Schnell und ultraschnell: der Kommissions-Breitband-Mix

Die Europäische Kommission hat heute "Maßnahmen zur Förderung schneller und ultraschneller Breitbanddienste in Europa" (Presseaussendung) vorgestellt. Im Detail handelt  es sich dabei zunächst einmal um eine auf Art 19 Abs 1 der RahmenRL gestützte Empfehlung über den regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation NGA), an der seit über zwei Jahren gearbeitet wurde; entsprechend abgeschliffen und streckenwesie wenig konkret sind nun die einzelnen Empfehlungspunkte (update 26.9.2010: die Empfehlung 2010/572/EU der Kommission vom 20. September 2010 über den regulierten Zugang zu Zugangsnetzen der nächsten Generation (NGA) wurde nun im Amtsblatt veröffentlicht: ABl L 251 vom 25.9.2010, S 35).


Die Empfehlung ist an die Mitgliedstaaten gerichtet, die nach Art 19 der RahmenRL dafür zu sorgen haben, "dass die nationalen Regulierungsbehörden diesen Empfehlungen bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben weitestgehend Rechnung tragen." Der Empfehlung kommt damit zwar eine wesentliche Bedeutung zu, sie ist aber gerade keine verbindliche Rechtsquelle, auch wenn eine nationale Regulierungsbehörde, die von der Empfehlung abweicht, dies unter Angabe ihrer Gründe der Kommission mitzuteilen hat. Nicht immer dürfte sich auch die Kommission ganz dessen bewusst sein, dass eine Empfehlung keine Anordnungen treffen kann, wird doch etwa in der begleitenden Presse-Hintergrundinformation (Memo/10/424) gleich die Frage beantwortet, warum "the Regulation" (richtig: "the Recommendation") denn nicht gleich einen EU-weit einheitlichen Riskoaufschlag festlegt.

Inhatllich bringt die Empfehlung natürlich nach der langen Erarbeitungszeit keine großen Überraschungen mehr. Manchmal scheinen mir die darin enthaltenen Handlungsempfehlungen für die Regulierungsbehörden allerdings recht weit weg von den Grundlagen in der RahmenRL oder der ZugangsRL, etwa wenn den NRBs empfohlen wird, "zumindest dafür [zu] sorgen, das jene Personen, die an Tätigkeiten der nachgeordenten Sparte [des SMP-Betreibers] beteiligt sind, nicht auch in die Unternehmensstruktruren des direkt oder indirekt für die Verwaltung der baulichen Infrastruktur zuständigen [SMP-Betreibers] eingebunden sein dürfen."

Und was mich bei Empfehlungen der Kommission (insbesondere auch schon der Terminierungsempfehlung) immer wieder verblüfft, ist die die hartnäckige Behauptung, diese Empfehlungen würden "regulatory certainty" herstellen ("it provides regulatory certainty to telecom operators", heißt es etwa im Memo/10/424). Das ist nicht nur deshalb gewagt, weil die Regulierunsgbehörden - wenn auch unter Benachrichtigung der Kommission - von der Empfehlung abweichen können, sondern vor allem auch, weil die Empfehlung keineswegs so klar und eindeutig ist, dass sich aus ihr das Handeln der nationalen Regulierungsbehörden verlässlich erschließen ließe, selbst wenn diese der Empfehlung folgen wollen. Dies betrifft insbesondere die konkrete Berechnung der Entgelte, im Fall der NGA-Empfehlung speziell den Risikoaufschlag (siehe dazu zB die nicht gerade präzisen "Kriterien für die Festsetzung des Risikoaufschlags" in Punkt 6 des Anhangs I zur Empfehlung). In der alten Streitfrage, ob eine geografische Differenzierung der Remedies zulässig ist, wird die Empfehlung etwas konkreter: bei dauerhaft erheblichen Unterschieden in den Wettbewerbsbedingungen sollten geografische Teilmärkte abgegrenzt werden; sind die Unterschiede nicht so eindeutig über längere Zeit stabil, kämen auch (regional) differenzierte Remedies in Betracht.

Der zweite Teil der heute vorgestellten "Maßnahmen" ist ein Legislativvorschlag, und zwar für einen Beschluss des Europäischen Parlaments und des Rates über das erste Programm für die Funkfrequenzpolitik. Gestützt auf Art 8a Abs 3 der RahmenRL in der neuen Fassung legt die Kommission damit einen ersten Vorschlag für ein mehrjähriges Programm vor, das neben allgemeinen politischen Zielen auch konkrete Vorgaben enthält, insbesondere etwa für die Vergabe der digitalen Dividende bis spätestens 1.1.2013 (mit Ausnahmemöglichkeiten bis 2015) und für die Festlegung neuer Genehmigungs- und Zuweisungsvorschriften für Frequenzen, die dem Ausbau der Breitbanddienste dienen (ebenfalls bis 1.1.2013). Die Mitgliedstaaten sollen auch gewährleisten, dass die Bereitstellung des Zugangs zu Breitbanddiensten (im 800 MHz-Band, der "digitalen Dividende") in schwach besiedelten Gebieten durch Versorgungsverpflichtungen gefördert wird. Dass die Mitgliedstaaten allen Vorgaben des Kommissionsvorschlags bedingungslos zustimmen werden, ist wohl nicht zu erwarten, hier wird es wohl noch zähe Verhandlungen geben (das Europäische Parlament dürfte erfahrungsgemäß in diesem Punkt eher bei der Kommission sein). Bemerkenswert ist auch wieder der Vorschlag der Kommission, dass die Union den Mitgliedstaten nach Aufforderung "politische und technische Unterstützung" bei bilateralen Verhandlungen mit Nachbarländern der EU leisten will - das klingt ein wenig nach "brüderlicher Hilfe" für die unzuverlässigen Grenzstaaten, denen die Kommission bei ihren Verhandlungen über die Schulter schauen will.

Der dritte Teil der heute vorgestellten Maßnahmen ist eine bloße Mitteilung über Breitband in Europa  (noch nicht in deutscher Sprache verfügbar), die sich vor allem auch mit Möglichkeiten zur Förderung des Breitbandausbaus - sowohl auf nationaler wie auf europäischer Ebene - befasst. Vorschreiben kann eine solche Mitteilung natürlich nichts, aber die Kommission fordert darin die Mitgliedstaaten doch auf, operative nationale Breitbandpläne mit konkreten Umsetzungsmaßnahmen, besonders auch hinsichtlich der notwendigen Finanzierung, zu beschließen. Alle Mitgliedstaaten, so die Kommission, hätten zwar eine Breitband-Strategie, aber wenige würden über konkrete Breitbandpläne verfügen. Gewissermaßen als Bestätigung ist der Mitteilung ein Anhang beigefügt, in dem die nationalen Breitbandstrategien überblicksweise angeführt sind. Für Österreich wird dabei eine 100%-Coverage mit einer Geschwindigkeit von "up to 25 Mbps" bis 2013 als Ziel angegeben (das "up to" erinnert ein wenig an die Werbung der Breitbandanbieter).

Allzu neu ist die Forderung nach einem Breitbandplan ja auch für Österreich nicht: Vor einem knappen Jahr ist in der Schriftenreihe der RTR der Band "Breitbandanschlussnetze in Österreich" erschienen (siehe dazu hier), der unter anderem folgenden Vorschlag enthielt: "Mit einem nationalen Breitbandplan könnte man mittelfristig konsistente Ziele setzen, die einschlägigen Zielsetzungen des aktuellen Regierungsübereinkommens operationalisieren und in zeitlicher und finanzieller Hinsicht ein gewisses Momentum entwickeln." Ob seither etwas geschehen ist?

Allerlei zu lesen

Wieder einmal ein paar Lesetipps, ohne besondere Ordnung oder Kommentierung:

• Der Drei-Stufen-Test ist immer ein Diskussionsthema, in den kommenden Tagen auch im Medienforum NRW, mit einer Keynote von Robin Meyer-Lucht, der sich auf carta.info schon kritisch dazu geäußert hat (hier und hier; und schließlich auch hier: "Mit Methoden, welche kaum jemand versteht, sollen Rundfunkräte einen öffentlich-rechtlichen Online-Auftrag überwachen, über den kein Konsens herrscht."). Interessant nachzulesen ist in diesem Zusammenhang das vom Institut für Rundfunkökonomie für den WDR erstellte Gutachten über die Rahmenbedingungen für die Durchführung des Drei-Stufen-Tests (vom März 2009). Dass das Institut für Rundfunkökonomie ein solches Gutachten verfassen würde, war nicht wirklich eine Überraschung.
• An Konsultationen mangelt es im Telekombereich nie: die Europäische Kommission hat eine zweite Konsultation zu einem überarbeiteten Empfehlungsentwurf über "regulated access to Next Generation Access networks" begonnen;
• auch die deutsche Bundesnetzagentur konsultiert (schon seit Mai) ein NGA-Eckpunktepapier; außerdem Hinweise zur konsistenten Entgeltregulierung und einen Entscheidungsentwurf zur Flexibilisierung von Frequenznutzungsrechten;
• Sehr dürftige Ergebnis brachte die Kommissionsinitiative Creative Content Online: der im Mai veröffentlichte Endbericht der Content Online Platform umfasst schlanke sechs Seiten, die Aussagekraft hält sich in engen Grenzen.
• Vereinfachung des Beihilfeverfahrens: Am 16. Juni 2009 wurde im EU-Amtsblatt die Mitteilung über ein vereinfachtes Verfahren für die Würdigung bestimmter Kategorien staatlicher Beihilfenveröffentlicht (allerdings in der deutschen Version mit falscher Überschrift; update 13.07.2009: die Berichtigung folgte mit Amtsblatt vom 10.7.2009) sowie der neue Verhaltenskodex für die Durchführung von Beihilfeverfahren;
• auch noch zum Beihilfeverfahren, aber schon etwas älter (Februar 2009) ist die Bekanntmachung der Kommission über die Durchsetzung des Beihilfenrechts durch die einzelstaatlichen Gerichte (Presseaussendung dazu)
• In der USA war am 12. Juni 2009 der endgültige Umstieg auf digitales (terrestrisches) Fernsehen, interessante Zeitungsberichte dazu zB in der NYT (1), NYT (2), NYT (3), BBC;
• Ein Update zur Fernsehlandschaft überweigend von Reformstaaten bietet ein Bericht des Soros-Instituts (Open Society Institute) unter dem Titel Television Across Europe: More Channels, Less Independence (Feb 2009); die Länderberichte beziehen sich auf Albanien, Bulgarien, die Tschechische Republik, Italien, Litauen, Polen, Mazedonien, Rumänien und die Slowakei.
• Weil ich mich zuletzt wieder einmal etwas mit Selbstregulierung beschäftigt habe, bringe ich hier auch einen link zu einer schon etwas älteren ländervergleichenden Studie "Selbstregulierung und Selbstorganisation" aus dem Jahr 2004, erstellt vom IPMZ und ZIK an der Universität Zürich für das Schweizer Bundesamt für Kommunikation (siehe dazu auch den Artikel dazu in der NZZ).
  [Aus einem ganz anderen Blickwinkel, der nichts mit Telekom-, Rundfunk- oder Medienrecht zu tun hat, befasst sich der Aufsatz "The Perils of Ignoring History: Big Tobacco Played Dirty and Millions Died. How Similar Is Big Food?" auch mit Fragen der Selbstregulierung - am Beispiel der Tabakindustrie, die auch dadurch der staatlichen Regulierung lange Zeit entgehen konnte; zwar ein wenig off topic hier, aber durchaus empfehlenswert].
• Die geänderte Roaming-Verordnung wird in wenigen Tagen im Amtsblatt veröffentlicht werden, hier einmal der vom Rat angenommene Text dieser Verordnung (zwischen Rat und Parlament bestand Einvernehmen, bis auf allfällige sprachliche Details ist das daher auch die "Endfassung").
• Aus Österreich: letzte Woche wurde auch der Tätigkeitsbericht der Bundeswettbewerbsbehörde 2008 veröffentlicht, mit Berichten unter anderem zu den Übertragungsrechten für den Skiweltcup (sieh dazu in diesem Blog schon hier) und zum Zusammenschluss von Telekom Austria / Tele 2 (Geschäftsbereich Mobilfunk).
• Ein lesenswerter Beitrag im Wall Street Journal: Iran's Web Spying Aided By Western Technology: "The Iranian regime has developed, with the assistance of European telecommunications companies, one of the world's most sophisticated mechanisms for controlling and censoring the Internet" (und dazupassend hier noch ein link zum deutschen Internet-Zensur-Gesetz "Gesetz zur Erschwerung des Zugangs zu kinderpornografischen Inhalten in Kommunikationsnetzen" [in der Fassung der Beschlsusempfehlung des Wirtschaftsausschusses des Bundestags]);
• und schließlich noch ein Link zu einer Linkliste: "Zum Nachlesen: Die ganze Krise der Medien".
  

Lesestoff

Nach dem Motto "everything is miscellaneous" ein paar nicht weiter strukturierte Hinweise auf interessanten Lesestoff:

• Eine ziemlich harte Beurteilung für das Wirken der amerikanischen Regulierungsbehörde unter ihrem - noch - aktuellen Vorsitzenden, bzw vor allem eine harte Beurteilung des Vorsitzenden selbst, findet sich in einem Bericht des Kongress-Ausschusses für Energie und Wirtschaft mit dem klaren Titel "Deception and Distrust, The Federal Communications Commission under Chairman Kevin J. Martin." (siehe dazu auch hier und hier; der Bericht bestärkt durchaus den Eindruck, den ich aus einem Gespräch mit Kevin Martin vor etwa drei Jahren mitgenommen habe: eine sehr starke politische Ausrichtung, die in der FCC ein Instrument zur Förderung auch gesellschaftspolitischer Ziele der Bush-Administration sah und wenig Raum für auch vorsichtigen Widerspruch ließ).
• Zum Thema Next Generation Access erschien ein Band in der Schriftenreihe der RTR und auch die Studie The Economics of Next Generation Access des WIK.
• Der AK-Wettbewerbsbericht 2008 enthält wie jedes Jahr auch wieder Berichte aus den Regulierungs- und Wettbewerbsbehörden, unter anderem für Telekom und Rundfunk.
• Medien und Kommunikationsbericht der deutschen Bundesregierung (mit Anlage: Gutachten des Hans Bredow-Instituts).
• das EMR Saarbrücken hat schon vor etwa einem Jahr im Auftrag des Ausschusses der Regionen eine Evaluation" des TK-Pakets vorgenommen, die ich erst kürzlich entdeckt habe; ungeachtet der inzwischen eingetretenen Entwicklungen ist dieses Dokument schon insofern interessant, als das EMR seinen spezifisch rundfunkrechtlichen Background einbringt und Frequenzmanagement-Fragen an die Spitze stellt.
  
• Das Grünbuch über kollektive Rechtsdurchsetzungsverfahren für Verbraucher (Website dazu) nennt zwar den Finanzbereich als jenen, in dem Verbraucher "die wirksame Durchsetzung von Massenforderungen für am schwierigsten halten" - an zweiter Stelle steht aber schon der Telekombereich; dass kollektive Rechtsdurchsetzungsmöglichkeiten hier interessant sein könnten, meint auch das Ofcomwatch-Blog. Wer einen Überblick bekommen will, was Verbraucherschützer in Österreich im Telekombereich bislang so alles erstritten haben, ist auf der Seite verbraucherrecht.at (konkret: hier) gut aufgehoben.
  
• Weiter mit Ofcom und Konsumenten: "The Consumer Experience" nennt sich ein jährlicher Bericht von Ofcom, zuletzt im vergangenen November vorgelegt, in dem die Situation der Konsumenten auf den Kommunikationsmärkten untersucht wird und Policy-Schlussfolgerungen gezogen werden. Auch wenn im Policy-Teil die Dichte an Ofcom-typischen Sprechblasen recht hoch ist ("We will continue to work in this area to ensure that these services can develop to meet changing consumer needs and expectations."), finden sich doch viele wesentliche Informationen und auch vergleichsweise konkrete Positionen.
  
• Hinzuweisen ist auch auf den ebenfalls im vergangenen November vorgelegten neuen International Communications Markets Report von Ofcom. Die schon bisher im internationalen Vergleich herangezogenen Länder (Frankreich, Deutschland, Italien, USA, Kanada und Japan wurden diesmal um Polen, Spanien, die Niederlande Schweden und Irland ergänzt (vielleicht kommt irgendwann einmal auch Österreich dazu?), außerdem wird die Entwicklung in Brasilien, Russland, Indien und China beleuchtet.
  

Die Kommission teilt mit: Das Internet der Dinge

Im September ist die Europäische Kommission wieder recht aktiv geworden - und zwar so aktiv, dass sie sich schon selbst überholt: in ihrer heute veröffentlichten Mitteilung über künftige Netze und das Internet wird etwa angekündigt, dass die Kommission demnächst eine Mitteilung zum Universaldienst vorlegen werde - diese Mitteilung wurde allerdings schon vor ein paar Tagen von der Kommission veröffentlicht (siehe dazu auch hier).

Aber auch sonst gibt es offenbar eine steile Lernkurve: vor drei Tagen hat Kommissarin Reding noch stolz verkündet, erstmalig öffentlich etwas zu Social Networking zu sagen (Presseaussendung; Rede), und nun geht es gleich um die "Führungsrolle Europas beim Übergang zum Web 3.0".

Die Mitteilung versteht sich als "erster vorbereitender Schritt auf dem Weg zum Internet der Zukunft, bei dem es zunächst darum geht, geeignete Rahmenbedingungen zu schaffen, damit das Internet dynamisch und offen bleibt und gleichzeitig sicherer wird." Auf den folgenden zwölf Seiten wird in sehr allgemeiner Form dargestellt, was aus der Sicht der Kommission die wichtigsten Herausforderungen und damit verbundenen politischen Fragen sind.
Die Entwicklung sozialer Netze, das "Internet der Dinge", ortsunabhängige Nutzung und die sprunghafte Zunahme des Datenverkehrs sind in dieser Sicht die wesentlichsten "challenges", auf die policy-seitig unter anderem mit der Förderung von Investitionen in den Hochgeschwindigkeits-Breitbandzugang ("Breitbandzugang für alle") und einem konsequenten Einsatz des Wettbewerbsrechts zur Verhindung wettbewerbsfeindlicher Praktiken reagiert werden soll. In diesem politisch-strategischen Teil des Mitteilung wird umfassend auf alle möglichen anderen Politiken und Initiativen der Kommission verwiesen, vom Vorschlag zur Änderung der Universaldienstrichtlinie über die Mitteilung über kreative Online-Inhalte und Maßnahmen im Bereich der IKT-Normung bis zu den Leitlinien für die Breitbandförderung. Neu ist ein "Breitbandleistungsindex", der nicht mehr nur die Durchdringung misst (hier ist Österreich schon unterdurchschnittlich), sondern auch Faktoren wie Übertragungsgeschwindigkeit, Preise, Wettbewerb und den "soziökonomischen Kontext" mit berücksichtigt (wie das berechnet wird, steht in einem Staff Working Paper); Österreich ist hier am achten Platz.

Die Mitteilung betont besonders die Bedeutung des Zugangs zu Kabelkanälen und die Möglichkeiten von "Behörden vor allem auf kommunaler Ebene", Investitionskosten in neue Netze zu fördern und Baukosten zu verringern, etwa durch Gewährung von Zugang zu eigenen Kabelkanälen, aber auch durch Beihilfen, wobei diese "auf die Errichtung passiver Infrastrukturen (z. B. Kabelkanäle, Einstiegsschächte oder unbeschaltete Glasfaserkabel) zu beschränken" sind offenen, gleichberechtigen Zugang für alle Betreiber gewährleisten müssen. Die Kommission will dazu auch die Beihilfeleitlinien für Breitbandvorhaben und Zugangsnetze der nächsten Generation "unter Berücksichtigung der sich entwickelnden Rechtsprechung" überarbeiten. [Als Beispiel für die Kommissionspraxis instruktiv ist die jüngst veröffentlichte Entscheidung über eine Beihilfe der Stadt Amsterdam in ein Glasfasernetz].

Die Netzneutralität wird in der Mitteilung nur recht vorsichtig angesprochen. Die Kommission akzeptiert ausdrücklich, dass Betreiber "Netzverwaltungstechniken" (network management) einsetzen, "um in einer Zeit der rasant steigenden Nachfrage und der zunehmenden Verstopfung der Netze zu den Hauptzeiten den Verkehrsfluss zu optimieren und eine gute Dienstqualität zu garantieren." Gegen einen Missbrauch einer marktbeherrschenden Stellung und aufeinander abgestimmte Verhaltensweisen, die darauf abzielen, andere Dienste oder alternative Betreiber vom Markt fernzuhalten, sollen nach Ansicht der Kommission die zur Änderung der Universaldienst-Richtlinie gemachten Vorschläge (die allerdings nur Informationspflichten vorsehen) sowie das allgemeine Wettbewerbsrecht ausreichen. Vielleicht sagt Reding mehr bei einer Konferenz am 30. Spetember in Dänemark (mehr dazu hier).

Im Zusammenhang mit der Mitteilung steht auch eine Konsultation zum "Internet der Dinge" (mit einem entsprechenden Staff Working Paper).

Universaldienst-Bericht / NGA-Konsultation

Die Kommission hat heute eine Mitteilung über die zweite regelmäßige Überprüfung des Umfangs des Universaldienstes in elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten gemäß Artikel 15 der Richtlinie 2002/22/EG veröffentlicht (erste kritische Anmerkungen dazu bereits hier). Aus österreichischer Sicht ist interessant, dass die Kommission festhält, dass Ausgleichszahlungen für die Erbringung des Universaldienstes bisher nur in Frankreich, Italien und Rumänien erfolgten (Seite 4 der Mitteilung). Doch auch in Österreich ist Geld geflossen, wenngleich nicht im dafür vorgesehenen Verfahren. Im Kommunikationsbericht 2007 der RTR heißt es dazu (S. 95):

"Telekom Austria hatte sich für die Jahre, in denen sie den Universaldienst erbracht hat, bis inklusive 2004 auf privatrechtlicher Basis mit den alternativen Telekom-Betreibern über den Ausgleichsbetrag geeinigt. Für das Jahr 2005 hatte Telekom Austria gegen Ende des Jahres 2006 einen Antrag auf Abgeltung der Kosten des Universaldienstes bei der TKK eingebracht. Parallel zum Verfahren vor der TKK liefen allerdings im ersten Quartal 2007 weiterhin Gespräche zwischen der Telekom Austria und ANB. Als Ergebnis dieser Gespräche konnte im Mai 2007 eine privatrechtliche Einigung erzielt werden. Telekom Austria erhielt von mehreren ANB in Summe EUR 1,9 Mio. Diese Einigung wurde auch für das Jahr 2006 übernommen, Telekom Austria erhielt ebenfalls eine Abgeltung in Höhe von EUR 1,9 Mio."

Nur in einem sehr indirekten Zusammenhang mit dem Universaldienst stehen Fragen der Zugangsregulierung zu Next Generation Networks. Da aber auch die Kommission in ihrer Pressemitteilung zum Universaldienst-Bericht darauf Bezug genommen hat, kann ich auch gleich an dieser Stele auf die aktuelle Konsultation der Kommission im Hinblick auf eine geplante Empfehlung für NGA (Next Generation Access) hinweisen (Presseaussendung, Empfehlungsentwurf, Explanatory Note).

Empfehlenswert ist auch ein Bericht des WIK zu NGA (sowie die dazugehörende Präsentation).