternehmen, das gegenüber sich selbst als zuständige Behörde über Ermittlungs- und Durchsuchungsbefugnisse zur Feststellung innergemeinschaftlicher Verstöße verfügt.

Und so ist Prof. Dr. Albrecht Hesse, Justitiar und stellvertretender Intendant des Bayerischen Rundfunks, als zuständige Person* der zuständigen Behörde, zum Beispiel befugt,

"1. alle erforderlichen Schrift- und Datenträger des [Bayerischen Rundfunks], insbesondere Aufzeichnungen, Vertrags- und Werbeunterlagen, einzusehen sowie hieraus Abschriften, Auszüge, Ausdrucke oder Kopien, auch von Datenträgern, anzufertigen oder zu verlangen,
2. Grundstücke und Betriebsräume sowie die dazugehörigen Geschäftsräume des [Bayerischen Rundfunks] während der üblichen Betriebs- oder Geschäftszeit zu betreten, soweit es zur Wahrnehmung der Befugnisse nach Nummer 1 erforderlich ist."
[§ 5 deutsches EG-Verbraucherschutzdurchsetzungsgesetz (VSchDG), hier zitiert nach dem Bericht des Budesamts für Verbraucherschutz und Lebensmittelsicherheit gemäß Art 21 Abs  2 der VO (EG) Nr 2006/2004 für dei Jahre 2007/2008; anstelle des Bayerischen Rundfunks steht im Gesetz "des Verkäufers oder Dienstleisters"].

Bei der letzten einschlägigen Veröffentlichung der Kommission wurde übrigens auch der irische öffentlich-rechtliche Rundfunkveranstalter RTE noch als zuständige Behörde erwähnt; seit Etablierung der Broadcasting Authority durch den Broadcasting Act 2009 nimmt jedoch diese neue Behörde die Aufgabe der "zuständigen Behörde" nach der VO (EG) 2006/2004 wahr.

Praktisch relevant ist diese Aufgabe im Rundfunkbereich allerdings nicht, wie sich aus den
Enforcement-Reports (Gesamtbericht, Deutschland, Österreich) ergibt. Im österreichischen Bericht heißt es wörtlich:

"An drei der sechs zuständigen Behörden wurden keine Informations- oder Durchsetzungsersuchen herangetragen. Es handelt sich dabei um den Bundesminister für Verkehr, Innovation und Technologie sowie um die Kommunikationsbehörde Austria und den Bundeskommunikationssenat. Bei den beiden letztgenannten Behörden (an die auch keine Alerts herangetragen wurden) mag das daran liegen, dass die maßgebliche Richtlinie ein weitgehend vereinheitlichtes Rechtsregime für die Erbringung von Fernsehdiensten vorsieht und darüber hinaus auf einer entsprechenden Regulierung nach dem Herkunftslandprinzip beruht. Die grenzüberschreitende Erbringung von Fernsehdienstleistungen ist mit einer Lizenzierung und laufenden Kontrolle bzw. Regulierung durch das Ursprungsland verknüpft, worin das Nichtauftreten innergemeinschaftlicher Verstöße seine Ursache haben kann. Insgesamt ist daher nicht davon auszugehen, dass die von der VO (EG) 2006/2004 avisierte Zusammenarbeit der Behörden in Verbraucherschutzfragen im Bereich der audiovisuellen Mediendienste mittelfristig Bedeutung erlangen könnte. Vor diesem Hintergrund stellen die zuständigen Behörden zur Diskussion, die Mediendiensterichtlinie aus dem Anhang der VO (EG) 2006/2004 zu streichen."

Da eine Streichung aber wohl nicht zu erwarten ist, wird Österreich demnächst seine Meldung ändern müssen. Mit 1.10.2010 wird ja die KommAustria auch für Verstöße des ORF in erster Instanz zuständig, sodass die Nennung des BKS entfallen kann.

*) Diese zuständige Person wurde mir auf Anfrage in einem Mail des BR genannt.

Neue (=kodifizierte) Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste

Da zum ORF-Gesetz eine Einigung noch nicht absehbar ist (so die Presseaussendung des Parlaments zum heutigen Hearing im Verfassungsausschuss), bleibt dann immerhin noch genügend Zeit, im Text der Regierungsvorlage vor der Beschlussfassung im Nationalrat die Richtlinienzitate anzupassen: statt "Richtlinie 89/552/EWG zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über dieBereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste), ABl. Nr. L 298 vom 17.10.1989 S. 23, in der Fassung der Richtlinie 2007/65/EG, ABl. Nr. L 332 vom 18.12.2007 S. 27" reicht nun nämlich "Richtlinie 2010/13/EU vom 10. März 2010 zur Koordinierung bestimmter Rechts- und Verwaltungsvorschriften der Mitgliedstaaten über die Bereitstellung audiovisueller Mediendienste (Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste), ABl. Nr. L 95 vom 15.4.2010, S. 1".

Im heutigen Amtsblatt wurde nämlich die kodifizierte Fassung der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste veröffentlicht.

Unabhängigkeit oder Aufsicht? EuGH zu deutschen Datenschutz-Kontrollstellen

Auch wenn der klassische Datenschutz nicht unbedingt Thema dieses Blogs ist, möchte ich auf das aktuelle Urteil des EuGH vom 9.3.2010, C-518/07, Kommission / Deutschland, hinweisen. Im Gegensatz zu den Schlussanträgen des Generalanwalts hat der EuGH die staatliche Aufsicht, der deutsche Datenschutz-Kontrollstellen (teilweise) unterliegen, als mit der allgemeinen DatenschutzRL 95/46/EG unvereinbar beurteilt. In Art 28 Abs 1 der RL heißt es nämlich: "Die Mitgliedstaaten sehen vor, daß eine oder mehrere öffentliche Stellen beauftragt werden, die Anwendung der von den Mitgliedstaaten zur Umsetzung dieser Richtlinie erlassenen einzelstaatlichen Vorschriften in ihrem Hoheitsgebiet zu überwachen. Diese Stellen nehmen die ihnen zugewiesenen Aufgaben in völliger Unabhängigkeit wahr. Nach diesem Urteil des EuGH kann der Gesetzgeber die Kontrollstellen zwar verpflichten, dem Parlament Rechenschaft über ihre Tätigkeiten abzulegen, eine staatliche Aufsicht durch Verwaltungsorgane ist aber mit dem Unabhängigkeitserfordernis nicht vereinbar.

Hervorzuheben ist, dass der EuGH ausdrücklich auch die Kompetenzgrundlage der DatenschutzRL (nun Art 114 AEUV, damals "ex-ex-Artikel" 100a EGV) als ausreichend ansieht, um den Mitgliedstaaten Vorgaben für die Verwaltungsorganisation - in concreto also für die Unabhängkeit der Kontrolstelle - zu machen, was von Deutschland nicht nur im Hinblick auf die DatenschutzRL heftig bekämpft wurde. Auch im Zusammenhang mit dem Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (RahmenRL) sowie der Richtlinie über Audiovisuelle Mediendienste war diese Frage ein wesentlicher Streitpunkt zwischen einzelnen Mitgliedstaaten und der Kommission gewesen.

Im Telekombereich musste die Kommission in der schließlich beschlossenen RL 2009/140/EG eine Einschränkung gegenüber ihrem RL-Vorschlag hinnehmen: zwar heißt es in Art 3 Abs 3a der RahmenRL nun: "Unbeschadet der Absätze 4 und 5 handeln die für die Vorabregulierung des Markts oder für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen nach den Artikeln 20 oder 21 zuständigen nationalen Regulierungsbehörden unabhängig und holen im Zusammenhang mit der laufenden Erfüllung der ihnen nach den nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts übertragenen Aufgaben weder Weisungen einer anderen Stelle ein noch nehmen sie solche entgegen." Aber gleich danach steht: "Dies steht einer Aufsicht im Einklang mit dem nationalen Verfassungsrecht nicht entgegen."

Damit gilt das Unabhängigkeitserfordernis nicht für jegliche Tätigkeit der Regulierungsbehörden, sondern nur für Wettbewerbsregulierung und Streitbeilegung und auch dort nur, soweit dies mit innerstaatlichem Verfassungsrecht (in Österreich Art 20 Abs 2 B-VG) vereinbar ist. Und während das in Ausführung des Art 20 Abs 2 B-VG vorgesehene Informationsrecht des Bundeskanzlers bei der Datenschutzkommission (§ 38 Abs 2 DSG) in Konflikt mit dem EuGH-Urteil C-518/07 stehen könnte, muss das vergleichbare Informationsrecht der Verkehrsministerin bei der Telekom-Control-Kommission (§ 6 Abs 3a KOG) bei der Umsetzung der RL 2009/140 wohl nicht beseitigt werden.

Für audiovisuelle Mediendienste hatte die Kommission in ihrem RL-Vorschlag auch eine weitergehende Unabhängigkeit der nationalen Regulierunsgbehörden vorgesehen: "Die Mitgliedstaaten gewährleisten die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden und sorgen dafür, dass diese ihre Befugnisse unparteiisch und transparent ausüben." In der beschlossenen RL findet sich dazu keine zwingende Vorgabe mehr; lediglich in Art 23b wird auf unabhängige Behörden Bezug genommen: "Die Mitgliedstaaten ergreifen geeignete Maßnahmen, um sich gegenseitig und der Kommission, insbesondere über ihre zuständigen unabhängigen Regulierungsstellen, die Informationen zu übermitteln, die für die Anwendung der Bestimmungen dieser Richtlinie ... notwendig sind." Das klingt natürlich so, als ginge der Richtliniengesetzgeber vom Bestehen solcher unabhängiger Stellen aus, aber eine Anordnung, diese gegebenenfalls erst zu schaffen, kann man der Bestmmung kaum entnehmen.

Nach dem EuGH-Urteil zu den Datenschutz-Kontrollstellen werden sich die Mitgliedstaaten aber in künftigen Verhandlungen auch im Telekom- und AV-Medien-Bereich schwerer tun, ein umfassenderes Unabhängigkeitserfordernis für Regulierungsbehörden abzuwehren. Auch in diesen Bereichen könnte - wie etwa Erwägungsgrund 13 zur RL 2009/140 ("Die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden sollte gestärkt werden, um eine wirksamere Anwendung des Rechtsrahmens zu gewährleisten ...") zeigt - das Ziel, die Regulierungsstellen "jeglicher äußeren Einflussnahme ..., die ihre Entscheidungen steuern könnte," zu entziehen, als wesentliches Element der RL (vergleiche RN 50 des EuGH-Urteils und Erwägungsgrund 62 der DatenschutzRL) angesehen werden. Auch die Subsidiaritätskarte hat vor dem EuGH in der Datenschutzsache übrigens nicht gezogen (s RNr 55 des Urteils).

Sendestaatskontrolle: Vorlage (und Anfrage)

Das Prinzip der Sendestaatskontrolle ist ein tragendes Element der Richtlinie über Audiovisuelle Mediendienste (AVMD-RL), auch schon in ihrer früheren Fassung ("Fernsehen ohne Grenzen"); siehe dazu hier in diesem Blog zuletzt auch zur Entscheidung des EFTA-Gerichtshofs in der Sache E 8/94 und E 9/94 Forbrukerombudet v Mattel Scandinavia A/S und Lego Norge A/S. Die Übereinstimmung eines Fernsehprogramms mit den Anforderungen der RL ist vom Sendestaat - und nur von diesem - zu kontrollieren, eine zweite Kontrolle durch den Empfangsstaat ist nicht erlaubt. Der EuGH hat dazu etwa  in seinem Urteil vom 9. Juli 1997, C-34/95 bis C-36/95, Konsumentenombudsmannen ua, festgehalten, dass die Richtlinie der Anwendung einer nationalen Regelung, die allgemein dem Verbraucherschutz dient, grundsätzlich nicht entgegensteht, vorausgesetzt dass "dabei aber keine zweite Kontrolle der Fernsehsendungen zusätzlich zu der vom Sendestaat durchzuführenden Kontrolle" eingeführt wird.

Das deutsche Bundesverwaltungsgericht hat nun mit Beschlüssen vom 24.02.2010 dem EuGH die Frage vorgelegt, inwieweit das Verbot eines im europäischen Ausland ansässigen Fernsehsenders durch eine deutsche Behörde mit Gemeinschaftsrecht vereinbar ist (hier die Presseaussendung, die Beschlüsse selbst sind noch nicht verfügbar, auch nicht die exakte Fragestellungund hier der Vorlagebeschluss). Hintergrund ist eine Verbotsverfügung des deutschen Innenministeriums gegen die Betätigung zweier Aktiengesellschaften dänischen Rechts, die in Dänemark auf der Grundlage einer dänischen Lizenz einen Fernsehsender mit einem Programm vorwiegend in kurdischer Sprache betreiben und dieses Programm über Satellit europaweit und bis in die Siedlungsgebiete der Kurden in der Türkei und im Nahen Osten ausstrahlen, auf der Grundlage des deutschen Vereinsgesetzes. Update: 22. 09.2011: zum Urteil des EuGH siehe hier.

In Österreich gibt es keine vergleichbare Verbotsverfügung. Die rechtliche und faktische Situation wird kompakt in der Beanwortung einer parlamentarischen Anfrage dargestellt (Stand: August 2009, seither hat sich meines Wissens daran nichts geändert).

"Wirksame Kontrolle": Auslegungsfrage zur AV-Mediendienste-RL vor dem EuGH

Mediendiensteanbieter im Sinne der Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste (AVMD-RL) ist, wer "die redaktionelle Verantwortung für die Auswahl der audiovisuellen Inhalte des audiovisuellen Mediendienstes trägt und bestimmt, wie diese gestaltet werden". Und redaktionelle Verantworung wiederum ist "die Ausübung einer wirksamen Kontrolle sowohl hinsichtlich der Zusammenstellung der Sendungen als auch hinsichtlich ihrer Bereitstellung entweder anhand eines chronologischen Sendeplans im Falle von Fernsehsendungen oder mittels eines Katalogs im Falle von audiovisuellen Mediendiensten auf Abruf. Die redaktionelle Verantwortung begründet nicht zwangsläufig eine rechtliche Haftung nach innerstaatlichem Recht für die bereitgestellten Inhalte oder Dienste" (Art 1 c der AVMD-RL).

Für die Rundfunk-Regulierungsbehörde der französischen Gemeinschaft Belgiens, den Conseil Superieur de l'audiovisuel (CSA), stellt sich in einem Beschwerdeverfahren gegen einen Fernsehveranstalter nun die Frage, wann man noch von einer wirksamen Kontrolle im Sinne des Art 1 c AVMD-RL ausgehen kann. Kann ein in einem anderen Mitgliedstaat (hier: Luxemburg) niedergelassener Fernsehveranstalter als Mediendiensteanbieter mit "wirksamer Kontrolle" angesehen werden, wenn er - gegen pauschale Überlassung der Werbeeinnahmen - die Herstellung und Produktion aller seiner eigenen Programme, die Kommunikation nach außen und alle finanziellen, rechtlichen, personellen und infrastrukturellen Angelegenheiten an eine Subfirma delegiert und dieser auch das Recht zur weiteren Delegation an eine Drittfirma eingeräumt hat, sodass es letztlich den Anschein hat, als würde diese Drittfirma alle programmlichen Entscheidungen treffen, etwa auch zur Unterbrechung des Sendeplans im Falle von wichtigen Nachrichten?

Der CSA hat in seiner Entscheidung vom 3.12.2009 beschlossen, diese Frage dem EuGH vorzulegen (Update 18.2.2010: das Verfahren beim EuGH läuft unter Rs C-517/09 RTL Belgium SA). Spannender noch als die inhaltliche Frage scheint mir, ob der EuGH die Vorlage als zulässig ansieht. Beim CSA (bzw seinem in diesem Fall entscheidenden Senat, dem Collège d'autorisation et de contrôle) handelt es sich nämlich um eine erstinstanzliche Verwaltungsbehörde, die allerdings als unabhängiges Kollegialorgan eingerichtet ist - ob das wirklich schon ausreicht, dass Gerichtsqualität im Sinne des Art 267 AEUV (ex-Art 234 EGV) vorliegt? Der CSA, der in seiner nach Inkrafttreten des Lissabon-Vertrages getroffenen Entscheidung immer noch vom "Cour de Justice des Communautés européennes" statt "Cour de justice de l’Union européenne" spricht und sich auch noch auf Art 234 EGV bezieht, verweist diesbezüglich ausdrücklich auf das EuGH-Urteil in der ORF-Quiz-Express-Sache (Rechtssache C-196/05 Österreichischer Rundfunk/KommAustria). Tatsächlich war der Bundeskommunikationssenat in dieser Angelegenheit ebenfalls  als erstinstanzliche Behörde tätig, wenngleich dies im Verfahren vor dem EuGH insoweit etwas unscharf blieb, als offenbar von einem streitigen Verfahren zwischen der KommAustria (als anzeigender Behörde nach § 11a KOG) und dem ORF ausgegangen wurde, wie dies auch aus der Bezeichnung der Rechtssache hervorgeht. Nach österreichischem Recht kam der KommAustria in diesem Verfahren vor dem BKS allerdings keine Parteistellung, sondern nur ein Anzeigerecht zu.

Ob der EuGH daher im Fall des CSA, der auf Grund einer Zuseherbeschwerde als erstinstanzliche Behörde tätig wurde, bereits ein streitiges Verfahren im Sinne seiner einschlägigen Rechtsprechung (vgl zB den Beschluss C-256/05 Telekom Austria) annimmt, scheint mir keineswegs sicher zu sein.

EuGH, Rs C-222/07 UTECA: Sprache ist Kultur genug

Die spanischen Regelungen, nach denen TV-Veranstalter 5% ihrer jährlichen Einkünfte in die Vorfinanzierung europäischer Spiel- oder Fernsehfilme investieren müssen (und davon wieder 60% in Produktionen in einer in Spanien als Amtssprache anerkannten Sprache), verstößt nicht gegen Gemeinschaftsrecht. Mit dem heutigen Urteil in der Rechtssache C-222/07 UTECA (siehe auch die Presseaussendung des EuGH) folgt der EuGH den Schlussanträgen von Generalanwältin Kokott (siehe dazu näher hier).

Knapp zusammengefasst:
1. die audiovisuelle Mediendienste-RL steht der Verpflichtung jedenfalls nicht entgegen, da es sich dabei um eine Mindestrichtlinie handelt, die strengere Bestimmungen ausdrücklich zulässt.
2. die Verpflichtung, 5% der Einkünfte in europäische Produktionen zu stecken, schränkt die Grundfreiheiten nicht ein (daher ist nicht einmal eine Abwägung im Hinblick auf zwingende Gründe des Allgemeininteresses notwendig).
3. Anders bei der Verpflichtung, 3% der Einkünfte in Filme mit einer in Spanien als Amtssprache anerkannten Originalsprache zu investieren: dadurch werden der freie Dienstleistungsverkehr, die Niederlassungsfreiheit, der freie Kapitalverkehr und auch die Arbeitnehmerfreizügigkeit beschränkt.
4. Diese Beschränkungen sind allerdings durch das im zwingenden Allgemeininteresse liegende Ziel des Schutzes einer oder mehrerer der Amtssprachen des Mitgliedstaates gerechtfertigt (und angesichts der "nur" 3% der Einkünfte auch nicht unverhältnismäßig).
5. Ob es sich bei den damit finanzierten Filmen um "Kulturerzeugnisse" handelt, ist egal: "das von einem Mitgliedstaat verfolgte Ziel, eine oder mehrere seiner Amtssprachen zu schützen oder zu fördern, [muss] nicht zwangsläufig von weiteren kulturellen Kriterien begleitet werden, damit es eine Einschränkung einer der vom EG-Vertrag verbürgten Grundfreiheiten rechtfertigen kann." Mit anderen Worten: Sprache ist Kultur genug.
6. Bei der Regelung handelt es sich auch um keine staatliche Beihilfe.

Wie ich schon nach den Schlussanträgen angemerkt habe: der Spielraum der Mitgliedstaaten für Maßnahmen zur Förderung nationaler Kultur - auch durch kreative Quotenregelungen im Rundfunk - ist damit recht weit abgesteckt. Vielleicht müsste man sich allerdings in Österreich noch fragen, wieweit man speziell österreichisches Deutsch fördern könnte, etwa im Sinne des Kurier-Filmkritikers Rudolf John, der zum Film "ECHTE WIENER - Die Sackbauer Saga" geschrieben hat:

"Der immer aus der Seele gesprochene wienerische Dialekt gehört zu den bedrohten Arten genialer menschlicher Kommunikation. Spuren seiner raunzig-lieblichen Melodie, schwarzhumorigen Treffsicherheit, abgefeimten Hinterfotzigkeit und gemütlicher Bösartigkeit sind in den sonst leider liebesbemüht allgemein verständlichen Dialogen enthalten. Solch kostbares Gut in Zeiten der Wenzel-Lüdecke-Inflation braucht Schutzzonen. Eben wie diese."

Da nach dem nunmehrigen EuGH-Urteil die Förderung der besonderen Sprache schon reicht, ohne dass noch irgendwelche kulturellen Mindestkriterien erfüllt werden müssten, stünde das Gemeinschaftsrecht also auch einer allfälligen "Mundl-Quote" nicht entgegen.

Mediendienste-RL: Nur Rumänien hat bisher umgesetzt

Ein Jahr ist vergangen seit dem Inkrafttreten der Änderung zur Richtlinie Fernsehen ohne Grenzen, die seither "Richtlinie über audiovisuelle Mediendienste" heißt (hier die konsolidierte Fassung). Und in genau einem Jahr, am 19. Dezember 2009, müssen alle Mitgliedstaaten die Richtlinie in nationales Recht umgesetzt haben. Zur Halbzeit des Umsetzunsgzeitraums hat die Europäische Kommission nun in einer Aussendung mitgeteilt, wie es bisher um die Umsetzung steht: nur Rumänien hat die Richtlinie bereits umgesetzt. Sonst gibt es fertige Entwürfe nur in Frankreich und im flämischen Teil Belgiens, sowie Entwürfe für einen ersten Teil der Umsetzung auch in Irland und Österreich. Der parlamentarische Prozess (für die gesamte Umsetzung) wurde noch nirgends gestartet, für besonders "schleppendes Tempo" ausdrücklich gerügt werden von der Kommission Dänemark, Deutschland, Italien, Slowakei, Slowenien und Spanien, weil in diesen Mitgliedstaaten noch keine öffentlichen Anhörungen stattgefunden haben.

In Österreich, wie von der Kommission erwähnt, gibt es eine erste Regierungsvorlage für eine Novelle zum PrTV-G- und zum PrR-G (Gesetzestext, Erläuterungen) mit der die bestehenden Beschränkungen für Fernsehwerbung und Teleshopping im Privatfernsehbereich zurückgenommen und an die neue Richtlinie angepasst werden sollen (die Regelung im Privatradiobereich wäre auf Grund der RL nicht notwendig, erfolgt aber aus gleichheitsrechtlichen Überlegungen). Ein fast wortgleicher Entwurf war bereits in der vergangenen Legislaturperiode eingebracht worden (674 Blg NR 23. GP), konnte aber wegen der vorgezogenen Neuwahlen nicht mehr behandelt werden.

Ähnliches gilt übrigesn für die Mediengesetz-Novelle, mit der die Sammlungstätigkeit der Nationalbibliothek für Online-Medien geregelt wird: auch hier wurde nach dem durch die Neuwahlen gestoppten ersten Anlauf nun neuerlich eine Regierungsvorlage eingebracht (ohne wesentliche Änderungen gegenüber dem bereits hier vorgestellten ersten Entwurf).

(Werbe)Fenster zu - es zieht (Geld ab)?

100 Millionen Euro sind in einer Diskussion über den ORF offenbar kein Geld - und ich meine jetzt nicht den vom Generaldirektor in dieser Größenordnung prognostizierten Jahresverlust 2008. Um gerade einmal 100 Millionen Euro unterscheiden sich nämlich auch jene Beträge, die innerhalb der letzten paar Tage von Ex-ORF-Generalintendant Gerhard Weis (im profil) einerseits und von ORF-Redakteur Armin Wolf (im Standard) andererseits über die Ausgaben für "österreichische" Werbung in "Werbefenstern" deutscher Privatsender genannt wurden.

Weis: "Rund 300 Millionen Euro (!) fließen jährlich (!) aus dem österreichischen Werbetopf zu ausländischen Privatsendern, die kaum nennenswerte Gegenleistungen für Österreich erbringen." (Rufzeichen im Original) Er führt das auf das ORF-Gesetz 2001 zurück und meint, dass die "Reparatur dieser und vieler anderer Bestimmungen dieses Gesetzes ... im Interesse aller österreichischen Medien dringend notwendig" scheint.

Armin Wolf schreibt: "Ähnlich unbeteiligt schaut man dabei zu, wie weitere 200 Millionen jährlich in den Werbefenstern deutscher Kommerz-Programme versendet werden, ohne dass dafür auch nur zehn Minuten Österreich-relevantes Programm entstehen. Eine Menge Themen also, für die Politiker durchaus zuständig wären."

Das Interview mit Gerhard Weis ordnete ich zunächst einmal gedanklich der Rubrik "News from the Nonsense Department" zu (als ich vor vielen Jahren noch regelmäßig den New Yorker las, gab es dort unter dieser Überschrift gelegentlich Notizen mit skurrilen Meldungen anderer Medien). Zwar ist es eigentlich bestürzend, welche Vorstellungen sich ein Ex-ORF-GD (der das Unternehmen in Zeiten der Mitgliedschaft Österreichs in der EU geführt hat!) über die gemeinschaftsrechtlichen Rahmenbedingungen des Fernsehens macht, aber die Wahrscheinlichkeit, dass Weis bei einer Änderung des ORF-Gesetzes eine wesentliche Rolle spielen wird, dürfte doch eher gering sein.

Der Beitrag von Armin Wolf zeigt aber, dass die Weis'schen Fehlvorstellungen auch bei einer jüngeren, kritischen ORF-Generation verankert sind. Zwar sind es bei ihm hundert Millionen weniger, die an deutsche Kommerz-Programme fließen*), aber der Ansatz ist gleich: Politiker (also wohl Regierung und/oder Abgeordnete) sollen etwas dagegen tun. Unklar bleibt, wie sich Armin Wolf das vorstellt: soll das seit Jahrzehnten geltende Sendestaatsprinzip (nunmehr Art 2 der Mediendienste-RL, früher der Fernseh-RL) aufgegeben werden? Davon müsste erst einmal die Kommission und dann eine qualifizierte Mehrheit im Rat und das Parlament überzeugt werden. Da scheint die zweite Möglichkeit fast schon ähnlich realistisch: Austritt aus der EU, oder zumindest Abschaffung des Grundsatzes der Dienstleistungsfreiheit.

Auch bei den Hinweisen auf die Landeshauptleute und die Bundesregierung ist Armin Wolf nicht ganz bei den Fakten (aber vielleicht hält er es mit seinem TV-Chefredakteur Amon, der eine "tatsachennahe" Berichterstattung einforderte): einerseits gehen natürlich keine 34% der "ORF-Gebühren" (die es gar nicht gibt) an Land und Bund, sondern es werden gemeinsam mit dem Programmentgelt, und von der einhebenden ORF-Tochtergesellschaft klar ausgewiesen, die Rundfunkgebühren und (teilweise) Landesabgaben eingehoben, und andererseits zeigt sich auch "die Bundesregierung" nicht großzügig bei der Befreiung sozial Schwacher, schon gar nicht auf Kosten des ORF (siehe dazu schon näher hier). Der ORF - auch hier der Stiftungsrat - hat es in der Hand, die Programmentgelte anzupassen, ein Ausreden auf die gesetzlich (also nicht von der Regierung) vorgesehenen, seit langem im Wesentlichen unveränderten Befreiungen schiebt die Verantwortung gerade den "Politikern" zu, deren Einmischung sich Wolf sonst (zurecht) verbietet.

*) Fraglich scheint, ob die 300 oder 200 Millionen stimmen, oder ob es nicht um andere Beträge geht. Harald Fidler schreibt in seinem Buch von brutto(!) 180 Millionen; Walter Zinggl von der ORF-Enterprise wurde Anfang September dazu so zitiert: "Es sei den Vermarktungsagenturen der deutschen Werbefenster vergönnt, sich an ihrem Bruttoumsatz zu erfreuen. Nichtsdestotrotz, wer den Werbemarkt und seine Usancen kennt, weiß auch um seine Messgrößen". Schließlich wäre auch zu prüfen, was es mit dem angeblich völlig fehlenden Österreich-relevanten Programm auf sich hat.

Ein breites Spektrum strengerer Maßnahmen: Generalanwältin zur Fernsehrichtlinie

In der Rechtssache C-222/07 UTECA hat Generalanwältin Kokott am 4. September 2008 ihre Schlussanträge erstattet. Streitgegenständlich ist ein spanisches System zur Filmförderung, nach dem private wie öffentlich-rechtliche Fernsehveranstalter 5% ihrer jährlichen Einkünfte in die Vorfinanzierung europäischer Spiel- oder Fernsehfilme stecken müssen (und davon wieder 60% in Produktionen in einer in Spanien als Amtssprache anerkannten Sprache). Die Generalanwältin erachtet das System als grundsätzlich mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar (einige Detailfragen sind vom vorlegenden nationalen Gericht noch abzuwägen). Die Ausführungen der Generalanwältin berühren durchaus grundsätzliche Fragen, sowohl zur Fernsehrichtlinie als auch zur zulässigen Beschränkung der Grundfreiheiten aus Gründen des Allgemeininteresses zur Förderung der Kultur - was vor allem für immer wieder diskutierte "Quotenregelungen" interessant ist.

Erstens betont die Generalanwältin den Charakter der Fernsehrichtlinie als "Mindestrichtlinie", die strengere nationale Bestimmungen zulässt (daran hat sich auch durch die Novelle der FernsehRL, nunmehr Audiovisuelle Mediendienste-RL, nichts geändert). Das Konzept der "strengeren oder ausführlicheren Bestimmungen", die die Mitgliedstaaten nach Art 3 Abs 1 der FernsehRL erlassen dürfen, umfasst demnach "ein denkbar weites Spektrum möglicher innerstaatlicher Maßnahmen." (RNr 38). Die Verpflichtung, zur Vorfinanzierung bestimmter europäischer Spiel- und Fernsehfilme beizutragen, fördert die Herstellung europäischer Fernsehprogramme und audiovisueller Werke und steht demzufolge im Einklang mit der Zielsetzung der RL; sie ist nach Ansicht der Generalanwältin auch durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt (RNr 46). Das gilt nicht nur nach der im Verfahren gegenständlichen (alten) FernsehRL, sondern auch für die Neufassung als Audiovisuelle Mediendienste-RL (s zB FN 27).

Im Hinblick auf eine mögliche Unverhältnismäßigkeit der Verpflichtung auch von Fernsehveranstaltern, die überhaupt nur wenige Spiel- und Fernsehfilme bringen, betont die Generalanwältin, dass die Belastung "mit 5% der Einkünfte nur einen vergleichsweise geringen Anteil des Gesamtbudgets des jeweiligen Fernsehveranstalters betrifft" - das sehen die Betroffenen wohl etwas anders, zumal die absolute Höhe natürlich beträchtlich sein kann (beim ORF etwa wären das gut 47 Mio Euro pro Jahr).

Dass der freie Dienstleistungsverkehr, die Niederlassungsfreiheit, der freie Kapitalverkehr und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer durch das Förderungssystem beeinträchtigt sein könnten, ist für die Generalanwältin klar. Entscheidend ist daher, ob die Maßnahme einem legitimen Ziel dient und verhältnismäßig ist. Die beabsichtigte Förderung der Kultur - auch durch "die kulturelle Dimension von Sprache" (RNr 97) - ist aber nach Ansicht der Generalanwältin jedenfalls ein legitimes Ziel (RNr 102). Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit - im Rahmen der Beschränkung der Grundfreiheiten - betont die Generalanwältin zunächst, dass "durch solche Maßnahmen zur Bewahrung und Förderung der Sprache und der Kultur eines Mitgliedstaats oder einer Region der Europäischen Union immer auch ein Beitrag zur Förderung der europäischen Kultur in ihrer Gesamtheit geleistet wird."

Da es nicht einfach um "spanische Filme" geht (wie in der Rs C-17/92, Distribuidores Cinematográficos), sondern an einem Sprachenkriterium angeknüpft wird, sei die Maßnahme auch nicht protektionistisch (RNr 110). Bemerkenswert ist die Position der Generalanwältin zu der im Fall Distribuidores Cinematográficos angesprochenen (fehlenden) Qualitätskontrolle:

"Ganz unabhängig von der Vergleichbarkeit des vorliegenden Falls mit der Rechtssache Distribuidores Cinematográficos sollten darüber hinaus die negativen Folgen einer – über das Kriterium der Sprache hinausgehenden – Inhalts- und Qualitätskontrolle im Bereich der Kultur und der Medien bedacht werden. Der Begriff der Kultur ist in einer offenen und pluralistischen Gesellschaft denkbar weit. Entsprechend zahlreich sind die Ausdrucksformen von Kultur, auch im audiovisuellen Bereich. Abgesehen von einigen wenigen, hier nicht streitigen Extremfällen erscheint es mir praktisch unmöglich, objektive und vor allem gerechte Kriterien dafür aufzustellen, was Kultur ist, und noch viel weniger, was förderungswürdige 'kulturelle Produkte' sein sollen. ... Selbst wenn man es wagen wollte, objektive Kriterien dafür aufzustellen, ob ein Spiel- oder Fernsehfilm als 'kulturelles Produkt' oder als 'Qualitätsfilm' angesehen werden kann, dürfte die praktische Umsetzung dieser Kriterien zu erheblichem bürokratischem Aufwand führen. Um ein Mindestmaß an Rechtssicherheit zu gewährleisten, könnte es notwendig werden, dass letztlich ein vom Staat eingesetztes Expertengremium oder eine vom Staat betraute Einrichtung begutachtet, ob Filmvorhaben für die Vorfinanzierung durch die Fernsehveranstalter in Frage kommen oder nicht. Damit könnte bei den betroffenen Produzenten und Künstlern der Eindruck entstehen, dass ihre Filmvorhaben einer staatlichen Vorzensur unterzogen werden."

Dies schließe zwar ein Qualitätskriterium nicht aus, es bestehe aber keine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, sich bei der Förderung von Kultur notwendigerweise auf inhaltliche Kriterien oder Qualitätskriterien zu stützen: "Nichts hindert die Mitgliedstaaten daran, außerhalb des Bereichs der staatlichen Beihilfen auf zusätzliche inhaltliche oder qualitative Kriterien zu verzichten und eine möglichst breit angelegte Förderung der Kultur zu betreiben." (RNr 114-115)

Sollte der EuGH den Schlussanträgen folgen, wäre damit der Spielraum der Mitgliedstaaten für Maßnahmen zur Förderung nationaler Kultur - auch durch kreative Quotenregelungen im Rundfunk - durchaus weit abgesteckt; man darf es sich nur nicht zu einfach machen und nur auf das Kriterium der Produktion im jeweiligen Mitgliedstaat abstellen.