Thursday, June 09, 2011

Der EuGH ist am Zug: ist die Schienen-Control-Kommission vorlageberechtigt?

Im letzten Blogpost habe ich über den Bundeskommunikationssenat (BKS) geschrieben, der in der Rechtssache C-195/06 KommAustria vom EuGH als vorlageberechtigtes Gericht akzeptiert wurde (was man mit Generalanwalt  Colomer auch anders hätte sehen können, siehe hier). Mittlerweile ist der BKS nur mehr zweitinstanzliche Behörde (mit allen Tribunalgarantien), sodass sich bei seinem jüngsten Vorabentscheidungsersuchen nicht mehr die Frage stellt, ob überhaupt eine Streitigkeit vorliegt.

Das unterscheidet den BKS allerdings von der Schienen-Control Kommission, einer zwar ebenfalls als Tribunal im Sinne des Art 6 EMRK eingerichteten Regulierungsbehörde, die aber (überwiegend) erstinstanzlich tätig wird. Im Lichte des Telekom Austria- Beschlusses des EuGH (siehe dazu hier) gehe ich davon aus, dass derartige erstinstanzliche Regulierungsbehörden als Verwaltungsorgane anzusehen sind und keine richterliche Funktion haben (vor kurzem habe ich das in einem Referat [schlechte pdf-Version der Folien] ohne Zögern etwa auch hinsichtlich der neuen Regulierungskommission der E-Control vertreten). Mit anderen Worten: mangels Vorliegen einer Streitigkeit wären erstinstanzliche Regulierungsbehörden, auch wenn sie als Tribunal eingerichtet sind, nicht als vorlageberechtigte Gerichte im Sinne des Art 267 AEUV anzusehen.

Umso überraschter war ich vom Vorlagebeschluss der Schienen-Control-Kommission in der Sache Westbahn Management GmbH gegen ÖBB Infrastruktur AG* (anhängig beim EuGH unter  C-136/11). Die Schienen-Control-Kommission will es offensichtlich wirklich wissen, und sie hat im Vorlagebeschluss ordentlich alle vom EuGH geforderten Merkmale eines vorlageberechtigten Gerichts angeführt: gesetzliche Grundlage der Einrichtung, ständiger Charakter, Unabhängigkeit, obligatorische Gerichtsbarkeit, streitiges Verfahren und Anwendung von Rechtsnormen. Außer dem Vorliegen eines streitigen Verfahrens sind alle anderen Punkte meines Erachtens klar; zu den Streitigkeiten schreibt die Schienen-Control Kommission Folgendes:
"Das Verfahren vor der Schienen-Control Kommission ist ein streitiges Verfahren, da den Parteien gemäß § 37 AVG die Gelegenheit zur Geltendmachung ihrer Rechte und rechtlichen Interessen gegeben wird. Dies kann auch in einer mündlichen Verhandlung erfolgen, zu der eventuelle Zeugen und Sachverständige geladen werden (§§ 39 Abs 2, 40ff AVG)."
Ob das wirklich reicht, um eine Streitigkeit anzunehmen?

Update 07.06.2012: Generalanwalt Jääskinen hat in seinen Schlussanträgen von heute keine Zweifel an der Vorlageberechtigung der Schienen-Control-Kommission (siehe RNr 26-30).

Update 02.12.2012: In seinem Urteil vom 22.11.2012 ist der EuGH der Ansicht des Generalanwalts gefolgt und hat die Zulässigkeit der Vorlage durch die Schienen-Control Kommission bestätigt. Aus dem Urteil:
29   Der Gerichtshof stellt nach ständiger Rechtsprechung bei der Beurteilung der rein unionsrechtlichen Frage, ob es sich bei der vorlegenden Einrichtung um ein Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV handelt, auf eine Reihe von Merkmalen ab, wie z. B. gesetzliche Grundlage der Einrichtung, ständiger Charakter, obligatorische Gerichtsbarkeit, streitiges Verfahren, Anwendung von Rechtsnormen durch die Einrichtung sowie deren Unabhängigkeit (vgl. u. a. Urteile vom 14. Juni 2007, Häupl, C‑246/05, Slg. 2007, I‑4673, Randnr. 16, vom 18. Oktober 2007, Österreichischer Rundfunk, C‑195/06, Slg. 2007, I‑8817, Randnr. 19, sowie vom 10. Dezember 2009, Umweltanwalt von Kärnten, C‑205/08, Slg. 2009, I‑11525, Randnr. 35).
28   Insoweit ist, anknüpfend an die Ausführungen des Generalanwalts in Nr. 28 seiner Schlussanträge, darauf hinzuweisen, dass die Schienen-Control Kommission durch § 81 Abs. 1 EisbG als ständige Einrichtung geschaffen wurde. Die §§ 81 bis 84 EisbG zeigen, dass die Schienen-Control Kommission die Kriterien der gesetzlichen Grundlage, der ständigen und obligatorischen Gerichtsbarkeit, der Anwendung von Rechtsnormen sowie der Unabhängigkeit einer solchen Einrichtung erfüllt.
29   Außerdem ist zum einen festzustellen, dass auf das Verfahren vor der Schienen-Control Kommission nach den Angaben in der Vorlageentscheidung das Allgemeine Verwaltungsverfahrensgesetz Anwendung findet, was den streitigen Charakter des Verfahrens vor dieser Einrichtung gewährleistet, in dem die Parteien Gelegenheit zur Geltendmachung ihrer Rechte und rechtlichen Interessen haben und die streitige Erörterung zu einer mündlichen Verhandlung führen kann, zu der Zeugen und Sachverständige geladen werden können.
30   Zum anderen ist darauf hinzuweisen, dass für die Schienen-Control Kommission nach § 84 EisbG das Allgemeine Verwaltungsverfahrensrecht maßgebend ist und dass ihre Entscheidungen nicht der Aufhebung im Verwaltungsweg unterliegen, sondern der gerichtlichen Überprüfung durch den Verwaltungsgerichtshof.
31   Daraus folgt, dass die Schienen-Control Kommission als Gericht im Sinne von Art. 267 AEUV anzusehen ist, so dass der Gerichtshof für die Beantwortung der vorgelegten Fragen zuständig ist.
Dass die Anwendung des AVG "den streitigen Charakter des Verfahrens" gewährleiste, ist eine etwas originelle Ansicht (um das jetzt einmal zurückhaltend und möglichst respektvoll zu formulieren), aber da im Ausgangsfall tatsächlich widerstrebende Interessen der Parteien zu beurteilen waren, kann man insgesamt das Vorliegen einer Streitigkeit wohl bejahen (was aber, sagen wir einmal so: nicht übertrieben konsistent mit dem zur Telekom-Control-Kommission ergangenen zurückweisenden Beschluss C-256/05 Telekom Austria AG, zumal auch bei der dort im Ausgangsfall vorzunehmenden Marktanalyse nach dem TKG 2003 über widerstreitende Interessen mehrerer Verfahrensparteien - siehe C-426/05 Tele2 - zu entscheiden war).

Update 14.03.2013: die heutigen Schlussanträge von Generalanwalt Jääskinen in der Rechtssache C-509/11, ÖBB-Personenverkehr AG, enthalten interessante Ausführungen zur Gerichtsqualität der Schienen-Control Kommission:
49. [...] Wie durch die vom Gerichtshof in der mündlichen Verhandlung gestellten Fragen geklärt worden ist, hat die Schienen-Control Kommission zwei Arten von Funktionen.
50. Erstens wird sie in Fällen wie denen, um die es im Urteil Westbahn Management ging, quasi als Verwaltungsgericht im Kontext eines kontradiktorischen Zwei-Parteien-Verfahrens tätig. Wie der Gerichtshof in diesem Urteil bestätigte, besitzt sie die erforderlichen Eigenschaften, um die in der Rechtsprechung des Gerichtshofs aufgestellten Kriterien in Bezug auf Unabhängigkeit und Zusammensetzung zu erfüllen.
51. Im vorliegenden Verfahren hat die Schienen-Control Kommission dagegen die Rolle einer Verwaltungsbehörde, der im Rahmen der Durchsetzung der Verordnung Nr. 1371/2007 die Aufgaben der zuständigen nationalen Stelle übertragen wurden.
[...]
56. Diese Entscheidung [der Schienen-Control Kommission] kann von dem Eisenbahnunternehmen vor dem Verwaltungsgerichtshof angefochten werden. Die Schienen-Control Kommission hat dann die Rolle des Beklagten im gerichtlichen Verfahren. Daher kann die Schienen-Control Kommission in einem derartigen Kontext nicht als Gericht betrachtet werden, weil sie die gegnerische Partei im Rechtsstreit mit der ÖBB-Personenverkehr AG ist.
*) Zur Anonymisierung siehe schon im letzten Blogpost; der im Web veröffentlichte Beschluss der Schienen-Control-Kommission ist "anonymisiert"; beim EuGH werden die Namen der Parteien ausgeschrieben.

2 comments :

Anonymous said...

Gegenfrage: Warum nicht? Im Ausgangsfall will A etwas, das B aber partout nicht hergeben will. Streitiger geht es doch nicht.

Hans Peter Lehofer said...

Die Frage ist natürlich berechtigt, und ich gebe zu, dass ich eine gute Chance sehe, dass der EuGH die Sache annimmt und inhaltlich entscheidet. Ich wollte hier nur anmerken, dass die Angelegenheit keineswegs eindeutig ist.

Nach der EuGH-Rechtsprechung können die nationalen Gerichte den Gerichtshof nur anrufen, "wenn bei ihnen ein Rechtsstreit anhängig ist und sie im Rahmen eines Verfahrens zu entscheiden haben, das auf eine Entscheidung mit Rechtsprechungscharakter abzielt" (zB 15.1.2002, C-182/00, Lutz). Hier liegt zwar materiell ein Streit zwischen zwei Unternehmen vor; würde dieser vor einem Gericht im formalen Sinn, das in die nationale ordentliche Gerichtsbarkeit eingegliedert wäre, ausgetragen, wäre die Vorlageberechtigung evident, stünden sich doch zwei Verfahrensparteien mit widerstreitenden Interessen und Rechtsansprüchen entgegen. Allerdings wird hier gerade eben kein Gericht, sondern eine Verwaltungsbehörde (über Antrag einer Partei) tätig. Dass die von der SCK zu treffende Entscheidung Auswirkungen auf die andere Partei hat, bedeutet nicht zwangsläufig schon das Vorliegen einer Streitigkeit; man könnte dies schlicht als Verwaltungsverfahren sehen, in dem der Antragsteller der Behörde gegenübersteht, was gerade das Kriterium wäre, um keine "Streitigkeit" bzw. keine "Angelegenheit mit Rechtsprechungscharakter" anzunehmen (vgl dazu etwa die Schlussanträge in der Rechtssache C-239/07 Sabatauskas u.a.). Auch im Telekom-Austria Fall hätten ja andere Betroffene Parteistellung gehabt, dennoch wurde dort das Vorliegen einer Streitigkeit verneint.

Geht man aber - wie die SCK - von der Entscheidung zum Bundeskommunikationssenat aus (C-195/06, ORF), dann spräche tatsächlich manches dafür, die SCK als vorlageberechtigtes Gericht anzusehen, zumal dort die Entscheidung durch den EuGH gegen die Position des Generalanwalts getroffen wurde (der den Bundeskommunikationssenat, weil er nicht der österreichischen Gerichtsverfassung angehört, nicht als vorlageberechtigt anerkennen wollte).

Wenn ich dennoch zweifle, ist das wegen der hier strikt erstinstanzlichen verwaltungsbehördlichen Entscheidungsbefugnis der SCK; ob der EuGH es hinnehmen möchte, von erstinstanzlichen Verwaltungsbehörden angerufen zu werden, noch bevor es irgendeine anzufechtende Entscheidung gibt, scheint mir alles andere als gesichert; ich würde die Sache eher mit dem Fall Bengtsson (C-344/09) vergleichen, wo man umgangssprachlich auch von einem Streit ausgehen könnte (jemand will keine Handymasten und beschwert sich dagegen bei der Verwaltungsbehörde); im Beschluss schreibt der EuGH: "Folglich ist es im Kontext des vorliegenden Vorabentscheidungsersuchens nicht Aufgabe des Mora kommun, Miljö- och hälsoskyddsnämnden, die Rechtmäßigkeit einer Entscheidung zu überprüfen. Seine Aufgabe besteht darin, erstmals zu der Beschwerde eines Bürgers Stellung zu nehmen. Unter diesen Umständen hat er nicht im Sinne der Rechtsprechung des Gerichtshofs einen Rechtsstreit zu entscheiden". (Hervorhebung hinzugefügt).