Ein breites Spektrum strengerer Maßnahmen: Generalanwältin zur Fernsehrichtlinie

In der Rechtssache C-222/07 UTECA hat Generalanwältin Kokott am 4. September 2008 ihre Schlussanträge erstattet. Streitgegenständlich ist ein spanisches System zur Filmförderung, nach dem private wie öffentlich-rechtliche Fernsehveranstalter 5% ihrer jährlichen Einkünfte in die Vorfinanzierung europäischer Spiel- oder Fernsehfilme stecken müssen (und davon wieder 60% in Produktionen in einer in Spanien als Amtssprache anerkannten Sprache). Die Generalanwältin erachtet das System als grundsätzlich mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar (einige Detailfragen sind vom vorlegenden nationalen Gericht noch abzuwägen). Die Ausführungen der Generalanwältin berühren durchaus grundsätzliche Fragen, sowohl zur Fernsehrichtlinie als auch zur zulässigen Beschränkung der Grundfreiheiten aus Gründen des Allgemeininteresses zur Förderung der Kultur - was vor allem für immer wieder diskutierte "Quotenregelungen" interessant ist.

Erstens betont die Generalanwältin den Charakter der Fernsehrichtlinie als "Mindestrichtlinie", die strengere nationale Bestimmungen zulässt (daran hat sich auch durch die Novelle der FernsehRL, nunmehr Audiovisuelle Mediendienste-RL, nichts geändert). Das Konzept der "strengeren oder ausführlicheren Bestimmungen", die die Mitgliedstaaten nach Art 3 Abs 1 der FernsehRL erlassen dürfen, umfasst demnach "ein denkbar weites Spektrum möglicher innerstaatlicher Maßnahmen." (RNr 38). Die Verpflichtung, zur Vorfinanzierung bestimmter europäischer Spiel- und Fernsehfilme beizutragen, fördert die Herstellung europäischer Fernsehprogramme und audiovisueller Werke und steht demzufolge im Einklang mit der Zielsetzung der RL; sie ist nach Ansicht der Generalanwältin auch durch einen zwingenden Grund des Allgemeininteresses gerechtfertigt (RNr 46). Das gilt nicht nur nach der im Verfahren gegenständlichen (alten) FernsehRL, sondern auch für die Neufassung als Audiovisuelle Mediendienste-RL (s zB FN 27).

Im Hinblick auf eine mögliche Unverhältnismäßigkeit der Verpflichtung auch von Fernsehveranstaltern, die überhaupt nur wenige Spiel- und Fernsehfilme bringen, betont die Generalanwältin, dass die Belastung "mit 5% der Einkünfte nur einen vergleichsweise geringen Anteil des Gesamtbudgets des jeweiligen Fernsehveranstalters betrifft" - das sehen die Betroffenen wohl etwas anders, zumal die absolute Höhe natürlich beträchtlich sein kann (beim ORF etwa wären das gut 47 Mio Euro pro Jahr).

Dass der freie Dienstleistungsverkehr, die Niederlassungsfreiheit, der freie Kapitalverkehr und die Freizügigkeit der Arbeitnehmer durch das Förderungssystem beeinträchtigt sein könnten, ist für die Generalanwältin klar. Entscheidend ist daher, ob die Maßnahme einem legitimen Ziel dient und verhältnismäßig ist. Die beabsichtigte Förderung der Kultur - auch durch "die kulturelle Dimension von Sprache" (RNr 97) - ist aber nach Ansicht der Generalanwältin jedenfalls ein legitimes Ziel (RNr 102). Bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit - im Rahmen der Beschränkung der Grundfreiheiten - betont die Generalanwältin zunächst, dass "durch solche Maßnahmen zur Bewahrung und Förderung der Sprache und der Kultur eines Mitgliedstaats oder einer Region der Europäischen Union immer auch ein Beitrag zur Förderung der europäischen Kultur in ihrer Gesamtheit geleistet wird."

Da es nicht einfach um "spanische Filme" geht (wie in der Rs C-17/92, Distribuidores Cinematográficos), sondern an einem Sprachenkriterium angeknüpft wird, sei die Maßnahme auch nicht protektionistisch (RNr 110). Bemerkenswert ist die Position der Generalanwältin zu der im Fall Distribuidores Cinematográficos angesprochenen (fehlenden) Qualitätskontrolle:

"Ganz unabhängig von der Vergleichbarkeit des vorliegenden Falls mit der Rechtssache Distribuidores Cinematográficos sollten darüber hinaus die negativen Folgen einer – über das Kriterium der Sprache hinausgehenden – Inhalts- und Qualitätskontrolle im Bereich der Kultur und der Medien bedacht werden. Der Begriff der Kultur ist in einer offenen und pluralistischen Gesellschaft denkbar weit. Entsprechend zahlreich sind die Ausdrucksformen von Kultur, auch im audiovisuellen Bereich. Abgesehen von einigen wenigen, hier nicht streitigen Extremfällen erscheint es mir praktisch unmöglich, objektive und vor allem gerechte Kriterien dafür aufzustellen, was Kultur ist, und noch viel weniger, was förderungswürdige 'kulturelle Produkte' sein sollen. ... Selbst wenn man es wagen wollte, objektive Kriterien dafür aufzustellen, ob ein Spiel- oder Fernsehfilm als 'kulturelles Produkt' oder als 'Qualitätsfilm' angesehen werden kann, dürfte die praktische Umsetzung dieser Kriterien zu erheblichem bürokratischem Aufwand führen. Um ein Mindestmaß an Rechtssicherheit zu gewährleisten, könnte es notwendig werden, dass letztlich ein vom Staat eingesetztes Expertengremium oder eine vom Staat betraute Einrichtung begutachtet, ob Filmvorhaben für die Vorfinanzierung durch die Fernsehveranstalter in Frage kommen oder nicht. Damit könnte bei den betroffenen Produzenten und Künstlern der Eindruck entstehen, dass ihre Filmvorhaben einer staatlichen Vorzensur unterzogen werden."

Dies schließe zwar ein Qualitätskriterium nicht aus, es bestehe aber keine Verpflichtung für die Mitgliedstaaten, sich bei der Förderung von Kultur notwendigerweise auf inhaltliche Kriterien oder Qualitätskriterien zu stützen: "Nichts hindert die Mitgliedstaaten daran, außerhalb des Bereichs der staatlichen Beihilfen auf zusätzliche inhaltliche oder qualitative Kriterien zu verzichten und eine möglichst breit angelegte Förderung der Kultur zu betreiben." (RNr 114-115)

Sollte der EuGH den Schlussanträgen folgen, wäre damit der Spielraum der Mitgliedstaaten für Maßnahmen zur Förderung nationaler Kultur - auch durch kreative Quotenregelungen im Rundfunk - durchaus weit abgesteckt; man darf es sich nur nicht zu einfach machen und nur auf das Kriterium der Produktion im jeweiligen Mitgliedstaat abstellen.