EuGH-Generalanwalt: Sendestopp für Klubrádió verletzte Unionsrecht

Vor mehr als vier Jahren musste Klubrádió, der letzte relevante unabhängige und auch regierungskritische Radiosender in Ungarn, seinen Sendebetrieb auf UKW einstellen. Der Orbán-treue Medienrat stützte sich dabei auf zwei kleinere Verstöße gegen Meldepflichten und als unklar oder widersprüchlich angesehene Angaben im Verlängerungsantrag, die nationalen Gerichte bestätigten dieses bürokratische Vorgehen (siehe die Pressemitteilung des Medienrats vom 9. Februar 2021). 

Für unabhängige Beobachter war allerdings klar, dass es hier um die Einschränkung der Medienfreiheit ging - detailliert auch nachzulesen im "Memorandum on freedom of expression and media freedom in Hungary" der Menschenrechtskommissarin des Europarats, das kurz nach dem (UKW-)Sendestopp von Klubrádió veröffentlicht wurde und maßgeblich auch diese Ereignisse kritisch bewertet. Auch der Rechtsstaatlichkeitsbericht der EU-Kommission für 2021 hielt im Ungarn-Kapitel fest, dass der Medienpluralismus "weiterhin gefährdet" ist und Bedenken hinsichtlich der Unabhängigkeit und Wirksamkeit der Medienbehörde bestehen, "auch angesichts der Entscheidungen des Medienrats, die dazu führten, dass der unabhängige Radiosender Klubrádió abgeschaltet wurde." 

Vor diesem Hintergrund hat die Kommission etwas Ungewöhnliches getan: sie hat drei Entscheidungen des ungarischen Medienrates, die zum Sendestopp für Klubrádió führten, zum Anlass genommen, ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Ungarn einzuleiten, und zwar wegen der Verletzung von Regeln über die Frequenzvergabe in den Rechtsvorschriften für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste. 

Das war ungewöhnlich in zweierlei Hinsicht: erstens, weil in der Regel nicht einzelne behördliche oder gerichtliche Entscheidungen zum Anlass für ein Vertragsverletzungsverfahren genommen werden (sondern Rechtsvorschriften oder zumindest eine länger währende behördliche oder gerichtliche Entscheidungspraxis), und zweitens, weil hier eher technisch ausgerichtete Normen über die Frequenzvergabe genutzt wurden, um der Sache nach ein medienpolitisches Fehlverhalten anzugreifen.

Heute hat Generalanwalt Rantos in diesem, mittlerweile beim EuGH anhängigen Verfahren (C-92/23 Kommission / Ungarn) seine Schlussanträge erstattet (siehe auch die Pressemitteilung des EuGH dazu). Er kommt zum Ergebnis, dass Ungarn durch die Weigerung. die Lizenz von Klubrádió zu verlängern und durch den Ausschluss dieses Senders von einer weiteren Ausschreibung gegen Unionsrecht verstoßen hat. Es bleibt natürlich abzuwarten, ob sich der EuGH diesen Schlussanträgen anschließen wird, aber vielleicht lohnt sich ein erster Blick auf diesen Entscheidungsvorschlag des Generalanwalts.

1. Zur Anwendbarkeit des Unionsrechts 

Ungarn hat vorgebracht, dass der Rechtsrahmen für elektronische Kommunikation nicht auf die Klubrádió-Entscheidungen anwendbar sei, weil es um die Erbringung von Mediendiensten geht, die ausschließlich durch das nationale Mediengesetz geregelt sei. Die Nutzung der Frequenzen sei eine gesonderte Verwaltungsentscheidung. 

Der Generalanwalt votiert das knapp und deutlich ab: auch wenn es bei der Lizenzvergabe (Vergabe des Rechts zur Erbringung von Mediendiensten) um Inhalte geht, so schließt dieses Recht auch das Recht auf Nutzung von Funkfrequenzen ein. 

Der neue europäische Kodex für elektronische Kommunikation (EKEK) ist für den vorliegenden Fall aus zeitlichen Gründen noch nicht relevant. Der Generalanwalt hält aber fest (Rn. 37), dass die Verpflichtungen aus Art. 45 Abs. 1 des EKEK den in Art. 9 Abs. 1 der Rahmenrichtlinie festgelegten Verpflichtungen gleichwertig sind, "da beide Bestimmungen u. a. die Verpflichtung der Mitgliedstaaten vorsehen, zu gewährleisten, dass die Zuteilung von Funkfrequenzen für elektronische Kommunikationsdienste auf transparenten und angemessenen Kriterien beruht." 

Daher das erste Fazit: auch für die Vergabe von Hörfunk oder Fernseh-Zulassungen, die mit der Nutzung von Funkfrequenzen verbunden sind, sind die Bestimmungen (nun) des EKEK relevant, wonach die "Gewährung von individuellen Nutzungsrechten für Funkfrequenzen ... auf objektiven, transparenten, wettbewerbsfördernden, nichtdiskriminierenden und angemessenen Kriterien beruhen" muss bzw "die individuellen Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen nach offenen, objektiven, transparenten, nichtdiskriminierenden und verhältnismäßigen Verfahren" gewährt werden.

2. Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die verweigerte Verlängerung der Lizenz

Generalanwalt Rantos verweist im Hinblick auf die Ablehnung der Verlängerung der Klubrádió-Lizenz zunächst darauf, dass die für die erstmalige Frequenzvergabe maßgeblichen Kriterien auch bei jeder Verlängerung zu beachten sind. Eine Verlängerung muss zwar nicht zwingend vorgesehen sein oder könnte auch ab einem bestimmten Zeitpunkt an neue Regeln gebunden werden, dies war aber bei Klubrádió nicht der Fall. 

Die Klubrádió vorgeworfenen wiederholten Verstöße (der Sender hatte zweimal gegen die Verpflichtung verstoßen, den monatlichen Bericht über die Sendequoten abzuliefern und die dafür erhaltenen Strafen von jeweils rund 75 € nicht bekämpft), sind nach Ansicht des Generalanwalts im vorliegenden Fall nicht so schwerwiegend, dass der Ausschluss der Verlängerung der Lizenz damit zu begründen sei (Rn. 52). 

Die Bestimmung an sich, wonach eine Verlängerung nach wiederholten Verstößen ausgeschlossen ist, verstößt nach Ansicht des Generalanwalts aber nicht gegen die von der Kommission geltend gemachten Bestimmungen der RahmenRL, GenehmigungsRL oder WettbewerbsRL. 

3. Verhältnismäßigkeit im Hinblick auf die Ungültigerklärung der Bewerbung bei einer weiteren Ausschreibung

Nachdem die Lizenzverlängerung abgelehnt worden war, beteiligte sich Klubrádió an einer Ausschreibung. Diese Bewerbung wurde vom Medienrat allerdings für ungültig erklärt hatte, weil geringfügige Fehler in der Antragstellung unterlaufen waren (eine Unklarheit in einer Sendungsbeschreibung, und ein fehlerhafter Eintrag in einem Formular, wo die Dauer einer Sendung mit 50 Minuten angegeben war, während diese laut Programmplan 45 Minuten dauern sollte). Für den Generalanwalt ist es offensichtlich, "dass diese Ungenauigkeiten so geringfügig sind, dass es unverhältnismäßig erscheint, sie als Grund für die Ungültigkeit des Angebots heranzuziehen."

Schließlich stützte sich die Ungültigerklärung auch noch darauf, dass Klubrádió bei der Bewerbung ein negatives Eigenkapital aufgewiesen habe. Das wurde aber nicht bei der Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit berücksichtigt, sondern weil das Angebot damit nicht geeignet sei, zur Schaffung eines stabilen Rundfunkmarkts beizutragen. 

Der Generalanwalt sieht darin einen Verstoß gegen die Transparenzpflicht, weil dieser Aspekt nicht zu den in der Ausschreibung genannten Kriterien für die finanzielle Leistungsfähigkeit genannt worden war.  

4. Frist für die Entscheidung über die Frequenznutzung

Eine weitere Verletzung des Unionsrechts im Zusammenhang mit der Entscheidung über die Lizenzverlängerung betraf die Frist: nach Art 5 Abs 3 GenehmigungsRL muss über den Antrag auf Gewährung von Nutzungsrechten an Funkfrequenzen innerhalb von sechs Wochen entschieden werden. Die ungarische Behörde hatte dafür aber mehr als zehn Monate gebraucht. 

Bei wettbewerbsorientierten oder vergleichenden Auswahlverfahren (also auch bei den im Rundfunkbereich häufig anzutreffenden "Beauty Contests") kann die Frist für die Vergabe von Funkfrequenzen nach Art 7 Abs 4 der GenehmigungsRL um höchstens acht Monate verlängert werden; dies war beim zweiten Verfahren der Fall, sodass die Kommission mit dem Hinweis auf die Frist diesbezüglich nicht erfolgreich war.

5. Ausschluss von einer befristeten Lizenz

Ein Nebenstrang der Kommissionsargumentation betrifft die dritte Entscheidung des Medienrats, nämlich Klubrádió auch von einer befristet - bis zu einer endgültigen Entscheidung über die Ausschreibung - zu vergebenden Lizenz auszuschließen. Hier sieht der Generalanwalt angesichts des weiten Ermessens für die bei derartigen provisorischen Zulassungen aufzuerlegenden Bedingungen keinen Verstoß Ungarns gegen Unionsrecht.

6. Art. 11 GRC

Die Kommission machte auch geltend, dass die Entscheidungen des Medienrates "Klubrádió daran gehindert hätten, seine Programme über eine Funkfrequenz auszustrahlen, was die schwerste denkbare Verletzung der Medienfreiheit darstelle und der Unterbindung der Tätigkeit eines Mediendiensteanbieters durch die nationalen Behörden gleichkomme." 

Nachdem der Generalanwalt die Bedeutung des Art 11 Abs. 2 GRC betont ("eine der wesentlichen Grundlagen einer demokratischen und pluralistischen Gesellschaft"), relativiert er den vorliegenden Fall ein wenig: es gehe hier um ein Verhalten, das "die Rechte eines bestimmten Unternehmens beeinträchtigt", zu prüfen sei aber, ob dadurch die Freiheit und der Pluralismus der Medien in Ungarn beeinträchtigt sei. Diesbezüglich hat nach Ansicht des Generalanwalts die Kommission ihre Beweislast nicht erfüllt (Rn. 101-103): 

Die Kommission, der ... die Beweislast obliegt, stützt sich offenbar auf den Umstand, dass Klubrádió ein unabhängiger und regierungskritischer Radiosender sei. Die Klage beruht jedoch nicht auf einer spezifischen Prüfung des Zusammenhangs zwischen der Tätigkeit von Klubrádió und der allgemeinen Situation der Medien in Ungarn, die Kommission beschränkt sich vielmehr darauf, auf das dem Medienpluralismus gegenüber in besonderem Maße feindlich eingestellte Umfeld in diesem Mitgliedstaat hinzuweisen, das auf die starke Einmischung der ungarischen Regierung im Bereich der Medien zurückzuführen sei, wie dies von mehreren Instanzen innerhalb der Union und des Europarats bestätigt worden sei.

Insoweit trifft es zu, dass die Medienregulierung in Ungarn – und insbesondere das Mediengesetz – in den letzten Jahren oft Kritik seitens mehrerer internationaler Institutionen und Organisationen wegen der Einschränkungen der Medienfreiheit und des Medienpluralismus erfahren hat. Zudem kann und wird in einer Situation, in der die Freiheit und der Pluralismus der Medien auf die Probe gestellt werden, der Ausschluss eines Mediendiensteanbieters, der das politische Leben des Landes aufmerksam verfolgt und der politischen Macht gegenüber besonders kritisch eingestellt ist, diese Situation aller Wahrscheinlichkeit nach weiter verschärfen.

Aber auch wenn bei der Prüfung der streitigen Maßnahmen offensichtlich die besonderen Umstände und der spezielle Kontext ihrer Ergreifung nicht außer Acht gelassen werden können und es daher nicht ausgeschlossen werden kann, dass diese Maßnahmen tatsächlich die Freiheit und den Pluralismus der Medien beeinträchtigt haben, hat die Kommission meiner Ansicht nach unter den Umständen des vorliegenden Falles nicht nachgewiesen, dass eine solche Auswirkung vorliegt, und ist somit der ihr obliegenden Beweislast nicht nachgekommen. Abgesehen von einer allgemeinen Beschreibung der Situation auf dem Medienmarkt in Ungarn hat sie nämlich keine Umstände vorgetragen, die die Auswirkungen der streitigen Maßnahmen auf diese Situation belegen.

Für den Fall, dass der EuGH zum Ergebnis kommen sollte, dass die festgestellten Verstöße die Freiheit und den Pluralismus der Medien einschränken, führt der Generalanwalt aber auch noch aus, dass er bezweifle, "dass die durch die streitigen Entscheidungen auferlegten Einschränkungen insoweit notwendig und verhältnismäßig sind." 

7. Fazit 

Sollte der EuGH dem Generalanwalt folgen (was ich zumindest im Kern erwarte), ist zunächst einmal klagestellt, dass auch für die Vergabe und Verlängerung von Rundfunklizenzen, die mit einer Frequenznutzung verbunden sind, die Bestimmungen (nun) des EKEK zu beachten sind, was insbesondere transparente Verfahren und verhältnismäßige Kriterien für die Entscheidung sowie die Einhaltung der dort festgelegten Fristen verlangt. 

Das bedeutet, dass bei jeder Ausschreibung die in der Auswahl anzuwendenden Kriterien möglichst klar anzugeben sind (sofern dies nicht bereits durch das Gesetz erfolgt ist), und dass bei jeder im Zug der Vergabe oder Verlängerung zu treffenden Entscheidung der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit zu beachten ist. 

Klar ist jedenfalls auch, dass Art. 11 GRC für derartige Vergabeverfahren maßgebend sind (aber das war außerhalb Ungarns wohl auch kaum strittig). Der Generalanwalt stellt aber hohe Anforderungen an die Beweislast für die Kommission, aus einzelnen Verstößen ein gewissermaßen systemisches Versagen zu belegen, also hier: dass nicht nur Detailbestimmungen des Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste verletzt wurden, sondern dadurch auch ein Verstoß gegen Art. 11 GRC erfolgt wäre. 

Schließt sich der EuGH auch diesbezüglich dem Generalanwalt an, so werden damit auch die Grenzen eines Vertragsverletzungsverfahrens deutlich, das aufgrund des staatlichen Vorgehens gegen ein einzelnes Medium eingeleitet wird. Für die Bekämpfung systemischen Versagens wäre ein derart spezifisches Vertragsverletzungsverfahren damit kein geeignetes Mittel.

EGMR (Große Kammer), Magyar Helsinki Bizottság: Art. 10 EMRK inkludiert - unter bestimmten Umständen - Recht auf Informationszugang

Art. 10 EMRK schützt die Freiheit der Meinungsäußerung. Dieses Recht, so heißt es in Art. 10 Abs. 1 EMRK ausdrücklich, schließt auch "die Freiheit zum Empfang [...] von Nachrichten oder Ideen ohne Eingriffe öffentlicher Behörden" ein. Nicht abschließend klar war bislang, ob dieses Recht so weit geht, dass Behörden auf Anfrage Informationen zugänglich machen müssen, die sie nicht von selbst preisgeben wollten. Ein derartiges Recht auf Zugang zu Informationen öffentlicher Einrichtungen ist in vielen Staaten gesetzlich vorgesehen (in Österreich derzeit nur als Recht auf Auskunft, aber nicht auf tatsächlichen Zugang zu den Informationen), die Rechtsprechung des EGMR dazu war bisher nicht eindeutig. 

Mit dem heute verkündeten Urteil der Großen Kammer im Fall Magyar Helsinki Bizottság gegen Ungarn (Appl. no. 18030/11; siehe dazu auch die Pressemitteilung) hat der EGMR sich nun endgültig dazu durchgerungen, Art. 10 EMRK so zu auszulegen, dass dieser auch ein Recht auf Zugang zu Informationen einschließt. Dieses Recht besteht aber nur unter einer Reihe von durchaus einschränkenden Bedingungen, die der EGMR in seinem Urteil darlegt. Vor allem kommt es auf die Rolle des Informationssuchenden an: wesentlich ist das Ziel, mit den begehrten Informationen die Öffentlichkeit über Angelegenheiten von öffentlichem Interesse zu informieren - damit kommen als Träger des Rechts vor allem journalistisch tätige Personen und NGOs sowie andere "public watchdogs" in Betracht (zu denen der EGMR nun ausdrücklich auch Blogger zählt).

Hier zunächst einmal eine Darstellung der wesentlichen Inhalte des Urteils, noch ohne Anmerkungen zu den (mehreren) Sondervoten oder zu den Konsequenzen (dazu in den nächsten Tagen vielleicht noch mehr).

Zum Ausgangsfall: 
Die beschwerdeführende NGO, das ungarische Helsinki-Komitee, beobachtet die Umsetzung internationaler Menschenrechtsstandards in Ungarn, engagiert sich für die Rechte von Asylwerbern und beobachtet die Menschenrechtssituation im Bereich der Sicherheitsbehörden und der Justiz. In besonderer Weise befasst sie sich mit dem Zugang zum Recht, Haftbedingungen und dem Recht auf anwaltlichen Beistand. Für eine Studie über die Bestellung von Verfahrenshilfeverteidigern evaluierte die NGO die Leistung von Verfahrenshelfern. Sie kam zum Ergebnis, dass das System der Verfahrenshelfer-Bestellung nicht adäquat funktionierte, vor allem weil die Polizei und andere Untersuchungsbehörden die zu bestellenden Verfahrenshelfer frei auswählen konnten und dabei häufig dieselben Anwälte wählten.

In einem Folgeprojekt beantragte die NGO die Bekanntgabe der Namen der ausgewählten Verfahrenshilfeverteidiger im Jahr 2008 und die Anzahl der Fälle für jeden Anwalt bei 28 Polizeibehörden. 17 Polizeibehörden gaben die Namen bekannt, fünf weitere erst nach gerichtlicher Anordnung. Die Polizeibehörden von Hajdú-Bihar und von Debrecen verweigerten die Auskunft, da die Namen der Verfahrenshelfer keine Daten von öffentlichem Interesse seien; die Bekanntgabe der Information sei nicht im öffentlichen Interesse im Sinne des ungarischen Datenschutzgesetzes, weil die Verfahrenshelfer keine staatlichen oder öffentlichen Aufgaben durchführen würden; ihre Namen seien daher private Daten, die nicht bekanntzugeben seien.

Die NGO ging vor Gericht und gewann in erster Instanz am Bezirksgericht Debrecen. Das zweitinstanzliche Gericht drehte die Entscheidung um, der Oberste Gerichtshof bestätigte diese Entscheidung und betonte dabei insbesondere, dass die Verfahrenshelfer keine Personen seien, die öffentliche Aufgaben erfüllen.

Das Urteil des EGMR

Der EGMR hält (in Abs. 117 des Urteils) fest, dass Art. 10 EMRK - anders als etwa Art. 19 der Allgemeinen Erklärung der Menschenrechte oder des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte - nicht ausdrücklich auch das Recht erwähnt, Informationen "zu suchen".

- Bisherige Rechtsprechung
In den Absätzen 126 bis 133 des Urteils stellt der EGMR seine bisherige Rechtsprechung dar. Zunächst hatte er - beginnend mit dem 1987 ergangenen Urteil Leander - ausgesprochen, dass das Recht auf den freien Empfang von Informationen im Wesentlichen die Regierung daran hindert, eine Person am Empfang von Informationen zu hindern, die ihr andere mitteilen wollen, dass aber Art. 10 EMRK dem Einzelnen (in den jeweiligen Umständen der Einzelfälle) kein Recht auf den Zugang zu Informationen gebe und keine Verpflichtung der Regierungen schaffe, solche Informationen mitzuteilen.

Der EGMR führt dazu aus, dass diese Fälle insoweit vergleichbar waren, als es um Informationen ging, die für das Privatleben der Betroffen bedeutsam waren, sodass sie auch unter Art. 8 EMRK beurteilt wurden. Später hat der EGMR dann - beginnend mit dem Fall Dammann - ausgesprochen, dass das Sammeln von Informationen ein essentieller Teil der Pressefreiheit ist; im Fall von leicht verfügbaren Dokumenten, zu denen eine öffentliche Einrichtung einem Medium dennoch den Zugang verweigerte, wurde daher von einem Eingriff in die nach Art. 10 EMRK geschützten Rechte ausgegangen (Entscheidung Sdružení Jihočeské Matky; im konkreten Fall war der Eingriff allerdings nicht unverhältnismäßig).

Später wurde ein auf Art. 10 EMRK gestütztes Recht in Fällen anerkannt, in denen der Beschwerdeführer nach nationalen Vorschriften ein Recht auf Informationszugang hatte; dabei nahm der EGMR Bedacht darauf, dass der Zugang zur Information in diesen Fällen ein wesentliches Element der Ausübung der Meinungsäußerungsfreiheit war oder dass es Teil des legitimen Sammelns von Informationen im öffentlichen Interesse war, mit dem Ziel, diese Information mitzuteilen und zu einer öffentlichen Debatte beizutragen (insbesondere die Fälle Kenedi, Youth Initiative for Human Rights, Roşiianu, Guseva; ähnlich auch Gillberg). Im Rückblick, so der EGMR, sei diese Rechtsprechungslinie keine Abweichung von den Leander-Prinzipien gewesen, sondern eine Weiterentwicklung, indem es um Situationen ging, in denen eine Hand des Staates ein Recht zum Empfang von Informationen anerkannt habe, während die andere Hand die Durchsetzung dieses Rechts frustrierte oder vereitelte.

Eine weiterer, mit dieser Rechtsprechungslinie eng verbundener Zugang hat sich in den Fällen Társaság a Szabadságjogokért (im Blog dazu hier) und Österreichische Vereinigung (im Blog dazu hier) herausgebildet. Hier hat der EGMR unter bestimmten Bedingungen - unabhängig von Überlegungen des nationalen Rechts - die Existenz eines beschränkten Rechts auf Informationszugang als Teil der in Art. 10 EMRK verbürgten Rechte anerkannt. Im Fall Társaság betonte der EGMR die Rolle der NGO als "sozialer Wachhund", der legitimerweise Informationen über eine Angelegenheit des öffentlichen Interesses sammelte; Ähnliches gilt auch für den Fall Österreichische Vereinigung.

Als Abschluss der Ausführungen zur bisherigen Rechtsprechung versucht der EGMR (in Abs. 133), dem Eindruck der Widersprüchlichkeit der bisherigen Rechtsprechung entgegenzutreten:

The fact that the Court has not previously articulated in its case-law the relationship between the Leander principles and the more recent developments described above does not mean that they are contradictory or inconsistent.

Er meint dazu, dass mit den Aussagen in den Fällen Guerra ua, Gaskin und Roche, wonach dem Einzelnen unter den dort jeweils gegebenen Bedingungen kein Recht auf Zugang zu Informationen zukam (und die Regierung nicht zur Information verpflichtet war), nicht ausgeschlossen worden sei, dass ein ein solches Recht für den Einzelnen (bzw. eine korrespondierende Pflicht für die Regierung) unter anderen Umständen bestehen könne.

- Materialien
Die Auseinandersetzung mit den "Travaux préparatoires" (den historischen Materialien aus den Vorbereitungsarbeiten zur EMRK) führt den EGMR nicht zum Ergebnis, dass ein Recht auf Zugang zu Informationen mit der Textierung von Art. 10 EMRK ausgeschlossen werden sollte (wie insbesondere die Regierung des Vereinigten Königreichs als Unterstützerin der ungarischen Regierung vorgebracht hatte).

- Völkerrecht / Rechtsvergleichung
Völkerrechtliche Quellen und rechtsvergleichende Überlegungen führen den EGMR in Richtung Anerkennung eines Rechts auf Zugang zu Informationen. So sei in der großen Mehrheit der Konventionsstaaten ein Recht auf Zugang zu Informationen und/oder zu Dokumenten von öffentlichen Einrichtungen vorgesehen. Es bestehe ein breiter Konsens innerhalb des Europarats, ein individuelles Recht auf Zugang zu staatlichen Informationen anzuerkennen, damit die Öffentlichkeit Angelegenheiten von öffentlichem Interesse untersuchen und sich darüber eine Meinung bilden könne. Auch das Menschenrechtskomitee der Vereinten Nationen sowie der UN-Sonderberichterstatter zur Freiheit der Meinungsäußerung haben ein Recht insbesondere von "public watchdogs" auf Zugang zu staatlichen Informationen als Folge des Rechts der Öffentlichkeit, Informationen zu empfangen, angesehen.

- Eine "Klarstellung der klassischen Grundsätze"
Vor diesem Hintergrund hält der EGMR fest, dass er nicht daran gehindert sei, Art. 10 EMRK so auszulegen, dass er ein Recht auf Informationszugang einschließt. Ziel und Zweck der EMRK erfordern, dass sie so ausgelegt wird, dass die darin verbürgten Rechte effektiv und praktisch, nicht illusorisch und theoretisch sind. Die Auffassung, dass das Recht auf Zugang zu Informationen unter keinen Umständen in den Anwendungsbereich des Art. 10 EMRK fällt, würde zu Situationen führen, in denen die Freiheit, Informationen "zu empfangen und mitzuteilen" in einem derartigen Maße beeinträchtigt würde, dass der Wesensgehalt der freien Meinungsäußerung betroffen wäre. In Umständen, in denen der Zugang zu Informationen für die Ausübung des Rechts auf Empfang und Mitteilung von Information instrumentell ist, kann das Versagen des Zugangs einen Eingriff in dieses Recht darstellen (Abs. 155).

Der EGMR weicht damit im Wortlaut von den Aussagen im Urteil Leander (und einigen nachfolgenden) ab, aber er stellt es ausdrücklich als gebotene "Klarstellung der klassischen Grundsätze" dar. Der EGMR hält daran fest, dass das Recht, Informationen zu empfangen, nicht so ausgelegt werden kann, dass der Staat verpflichtet wäre, aus eigenem Informationen zu sammeln und zu verbreiten. Art. 10 EMRK überträgt dem Einzelnen auch kein Recht auf Zugang zu Informationen einer öffentlichen Einrichtung. Allerdings kann ein solches Recht dann entstehen, wenn die Verpflichtung zur Offenlegung gerichtlich angeordnet wurde (was hier nicht gegenständlich war) oder in Umständen, in denen der Zugang zur Information instrumentell für die Ausübung des Rechts des Einzelnen auf freie Meinungsäußerung ist. Wörtlich heißt es in Abs. 156 des Urteils:

The Court further considers that Article 10 does not confer on the individual a right of access to information held by a public authority nor oblige the Government to impart such information to the individual. However, as is seen from the above analysis, such a right or obligation may arise [...] in circumstances where access to the information is instrumental for the individual’s exercise of his or her right to freedom of expression, in particular “the freedom to receive and impart information” and where its denial constitutes an interference with that right. [Hervorhebung hinzugefügt]

Kriterien für den Informationszugang: 
Ob es ein Recht auf Informationszugang gibt, muss daher in jedem Einzelfall im Lichte der besonderen Umstände des jeweiligen Falles beurteilt werden. Der EGMR gibt (in den Abs. 158 bis 170 des Urteils) Hinweise, welche Kriterien für diese Beurteilung relevant sein können.

  a) Zweck des Informationsersuchens
Eine Voraussetzung ist, dass die informationssuchende Person das Ziel verfolgt, ihre Freiheit zum Empfang und zur Mitteilung von Informationen an andere auszuüben. Maßgeblich ist hier etwa, ob das Informationsersuchen als relevante Vorbereitungshandlung für journalistische Tätigkeit dient oder für andere Aktivitäten, die ein Forum für öffentliche Debatten bieten. Diese Voraussetzung stellt daher insbesondere auf Medien oder NGOs als "social watchdogs" ab. Abzuklären ist dabei auch, ob der Zugang zur Information "notwendig" ist, d.h. ob die Verweigerung des Zugangs die Ausübung des Rechts auf freie Meinungsäußerung hindern oder beeinträchtigen würde.

  b) Art der angefragten Information
Informationen oder Dokumente, zu denen Zugang gesucht wird, müssen im Allgemeinen einen "public-interest test" bestehen. Offenzulegen wäre die Information unter anderem dann, wenn dadurch Transparenz über die Führung öffentlicher Angelegenheiten oder Angelegenheiten von gesellschaftlichem Interesse geschaffen wird und damit die Teilhabe der Öffentlichkeit an der "public governance" ermöglicht wird.

Was da im Detail darunter fällt, wird teilweise etwas zirkelhaft definiert ("The public interest relates to matters which affect the public to such an extent that it may legitimately take an interest in them"), aber im Kern geht es um Angelegenheiten, die das Wohl der Bürger im gemeinschaftlichen Leben betreffen, um kontroversielle Angelegenheiten, wichtige soziale Themen oder Probleme, über die die Öffentlichkeit informiert werden möchte. Nicht dazu gehören Angelegenheiten, an denen es bloß ein voyeuristisches Interesse gibt.

  c) Die Rolle des Antragstellers 
Der Rolle, die der Informationssuchende beim Empfang und der Mitteilung von Informationen an die Öffentlichkeit wahrnimmt, kommt besondere Bedeutung zu. Wichtig ist dabei, ob eine Person, die Zugang zu Informationen beantragt, dies mit dem Ziel der Information der Öffentlichkeit in der Funktion eines "public watchdog" tut. Dies beschränkt das Recht auf Zugang zu Informationen nicht auf Medien und NGOs; ein hohes Schutzniveau kommt etwa auch akademischen Forschern zu. Wegen der wichtigen Funktion des Internets bei der Verbesserung des Zugangs zu Nachrichten und der Erleichterung der Verbreitung von Informationen kann auch die Funktion von Bloggern und populären Nutzern von Social Media mit jener von "public watchdogs" verglichen werden (Abs. 168).

  d) Parate und verfügbare Information 
Eine Rolle spielt auch, ob Informationen "ready and available" sind (wenngleich der EGMR den Einwand, das Zusammenstellen der Information sei schwierig, im Fall Österreichische Vereinigung nicht gelten ließ). Der EGMR ist aber der Auffassung, dass der Umstand, dass die begehrte Information parat und verfügbar ist, ein wichtiges Kriterium in der Gesamtbeurteilung darstellt, ob die Verweigerung des Informationszugangs einen Eingriff in das durch Art. 10 EMRK geschützte Recht darstellt.

Anwendung der Kriterien im vorliegenden Fall
Für den EGMR steht nicht in Zweifel, dass die NGO ihr Recht ausüben wollte, die Öffentlichkeit über eine Angelegenheit von öffentlichem Interesse zu informieren und aus diesem Grund die Informationen nachgefragt hat. Die begehrten Informationen betrafen das Feld der geplanten Studie, eine anonymisierte Auskunft hätte es nicht ermöglicht, die Frage der mehrfachen Bestellungen zu Verfahrenshelfern zu klären und verifizierbare Ergebnisse zur Unterstützung der Kritik am bestehenden System der Verfahrenshelferbestellung zu produzieren. Ohne die begehrte Information wäre die NGO nicht in der Lage gewesen, zu einer Debatte von öffentlichem Interesse mit genauer und verlässlicher Information beizutragen.

Die nationalen Gerichte hatten sich nur mit der Frage des Status der Verfahrenshelfer befasst, nicht aber mit dem "public-interest" Charakter der begehrten Informationen. Nach Ansicht des EGMR war aber die Bestellung von Verfahrenshilfeverteidigern eine Angelegenheit von eminentem öffentlichem Interesse, egal ob die Verfahrenshelfer "öffentliche Aufgaben" im Sinne nationaler Rechtsvorschriften erfüllen. Auch die Rolle der NGO stand nicht in Zweifel: es handelt sich um eine etablierte NGO, die sich mit der Verbreitung von Informationen zu Menschenrechten und Rechtsstaatlichkeit befasst. Und schließlich war die Information "ready and available", es war nicht vorgebracht worden, dass die Offenlegung besonders beschwerlich gewesen wäre.

Eingriff, gesetzliche Grundlage, legitimes Ziel
Damit liegt, so der EGMR, ein Eingriff in ein durch die EMRK geschütztes Recht vor. Der Eingriff war im Datenschutzgesetz vorgesehen und verfolgte ein legitimes Ziel (Schutz der Rechte anderer).

In einer demokratischen Gesellschaft unentbehrlich?
Bei der letztlich entscheidenden Frage, ob der Eingriff (die Verweigerung des Informationszugangs) in einer demokratischen Gesellschaft unentbehrlich war, kommt es zur Abwägung mit den durch Art. 8 EMRK geschützten Rechten der von der Offenlegung betroffenen Personen. Der EGMR hält dazu fest, dass die begehrten Informationen die Namen der bestellten Verfahrenshelfer und die Zahl der erfolgten Bestellungen betrafen. Für den EGMR geht es damit zwar um personenbezogene Daten, die sich jedoch vorwiegend auf die Ausübung beruflicher Aktivitäten im Zuge öffentlicher Verfahren beziehen und damit keine private Angelegenheit darstellen.

Damit stellt sich noch die Frage der Verhältnismäßigkeit des Eingriffs. Hier betont der EGMR die Bedeutung des Rechts auf ein faires Verfahren, dem nach der EMRK höchste Bedeutung zukommt. Jede Kritik oder vorgeschlagene Verbesserung am Verfahrenshilfe-System, das so unmittelbar mit dem Recht auf ein faires Verfahren  zusammenhängt, ist eine Angelegenheit von legitimem öffentlichen Interesse. Der Vorwurf, dass Verfahrenshelfer von der Polizei systematisch aus dem selben Pool von Anwälten bestellt würden und diese polizeiliche Maßnahmen daher kaum bekämpfen würden, gibt tatsächlich Anlass zu legitimer Sorge. Das Thema betrifft daher den Kern eines Konventionsrechts und die Verweigerung des Informationszugangs beeinträchtigt den Beitrag der NGO zu einer öffentlichen Debatte in einer Angelegenheit von allgemeinem Interesse.

Die Gründe für die Verweigerung des Zugangs - Datenschutzbedenken betreffend die bestellten Verfahrenshelfer - waren daher zwar relevant, aber nicht ausreichend, sodass der Eingriff nicht in einer demokratischen Gesellschaft unentbehrlich war. Mit 15 zu 2 Stimmen stellte der EGMR daher eine Verletzung des Art. 10 EMRK fest.

[Update: siehe zu diesem Urteil auch Marjolein Schaap-Rubio Imbers auf Strasbourg Observers, Renata Uitz auf ECHR Blog und Rupert Paines auf Panopticon]

EGMR: Vorwurf, ein Richter habe im Urteil von Dingen geträumt, die nicht da wären, ist nicht von der Meinungsäußerungsfreiheit gedeckt

In einer gestern bekanntgegebenen Entscheidung vom 07.04.2015, Zoltán Martin gegen Ungarn (Appl. no. 69582/13) zeigte der EGMR wieder einmal die Grenzen der anwaltlichen Meinungsäußerungsfreiheit vor Gericht auf.

Zum Ausgangsfall:
Ein ungarischer Anwalt hatte in einem Rechtsmittel unter anderem geschrieben, dass das erstinstanzliche Gericht (in einem Arzthaftungsfall) von Schmerzen der Kläger "geträumt" habe. Der Richter habe in seinem Urteil von Dingen geträumt, die nicht da gewesen seien; er sei voreingenommen gewesen und habe das Sachverständigengutachten außer Acht gelassen. In einem weiteren Schriftsatz ergänzte der Anwalt noch, dass der behauptete schwere Rechtsbruch des Richters nicht durch mangelnde Erfahrung erklärt werden könne, da es sich um eine erfahrenen Richter handle. Der Anwalt beantragte den Ausschluss des Richters und äußerte gegenüber dem Gerichtspräsidenten den Verdacht, der Richter habe kriminell gehandelt. Eine strafrechtliche Untersuchung gegen den Richter wurde eingestellt.

Aufgrund einer Beschwerde des Richters bei der Anwaltskammer wurde ein Disziplinarverfahren eingeleitet, das schließlich mit einer Geldstrafe von umgerechnet rund 400 € endete. Rechtsmittel dagegen blieben erfolglos.

Entscheidung des EGMR:
Auch vor dem EGMR hatte der Anwalt keine Chance: seine auf Art 10 EMRK gestützte Beschwerde wurde einstimmig als offensichtlich unbegründet zurückgewiesen. Es liegt zwar ein Eingriff in die Meinungsäußerungsfreiheit vor, dieser ist jedoch im Sinnne des Art 10 Abs 2 EMRK zum Schutz des Ansehens der Rechtsprechung ("authority of the judiciary") gerechtfertigt. Die Äußerungen des Anwalts waren beleidigend, hatten den erforderlichen Respekt vermissen lassen und den Richter beschuldigt, eingebildete Elemente in sein Urteil aufgenommen zu haben; die Kritik hätte auch ohne derart beleidigende Wortwahl vorgebracht werden können:

The impugned statements were expressed in an offensive tone, denying the judge the requisite respect, accusing him of having incorporated imaginary elements in a judgment. There is nothing to suggest that the applicant could not have raised the substance of his criticism without using the impugned language.

Da die verhängte Sanktion auch bloß eine geringe Geldstrafe in einem nicht öffentlichen Disziplinarverfahren war und sich nicht auf das Recht zur Ausübung des Anwaltsberufs auswirkte, kam der EGMR zum Ergebnis, dass der Eingriff zum Schutz des Ansehens der Rechtsprechung in einer demokratischen Gesellschaft notwendig war. Eine gewisse Ironie liegt vielleicht darin, dass der EGMR auch berücksichtigt, dass durch das nicht öffentlich geführte Disziplinarverfahren der Sachverhalt nicht in der Öffentlichkeit bekannt wurde - was sich freilich nun durch die Entscheidung des EGMR ändert, da darin der volle Namen des Anwalts, sein Geburtjahr und und sein Wohnort genannt sind. 

Vergleichbare Fälle:

Der EGMR verweist in seiner Entscheidung auch auf vergleichbare Fälle, aus denen sich entsprechend ableiten lässt, was man als Anwalt gegenüber Behörden und Gerichten eher nicht tun sollte. In folgenden Fällen waren (Disziplinar-)Strafen gegen die betroffenen Anwälte nicht als Verletzung des Art 10 EMRK beurteilt worden (Ausnahme: im Fall Saday war eine gerichtliche Strafe als unverhältnismäßig und - nur - daher als Verletzung des Art 10 EMRK beurteilt worden):

• 18.10.1995, Meister gegen Deutschland (Appl. no. 25157/94): der dort beschwerdeführende Anwalt (der sich schon in einem vorangegangenen Fall erfolglos gegen zwei Disziplinarstrafen an den EGMR gewandt hatte) hatte erstens Mitarbeiter eines Ausländeramtes als "Primitivlinge" bezeichnet, die nicht normal denken könnten, er hatte zweitens zu einer staatsanwaltlichen Entscheidung bemerkt, dass er sich nicht entscheiden könne, ob er sich mehr über die Dummheit, die Unverfrorenheit oder die Nachlässigkeit der Entscheidung beschweren solle; drittens hatte er in einem Schreiben an ein Ordnungsamt gemeint, dass das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge "in seiner üblichen betrügerischen Art" Asyl verweigert habe, sich über "offensichtliche Lügen" in einer Entscheidung beschwert und den entscheidenden Beamten die Mentalität seniler Jasager vorgeworfen; viertens dem Präsidenten eines Oberverwaltungsgerichts die Meinung unterstellt, man solle einfach in Ruhe weiter arbeiten, auch wenn das Leben und die Freiheit am Spiel stünden und dass Appelle an das Gewissen als Sakrileg betrachtet würden; fünftens hatte er nach einem Verfahren gegen einen Anwalt an das Gericht geschrieben und den Wucher des gegnerischen Anwalts, die schamlose Parteilichkeit der Anwaltskammer und die unverschämte Quasselei der Kammer des Landgerichts gerügt, die treulich zusammengewirkt hätten um eine Verfahrenspartei zu betrügen; sechstens hatte er gegenüber einem Sozialgericht ausgeführt, dass die Entscheidung, keine einstweilige Maßnahme zutreffen, Gaunern zu Gesichts stünde, nicht aber einem Gericht.
• 10.04.1997, Meister gegen Deutschland (Appl. no. 30549/96): derselbe Anwalt wie im vorher genannten Fall hatte in einer Dienstaufsichtsbeschwerde an den Justizminister von NRW ua Folgendes geschrieben: "Offenbar haben hier hochreizbare Stießel zu Gericht gesessen, denen ihre Macht zu Kopf gestiegen ist." In einem ergänzenden Schreiben an den Minister hieß es: "Kann ich damit rechnen, daß Sie noch etwas tun werden, was der erwiesenen richterlichen Willkür Einhalt gebietet?" Sofern er auf die richterliche Unabhängigkeit hinweisen sollte, wäre der Minister für den Anwalt "einer jener Hanswurste, denen vor lauter Geschwätz der Nerv für die Notwendigkeiten eines Staates abhanden gekommen ist." Nach der Antwort des Ministers warf er ihm vor, dass er seine "Hände in der Unschuld gesetzlich verordneter Dummheit" wasche. In einem zweiten Fall hatte der Anwalt in einem Schriftsatz an ein Verwaltungsgericht eine Entscheidung dieses Gerichts als "voreingenommenes Geschwätz" und "schamlosen Betrug" kritisiert; nach einer Beschwerde gegen ihn legte er nach, dass "der ergangene Beschluß von Dreistigkeit und Faulheit strotzt.". 
• 30.06.1997, W.R. gegen Österreich (Appl. no. 26602/95): hier war eine Disziplinarstrafe ua deshalb verhängt worden,weil der Anwalt die Rechtsansicht eines Richters als "lächerlich" bezeichnet hatte. 
• 14.01.1998, Mahler gegen Deutschland (Appl. no. 29045/95): hier hatte der Anwalt einem Staatsanwalt vorgeworfen, die Anklageschrift "im Zustand der Volltrunkenheit" verfasst zu haben.
• 08.01.2004, A. gegen Finnland (Apl. no. 44998/98): der Anwalt hatte sich in einem Rechtsmittel herabsetzend über die Erstrichterin geäußert (sie habe den Beschuldigten verteidigt, ihr Verhalten sei auf ein bestimmtes Ergebnis ausgerichtet, sie habe die Entscheidung mit einer dummen Äußerung eingeleitet, ihre Präsentation sei voreingenommen und einseitig, sie habe die Klage mit gekünstelten Erwägungen abgewiesen und einen der Gründe frei erfunden, sie habe ihre Entscheidung auf ein Märchen gestützt, ihr Gestammel sei naiv, sie verfälsche die Fakten, sie habe Gründe für die Abweisung der Klage erfunden und die Begründung sei kleinlich, die Feststellungen seien ohne Grundlage, sie habe sich schon während des Verfahrens entschieden, die Klage abzuweisen und die Fakten entsprechend verdreht).
• 30.03.2006, Saday gegen Türkei (Appl. no. 32458/96): der Anwalt hatte Richter als "Henker in Talaren" ("bourreaux vêtus de robes") bezeichnet.
• 31.05.2011, Žugić gegen Kroatien (Appl. no. 3699/08): Vorwurf gegenüber einer Richterin, sie sei ignorant und inkompetent; siehe dazu im Blog hier.
• 27.01.2015, Kincses gegen Ungarn (Appl. no. 6632/10); in einer Berufung wurde Kritik an der professionellen Kompetenz des Erstrichters geübt ("clear-cut professional incompetence").

PS: vergangene Woche hat der EGMR in einem viel bedeutenderen Fall anwaltlicher Meinungsäußerung entschieden: das Urteil der Großen Kammer vom 23. April 2015, Morice gegen Frankreich (Appl. no. 29369/10; Pressemitteilung des EGMR) drehte das in dieser Sache ergangene Kammerurteil um und schützt damit die Möglichkeiten eines Anwalts, in Ausübung des Mandats wahrgenommene Missstände in der Justiz auch öffentlich anzuprangern. Ich hatte keine Zeit, zu diesem recht umfassenden Urteil hier im Blog zeitnah etwas zu schreiben; ich verweise dazu auf den Beitrag "Straßburg schützt anwaltliches Recht auf Justizkritik" von Maximilian Steinbeis auf verfassungsblog.de.

EuGH: Anbieten von Sat-TV (mit Zugangsberechtigungssystem) ist elektronischer Kommunikationsdienst

Der EuGH hat heute in seinem Urteil in der Rechtssache C-475/12, UPC DTH (Pressemitteilung des EuGH), geklärt, dass auch der Anbieter von (verschlüsselten) Sat-TV-Diensten als Erbringer elektronischer Kommunikationsdienste iSd RahmenRL 2002/21/EG anzusehen ist und dabei der Kontrolle jenes Mitgliedstaates unterliegt, in dem er die Dienste anbietet. Das Ergebnis überrascht nicht, aber es wird die Kommission sicher in ihrem Ziel bestärken, auch im Telekommunikationsbereich von der Aufsicht durch die jeweiligen Mitgliedstaaten, in denen Dienste erbracht werden, abzugehen und - wie im Bereich audiovisueller Mediendienste seit langem verwirklicht - eine reine Sitzstaatskontrolle zu verwirklichen.

Zum Ausgangsverfahren
UPC DTH ist eine in Luxemburg eingetragene Handelsgesellschaft, die vom luxemburgischen Hoheitsgebiet aus in anderen Mitgliedstaaten, insbesondere in Ungarn, wohnhaften Teilnehmern Hörfunk- und audiovisuelle Programmpakete anbietet, die einer Zugangsberechtigung unterliegen und über Satellit empfangen werden können. UPC ist nicht Eigentümerin der Satelliteninfrastruktur und bedient sich zu diesem Zweck der Dienstleistungen Dritter. UPC übt auch keine redaktionelle Kontrolle über die Programme aus. Das Entgelt, das den Nutzern der Dienstleistung in Rechnung gestellt wird, umfasst sowohl die Übertragungskosten als auch die Gebühren, die an die Rundfunkanstalten und kollektiven Verwertungsgesellschaften im Zusammenhang mit der Veröffentlichung ihrer Inhalte gezahlt werden.

Die ungarische Regulierungsbehörde führte ein Marktüberwachungsverfahren gegen UPC und verlangte dabei auch Auskünfte zu vertraglichen Beziehungen. UPC verweigerte die Auskunft und verwies auf eine Stellungnahme der luxemburgischen Regulierungsbehörde, "wonach die luxemburgischen Behörden für die von der UPC erbrachten Dienstleistungen territorial zuständig seien und nach luxemburgischem Recht die von diesem Unternehmen erbrachte Dienstleistung keine Dienstleistung der elektronischen Kommunikation sei." Im nachfolgenden Veraltungsstrafverfahren legte das von UPC angerufene ungarische Gericht dem EuGH Fragen zur Auslegung der RahmenRL sowie des AEUV vor.

(Verschlüsseltes) Sat-TV als elektronischer Kommunikationsdienst
Der EuGH hat bereits in der Rechtssache C-518/11 UPC Nederland (zu den Schlussanträgen im Blog hier) ausgesprochen, dass "ein aus der Bereitstellung eines über Kabel zugänglichen Basisangebots an Hörfunk- und Fernsehprogrammen bestehender Dienst, für den Übertragungskosten sowie die an Rundfunkanstalten und kollektive Verwertungsgesellschaften im Zusammenhang mit der Veröffentlichung ihrer Inhalte gezahlten Gebühren in Rechnung gestellt werden, unter den Begriff 'elektronischer Kommunikationsdienst' und damit in den sachlichen Anwendungsbereich [ua der RahmenRL] fällt, [...] sofern dieser Dienst in erster Linie die Übertragung von Fernsehinhalten über das Kabelnetz bis zum Empfänger des Endnutzers umfasst."

Dasselbe gilt, so hält der EuGH im heutigen Urteil fest, auch für UPC DTH als Anbieter von Satelliten-TV, und zwar auch, wenn der Anbieter kein Signal überträgt und kein elektronisches Kommunikationsnetz in Form eines Satellitennetzes besitzt:

43   In diesem Zusammenhang ist festzustellen, dass der Umstand, dass die Übertragung des Signals über eine Infrastruktur erfolgt, die nicht der UPC gehört, für die Einordnung der Art der Dienstleistung unerheblich ist. Es kommt nämlich nur darauf an, dass die UPC gegenüber den Endnutzern für die Übertragung des Signals, die diesen die Bereitstellung des Dienstes, den sie abonniert haben, gewährleistet, verantwortlich ist.
44 Jede andere Auslegung würde die Tragweite des NRR [neuen Rechtsrahmens] beträchtlich verringern, die praktische Wirksamkeit seiner Vorschriften beeinträchtigen und damit die Verwirklichung der Ziele, die er verfolgt, vereiteln. Da das eigentliche Ziel des NRR, wie aus dem fünften Erwägungsgrund der Richtlinie 2009/140 hervorgeht, die Schaffung eines wirklichen Binnenmarkts für die elektronische Kommunikation ist, in dessen Rahmen diese letztendlich nur durch das Wettbewerbsrecht geregelt werden soll, würde der Ausschluss der Tätigkeiten eines Unternehmens wie der UPC von seinem Anwendungsbereich unter dem Vorwand, dass dieses nicht Eigentümer der Satelliteninfrastruktur sei, die die Übertragung der Signale erlaube, diesen Rahmen nämlich eines wesentlichen Teils seiner Bedeutung berauben (vgl. in diesem Sinne Urteil UPC Nederland, EU:C:2013:709, Rn. 45).

Dass die Teilnehmer der UPC erst nach Entschlüsselung Zugang zu den über Satellit übertragenen Programmen haben, ändert daran ebenfalls nichts. Entgegen der Ansicht des vorlegenden Gerichts schließt nämlich der Umstand, dass es sich bei einem Dienst um ein Zugangsberechtigungssystem iSd Art 2 lit f der RahmenRL handelt, nicht aus, dass er zugleich als elektronischer Kommunikationsdienst iSd Art 2 lit c der RahmenRL anzusehen ist. Die Einführung eines Zugangsberechtigungssystems ist, so der EuGH, unmittelbar mit der Leistung des geschützten Dienstes verknüpft:

51   [...] In allen Fällen, in denen der Betreiber des Zugangsberechtigungssystems gleichzeitig der Erbringer der Dienstleistung der Verbreitung von Hörfunk- oder Fernsehprogrammen ist, was im Ausgangsverfahren der Fall sein dürfte, handelt es sich um eine vereinheitlichte Dienstleistung, in deren Rahmen die Bereitstellung des Hörfunk- oder Fernsehdiensts den Kern der von diesem Betreiber ausgeübten Tätigkeit darstellt, während das Zugangsberechtigungssystem nur ein untergeordnetes Element ist.
52   Unter Berücksichtigung seines untergeordneten Charakters kann ein Zugangsberechtigungssystem mit einem elektronischen Kommunikationsdienst, der die Verbreitung von Hörfunk- oder Fernsehprogrammen zum Gegenstand hat, verknüpft werden, ohne dass der zuletzt genannte Dienst die Eigenschaft eines elektronischen Kommunikationsdiensts verliert.

Der EuGH kommt daher zum Ergebnis,

dass Art. 2 Buchst. c der Rahmenrichtlinie dahin auszulegen ist, dass eine Dienstleistung, die darin besteht, entgeltlich die Zugangsberechtigung zu einem aus Radio- und Fernsehprogrammen bestehenden Programmpaket, das über Satellit verbreitet wird, bereitzustellen, vom Begriff "elektronischer Kommunikationsdienst" im Sinne dieser Bestimmung erfasst wird. Der Umstand, dass dieser Dienst ein Zugangsberechtigungssystem im Sinne von Art. 2 Buchst. ea und f beinhaltet, ist in dieser Hinsicht ohne Bedeutung. Der Betreiber, der eine Dienstleistung wie die im Ausgangsverfahren in Rede stehende erbringt, ist als Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste im Sinne der Rahmenrichtlinie zu betrachten.

Zum freien Dienstleistungsverkehr (Art 56 AEUV)
Schwieriger ist die Frage der Reichweite des freien Dienstleistungsverkehrs: Zwar ist klar, dass die Ausstrahlung von Fernsehsendungen wie auch ihre Übertragung den Bestimmungen des AEUV über den Dienstleistungsverkehr unterliegt (der EuGH verweist auf die Urteile De Coster und United  Pan-Europe Communications Belgium). Ob aber eine nationale Regelung im Sektor der elektronischen Kommunikation - wie das einschlägige ungarische Gesetz - anhand von Art 56 AEUV zu prüfen ist, hängt vom Grad der von der Union in diesem Bereich vorgenommenen Harmonisierung ab (RNr 61 u 62 des Urteils).

- keine Vollharmonisierung
Der EuGH verweist darauf, dass nach Art 1 Abs 3 der RahmenRL die von den Mitgliedstaaten im Einklang mit dem Unionsrecht getroffenen Maßnahmen zur Verfolgung von Zielen, die im Interesse der Allgemeinheit liegen, unberührt bleiben (RNr 65), und dass er in der Rechtssache C-522/08 Telekomunikacja Polska/UKE (siehe dazu hier bei contentandcarrier) schon zum Ergebnis gekommen ist, dass die RahmenRL und die UniversaldienstRL keine vollständige Harmonisierung der Aspekte des Verbraucherschutzes vorsehen (RNr 69). [Die weiteren Verweise auf Art 8 Abs 1 der RahmenRL (in RNr 66), auf den 15. Erwägungsgrund der GenehmigungsRL (RNr 67) und gar auf Art 9 Abs 1 der ZugangsRL (RNr 68) sind aus meiner Sicht eher irreführend, zumal es gerade bei der letztgenannten Bestimmung nicht um den Grad der Harmonisierung geht, sondern Handlungsspielräume der nationalen Behörden (und nur dieser, also insbesondere nicht  des Gesetzgebers, siehe die Rechtssache C-424/07 Kommission / Deutschland, im Blog dazu ua hier) umschrieben werden.]

- Dienstleistung iSd Art 56 AEUV
Infolgedessen prüft der EuGH die nationale Regelung in Bezug auf die nicht vom NRR (neuer Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationssnetze und -dienste] erfassen Gesichtspunkte anhand von Art 56 AEUV. Der EuGH hält dazu fest, dass es sich bei der Tätigkeit von UPC DTH um eine Dienstleistung iSd Art 56 AEUV handelt, da es nicht darauf ankommt, dass die Gesellschaft die Dienstleistung auch in ihrem Sitzstaat anbietet oder nur gelegentlich in Ungarn anbietet; auch der Umstand, dass sich eine Unternehmen in einem Mitgleidstaat niedergelassen hat, um sich den Rechtsvorschriften eines anderen Mitgliedstaats zu entziehen, schließt es nicht aus, seine Sendungen als Dienstleistungen iSd AEUV anzusehen (RNr 72-78).

- keine Sitzstaatskontrolle 
Da UPC DTH - entsprechend dem Ergebnis des EuGH zur Definition des elektronischen Kommunikationsdienstes - elektronische Kommunikationsdienste im ungarischen Hoheitsgebiet erbringt, unterliegt er dabei der Überwachung durch die ungarische Reguilierungsbehörde. Der EuGH betont (RNr 86), dass die GenehmigungsRL "beim derzeitigen Stand des Unionsrechts keine Verpflichtung der zuständigen nationalen Behörden zur Anerkennung der Genehmigungsentscheidungen vorsieht, die in dem Staat ergangen sind, von dem aus die betreffenden Dienstleistungen erbracht werden" (Hervorhebung hinzugefügt - der Vorschlag der Kommission für die "Connected Continent"-Verordrnung [siehe dazu im Blog hier] möchte ja genau das ändern!).Überwachungsverfahren in Bezug auf die im Ausgangsverfahren in Rede stehenden elektronischen Kommunikationsdienste sind daher von den Behörden des Mitgliedstaats durchzuführen, in dem die Empfänger dieser Dienstleistungen wohnen (RNr 88). 

- Registrierungspflicht nach Art 2 Abs 3 der GenehmigungsRL zulässig
Nach Art 3 Abs 2 der GenehmigungsRL dürfen Mitgliedstaaten von Unternehmen, die elektronische Kommunikationsdienste anbieten, eine Meldung fordern werden (wobei der Umfang der Meldung in Art 3 Abs 3 der GenehmigungsRL beschränkt wird). Art 56 AEUV verwehrt es daher den Mitgliedstaaten nicht, den Dienstleistungserbringern eine Meldepflicht aufzuerlegen, sofern sie nicht über die Grenzen des Art 3 der GenehmigungsRL hinausgeht (vgl RNr 100 des Urteils). 

- Niederlassungspflicht verstößt gegen Art 56 AEUV
Der Mitgliedstaat kann also zwar eine Meldung der Diensteerbringung verlangen, nicht aber - wie dies in Ungarn offensichtlich der Fall ist - darüber hinaus auch noch die Errichtung einer Niederlassung. Die Antwort des EuGH auf die diesbezügliche Vorlagefrage ist keine Überraschung:

102   Es ist festzustellen, dass eine nationalrechtliche Bestimmung, wonach ein in einem anderen Mitgliedstaat niedergelassenes Unternehmen in dem Mitgliedstaat, in dem es elektronische Kommunikationsdienste bereitzustellen wünscht, eine ständige Niederlassung gründen muss, gegen das Verbot jeder Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs in Art. 56 AEUV verstößt.
103   Zwar können Beschränkungen dieser Freiheit allgemein im Rahmen der Ausnahmeregelungen aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit, die in dem nach Art. 62 AEUV auf diesem Gebiet anwendbaren Art. 52 AEUV ausdrücklich vorgesehen sind, zulässig oder gemäß der Rechtsprechung des Gerichtshofs aus zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt sein (Urteil Garkalns, C‑470/11, EU:C:2012:505, Rn. 35).
104   Eine Niederlassungspflicht läuft jedoch dem freien Dienstleistungsverkehr direkt zuwider und nimmt damit Art. 56 AEUV jede praktische Wirksamkeit (vgl. in diesem Sinne Urteile Kommission/Deutschland, 205/84, EU:C:1986:463, Rn. 52, und Kommission/Deutschland, C‑546/07, EU:C:2010:25, Rn. 39).
105   Auf jeden Fall sind, wie die Generalanwältin in den Nrn. 83 und 91 ihrer Schlussanträge erwogen hat, die weiter reichenden Kontrollmöglichkeiten, die die Einrichtung einer Zweigniederlassung oder eines selbständigen Rechtssubjekts eröffnen würde, im Ausgangsverfahren nicht gerechtfertigt. 

"Hunderttausende Ungarn trinken diesen Scheiß mit Stolz": EGMR beurteilt deftige Weinkritik als zulässiges Werturteil

Peter Uj dürfte kein wirklicher Freund der Weine aus dem größten Weingut der ungarischen Tokaj sein. Jedenfalls schrieb er am 2.1.2008 einen Artikel in einer ungarischen Tageszeitung, der vom EGMR in seinem heutigen Urteil Uj gegen Ungarn (Appl. no 23954/10) einleitend dezent so zusammengefasst wird:

"The subject of the article was the quality of a well-known Hungarian wine variety, a product of T. Zrt, a State-owned corporation, which was, in the applicant's view, bad and its popularity with Hungarian consumers unjustified."

Im Detail klang das allerdings noch ein wenig deutlicher (hier - auszugsweise - in der Übersetzung des EGMR):

"1,000 [Hungarian forints] per bottle, that represents the world's best wine region, the Hungarian National Pride and Treasure... [and that could make me cry]. Not only because of the taste – although that alone would easily be enough for an abundant cry: sour, blunt and over-oxidised stuff, bad-quality ingredients collected from all kinds of leftovers, grey mould plus a bit of sugar from Szerencs, musty barrel – but because we are still there ...: hundreds of thousands of Hungarians drink [this] shit with pride, even devotion... our long-suffering people are made to eat (drink) it and pay for it at least twice ([because we are talking about a] State-owned company); [...] This is how the inhabitants (subjects) of the country are being humiliated by the skunk regime through half a litre of alcoholised drink. [...]"

Das Weingut stellte einen Strafantrag wegen Verleumdung [EGMR: "defamation (rágalmazás)"]; in zweiter und schließlich auch dritter Instanz wurde Peter Uj dann wegen übler Nachrede [EGMR: libel (becsületsértés)] verurteilt, als Strafe wurde nur eine Ermahnung ausgesprochen (die juristischen Konzepte sind nicht immer ganz klar bzw eindeutig zu übersetzen, daher habe ich die englischen und ungarischen Fachbegriffe, wie sie der EGMR angibt, in Klammer ergänzt; auch in letzter Instanz handelte es sich um eine strafgerichtliche Verurteilung, der aber - anders als in erster Instanz - keine unrichtige Tatsachenbehauptung, sondern ein Werturteil zugrundegelegt wurde, das allerdings das Recht des Weinproduzenten auf seinen guten Ruf beeinträchtigte).

Das kurze und einstimmige Urteil des EGMR kommt zum Ergebnis, dass die Verhältnismäßigkeit des Eingriffs nicht belegt werden konnte, zumal die nationalen Gerichte die vom EGMR angeführten Umstände - kein Recht der im Staatseigentum stehenden juristischen Person auf guten wirtschaftlichen Ruf, satirischer Charakter des Artikels und öffentliches Interesse - nicht abgewogen hatte. Dass der Autor vulgäre Phrasen verwendet habe, sei für sich nicht entscheidend, da dies auch bloß stilistischen Zwecken dienen könne. Wörtlich heißt es im Urteil:

20.  The Court would add that offence may fall outside the protection of freedom of expression if it amounts to wanton denigration, for example where the sole intent of the offensive statement is to insult (see, e.g. Skałka v. Poland, no. 43425/98, § 34, 27 May 2003); but the use of vulgar phrases in itself is not decisive in the assessment of an offensive expression as it may well serve merely stylistic purposes. For the Court, style constitutes part of the communication as the form of expression and is as such protected together with the content of the expression.

21.  [...] 

22.  In the present case, the Court observes that the impugned criminal charges were pressed by a company which undisputedly has a right to defend itself against defamatory allegations. In this context the Court accepts that, in addition to the public interest in open debate about business practices, there is a competing interest in protecting the commercial success and viability of companies, for the benefit of shareholders and employees, but also for the wider economic good. The State therefore enjoys a margin of appreciation as to the means it provides under domestic law to enable a company to challenge the truth, and limit the damage, of allegations which risk harming its reputation (see Steel and Morris v. the United Kingdom, no. 68416/01, § 94, ECHR 2005-II; Kuliś and Różycki v. Poland, no. 27209/03, § 35, ECHR 2009-...). However, there is a difference between the commercial reputational interests of a company and the reputation of an individual concerning his or her social status. Whereas the latter might have repercussions on one's dignity, for the Court interests of commercial reputation are devoid of that moral dimension. In the instant application, the reputational interest at stake is that of a State-owned corporation; it is thus a commercial one without relevance to moral character.

23.  The Court notes that the expression used by the applicant is offensive. Nevertheless, the subject matter of the case is not a defamatory statement of fact but a value judgment or opinion, as was admitted by the domestic courts. The publication in question constituted a satirical denouncement of the company within the context of governmental economic policies and consumer attitudes[...]. Taking the above facts into account, the Court finds that the applicant's primary aim was to raise awareness about the disadvantages of State ownership rather than to denigrate the quality of the products of the company in the minds of the readers. The opinion was expressed with reference to government policies concerning the protection of national values and the role of private enterprise and foreign investment. It dealt therefore with a matter of public interest.

24.  The Court considers that the domestic courts failed to have regard to the fact that the press had a duty to impart information and ideas on matters of public interest and in so doing to have possible recourse to a degree of exaggeration or even provocation, or in other words to make somewhat immoderate statements (see Mamère v. France, no. 12697/03, § 25, ECHR 2006–XIII, and Dąbrowski v. Poland, no. 18235/02, § 35, 19 December 2006). For the Court, the wording employed by the applicant was exaggerated but made in a public context; the expression used is, regrettably, a commonly used one in regard of low-quality wine and its vulgarity thus constituted a forceful part of the form of expression." [Hervorhebung hinzugefügt]

Wen es interessiert: laut Website der Ungarischen Bürgerrechtsunion handelt es sich bei dem vom EGMR anonymisierten Weingut um das Gut Tokaj Kereskedőház Zrt., das auf seiner Website - wohl nicht ganz ohne Grund - Wert darauf legt, dass es in den letzten Jahren wesentlichen Reformen unterworfen war:

"Tokaj Kereskedőház has undergone a significant transformation over the course of the past few years. [...] During the more than half-decade past, Tokaj Kereskedőház Zrt. has been transformed completely compared to previous years, even previous decades. This Kereskedőház is not 'that' Kereskedőház anymore."

Linke Bergsteiger, rechte Taucher, liberale Hundeschlittenfahrer: wenn "falsche Zivilisten" den Rundfunk kontrollieren

Vor knapp zwei Wochen, am 23. Jänner 2010, fand im polnischen Parlament ein internationales Expertenhearing unter dem Titel "Future or Funeral - Dual System at a Crossroads" statt. Das erste Panel war dem Verhältnis der Medien - insbesondere öffentlich-rechtlicher Rundfunkveranstalter - zur Politik gewidmet und wurde mit einer Grundsatzrede des Chefs der Staatskanzlei Rheinland-Pfalz, Staatssekretär Martin Stadelmaier, eingeleitet (Zusammenfasung hier). In der klassischen Rolle "Staatssekretär erklärt Staatsferne" versuchte Stadelmaier das deutsche Rundfunksystem zu erklären (ich habe dabei gelernt, dass in Deutschland die Existenz des öffentlich-rechtlichen Rundfunks die Voraussetzung ist, dass privater Rundfunk überhaupt veranstaltet werden kann - das dürfte ernsthaft die Lesart der diversen Rundfunkurteile des Bundesverfassungsgerichts durch die Landesmedienpolitik sein) und betonte die Bedeutung der öffentlich-rechtlichen Anstalten vor dem Hintergrund der negativen Erfahrungen mit Finanzinvestoren im privaten Rundfunk. Dass Staatsferne in the books und Staatsferne in action nicht immer ganz übereinstimmen, sprach Stadelmaier durch recht vorsichtige Anmerkungen zur Kontroverse um Nikolaus Brender an.

Von direktem politischen Einfluss auf die (öffentlich-rechtlichen und sonstigen) Medien konnten nicht nur polnische Journalisten berichten, sondern am Podium auch der frühere (zweimalige) RAI-Generaldirektor Claudio Cappon und der ehemalige Vorsitzende des ungarischen Radio- und Fernsehrates ORTT, Dr. László Majtényi (im Bild oben links). In Österreich, so konnte ich erzählen, ist eine direkte politische Einflussnahme auf Personalentscheidungen im Rundfunk natürlich nicht möglich, schon gar nicht - wie zB aus Polen berichtet - in der Form, dass staatliche Zuwendungen an bestimmte Personalwünsche gebunden würden. Also blieb mir nur, von Zufälligkeiten zu berichten.

László Majtényi wurde übrigens fast als Held begrüßt, da er in seiner Funktion im ORTT nachdrücklich gegen Korruption und direkte politische Einflussnahme aufgetreten ist, was schließlich auch zu seinem Rücktritt geführt hat: bei der Vergabe von zwei nationalen Radiolizenzen kamen - nach wohl begründeter Ansicht Majtényis unter Verletzung den Ausschreibungsbedingungen - zwei den Großparteien nahestende Unternehmen zum Zug (siehe die Berichte dazu hier und hier; mittlerweile gibt es ein erstes - nicht rechtskräftiges - Gerichtsurteil gegen die Vergabeentscheidung). Die Ausführungen Majtényis über die ungarische Situation waren auch vor diesem Hintergrund nicht wirklich ermutigend. Zum öffentlich-rechtlichen Rundfunk berichtete er, dass die Gremien rein parteipolitisch dominiert seien, auch wenn nach dem Gesetz viele Vertreter zivilgesellschaftlicher Organisationen beteiligt seien. Aber die politischen Parteien hätten sich auch dieser zivilen Kontrolle bemächtigt: "the presence of the so-called 'fake-civilians' has become the pattern (left wing mountaineers compete with right wing scuba divers and liberal dog sled riders)." Auch solche Zuordnungen sind in Österreich natürlich ausgeschlossen, denn Taucher oder Hundeschlittenfahrer sind in den Gremien nicht vertreten (bleiben also nur "linke Bergsteiger", die zB über den Bereich Umweltschutz in den Publikumsrat kommen).