ORF-Finanzierung: kommt nach dem Budgetbegleitgesetz nun ein Antrag auf Neufestlegung des ORF-Beitrags?

Heute wurde das Budgetbegleitgesetz im Bundesgesetzblatt kundgemacht. Mehr als 60 Gesetze werden damit abgeändert, darunter auch das ORF-Gesetz. Ziel der Änderung ist es, ab 2027 jährlich rund 93 Mio. Euro einzusparen, die der Bund nach der bisherigen Rechtslage dem ORF als Kompensation für den seit 2024 erfolgten Entfall des Vorsteuerabzugs zu zahlen hätte. 

Dem ORF werden also ab 2027 jährlich etwa 93 Mio. Euro entgehen, auf die er nach der aktuellen Rechtslage Anspruch hätte. Ich habe zu diesem Thema, als es noch im Diskussionsstadium war, schon hier etwas geschrieben, vor allem im Hinblick auf Art. 5 Abs. 3 des Europäischen Medienfreiheitsgesetzes (EMFG). 

Kurz zusammengefasst: für die Finanzierung des ORF bestehen verfassungsrechtliche und europarechtliche Vorgaben - einerseits die "Finanzierungsverantwortung" des Gesetzgebers im Sinne der VfGH-Rechtsprechung (siehe insbesondere VfGH 18.7.2022, VfSlg 20.553/2022), und andererseits die Verpflichtung Österreichs zur Einrichtung von Finanzierungsverfahren, die sicherstellen, "dass öffentlich-rechtliche Mediendiensteanbieter über angemessene, nachhaltige und vorhersehbare finanzielle Mittel verfügen" nach Art. 5 Abs. 3 EMFG. Insofern sind die Ausführungen in der Wirkungsorientierten Folgenabschätzung, wonach die Regelungen "nicht in den Anwendungsbereich des Rechts der Europäischen Union" fallen, natürlich unzutreffend.

Meines Erachtens ist die Neuregelung jedenfalls aus unionsrechtlicher, aber auch aus verfassungsrechtlicher Sicht bedenklich. Auch die Generaldirektorin des ORF hat - als das Gesetz noch nicht beschlossen war - eine mögliche Klage angekündigt angekündigt, die Juristinnen und Juristen des ORF hätten ihr gesagt, "eine so kurzfristige Streichung ab 2027 sei 'eigentlich verfassungswidrig'." 

Allerdings ist es nicht so simpel, dass der ORF die 93 Mio. Euro einfach einklagen könnte, oder mit einer Anfechtung des Gesetzes beim VfGH bewirken könnte, dass der Anspruch gewissermaßen auf ewig besteht. Denn dem ORF steht es ja grundsätzlich frei, den ORF-Beitrag anzupassen, er könnte das entstehende Finanzierungsloch also selbst kompensieren - allerdings nicht so schnell, dass eine Erhöhung schon mit Anfang 2027 wirksam werden könnte.

In § 31 Abs. 19 ORF-G steht, dass in den Jahren 2024 bis 2029 die Höhe des ORF-Beitrags den Betrag von monatlich 15,3 Euro nicht übersteigen darf. Dies gilt allerdings nur "vorbehaltlich der nachfolgenden Bestimmungen". Und § 31 Abs. 22 ORF-Gesetz besagt, etwas vereinfacht, dass - wenn zu erwarten ist, dass die Einnahmen aus dem ORF-Beitrag nicht ausreichen, um die voraussichtlichen Nettokosten abzudecken - auch in den Jahren bis 2029 eine Neufestlegung des ORF-Beitrags (sprich: Erhöhung) möglich ist. Dazu muss allerdings ein kompliziertes Verfahren eingehalten werden:

1. die Generaldirektorin muss die KommAustria von ihrer Erwartung (dass die Einnahmen - immer unter Zugrundelegung der erforderlichen sparsamen, wirtschaftlichen und zweckmäßigen Verwaltung - nicht ausreichen werden) in Kenntnis setzen
2. die KommAustria muss die Prüfungskommission (derzeit KPMG und BDO) mit der Prüfung beauftragen (ob die Auffassung des ORF, dass die Einnahmen nicht ausreichen werden, stimmt)
3. Wenn die Prüfungskommission die Auffassung des ORF bestätigt, ist das "reguläre" Verfahren zur Festlegung des ORF-Beitrags einzuleiten, also: 
4. Antrag der Generaldirektorin (an den Stiftungsrat) auf Neufestlegung des ORF-Beitrags 
5. Beschluss des Stiftungsrates über diesen Antrag
6. Genehmigung des Publikumsrates (der Publikumsrat kann innerhalb von acht Wochen ab dem Stiftungsratsbeschluss Einspruch erheben - dann ist ein Beharrungsbeschluss des Stiftungsrates notwendig)
7. Genehmigung durch die KommAustria (innerhalb von vier Monaten ab Vorlage des Beschlusses und aller notwendigen Unterlagen); der Beschluss des Stiftungsrates kann erst mit der Genehmigung durch die KommAustria wirksam werden.

Man sieht: auch wenn man das jetzt rasch angeht, würde ein Verfahren zur Neufestlegung des ORF-Beitrags wohl jedenfalls über den 1. Jänner 2027 hinaus dauern; ich würde mit einer Gesamtdauer von nicht unter einem Jahr rechnen, bis eine Erhöhung wirksam würde. 

Was ich aktuell nicht einschätzen kann ist, ob die Einnahmen aus dem ORF-Beitrag derzeit so laufen, dass deutlich mehr als das bisherige "Limit" von 710 Mio. Euro insgesamt eingenommen wird (im Jahr 2024 waren es rund 732 Mio. €, Zahlen für 2025 hat der ORF noch nicht veröffentlicht). Denn die Änderung des ORF-Gesetzes ermöglicht dem ORF auch, bis zu 780 Mio. Euro aus den ORF-Beiträgen zu verwenden - bisher war alles, was über 710 Mio. Euro hinausging, der Widmungsrücklage bzw. dem Sperrkonto zuzuführen. 

Sollte das aber nicht ausreichen, um die Nettokosten des öffentlich-rechtlichen Auftrags zu decken, so müsste man davon ausgehen, dass die überfallsartige Streichung der  Kompensation für den entfallenen Vorsteuerabzug nicht mit Art. 5 Abs. 3 EMFG vereinbar ist, zumal es nach dieser Bestimmung darauf ankommt, dass öffentlich-rechtliche Mediendiensteanbieter über "angemessene, nachhaltige und vorhersehbare finanzielle Mittel" verfügen. Wenn mit dem Budgetbegleitgesetz dem ORF rund 93 Mio. Euro entzogen werden, und dieser den Ausfall nicht mehr rechtzeitig durch eine Erhöhung des ORF-Beitrags kompensieren kann, wäre das nicht mehr "vorhersehbar" im Sinne dieser Bestimmungen. 

Wie  könnte der ORF das "einklagen"? Die bisherige "Kompensation" ist technisch eine Abgabe im Sinne der Bundesabgabenordnung, und der ORF muss monatlich eine Erklärung dazu beim Finanzamt für Großbetriebe einreichen; nach Ablauf des Kalenderjahres ist die Kompensation mit Bescheid festzusetzen. Diese Regeln entfallen mit 1.1.2027 - wenn der ORF aber der Ansicht ist, dass dieser Entfall mit Art. 5 Abs. 3 EMFG nicht vereinbar ist, müsste er weiterhin die Erklärungen einreichen und auf den Bescheid ("Nach Ablauf des Kalenderjahres", also erst im Jahr 2028!) warten. Gegen den zu erwartenden negativen Bescheid (Abgabenbehörde ist dafür übrigens der Bundesminister für Wohnen, Kunst, Kultur, Medien und Sport) könnte der ORF Beschwerde an das Bundesfinanzgericht erheben (und weil es um eine Rechtsposition geht, die durch das Unionsrecht eingeräumt ist, wäre auch denkbar, einstweiligen Rechtsschutz zu beantragen, um die Effektivität des Unionsrechts nicht zu gefährden). Das BFG (oder im Instanzenzug dann der Verwaltungsgerichtshof) könnte in einem Vorabentscheidungsverfahren dem EuGH die Frage vorlegen, ob Art. 5 Abs. 3 EMFG einer Regelung wie jener im Budgetbegleitgesetz entgegensteht, mit der mit kurzer Vorlaufzeit die Finanzierung wesentlich gekürzt wird. 

Alternativ denkbar wäre eine Gesetzesanfechtung mit Individualantrag an den VfGH, wobei dabei zunächst zu prüfen wäre, ob nicht der Umweg über den Abgabenbescheid (und nachfolgend Bundesfinanzgericht und gegen dessen Entscheidung Beschwerde an den VfGH) zumutbar wäre. Sollte der VfGH die Zulässigkeit des Individualantrags bejahen, wäre es interessant, ob er einen Unterschied zu jener Situation macht, die in VfGH 27.6.2002, VfSlg 16.581/2002, zu beurteilen war: damals entfiel eine "Kompensation" des Bundes, die ca. 3,1 % der Gesamterlöse aus den Beiträgen ausmachte - das war für den VfGH ok; nun sind es deutlich über 10 %, was wohl kritischer ist. Zudem hat der VfGH seither seine Rechtsprechung zur "Finanzierungsverantwortung" weiterentwickelt, und es wäre zu erwarten, dass auch der VfGH vor dem unionsrechtlichen Hintergrund die Vorhersehbarkeit des Finanzierungseingriffs und die Möglichkeiten des ORF, sie durch Beitragserhöhungen (rechtzeitig) zu kompensieren, in seine Beurteilung, ob der Gesetzgeber seiner Finanzierungsverantwortung nachgekommen ist, einfließen lassen würde. 

Auch die - maßgeblich durch VfGH-Präsident Grabenwarter mitgeprägten - Positionen der Venedig-Kommission zu Finanzierungseingriffen im öffentlich-rechtlichen Rundfunk könnten vom VfGH aufgegriffen werden. Demnach müssten auf der Grundlage des EMFG drei Kriterien eingehalten werden, wenn auf nationaler Ebene - zB im Rahmen allgemeiner Budgetkürzungen - Anpassungen in der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks notwendig sind: 1. die Einhaltung eines Verfahren, in dem ein ordentliches Impact Assessment möglich ist, 2. konstruktive Konsultationen mit dem öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter, und 3. ausreichende Zeit, damit der Rundfunkveranstalter seine finanzielle und programmliche Planung entsprechend anpassen kann. Wie schon in meinem früheren Blogbeitrag erwähnt, sehe ich beim Budgetbegleitgesetz keines dieser Kriterien als erfüllt an.

Aber woran der ORF jedenfalls nicht vorbeikommt, sollte er den Entfall der Kompensation bekämpfen  wollen, das wäre die unverzügliche Einleitung des Verfahrens zur Neufestlegung des ORF-Beitrags nach § 31 Abs. 22 ORF-G. Das wäre natürlich nicht populär, und nach den ersten Reaktionen von maßgeblichen Stiftungsratsmitgliedern auf den Entfall der Kompensation würde ich davon ausgehen,  dass auch im Stiftungsrat zumindest mehrheitlich keine besondere Euphorie für eine Erhöhung des ORF-Beitrags vorherrscht. 

Eine Mitteilung der Generaldirektorin an die Regulierungsbehörde nach § 31 Abs. 22 ORF-G (wonach zu erwarten ist, dass die Einnahmen aus dem ORF-Beitrag nicht ausreichen, um die voraussichtlichen Nettokosten abzudecken) braucht allerdings - und das ist durchaus bemerkenswert - keine Zustimmung des Stiftungsrates (das hat man wohl übersehen, weil niemand damit rechnete, dass so eine Mitteilung jemals gemacht werden würde). Insofern könnte so eine Mitteilung eine Dynamik in Gang setzen, der sich am Ende der Stiftungsrat auch nicht mehr entziehen könnte: denn nach dem (oben schon geschilderten) Verfahren würde ja zunächst die Prüfungskommission darüber entscheiden, ob tatsächlich zu erwarten ist, dass die Einnahmen die Nettokosten nicht mehr abdecken, und dann wäre zwingend das reguläre Verfahren zur Neufestlegung einzuleiten (wahrscheinlich schon vom nächsten Generaldirektor), sodass der Stiftungsrat erst ins Spiel käme, wenn schon feststeht, dass der Beitrag neu festzulegen ist. 

Das wäre ein mögliches, aber wohl wenig wahrscheinliches Szenario. Immerhin, die amtierende Generaldirektorin hätte es allein in der Hand, dieses Verfahren in Gang zu setzen, und sie muss ja, wie sie schon mehrfach erklärt hat, nicht auf politische Befindlichkeiten Bedacht nehmen. Dennoch nehme ich an, dass sie die verfahrenseinleitende Mitteilung sinnvollerweise nur in Abstimmung mit dem designierten Generaldirektor abschicken würde, zumal dieser ab 1.1.2027 unmittelbar mit den Folgen leben müsste. Und da der neue Generaldirektor sich mit dem Stiftungsrat arrangieren muss, wird er eher wenig begeistert sein, schon zu Beginn auf Konfrontationskurs gehen zu müssen. Also, um die zu erwartende Antwort auf die Frage in der Überschrift zu geben: nein, ich erwarte nicht, dass die Generaldirektorin jetzt ernst macht und das Verfahren zur Neufestlegung des ORF-Beitrags in Gang setzt. 

Die Frage, ob dieses Verfahren nach § 31 Abs. 22 ORF-G nun eingeleitet wird, ist aber deshalb so wichtig, weil einer "Anfechtung" der durch das Budgetbegleitgesetz erfolgten Änderungen, sei es durch Individualantrag an den VfGH, sei es durch Bescheidbeschwerde an das BFG, jedenfalls entgegengehalten werden kann, dass es dem ORF offen gestanden wäre, die Folgen dieser Änderungen selbst abzufangen oder zumindest abzufedern. 

Zwar mag auch ein unverzüglich eingeleitetes Verfahren zur Neufestlegung des ORF-Beitrags nicht so rechtzeitig abgeschlossen werden können, dass der Wegfall der Kompensation sofort, well, kompensiert werden könnte. Aber wenn der ORF nicht unverzüglich das Verfahren zur Neufestlegung des ORF-Beitrags einleitet, um den Einnahmenverlust wettzumachen, wird er schwer argumentieren können, dass die Kürzung für ihn wirklich existentiell ist.