Unabhängigkeit oder Aufsicht? EuGH zu deutschen Datenschutz-Kontrollstellen

Auch wenn der klassische Datenschutz nicht unbedingt Thema dieses Blogs ist, möchte ich auf das aktuelle Urteil des EuGH vom 9.3.2010, C-518/07, Kommission / Deutschland, hinweisen. Im Gegensatz zu den Schlussanträgen des Generalanwalts hat der EuGH die staatliche Aufsicht, der deutsche Datenschutz-Kontrollstellen (teilweise) unterliegen, als mit der allgemeinen DatenschutzRL 95/46/EG unvereinbar beurteilt. In Art 28 Abs 1 der RL heißt es nämlich: "Die Mitgliedstaaten sehen vor, daß eine oder mehrere öffentliche Stellen beauftragt werden, die Anwendung der von den Mitgliedstaaten zur Umsetzung dieser Richtlinie erlassenen einzelstaatlichen Vorschriften in ihrem Hoheitsgebiet zu überwachen. Diese Stellen nehmen die ihnen zugewiesenen Aufgaben in völliger Unabhängigkeit wahr. Nach diesem Urteil des EuGH kann der Gesetzgeber die Kontrollstellen zwar verpflichten, dem Parlament Rechenschaft über ihre Tätigkeiten abzulegen, eine staatliche Aufsicht durch Verwaltungsorgane ist aber mit dem Unabhängigkeitserfordernis nicht vereinbar.

Hervorzuheben ist, dass der EuGH ausdrücklich auch die Kompetenzgrundlage der DatenschutzRL (nun Art 114 AEUV, damals "ex-ex-Artikel" 100a EGV) als ausreichend ansieht, um den Mitgliedstaaten Vorgaben für die Verwaltungsorganisation - in concreto also für die Unabhängkeit der Kontrolstelle - zu machen, was von Deutschland nicht nur im Hinblick auf die DatenschutzRL heftig bekämpft wurde. Auch im Zusammenhang mit dem Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste (RahmenRL) sowie der Richtlinie über Audiovisuelle Mediendienste war diese Frage ein wesentlicher Streitpunkt zwischen einzelnen Mitgliedstaaten und der Kommission gewesen.

Im Telekombereich musste die Kommission in der schließlich beschlossenen RL 2009/140/EG eine Einschränkung gegenüber ihrem RL-Vorschlag hinnehmen: zwar heißt es in Art 3 Abs 3a der RahmenRL nun: "Unbeschadet der Absätze 4 und 5 handeln die für die Vorabregulierung des Markts oder für die Beilegung von Streitigkeiten zwischen Unternehmen nach den Artikeln 20 oder 21 zuständigen nationalen Regulierungsbehörden unabhängig und holen im Zusammenhang mit der laufenden Erfüllung der ihnen nach den nationalen Rechtsvorschriften zur Umsetzung des Gemeinschaftsrechts übertragenen Aufgaben weder Weisungen einer anderen Stelle ein noch nehmen sie solche entgegen." Aber gleich danach steht: "Dies steht einer Aufsicht im Einklang mit dem nationalen Verfassungsrecht nicht entgegen."

Damit gilt das Unabhängigkeitserfordernis nicht für jegliche Tätigkeit der Regulierungsbehörden, sondern nur für Wettbewerbsregulierung und Streitbeilegung und auch dort nur, soweit dies mit innerstaatlichem Verfassungsrecht (in Österreich Art 20 Abs 2 B-VG) vereinbar ist. Und während das in Ausführung des Art 20 Abs 2 B-VG vorgesehene Informationsrecht des Bundeskanzlers bei der Datenschutzkommission (§ 38 Abs 2 DSG) in Konflikt mit dem EuGH-Urteil C-518/07 stehen könnte, muss das vergleichbare Informationsrecht der Verkehrsministerin bei der Telekom-Control-Kommission (§ 6 Abs 3a KOG) bei der Umsetzung der RL 2009/140 wohl nicht beseitigt werden.

Für audiovisuelle Mediendienste hatte die Kommission in ihrem RL-Vorschlag auch eine weitergehende Unabhängigkeit der nationalen Regulierunsgbehörden vorgesehen: "Die Mitgliedstaaten gewährleisten die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden und sorgen dafür, dass diese ihre Befugnisse unparteiisch und transparent ausüben." In der beschlossenen RL findet sich dazu keine zwingende Vorgabe mehr; lediglich in Art 23b wird auf unabhängige Behörden Bezug genommen: "Die Mitgliedstaaten ergreifen geeignete Maßnahmen, um sich gegenseitig und der Kommission, insbesondere über ihre zuständigen unabhängigen Regulierungsstellen, die Informationen zu übermitteln, die für die Anwendung der Bestimmungen dieser Richtlinie ... notwendig sind." Das klingt natürlich so, als ginge der Richtliniengesetzgeber vom Bestehen solcher unabhängiger Stellen aus, aber eine Anordnung, diese gegebenenfalls erst zu schaffen, kann man der Bestmmung kaum entnehmen.

Nach dem EuGH-Urteil zu den Datenschutz-Kontrollstellen werden sich die Mitgliedstaaten aber in künftigen Verhandlungen auch im Telekom- und AV-Medien-Bereich schwerer tun, ein umfassenderes Unabhängigkeitserfordernis für Regulierungsbehörden abzuwehren. Auch in diesen Bereichen könnte - wie etwa Erwägungsgrund 13 zur RL 2009/140 ("Die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden sollte gestärkt werden, um eine wirksamere Anwendung des Rechtsrahmens zu gewährleisten ...") zeigt - das Ziel, die Regulierungsstellen "jeglicher äußeren Einflussnahme ..., die ihre Entscheidungen steuern könnte," zu entziehen, als wesentliches Element der RL (vergleiche RN 50 des EuGH-Urteils und Erwägungsgrund 62 der DatenschutzRL) angesehen werden. Auch die Subsidiaritätskarte hat vor dem EuGH in der Datenschutzsache übrigens nicht gezogen (s RNr 55 des Urteils).