IFG-Rechtsprechungsupdate (Nr. 8) - die ersten VfGH- und VwGH-Entscheidungen

Heute wurden die Entscheidungen des VfGH in den in der Vorschau auf die Juni-Session genannten IFG-Fällen veröffentlicht (E 3982/2025 - Hypo Vorarlberg und E 305/2026 - EBG MedAustron GmbH). Zeit also für ein weiteres IFG-Rechtsprechungsupdate (das letzte Update war am 13. Juni 2026; hier geht es zur chronologischen Entscheidungsübersicht). Ich beschränke mich heute vorerst nur auf die aktuellen VfGH- und VwGH-Entscheidungen, eine Zusammenfassung der im letzten Monat veröffentlichten Entscheidungen der Verwaltungsgerichte wird in den nächsten Tagen folgen.

Die ersten VfGH-Erkenntnisse: Prüfmaßstab und innergemeindlicher Instanzenzug

Zum Prüfmaßstab des VfGH: "einfache Verletzung" des IFG ist Sache des VwGH

In zwei am 14. Juli 2026 veröffentlichten Erkenntnissen (VfGH 30.6.2026, E 3892/2025 - Hypo Vorarlberg, und VfGH 30.6.2026, E 305/2026 - EBG MedAustron) trifft der VfGH grundsätzliche Aussagen zu seinem Prüfmaßstab bei Beschwerden gegen IFG-Entscheidungen der Verwaltungsgerichte. Beide Verfahren betrafen Streitigkeiten von Journalisten mit "privaten Informationspflichtigen" im Sinne des § 13 IFG (wobei die Hypo Vorarlberg AG grundsätzlich bestritten hatte, überhaupt informationspflichtig). 

Das "Leiterkenntnis" des VfGH ist jenes zur Hypo Vorarlberg (es wird in der Folge auch im Erkenntnis zur EBG MedAustron vom gleichen Tag zitiert). Der VfGH macht in diesem Erkenntnis zunächst klar, dass er sich beim Grundrecht auf Zugang zu Informationen nach Art. 22a Abs. 2 und 3 B-VG auf eine Grobprüfung beschränkt und in einem Verfahren gemäß Art. 144 B-VG (Beschwerden gegen Erkenntnisse von Verwaltungsgerichten) "nicht jedwede Rechtswidrigkeit" einer Entscheidung eines Verwaltungsgerichts bei der Anwendung des IFG aufgreift. Zentral sind zunächst die Ausführungen in Rn. 33:

"Das IFG vermittelt sohin – entgegen den Ausführungen in den Gesetzesmaterialien (vgl. ErläutRV 2238 BlgNR 27. GP, 8; AB 2420 BlgNR 27. GP, 19) – ein Recht des Informationswerbers im Sinne des Art. 133 Abs. 6 Z 1 B-VG auf Zugang zu Informationen und verpflichtet dazu korrespondierend Organe und Rechtsträger, die begehrte Information zugänglich zu machen (vgl. Dujmovits, Von der Amtsverschwiegenheit zur Informationsfreiheit, ZVG 2024, 511 [514]; Kuderer, Amtsverschwiegenheit als Vernehmungsverbot vor und nach der Informationsfreiheit, ÖJZ 2024, 336 [340]; Fuchs, Informationsfreiheit als (Grund-)Recht, JRP 2025, 309 [315]; Koppensteiner/Lehne/Lehofer, IFG, 2025, § 11 IFG, Rz 45). Die rechtswidrige Anwendung des IFG durch ein Verwaltungsgericht verletzt sohin grundsätzlich die dort (einfach)gesetzlich geregelten Rechtspositionen." 

Mit anderen Worten: wenn ein Verwaltungsgericht das IFG rechtswidrig anwendet, also beispielsweise bei der Abwägung von Geheimhaltungsinteressen nach § 6 IFG "danebengreift", dann reicht das grundsätzlich nicht (bzw.: nicht in jedem Fall) in die Verfassungssphäre. Über behauptete Verletzungen  in einfachgesetzlich geregelten Rechtspositionen hat nicht der Verfassungsgerichtshof, sondern der Verwaltungsgerichtshof zu entscheiden. Darauf weist der VfGH auch mit dem ausdrücklichen Zitat des Art. 133 Abs. 6 Z 1 B-VG hin: dort ist nämlich geregelt, dass jemand, der durch eine Erkenntnis eines Verwaltungsgerichtes "in seinen Rechten verletzt zu sein behauptet" (nämlich: in seinen einfachgesetzlich geregelten Rechten), Revision an den VwGH erheben kann. 

Damit hat der VfGH eine aufgrund der Formulierung der Gesetzesmaterialien und der Änderungen im Letztentwurf gegenüber dem früheren Ministerialentwurf des IFG aufgetretenen Streitfrage im Sinne der überwiegenden Literaturmeinungen geklärt. Diese Sichtweise - die auch im Kommentar vertreten wird, dessen Mitautor ich bin - hat auch für sich, dass der VfGH nicht mit jeder einzelnen Frage zur Informationsfreiheit befasst werden muss, und dass auch eine gewisse "Waffengleichheit" zwischen Behörden und Informationswerber*innen gewährleistet wird, weil Behörden (weil sie nicht Träger von Grundrechten sind) gegen eine Entscheidung eines Verwaltungsgerichts ja keine VfGH-Beschwerde erheben können, wohl aber eine Amtsrevision an den VwGH. 

Wann ein - vom VfGH aufzugreifender - Verstoß gegen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Informationszugang vorliegt, erklärt der VfGH in Rn. 34 des Hypo-Vorarlberg-Erkenntnisses:  

"Die Entscheidung eines Verwaltungsgerichtes verstößt jedoch dann gegen das verfassungsgesetzlich gewährleistete Recht auf Zugang zu Informationen gemäß Art. 22a Abs. 2 und 3 B-VG, wenn sie ohne jede Rechtsgrundlage ergangen ist, auf einer dem Art. 22a B-VG widersprechenden Rechtsvorschrift beruht oder wenn das Verwaltungsgericht bei Erlassung der Entscheidung eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Rechtsgrundlage in denkunmöglicher Weise angewendet hat. Denkunmöglichkeit liegt insbesondere dann vor, wenn die Entscheidung mit einem so schweren Fehler belastet ist, dass dieser mit Gesetzlosigkeit auf eine Stufe zu stellen wäre, oder wenn dem Gesetz fälschlicherweise ein dem Recht auf Zugang zu Informationen gemäß Art. 22a Abs. 2 und 3 B-VG widersprechender Inhalt unterstellt wurde (vgl. VfSlg. 20.446/2021)."

Mit diesem Zugang beschränkt sich der VfGH auf eine Grobprüfung, die nur "schwere Fehler" aufgreift (interessanterweise wird die Denkunmöglichkeit im Hypo Vorarlberg-Erkenntnis nur demonstrativ erläutert: "liegt insbesondere dann vor, wenn ...", während im EBG MedAustron-Erkenntnis, in Rn. 22, die Formulierung deutlich eingeschränkter ist: "ein solcher Fall [denkunmöglicher Anwendung] liegt nur dann vor, wenn .." - im Ergebnis ist hier aber wohl kein wirklicher Unterschied zu sehen). 

Denkunmöglich: eine nicht börsennotierte Gesellschaft als börsennotierte Gesellschaft zu beurteilen

Im Fall der Hypo Vorarlberg ist der VfGH zum Ergebnis gekommen, dass ein Fall der  "Denkunmöglichkeit" vorliegt. 

Zunächst findet der VfGH aber noch - eher en passant -, dass die Ausnahme von "börsennotierten Gesellschaften" in § 13 Abs. 3 IFG nicht verfassungswidrig ist. Er begründet dies knapp mit der zeitgleichen Beschlussfassung des § 13 Abs. 3 IFG mit der Verfassungsbestimmung des Art. 22a Abs. 3 B-VG in einem Sammelgesetz. Der Verfassungsgesetzgeber habe den Ausschluss des Informationsrechtes gegenüber börsennotierten Gesellschaften in § 13 Abs. 3 erster Tatbestand IFG "als Regelung im Sinne des Art. 22a Abs. 3 letzter Halbsatz B-VG offenkundig akzeptiert"; dieser Ausschluss erweise sich daher "- jedenfalls soweit damit jene Gesellschaften erfasst werden, die selbst aufgrund ihrer Börsennotierung Veröffentlichungspflichten unterliegen -" als durch Art. 22a Abs. 3 B-VG gedeckt. Das ist recht apodiktisch und geht auf Bedenken im Hinblick auf die tatsächliche Vergleichbarkeit des Informationszugangs nicht ein. Offen lässt der VfGH lediglich die Frage, ob auch die Ausnahme jener Unternehmen gilt, die nicht "selbst aufgrund ihrer Börsennotierung Veröffentlichungspflichten unterliegen" - also der in § 13 Abs. 3 ebenfalls erfassten abhängigen Unternehmen - auf durch die Verfassungsbestimmung gedeckt ist. 

Die konkrete Frage, ob die Hypo Vorarlberg AG, deren Anteile nicht an der Börse notieren, und die zu 77% im mittelbaren Eigentum des Landes Vorarlberg steht und der Landes-Rechnungshofkontrolle unterliegt, als "börsennotierte Gesellschaft" im Sinne des § 13 Abs. 3 IFG anzusehen ist, handelt der VfGH dann angemessen knapp ab. Die einfachgesetzliche Ausnahmeregelung des § 13 Abs. 3 IFG ist restriktiv auszulegen, weil sie einen gänzlichen Ausschluss des verfassungsgesetzlich gewährleisteten Informationsrechtes bewirkt. Vor diesem Hintergrund kommt es "nicht in Betracht, § 13 Abs. 3 erster Tatbestand IFG das im angefochtenen Beschluss des Landesverwaltungsgerichtes Vorarlberg vertretene Verständnis zugrunde zu legen." Bereits der Wortlaut des Begriffes "börsennotierte Gesellschaften" lege ein derart weites Verständnis nicht nahe, und ein solches Verständnis sei auch dem Verfassungsgesetzgeber nicht vor Augen gestanden. Die gegenteiligen (Auftrags-)Literaturmeinungen zitiert der VfGH gnädigerweise nicht (aber auch nicht die seine Ansicht teilende Literaturmeinung von Hecht, RdW 2026, 381). 

Das angefochtene Erkenntnis des LVwG Vorarlberg wurde daher aufgehoben, das LVwG wird nun neuerlich - und diesmal inhaltlich - über die Streitigkeit zu entscheiden haben.

Abwägung von Geheimhaltungsinteressen ist Sache des VwGH

Im zweiten heute veröffentlichten Fall hat der VfGH hat die Beschwerde eines Journalisten gegen das Erkenntnis des LVwG NÖ vom 16.12.2025, LVwG-AV-1158/001-2025 (betreffend die EBG MedAustron GmbH) abgewiesen. Wie der VfGH bereits im Erkenntnis zur Hypo Vorarlberg ausgesprochen hat, prüfte der VfGH lediglich, ob die Entscheidung ohne jede Rechtsgrundlage ergangen ist, auf einer Art. 22a B-VG widersprechenden Rechtsvorschrift beruht oder ob das eine verfassungsrechtlich unbedenkliche Rechtsgrundlage in denkunmöglicher Weise angewendet wurde.  Anders als im Fall der Hypo Vorarlberg kann der VfGH hier keine denkunmögliche Rechtsanwendung erkennen erkennen. Wörtlich heißt es in Rn. 28: 

"Ob die Entscheidung des Landesverwaltungsgerichtes Niederösterreich in jeder Hinsicht den gesetzlichen Anforderungen des § 6 Abs. 1 und § 13 Abs. 2 IFG entspricht, hat der Verfassungsgerichtshof nicht zu beurteilen. Insbesondere handelt es sich bei den vom Beschwerdeführer aufgeworfenen Fragen, ob das Gericht seine Rolle als Journalist und den journalistischen Zweck seines Informationsbegehrens ausreichend berücksichtigt hat und ob es die Erforderlichkeit der Nichterteilung der Informationen mit Blick auf die angeführten Geheimhaltungsgründe rechtmäßig angenommen hat, – nach Lage des vorliegenden Falles – um einfachgesetzliche Rechtsfragen, die nicht am Maßstab der Verfassung zu beantworten sind." 

Mit anderen Worten: die Überprüfung der Abwägungsentscheidung - so sie nicht "denkunmöglich" vorgenommen wurde - sieht der VfGH nicht als seine Aufgabe, sondern als Aufgabe des VwGH, dem die Beschwerde auch nach Art. 144 Abs. 3 B-VG antragsgemäß abgetreten wurde. Der Journalist könnte also noch eine Revision an den VwGH erheben, der dann die "Feinprüfung" der Abwägungsentscheidung vorzunehmen hätte. 

Kein innergemeindlicher Instanzenzug

Mit einem weiteren Erkenntnis, das heute im RIS veröffentlicht (aber in der Pressemitteilung des VfGH nicht erwähnt) wurde, hat der VfGH Anträge des LVwG Steiermark und des LVwG Vorarlberg auf Aufhebung des § 11 (Abs. 2) IFG abgewiesen (VfGH 24.6.2026, G 43/2026 ua; das Erkenntnis war schon vor einigen Tagen durch ein LinkedIn-Posting von RA DDr. Schneider bekannt geworden). 

In dieser Sache ging es um die eher technische Frage, ob es bei Informationsbegehren, die den eigenen Wirkungsbereich von Gemeinden betreffen, einen innergemeindlichen Instanzenzug gibt. Diese Frage war sowohl in der Fachliteratur als auch in der Entscheidungspraxis der Verwaltungsgerichte unterschiedlich beantwortet worden. Niemand war allerdings auf die Idee gekommen, die Angelegenheit als vollkommen klar und eindeutig anzusehen, und so hat das LVwG Steiermark - gefolgt vom LVwG Vorarlberg - die maßgebliche Norm (§ 11 Abs. 2 IFG) auch wegen mangelnder Bestimmtheit beim VfGH angefochten. 

Der VfGH teilt die Bedenken der antragstellenden Verwaltungsgerichte nicht. Er bestätigt zwar, dass Zuständigkeitsregelungen nach der Rechtsprechung des VfGH "klar und unmissverständlich" sein müssen, was der VwGH ausdrücklich auch für die Frage des Ausschlusses des zweistufigen Instanzenzuges in Angelegenheiten des eigenen Wirkungsbereiches judiziert hat. Bemerkenswert ist freilich, dass der VfGH nicht bloß die in der Judikatur sonst verwendeten Worte "klar und unmissverständlich" wählt, sondern noch ein Wort hinzufügt, das bisher in diesem Zusammenhang nicht verwendet wurde, nämlich: "hinreichend klar und unmissverständlich". Und diese "hinreichende" Klarheit und Unmissverständlichkeit sieht er in § 11 Abs. 2 IFG gegeben: mit der Formulierung "Wird gegen einen solchen Bescheid Beschwerde erhoben"  in § 11 Abs. 2 IFG werde auf einen Bescheid des informationspflichtigen Organs nach § 11 Abs. 1 IFG abgestellt, und ein "solcher Bescheid" könne demnach kein erst nach Erschöpfung eines innergemeindlichen Instanzenzuges erlassener (Berufungs-)Bescheid sein; zudem sei die Vorschrift des § 11 Abs. 2 IFG "überdies nach ihrem Sinn und Zweck als eine abschließende Regelung des Rechtsschutzes zu verstehen." 

Im IFG-Kommentar, dessen Mitautor ich bin, waren wir anderer Auffassung (wie auch die Kommentare von Bußjäger/Dworschak und Miernicki; selbst Schneider, der vom VfGH zustimmend zitiert wird und der sich LinkedIn-konform freut, dass der VfGH die von ihm vertretene Rechtsansicht bestätigt habe, hat sich in seinem Kommentar zu § 11 IFG nicht unbedingt festgelegt, sondern zunächst - in Rz 21 - die "überwiegende Lehre" referiert [die annahm, dass der zweistufige Instanzenzug nicht ausgeschlossen worden sei], und dann - in der folgenden Rz 22 - in den Raum gestellt, was für den Ausschluss sprechen "könne"; dass er die Auffassung vertritt, der Ausschluss sei tatsächlich erfolgt, ergibt sich erst aus Rz 4 zu § 12 IFG). 

Aber da nun der VfGH gesprochen hat, sind alle früheren Überlegungen müßig. Ich habe auch durchaus Sympathie für diesen Befreiungsschlag, der das Problem des innergemeindlichen Instanzenzugs wenigstens für den Bereich des IFG endgültig löst (wie ich schon hier geschrieben habe: rechtspolitisch sollte man meines Erachtens den innergemeindlichen Instanzenzug gänzlich aus dem Rechtsbestand verabschieden, und vielleicht schafft die "Reformpartnerschaft" immerhin das). Ein Höchstgericht kann mutig entscheiden, und systematisch und praktisch ist die nun getroffene Entscheidung jedenfalls zweckmäßig. Eine etwas mehr als bloß "hinreichend" klare und unmissverständliche Regelung im IFG selbst hätte allerdings einige Verfahren ersparen können. 

Verwaltungsgerichtshof: Frist nach § 14 IFG  

Der VwGH hob das Erkenntnis des BVwG vom 11.11.2025, W274 2323801-1/2E, wegen Rechtswidrigkeit seines Inhaltes auf, weil die Frist für die Stellung eines Antrags auf Streitentscheidung nach § 14 Abs. 2 IFG "binnen vier Wochen nach Ablauf der Frist" zur Informationserteilung endet, nicht bereits vier Wochen nach einem ablehnenden Schreiben des privaten Informationspflichtigen (VwGH 10.6.2026, Ro 2026/09/0005). 

VfGH: Zutritt zu U-Ausschüssen darf nicht auf Personen beschränkt werden, die "beruflich als Journalisten (für ein Massenmedium) tätig sind"

Nach § 17 Abs. 1 der Verfahrensordnung für parlamentarische Untersuchungsausschüsse (VO-UA) wird derzeit bei der Anhörung von Auskunftspersonen und Sachverständigen (nur) Medienvertretern nach Maßgabe der räumlichen Möglichkeiten Zutritt gewährt. epicenter.works - als NGO für digitale Rechte - hat versucht, Zutritt zu einem U-Ausschuss zu erhalten, wurde abgewiesen und hat daraufhin einen Individualantrag an den Verfassungsgerichtshof auf Aufhebung (u.a.) des Wortes "Medienvertretern" in § 17 Abs. 1 VO-UA gestellt. Mit dem heute veröffentlichten Erkenntnis des VfGH vom 25. Juni 2026, G 8/2026, hat der VfGH diesem Antrag insoweit Folge gegeben und das Wort "Medienvertretern" in § 17 Abs. 1 VO-UA aufgehoben (die Aufhebung tritt allerdings erst mit Ablauf des 31. Dezember 2027 in Kraft). 

Zutritt für alle? Nein

Reagiert der Gesetzgeber nicht, wäre also theoretisch ab 1. Jänner 2028 grundsätzlich jedermann nach Maßgabe der räumlichen Möglichkeiten Zutritt zu gewähren. Realistisch wird der Gesetzgeber allerdings eine Neuregelung treffen, in der er versucht, die vom VfGH in seinem Erkenntnis formulierten Anforderungen zu berücksichtigen - was gar  nicht so einfach sein wird.

Medienöffentlich ist nicht öffentlich - und nicht nicht-öffentlich 

Der Individualantrag stützte sich maßgeblich auf ein Erkenntnis des VfGH zu U-Ausschüssen im Tiroler Landtag (VfGH 12.10.1993, VfSlg 13.577/1993). Damals hatte der VfGH das Wort "Medienvertretern" in § 5 Abs. 1 des Landesverfassungsgesetzes über Untersuchungsausschüsse, LGBl. für Tirol Nr. 15/1992, als verfassungswidrig aufgehoben. Er sah in der unterschiedlichen Behandlung von Medienvertretern einerseits sowie der "übrigen Normunterworfenen" andererseits keine sachliche Rechtfertigung im Sinn des Gleichheitssatzes, und sah auch einen Verstoß gegen Art. 10 EMRK: "Wenn der Landesverfassungsgesetzgeber einen parlamentarischen Vorgang wie hier grundsätzlich der Öffentlichkeit zugänglich macht, könnte er [...] Medienvertretern bei Beschränktheit der räumlichen Möglichkeiten zwar einen Vorrang beim Zutritt zu den Sitzungen einräumen, er ist aber nicht berechtigt, andere Personen hievon völlig auszuschließen."

Wer nun glaubt, damit wäre auch schon alles über dasselbe Wort in der VO-UA gesagt, irrt: denn die U-Ausschüsse nach der Tiroler Landesverfassung waren grundsätzlich als öffentliche Ausschüsse angelegt - für parlamentarische Untersuchungsausschüsse auf Bundesebene gilt dies nicht. Der VfGH kommt nämlich in einer systematischen Interpretation zum Ergebnis, dass der Gesetzgeber für Untersuchungsausschüsse in § 17 VO-UA mit den "medienöffentlichen" Sitzungen eine weitere Kategorie von Ausschusssitzungen (neben den öffentlichen, nicht-öffentlichen, vertraulichen  und geheimen Ausschusssitzungen) geschaffen hat. Die bloße "Medienöffentlichkeit" ist demnach nicht als "Öffentlichkeit" im Sinne der Bestimmungen des Art. 33 B-VG bzw. des § 37a GOG-NR zu werten. Daher kommt auch eine einfache Übertragung des Erkenntnisses zu den U-Ausschüssen des Tiroler Landtags nicht in Betracht. 

Der VfGH sieht maßgebliche Unterschiede zwischen Anhörungen in einem (Fach-)Ausschuss und Anhörungen in U-Ausschüssen ("praktisch freiwilliges Erscheinen eines Fachexperten zum Zweck einer in der Regel kurzen Anhörung zu einem konkreten Verfahrensgegenstand einerseits; zumindest erzwingbares Erscheinen einer Auskunftsperson zwecks kritischer, detaillierter und bis zu vier Stunden langer Befragung zu ihrer Person, ihrem Handeln und ihren Wahrnehmungen zu Vollziehungshandlungen unter – strafbewehrter – Wahrheitspflicht andererseits"). Demnach erkennt er auch keine Gleichheitswidrigkeit der Einschränkung des Zutritts auf Medienvertreter in U-Ausschüssen  im Vergleich mit den Regelungen für Ausschusssitzungen gemäß § 37a GOG-NR (nach dieser Bestimmung wird in öffentlichen Sitzungen der Ausschüsse des Nationalrates "der Öffentlichkeit nach Maßgabe der räumlichen Möglichkeiten, unter Bevorzugung von Medienvertretern, Zutritt gewährt"). 

Wer ist "Medienvertreter"?

Allerdings kommt der VfGH zum Ergebnis, dass die Einschränkung des Zutritts auf "Medienvertreter" zu eng ist. Bemerkenswert finde ich, dass offenbar alle Verfahrensbeteiligten - wie auch der VfGH selbst - davon ausgehen, dass der Begriffsinhalt des Wortes "Medienvertreter" klar ist. 

Eine Definition dieses Begriffs gibt es allerdings in der VO-UA ebensowenig wie sonst in der Rechtsordnung, insbesondere auch nicht im Mediengesetz (dort gibt es den Begriff "Medienmitarbeiter", der im Kern auf hauptberufliche journalistische Mitwirkung an der inhaltlichen Gestaltung eines Mediums oder der Mitteilungen des Mediendienstes - und zwar in einem Medienunternehmen oder Mediendienst - abstellt). Der VfGH entscheidet "unter Zugrundelegung der vom Präsidenten des Nationalrates in seiner Äußerung vertretenen Prämisse zu, dass [dem Begriff  'Medienvertreter'] nach wie vor der bereits in der Novelle BGBl. 720/1988 angelegte enge Begriffsinhalt zukommt", ohne diesen Begriffsinhalt näher festzumachen (auch in der Äußerung des Nationalrats-Präsidenten finden sich dazu keine ausdrücklichen Ausführungen). Es ist wohl davon auszugehen, dass sich der Begriffsinhalt des Begriffs "Medienvertreter", wie ihn der VfGH seinem Erkenntnis zugrunde legt, im Wesentlichen mit jenem des Begriffs "Medienmitarbeiter" iSd § 1 Abs. 1 Z 11 Mediengesetz deckt, zumal dies auch der bisherigen Praxis des Präsidenten des Nationalrates bei der Zulassung von Medienvertretern entspricht.

Beschränkung des Zutritts auf "Medienvertreter" ist zu eng

Ob Sitzungen der U-Ausschüsse (bloß) medienöffentlich sein sollen, liegt - so der VfGH (in Rn. 263) - im Rahmen des Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers. Es ist also verfassungsrechtlich nicht geboten, U-Ausschuss-Sitzungen "volksöffentlich" zu machen.  

Wenn der Gesetzgeber "Medienöffentlichkeit" von U-Ausschüssen herstellt, dann ist für diese Regelung einerseits der Persönlichkeitsschutz der Auskunftspersonen und Sachverständigen von Bedeutung, andererseits - gleichwertig damit - die Information der Öffentlichkeit. Diesen Interessenausgleich soll die Regelung über die "Medienöffentlichkeit" in § 17 Abs. 1 VO-UA umsetzen. Dabei - so der VfGH etwas kryptisch (Rn. 265 am Ende) - "muss der Gesetzgeber aber die Möglichkeiten heutiger digitaler Kommunikationsbedingungen berücksichtigen." 

Der VfGH gesteht dem Gesetzgeber zu, dass er die Aufgabe der Informationsvermittlung über Anhörungen in einem Untersuchungsausschuss vor allem Personen anvertrauen kann, "deren Aufgabe es ist, die Öffentlichkeit als professionelle Intermediäre über das Geschehen im Untersuchungsausschuss zu informieren." (Rn. 266) 

Nach Ansicht des VfGH kommt es dem Gesetzgeber auf eine angemessene persönliche Qualifikation jener Personen an, die die Öffentlichkeit über Anhörungen im U-Ausschuss informieren. Diese Qualifikation besteht laut VfGH darin, dass die Personen, die die "Informationsaufgabe wahrnehmen sollen, die Einhaltung journalistischer Standards bei der medialen Berichterstattung gewährleistet erscheinen lassen." Bei der Berichterstattung muss nämlich der in § 7a Abs. 1 Z 3 MedienG geforderte Interessenausgleich umgesetzt werden. § 7a Abs. 1 Z 3 MedienG verlangt, dass bei der medialen Berichterstattung zu berücksichtigen ist, ob die Persönlichkeitsschutzinteressen einer Auskunftsperson in einem U-Ausschuss Vorrang beanspruchen oder ob das Interesse der Öffentlichkeit an der Veröffentlichung der Identität der Auskunftsperson und Inhalten der Anhörung überwiegt. Damit, so der VfGH, "überträgt das Regelungssystem Pflichten und Verantwortung an den, der die mediale Berichterstattung über die Geschehnisse im Untersuchungsausschuss vornimmt." Es ist daher "im Hinblick auf den Gleichheitsgrundsatz gerechtfertigt, an die zur Berichterstattung über die Geschehnisse in einem Untersuchungsausschuss zuzulassenden Medienvertreter entsprechende Qualifikationsanforderungen zu stellen." (Rn. 267)

Das vom Geschäftsordnungsgesetz 1975 (die VO-UA ist Anlage 1 zum GOG) in Bezug auf die mediale Berichterstattung verfolgte Anliegen, "eine möglichst hochwertige journalistische Berichterstattung zu gewährleisten," liegt daher innerhalb der verfassungsrechtlichen Vorgaben (Rn. 268).

Der Gesetzgeber, so der VfGH weiter, "kann dabei auch davon ausgehen, dass die berufliche Zugehörigkeit eines entsprechende journalistische Aufgaben wahrnehmenden Medienvertreters zu einem professionellen Medienunternehmen, das gesetzlich zur Einhaltung entsprechender journalistischer Sorgfaltsanforderungen verpflichtet ist, das Vorliegen der § 17 Abs. 1 erster Satz VO-UA zugrunde liegenden Anforderungen an 'Medienvertreter' begründet vermuten lässt." 

Mit anderen Worten: wer als Medienmitarbeiter*in iSd § 1 Abs. 1 Z 11 MedienG tätig ist, von dem/der kann man - in generalisierender Annahme - vermuten, dass er/sie fähig ist, den Interessenausgleich zwischen Persönlichkeitsschutz der Auskunftspersonen und Informationsinteresse der Öffentlichkeit wahrzunehmen. 

Irritierend ist aus meiner Sicht dabei die Bezugnahme auf ein professionelles Medienunternehmen, "das gesetzlich zur Einhaltung entsprechender journalistischer Sorgfaltsanforderungen verpflichtet ist". Eine gesetzliche Verpflichtung zur Einhaltung journalistischer Sorgfalt besteht nämlich nur nur für Berichterstattung und Informationssendungen in Hörfunkprogrammen (§ 16 Abs. 5 PrR-G) und in Fernsehprogrammen (§ 41 Abs. 5 AMD-G), sowie zumindest der Sache nach für Informationen und Berichte in ORF-Programmen (§ 10 Abs. 5 ORF-G). Für Printmedien oder Onlinemedien besteht hingegen keine gesetzliche Pflicht zur journalistischen Sorgfalt; die Einhaltung journalistischer Sorgfalt ist lediglich ein Strafausschließungsgrund für bestimmte Medieninhaltsdelikte (siehe § 29 MedienG). Ich würde den VfGH aber nicht so verstehen, dass er lediglich auf Hörfunk- und TV-Journalist*innen abstellen wollte, sondern wohl eher auf die berufliche Zugehörigkeit zu einem "professionellen" Medienunternehmen (also einem Medienunternehmen iSd § 1 Abs. 1 Z 6 MedienG) und auf den Status als "Medienmitarbeiter" iSd § 1 Abs. 1 Z 11 MedienG (der Strafausschließungsgrund der Wahrung journalistischer Sorgfalt kommt allerdings - neben Medienmitarbeitern - nicht nur Medienunternehmen zugute, sondern jedem Medieninhaber). 

Der VfGH billigt also dem Gesetzgeber zu, dass er bei "Medienvertretern" (Medienmitarbeiter*innen iSd § 1 Abs. 1 Z 11 MedienG) grundsätzlich vermuten kann, dass sie in der Lage sind, bei der Berichterstattung die Abwägung zwischen Persönlichkeitsschutz und Informationsinteresse der Öffentlichkeit wahrzunehmen, und insofern die Einhaltung journalistischer Standards gewährleistet erscheinen lassen (ich kann das als normativen Ansatz gut nachvollziehen, bin aber nicht sicher, ob es sich empirisch wirklich verifizieren ließe). Der Gesetzgeber darf aber den Zutritt zu Anhörungen im U-Ausschuss nicht auf diese "Medienvertreter" im engeren Sinn beschränken. Wörtlich heißt es dazu in Rn. 269 und 270 des Erkenntnisses: 

Der Gesetzgeber darf allerdings den Kreis der zu Anhörungen in Untersuchungsausschüssen zugelassenen Medienvertreter nicht so eng ziehen, dass ausschließlich beruflich für professionelle Medienunternehmen tätigen Journalisten Zutritt zu Befragungen im Untersuchungsausschuss gewährt wird. Der gänzliche Ausschluss von Personen, die nicht in diesem engen Sinn beruflich als Journalisten (für ein Massenmedium) tätig sind, verstößt daher gegen die aus dem Gleichheitsgrundsatz folgenden Anforderungen: 

Denn der Gesetzgeber schließt damit etwa Personen aus, die auf andere Weise als durch ein entsprechendes berufliches Verhältnis zu einem einschlägigen Intermediär die Einhaltung der für die Aufgabe von Medienvertretern iSd § 17 Abs. 1 erster Satz VO-UA wesentlichen journalistischen Standards bei ihrer medialen Berichterstattung gewährleistet erscheinen lassen und im Sinne einer "watchdog-Funktion" iSd Art. 10 EMRK Nachrichten und Ideen über Angelegenheiten von öffentlichem Interesse im öffentlichen Kommunikationsprozess verbreiten. Zwar kann der Gesetzgeber bei beschränkten Raumverhältnissen, etwa im Rahmen eines (Anmelde-)Systems, Journalisten im erstgenannten Sinn grundsätzlich einen bevorzugten Zutritt einräumen; der gänzliche Ausschluss von Personen, die die Anforderung an eine Gewähr der Einhaltung journalistischer Standards bei der medialen Berichterstattung erfüllen, obwohl sie nicht im engeren Sinne Medienvertreter iSd § 17 Abs. 1 VO-UA sind, erweist sich jedoch als verfassungswidrig. 

Was bedeutet das für eine Neuregelung?

Der VfGH weist den Gesetzgeber in Rn. 271 ausdrücklich darauf hin, dass er "bei der Schaffung einer Ersatzregelung die im vorliegenden Erkenntnis aufgestellten Kriterien zu berücksichtigen haben" wird. Aus meiner Sicht geht es dabei im Kern um folgende Punkte:

1. Gänzliche Öffentlichkeit von U-Ausschüssen ist verfassungsrechtlich nicht geboten, bloße "Medienöffentlichkeit" ist zulässig.
2. Es ist daher auch zulässig, den Zutritt auf jene Personen zu beschränken, die die "Einhaltung der wesentlichen journalistischen Standards bei ihrer medialen Berichterstattung gewährleistet erscheinen lassen", und es ist auch zulässig, "entsprechende Qualifikationserfordernisse" zu stellen (welche auch immer das sein mögen). 
3. Bei Medienmitarbeiter*innen iSd § 1 Abs. 1 Z 11 MedienG (Medienvertreter*innen im engeren Sinn bzw. im bisherigen Verständnis) darf der Gesetzgeber vermuten, dass sie die zu stellenden Anforderungen (insbesondere im Hinblick auf die Abwägung zwischen Persönlichkeitsschutz und Informationsinteresse der Öffentlichkeit) erfüllen. 
4. Die Einschränkung des Zutritts auf Medienmitarbeiter*innen iSd § 1 Abs. 1 Z 11 MedienG (Medienvertreter*innen im engeren Sinn bzw. im bisherigen Verständnis) ist jedoch nicht zulässig. Neben diesen Medienvertreter*innen im engeren Sinn müssen auch watchdogs iSd Art. 10 EMRK grundsätzlich Zutritt erhalten können, sofern sie die Einhaltung der "wesentlichen journalistischen Standards bei ihrer medialen Berichterstattung gewährleistet erscheinen lassen". 
5. "Watchdogs" iSd Rechtsprechung des EGMR zu Art. 10 EMRK sind im Wesentlichen NGOs, Wissenschafter*innen, Autor*innen, die sich mit Angelegenheiten von öffentlichem Interesse befassen, sowie Blogger*innen und beliebte Nutzer*innen sozialer Medien ("popular users of the social media"); siehe dazu überblicksmäßig hier, Abs. 320 bis 325). Nicht alle dieser "watchdogs" müssen aber Zutritt erhalten können, sondern nur jene, von denen die Einhaltung journalistischer Standards erwartet werden kann; dies wird zB einseitig aktivistische NGOs oder Blogger*innen, die sich über alle Standards journalistischer Arbeit hinwegsetzen, ausschließen (vor diesem Hintergrund läge es allerdings nahe, auch "Medienvertreter" im engeren Sinn, die sich über journalistische Standards hinwegsetzen, nicht zum U-Ausschuss zuzulassen, also die vom VfGH akzeptierte Vermutung - siehe oben Punkt 3. - widerleglich auszugestalten).
6. Bei beschränkten Raumverhältnissen darf Medienmitarbeiter*innen iSd § 1 Abs. 1 Z 11 MedienG (Medienvertreter*innen im engeren Sinn bzw. im bisherigen Verständnis) ein bevorzugter Zugang "im Rahmen eines (Anmelde-)Systems" eingeräumt werden (ich würde davon ausgehen, dass der Hinweis auf ein "(Anmelde-)System" nicht zwingend als Absage an die bisherige Praxis der Akkreditierung für die Parlamentsberichterstattung zu verstehen ist). 
7. Das VfGH-Erkenntnis sagt natürlich nur, was an der bestehenden Regelung verfassungsrechtlich zu beanstanden war und wie diese Verfassungswidrigkeit zu beseitigen wäre. Es gibt aber dem Gesetzgeber nicht vor, dass sich eine allfällige Neuregelung auf die im Verfahren vorgekommenen Fragen beschränken müsste. 

Fazit

Insgesamt wird das VfGH-Erkenntnis, sofern der Gesetzgeber (was zu erwarten ist) eine entsprechende Neuregelung trifft, also nicht zu einer schrankenlosen Öffentlichkeit der Anhörungen in Untersuchungsausschüssen führen. 

Vielmehr hat der VfGH das Konzept der "Medienöffentlichkeit"  grundsätzlich akzeptiert. Entscheidend dafür ist, dass mit der bloßen "Medienöffentlichkeit" ein Ausgleich der Anforderungen des Persönlichkeitsschutzes der Auskunftspersonen und Sachverständigen einerseits, und der Information der Öffentlichkeit (die über "Intermediäre" wie - unter anderem! - Presse und Rundfunk erfolgt) andererseits, bewirkt werden soll. 

Zugleich aber weitet der VfGH das Konzept der "Medienöffentlichkeit" sanft aus, indem er dem formalistischen Abstellen auf Personen, die "beruflich als Journalisten (für ein Massenmedium) tätig sind", eine Absage erteilt. Wer als "watchdog" - sei es zB als Wissenschafter*in, Blogger*in, oder NGO - Gewähr dafür bieten kann, journalistische Standards einzuhalten und die Öffentlichkeit über die Anhörungen im U-Ausschuss zu informieren, darf nicht deshalb vom Zutritt zum U-Ausschuss ausgeschlossen sein, weil er/sie nicht (haupt-)beruflich bei einem Massenmedium beschäftigt ist. Es ist keine Revolution, aber eine zeitgemäße Weiterentwicklung.

PS: Ton- und Bildaufnahmen

Mit dem Individualantrag wurde auch eine Verfassungswidrigkeit des § 17 Abs. 1 zweiter Satz VO-UA geltend gemacht, nach dem Ton- und Bildaufnahmen aus dem U-Ausschuss "ausschließlich für Zwecke der Protokollierung [...] und der Übertragung innerhalb der Parlamentsgebäude" gestattet sind. Bei dieser Bestimmung sieht der VfGH keine Verfassungswidrigkeit. 

VfGH: ORF-Beitrag ist verfassungskonform

Seit 1. Jänner 2024 wird der öffentlich-rechtliche Rundfunk in Österreich nicht mehr aus dem "Programmentgelt" finanziert, das an das Vorhandensein eines Radio- oder TV-Empfangsgerätes anknüpfte, sondern aus dem ORF-Beitrag, der von Privatpersonen pro Haushalt und von Unternehmen in einer bestimmten Staffelung in Anknüpfung an die Kommunalsteuerpflicht zu leisten ist (genauer gesagt: rund zwei Drittel der Finanzierung des ORF erfolgt durch den ORF-Beitrag, das letzte Drittel aus Werbung und sonstigen Einnahmen). 

Diese Umstellung von einem gerätebezogenen Entgelt auf die sogenannte "Haushaltsabgabe" war die Reaktion des Gesetzgebers (BGBl. I Nr. 112/2023) auf ein Erkenntnis des Verfassungsgerichtshofes, mit dem dieser im Jahr 2022 - mit Frist Ende 2023 - wesentliche Bestimmungen zum Programmentgelt aufgeboben hatte (VfSlg 20.553/2022). 

Mit der Umstellung mussten ab 2024 jene, die kein "klassisches" Radio- oder TV-Gerät hatten, nun ORF-Beitrag zahlen. Dafür wurde es für jene, die zuvor bereits Programmentgelt gezahlt hatten, billiger: Die monatliche Beitragshöhe wurde - in einem politisch gefundenen Kompromiss - im Gesetz mit 15,30 € festgelegt (mit im Detail komplizierten - auch beihilferechtlich notwendigen - Anpassungsmöglichkeiten). Im Wesentlichen hat der Gesetzgeber mit der Neuregelung versucht, dem VfGH-Erkenntnis Rechnung zu tragen. 

Vor diesem Hintergrund ist es wenig überraschend, dass der Verfassungsgerichtshof in einem heute veröffentlichten Erkenntnis (Pressemitteilung des VfGH) das System des ORF-Beitrags nicht als verfassungswidrig beurteilt hat. Zu betonen ist allerdings, dass damit nicht zwingend jedes Detail der Regelung zwingend verfassungskonform ist, denn formal hat der VfGH vorerst nur Rechtsfragen zur "Haushaltsabgabe" im engeren Sinn (nämlich jene für Privatpersonen nach § 3 ORF-Beitrags-Gesetz) beantwortet, nicht aber zB Fragen zur Beitragspflicht im betrieblichen Bereich nach § 4 ORF-Beitrags-Gesetz).

Der VfGH hatte die Regelung über "Massenverfahren" angewendet, weil eine erhebliche Anzahl von Beschwerden mit gleichartigen Rechtsfragen anhängig war (im März 2025 waren es 18; zahlreiche weitere Beschwerden waren aufgrund der vielen beim Bundesverwaltungsgericht anhängigen Verfahren zu erwarten). In Spruchpunkt I. des  Erkenntnisses beantwortet der VfGH nun die Rechtsfragen, die sich in den anhängigen Verfahren stellen. Dieser Spruch des Erkenntnisses ist vom Bundeskanzler im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen [Update 07.07.2025: heute erfolgte die Kundmachung im BGBl II Nr. 153/2025]; ab der Veröffentlichung sind auch die inzwischen unterbrochenen Verfahren (auch am Bundesverwaltungsgericht) wieder - unter Berücksichtigung der nun vom VfGH gelösten Rechtsfragen - fortzusetzen.

Was steht nun im VfGH-Erkenntnis? 

Um diese Frage zu beantworten, muss man trennen zwischen dem Spruch, der klar formulierte Antworten auf bestimmte Rechtsfragen enthält, und der Begründung, aus der man dann noch einiges mehr herauslesen kann (was aber nicht unmittelbar verbindlich wird). Zunächst also die Antworten auf die Rechtsfragen:

1. Die Beitragspflicht im privaten Bereich für jede im Inland gelegene Adresse, an der zumindest eine volljährige Person mit Hauptwohnsitz im Zentralen Melderegister eingetragen ist (§ 3 Abs. 1 ORF-Beitrags-Gesetz), verstößt weder gegen den Gleichheitsgrundsatz noch gegen das Recht auf Unversehrtheit des Eigentums.

2. Dass die an einer Adresse mit Hauptwohnsitz im Zentralen Melderegister eingetragenen volljährigen Personen zu Gesamtschuldnern im Sinne des § 6 BAO bestimmt werden und von diesen der ORF-Beitrag nur einmal zu entrichten ist (§ 3 Abs. 2 ORF-Beitrags-Gesetz), verstößt nicht gegen den Gleichheitsgrundsatz.

3. Die Festlegung des ORF-Beitrags in § 31 Abs. 19 bis 22 ORF-G entspricht den Anforderungen des Legalitätsprinzips (Art. 18 Abs. 1 B-VG). 

4. Die Betrauung der ORF-Beitrags Service GmbH (OBS) mit der Erhebung des ORF-Beitrags und der Entscheidung über die Befreiung von der Beitragspflicht entspricht den verfassungsrechtlichen Vorgaben für die Ausgliederung und Beleihung nach Art. 20 Abs. 1 B-VG.

5. Die Neuregelung der Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks bewirkt keinen unzulässigen Eingriff in das Recht auf freie Meinungsäußerung nach Art. 10 EMRK.

6. Die Bestimmungen über die Datenübermittlung (u.a.) vom BMI an die OBS in § 13 und von der OBS an einen für das Inkasso herangezogenen Dritten (Inkassobüro) in § 17 Abs. 7 und Abs. 8 ORF-Beitrags-Gesetz verstoßen nicht gegen das Grundrecht auf Datenschutz.

Und nun die Details:

Der ORF-Beitrag ist keine Abgabe (im finanzverfassungsrechtlichen Sinn)

Kompetenzrechtliche Grundlage für die Regelung des ORF-Beitrags ist Art. 10 Abs. 1 Z 9 B-VG (Post- und Fernmeldewesen). Da mit dem ORF-Beitrag "dem ORF als mit eigener Rechtspersönlichkeit ausgestatteter Stiftung öffentlichen Rechts die Finanzierung seines Aufwandes aus dem öffentlich-rechtlichen Auftrag eröffnet wird" und somit "die Ertragssphäre einer Gebietskörperschaft von vornherein nicht berührt wird", handelt es sich nicht um eine Abgabe im finanzverfassungsrechtlichen Sinn. 

Sachlichkeitsanforderungen (die sich u.a. aus dem BVG Rundfunk ergeben) erfüllt

Aus diesem Grund sind auch nicht die verfassungsrechtlichen Anforderungen an Abgaben (sowohl im Hinblick auf die Kompetenz als auch die konkrete Ausgestaltung) zu prüfen, sondern jene Sachlichkeitsanforderungen, die für die Materienregelung relevant sind. Dazu verweist der VfGH auf sein Erkenntnis zum Programmentgelt, wonach zum einen der Beitrag in seiner Ausgestaltung die Finanzierung des ORF in einer Weise gewährleisten muss, die die im BVG Rundfunk verankerte Unabhängigkeit des ORF und die Wahrnehmung jener besonderen demokratischen und kulturellen Aufgaben (in der Terminologie des ORF-G: seines öffentlich-rechtlichen Auftrags) sichert, und zum anderen die Lastenverteilung auf die Beitragspflichtigen in einer sachgerechten, die Interessen der Beitragspflichtigen berücksichtigenden Weise zu erfolgen hat. 

Diese Anforderungen sieht der VfGH durch die Regeln zum ORF-Beitrag erfüllt, zumal der Beitrag einerseits so festzulegen ist, dass unter Zugrundelegung einer sparsamen, wirtschaftlichen und zweckmäßigen Verwaltung der (gesetzlich festgelegte) öffentlich-rechtliche Auftrag erfüllt werden kann, und zum anderen mit jener Höhe begrenzt ist, der erforderlich ist, um die voraussichtlichen Nettokosten dieses öffentlich-rechtlichen Auftrags zu decken.

"Objektive Möglichkeit der Teilnahme" aufgrund einer inländischen Adresse - keine Gleichheitswidrigkeit

Die Wahrnehmung der besonderen demokratischen und kulturellen Aufgabe (des öffentlich-rechtlichen Rundfunks) liegt im gesamtgesellschaftlichen Interesse und verschafft potentiellen Nutzerinnen und Nutzern des Rundfunks die Möglichkeit, jederzeit und ortsunabhängig auf die öffentlich zugänglichen Quellen der Information, des Wissens, an Unterhaltung und kulturellem Angebot des ORF zurückzugreifen (Rn. 47). Der VfGH kommt daher zum Ergebnis, dass der Gesetzgeber den Gleichheitsgrundsatz nicht verletzt, "wenn er die objektive Möglichkeit der Teilnahme am Angebot des ORF mit einem Finanzierungsbeitrag belastet, indem er im privaten Bereich an das Vorliegen einer im Inland gelegenen Adresse anknüpft und (auch) für den betrieblichen Bereich eine Beitragspflicht vorsieht."

Beitragspflicht im betrieblichen Bereich dem Grunde nach verfassungskonform

Spannend ist der nachfolgende Satz (in Rn. 48): "Hiebei bestehen dem Grunde nach gegen die Sachlichkeit einer Beitragspflicht im betrieblichen Bereich keine Bedenken, zumal Unternehmer ein betriebsspezifisches Interesse an Information haben können." Mit anderen Worten: die Beitragspflicht auch für den betrieblichen Bereich ist verfassungskonform - was aber nicht notwendiger Weise auch für die konkrete Ausgestaltung gelten muss (sonst würde nicht stehen "dem Grunde nach"). Ob also die Anknüpfung an die Gemeinde, in der zumindest eine Betriebsstätte liegt, für die Kommunalsteuer zu entrichten ist, verfassungskonform ist oder die Staffelung der Beitragshöhe in Anknüpfung an die Summe der Arbeitslöhne - da ist das letzte Wort noch nicht gesprochen. 

Kein Gebot, den Beitrag an die tatsächliche Inanspruchnahme oder an die Höhe des Einkommens zu knüpfen 

Der Gleichheitsgrundsatz schließt auch eine Beitragspflicht für Personen nicht aus, die am Wohnsitz oder im Betrieb über keine Empfangseinrichtung verfügen, schon weil eine Nutzungsmöglichkeit "auf Grund der Verbreitung im gesamten Bundesgebiet und des Entwicklungsstandes der Kommunikationstechnologie durch einen geringen Aufwand seitens des Beitragspflichtigen technisch hergestellt werden kann" (Rn. 51). 

Der Gesetzgeber kann auch typisieren und auf Aspekte der Verwaltungsökonomie Bedacht nehmen. Dass der Beitrag je Adresse nur einmal zu entrichten ist, ist unbedenklich. Dass dabei "die Beitragslast je Person je nach Haushaltsgröße variiert, vermag die Sachlichkeit der Regelung schon in Anbetracht der Höhe des ORF-Beitrags nicht in Frage zu stellen." Mit anderen Worten: es geht ja nicht um Riesenbeträge, da wäre eine streng an der Anzahl der Personen in einem Haushalt orientierte Abrechnung wohl zu aufwendig in der Verwaltung. 

Keine Bedenken hat der VfGH auch im Hinblick auf die Erklärung der an einer Adresse eingetragenen Personen zu Gesamtschuldnern: der Gesetzgeber kann davon ausgehen, dass zwischen diesen Personen ein wirtschaftliches und tatsächliches Band besteht; zudem ist ein zivilrechtlicher Regress zwischen den Gesamtschuldnern möglich. 

Beitragsfestlegung für den Übergangszeitraum entspricht dem Legalitätsprinzip

Etwas ausholen muss der VfGH zur Frage, ob die Beitragsfestlegung für den Übergangszeitraum 2024 bis 2026 dem Legalitätsprinzip entspricht. Dazu wurde ja in der Beschwerde die Auffassung vertreten, das Verfahren zur Festlegung der Höhe des ORF-Beitrags sei nicht durchgeführt und damit der ORF-Beitrag nicht rechtmäßig festgesetzt worden. Diese Auffassung wird vom VfGH nicht geteilt. Im Detail führt er dazu unter Rückgriff auf systematische und teleologische Erwägungen sowie die Materialien näher aus, weshalb tatsächlich davon auszugehen ist, dass der Gesetzgeber (unmittelbar) für den Übergangszeitraum eine Festlegung zur Beitragshöhe getroffen hat und diese Festlegung auch den Anforderungen des Legalitätsprinzips genügt.  

OBS-Ausgliederung und Beleihung entspricht den verfassungsrechtlichen Anforderungen

Für die Ausgliederung und Beleihung privater Rechtsträger mit hoheitlichen Aufgaben (hier: der Bescheiderlassung und der Eintreibung des ORF-Beitrags) hat der VfGH  in seiner Rechtsprechung mehrere Kriterien aufgestellt, die bei der OBS erfüllt sind. Das war - außer in der polit-getriebenen Kampagne gegen den ORF-Beitrag - nicht strittig: die der OBS übertragenen hoheitlichen Aufgaben sind "nicht mehr als bloß vereinzelte Aufgaben", der Leitungs- und Verantwortungszusammenhang zu einem obersten Organ ist durch das Weisungsrecht des Bundesministers für Finanzen (und dessen weitere Eingriffsmöglichkeiten) gegeben. 

Keine Verletzung des Grundrechts auf Datenschutz 

Die OBS kann vom BMI Meldedaten bekommen und sie kann auch in bestimmte Datenbanken (Firmenbuch, GISA, Vereinsregister etc.) automationsunterstützt Einsicht nehmen. § 13 ORF-Beitrags-Gesetz bietet dafür eine geeignete Rechtsgrundlage: Es ist nicht zu erkennen, dass die Datenübermittlungen über jenes Maß hinausgehen, die für die Zwecke der Erhebung des ORF-Beitrag erforderlich sind; die Ausgestaltung ist auch verhältnismäßig. Dasselbe gilt im Hinblick auf die Rechtsgrundlage (§ 17 Abs. 7 ORF-Beitrags-Gesetz), die es der OBS ermöglicht, bestimmte Daten an ein Inkassobüro weiterzugeben.

Keine Verletzung des Art. 10 EMRK

Wenn "die reale Möglichkeit zur Nutzung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einer Beitragsleistung der hier in Rede stehenden Höhe unterworfen wird", wird laut VfGH die durch Art. 10 Abs. 1 EMRK garantierte Freiheit zum Empfang von Informationen "nicht in einer grundrechtlich relevanten Art und Weise berührt" (Rn. 100). Auch wenn man den ORF-Beitrag zahlen muss, kann man schließlich ohne Zwang selbstbestimmt entscheiden, welche Medien man unterstüzt. 

Kein offenkundiger Verstoß gegen Unionsrecht

Ein vom VfGH aufzugreifender offenkundiger Verstoß gegen Unionsrecht ist für den VfGH schon im Hinblick auf das EuGH-Urteil zur deutschen Haushaltsabgabe (EuGH 13.12.2018, C-492/17, Rittinger u.a.) nicht ersichtlich. 

Fazit

Wenig überraschend hat der VfGH das System der "Haushaltsabgabe" nicht als verfassungswidrig beurteilt. Die Beitragspflicht im privaten Bereich ist damit wohl endgültig verfassungsgerichtlich abgesegnet (was nicht ausschließt, dass einzelne Details noch releviert werden könnten, etwa im Hinblick auf die Befreiungsbestimmungen; und was natürlich ebenso nicht ausschließt, dass einzelne Bescheide der OBS aus unterschiedlichen Gründen rechtswidrig sein könnten). 

Für den betrieblichen Bereich ist die Frage nach dem "ob" zwar auch beantwortet: die Beitragspflicht auch für den betrieblichen Bereich ist verfassungskonform. Die Frage, ob die konkrete Ausgestaltung der Beitragspflicht (Anknüpfung an bestimmte Betriebsstätten und Bemessungsgrundlagen) in jedem Aspekt gleichheitsrechtlich unbedenklich ist, ist damit aber noch nicht beantwortet. 

Vom Sideletter zum Bestandteil des Hauptvertrags: wie die Bundesregierung über die von ihr vorzuschlagenden VfGH-Mitglieder entscheiden will

Heute, 8. Mai 2025, ist der letzte Tag, an dem man sich noch für die am 9. April 2025 vom Bundeskanzler ausgeschriebene Funktion eines Mitglieds des Verfassungsgerichtshofes bewerben kann (eine weitere Ausschreibung ist bereits abgelaufen, eine Ernennung ist noch nicht erfolgt). 

Die Mitglieder des Verfassungsgerichtshofs werden vom Bundespräsidenten ernannt, hinsichtlich der beiden aktuell zu besetzenden Mitglieder auf Vorschlag der Bundesregierung. Beschlüsse der Bundesregierung haben einstimmig zu erfolgen (§ 69 Abs. 3 B-VG). 

Nun gab es in den vergangenen beiden Legislaturperioden einige Aufregung über (zunächst) geheime Absprachen, wie die von der Bundesregierung (oder auf deren Vorschlag) zu besetzenden Funktionen auf die jeweiligen Parteien "aufgeteilt" werden. Diese Absprachen waren in Sidelettern zur jeweiligen Koalitionsvereinbarung festgehalten worden und sollten eigentlich nicht offengelegt werden. 

Aber auch vor dem Bekanntwerden der konkreten Sideletter war bekannt, dass (ua) die Bestellung von Mitgliedern des Verfassungsgerichtshofes jeweils auf (den Regierungsparteien zugeordneten) "Tickets" erfolgte; meist war auch vor der Bestellung in Fachkreisen schon bekannt, ob eine Neubestellung gerade auf einem schwarzen oder roten, später auch auf einem blauen und noch später auch auf einem grünen Ticket erfolgen sollte (was nichts über Parteizugehörigkeit oder Qualifikation der bestellten Mitglieder aussagt, sondern nur, welche politische Partei letztlich über die Bestellung bestimmte). 

Diese politisch geprägte Auswahl ist beim Verfassungsgerichtshof kein Fehler, sondern Folge des von der Bundesverfassung vorgesehenen Systems, in dem gewählte bzw. indirekt demokratisch legitimierte Organe (Nationalrat, Bundesrat, Bundesregierung) die Auswahl der Mitglieder vornehmen - wie man heute so schön sagt: "it's not a bug, but a feature".

[Ob die aktuelle Form der Auswahl, etwa im Hinblick auf die Verteilung der Vorschlagsrechte auf Bundesregierung, National- und Bundesrat, in jeder Hinsicht optimal ist - darüber könnte man lange diskutieren und verschiedene Optionen erörtern, gerade auch im Hinblick auf eine mögliche Verbesserung der Resilienz in schwieriger werdenden Zeiten. Aber wir leben mit diesem System, und wir haben bisher auch nicht schlecht damit gelebt, und das stärkste Argument dafür ist sicher - sehr verknappt - auch, dass damit gerade die Verfassungsgerichtsbarkeit, die über viele politisch sensible Themen zu entscheiden hat, auf recht direkte Weise auf demokratisch legitimierte Organe zurückgeführt werden kann].

Die aktuelle Koalition hat die Sideletter-Absprachen aus dem (halb) Geheimen ins Offene gebracht. Das letzte Kapitel des Regierungsprogramms ist mit "Transparente Personalauswahl und -besetzung" überschrieben und hält nach drei allgemeinen Absätzen (in denen u.a. angekündigt wird, dass "stets bestqualifizierte Personen" ausgewählt werden) penibel fest, für welche Funktionen jeweils welchem Regierungsmitglied das "Vorschlagsrecht" zukommen soll. 

Dieses "Vorschlagsrecht" kann verfassungskonform nur so verstanden werden, dass der jeweilige (einstimmig zu fassende) Beschluss der Bundesregierung, mit dem über die jeweilige Personalfrage entschieden wird, auf Antrag des in diesem Kapitel jeweils genannten Regierungsmitglieds zustandekommen soll. Politisch haben sich die Regierungsparteien also dazu verpflichtet, derartige Beschlüsse nur auf Antrag des jeweils genannten Regierungsmitglieds zu treffen.

Diese Vereinbarung im Regierungsprogramm enthebt die anderen Regierungsmitglieder freilich nicht ihrer Pflicht, an der Beschlussfassung teilzunehmen und diese auch mitzutragen. Dies setzt voraus, dass die anderen Mitglieder der Bundesregierung über alle eingelangten Bewerbungen informiert sind (oder sich zumindest informieren können) und dass sie sich - so sie dies für erforderlich oder zweckmäßig erachten - auch selbst ein Bild über die Eignung der Bewerber:innen verschaffen können. Kommt ein Regierungsmitglied zum Ergebnis, dass eine Person, die vom laut Regierungsprogramm "zuständigen" Regierungsmitglied vorgeschlagen wird, nicht geeignet - weil nicht bestqualifiziert - ist, dann darf es diesem Vorschlag auch nicht zustimmen. Zuständiges Kollegialorgan ist die Bundesregierung, nicht das laut Regierungsprogramm "vorschlagsberechtigte" Regierungsmitglied.

Parteiinternes Hearing?

Das heißt im Übrigen auch, dass die Beschlussfassung nicht durch die jeweilige Partei erfolgt, auch wenn das "Vorschlagsrecht" für ein bestimmtes Regierungsmitglied de facto als Vorschlagsrecht einer Regierungspartei zu verstehen ist. Wenn man - wie das Bundeskanzleramt derzeit - die Ansicht vertritt, dass die Namen der Bewerber:innen nicht offengelegt werden dürfen (meines Erachtens könnte man dies auch anders sehen, es geht immerhin um die - nicht ehrenrührige - Bewerbung um ein hohes öffentliches Amt), dann dürfen die Bewerber:innen auch nur den Mitgliedern der Bundesregierung (und den mit der Vorbereitung der Beschlüsse der Bundesregierung befassten Mitarbeiter:innen in den Ministerien) bekannt gegeben werden - aber nicht auch Mitgliedern der parlamentarischen Klubs oder Parteiangestellten bzw. Parteimitgliedern. Ein "parteiinternes Hearing", wie es laut Presse von den NEOS beabsichtigt sein soll, wäre daher jedenfalls dann unzulässig, wenn die Teilnehmer an diesem Hearing über die von den NEOS gestellten Regierungsmitglieder (und den Staatssekretär) sowie deren ministerielle Mitarbeiter:innen hinausgehen würde.

Sind "Vorschlagsrechte" zulässig?

Wenn man das Regierungsprogramm im oben dargestellten Sinn versteht - dass der Beschluss der Bundesregierung auf Antrag des im Regierungsprogramm jeweils genannten Regierungsmitglieds zustandekommen soll -, ist die Aufteilung der "Vorschlagsrechte"  für die VfGH-Mitglieder meines Erachtens nicht zu beanstanden (ich beschränke mich hier ausdrücklich auf die Vorschlagsrechte für die VfGH-Mitglieder, bei anderen Funktionen mag das anders zu beurteilen sein). Ich habe dazu vor drei Jahren schon zu den Sidelettern näher ausgeführt, weshalb ich das bei den VfGH-Mitgliedern für zumindest grundsätzlich - wenn nicht bereits Namen festgeschrieben werden und damit das Auswahlverfahren vorweggenommen wird - nicht problematisch erachte (dort kann man das etwas ausführlicher nachlesen). 

Hier möchte ich daher nur ganz knapp zusammenfassen: für ein VfGH-Mitglied gibt es nicht nur genau eine einzige bestgeeignete Person, sondern es spielen verschiedene Aspekte eine Rolle - das kann ein spezifisches Fachgebiet sein, das man am VfGH (vielleicht: wieder oder stärker) vertreten sehen will, etwa Steuerrecht oder Sozialversicherungsrecht, eine bestimmte berufliche "Herkunft" (bemerkenswert ist ja derzeit etwa, dass der VfGH das einzige Gericht Österreichs ist, in dem keine Richter:innen vertreten sind), oder auch Fragen der Repräsentativität, die man zB regional oder geschlechterbezogen sehen kann, usw.  

Vor diesem Hintergrund ist ein "Vorschlags-" oder "Nominierungsrecht" für ein bestimmtes Regierungsmitglied letztlich bloß die Festlegung einer Vorgangsweise, wie es die Bundesregierung bewerkstelligen will, sich auf eine ausgezeichnet geeignete Person für die jeweilige Funktion zu einigen und die - im weiteren Sinne eben politische - Auswahl vorzunehmen. 

Die verfassungsrechtlich eingehegte Rundfunkordnung (oder: der VfGH und die beste aller Rundfunk-Welten)

Das aktuelle VfGH-Erkenntnis zu den ORF-Gremien wurde gleich nach seiner Veröffentlichung vor zwei Tagen ausführlich durchs mediale Dorf getrieben (auch ich wurde umfassend befragt, kaum dass ich Zeit gehabt hatte, es quer zu lesen). Für die Öffentlichkeit ist das Erkenntnis erstmal abgehakt, auch wenn die damit aufgegebene gesetzgeberische Arbeit (ebenso wie der ihr vorangehende politische Aushandlungsprozess) natürlich erst am Anfang steht. In der Berichterstattung stand vor allem im Fokus, dass der VfGH den Bestellungsmechanismus für die Stiftungs- und Publikumsratsmitglieder in wesentlichen Teilen als verfassungswidrig beurteilt hat. Weniger Beachtung fand das Grundsätzliche: die vom VfGH aus dem BVG Rundfunk und Art. 10 EMRK abgeleitete institutionelle Garantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. [Update 12.06.2024: ein Vortrag von mir zu diesem Thema ist nun auch in schriftlicher Form im Österreichischen Juristischen Archiv erschienen und auch hier abrufbar].

Nachdem ich gestern das ganze Erkenntnis in einem (zu) langen Blogbeitrag beschrieben und eine erste vorläufige Einordnung versucht habe, möchte ich heute noch gesondert ein paar Worte nur zu diesem neuen - oder zumindest neu beschriebenen - verfassungsrechtlichen Eckpunkt der Rundfunkordnung schreiben. Dazu muss ich zunächst noch auf das VfGH-Erkenntnis zum Programmentgelt eingehen, das den Boden für das aktuelle Erkenntnis zu den ORF-Gremien aufbereitet hat.

Eckpunkt 1: Funktions- und Finanzierungsverantwortung (Programmentgelt-Erkenntnis)

Im Erkenntnis zum ORF-Programmentgelt vor gut einem Jahr (VfGH 30.6.2022, G 226/2021) hat der VfGH zunächst [Rn. 23] aus Art. I Abs. 2 und 3 BVG Rundfunk eine den Gesetzgeber treffende Funktions- und Finanzierungsverantwortung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk abgeleitet. In Rn. 37 dieses Erkenntnisses spannte er sodann den Bogen auch zu Art. 10 EMRK: 

BVG Rundfunk und Art. 10 EMRK konstituieren – über Art. 10 Abs. 1 Satz 3 EMRK verbunden (VfGH 6.10.2021, E 2477/2021) – eine Funktionsverantwortung des Gesetzgebers in demokratischer und kultureller Hinsicht für die Ausgestaltung der Rundfunkordnung. Diese beruht auf der in Art. 10 EMRK gewährleisteten individuellen Rundfunkfreiheit ebenso wie auf den institutionellen Vorgaben des BVG Rundfunk (davon geht der Verfassungsgerichtshof in ständiger Rechtsprechung aus, vgl. etwa VfSlg. 12.822/1991 mit Hinweisen zur Vorjudikatur) und soll umfassend die Freiheit des öffentlichen Diskurses im Wege des Rundfunks gewährleisten. Erfasst von dieser Gewährleistungspflicht ist [...] Rundfunk iSd Art. I Abs. 1 BVG Rundfunk. Für den in dieser Verfassungsbestimmung umschriebenen Rundfunk gelten die institutionellen Garantien des Art. I Abs. 2 und Abs. 3 BVG Rundfunk in Verbindung mit, derartigen Rundfunk ebenso von seinem Schutzbereich miteinschließend, Art. 10 EMRK. [Hervorhebung hinzugefügt]

Schon in diesem Erkenntnis hat der VfGH also institutionelle Garantien für den Rundfunk angesprochen, ohne das allerdings näher zu spezifizieren (schließlich ging es in diesem Zusammenhang vor allem um die Frage der Abgrenzung des Rundfunkbegriffs in Art. I BVG Rundfunk). Er hielt dann auch noch fest, dass "dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk seine nach Maßgabe des BVG Rundfunk und des Art. 10 EMRK funktionsadäquate Stellung zukommen" muss, bevor er sich näher mit dem Inhalt der aus dem BVG Rundfunk abgeleiteten "Finanzierungsgarantie" befasste. 

Der VfGH hat damit bereits einen großen Bogen gespannt, um die Frage der Finanzierungsverantwortung zu klären. Schon dieses Erkenntnis legte nahe, dass es nach Auffassung des VfGH nicht nur eine Pflicht des Gesetzgebers gibt, die (funktionsadäquate) Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks zu gewährleisten, sondern dass es auch jedenfalls einen öffentlich-rechtlichen Rundfunk geben muss, es also nicht ins Belieben des einfachen Gesetzgebers gestellt ist, die duale Rundfunkordnung (Nebeneinander von öffentlich-rechtlichem und privatem Rundfunk) dahin abzuändern, nur mehr privaten Rundfunk zu ermöglichen. 

Eckpunkt 2: Institutionelle Bestandsgarantie für einen öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter

Mit dem nun gefällten Erkenntnis zu den ORF-Gremien bekräftigt der VfGH die im Programmentgelt-Erkenntnis getroffenen Aussagen: den (Bundes-)Gesetzgeber trifft eine Funktionsverantwortung für die Ausgestaltung der Rundfunkordnung, die sowohl auf Art. 10 EMRK als auch auf dem BVG Rundfunk beruht [Rn. 61]. Dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk muss dabei in "der so verfassungsrechtlich eingehegten Rundfunkordnung [...] seine nach Maßgabe des BVG Rundfunk und des Art. 10 EMRK funktionsadäquate Stellung zukommen." [Rn. 62] Daran anschließend konkretisiert der VfGH die Bestandsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk: 

"Diese Funktions- und Finanzierungsverantwortung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk umfasst die Verpflichtung, die gesetzlichen Rahmenbedingungen so auszugestalten, dass eine den Grundsätzen des  Art. I Abs. 2 zweiter Satz BVG Rundfunk entsprechende öffentlich-rechtliche Rundfunkveranstaltung gewährleistet ist, ebenso wie – damit nach dem Konzept des BVG Rundfunk untrennbar  zusammenhängend – die institutionelle Verpflichtung, diese Programmveranstaltung durch einen öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter zu organisieren." [Hervorhebung hinzugefügt]

Der VfGH nennt damit zwei Verpflichtungen des Gesetzgebers: 

• Einerseits muss der Gesetzgeber Rahmenbedingungen schaffen, die sicherstellen, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunkveranstalter in seiner Tätigkeit die im BVG Rundfunk festgelegten Grundsätze (Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, Berücksichtigung der Meinungsvielfalt, Ausgewogenheit der Programme, Unabhängigkeit) einhält.
• Andererseits muss der Gesetzgeber zwingend einen öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter einrichten, der Rundfunk im Sinne der gerade genannten Grundsätze des BVG Rundfunk veranstaltet.

So deutlich hat der VfGH diese Verpflichtung zur Einrichtung eines öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalters bisher nicht benannt, wenngleich man sie implizit wohl auch schon aus dem Programmentgelt-Erkenntnis ableiten könnte - denn welchen Sinn hätte eine Finanzierungsgarantie, wenn es nicht zwingend eine zu finanzierende Einrichtung gäbe? 

ORF forever?

Die Bestandsgarantie heißt weder, dass es den ORF auf ewig geben muss (der Gesetzgeber könnte auch einen neuen, anderen öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter einrichten), noch dass der Auftrag unverändert bleiben müsste. Wesentlich ist aber, dass dem ORF (oder einem allenfalls an seine Stelle tretenden öffentlich-rechtlichen Rundfunk-Veranstalter) "seine nach Maßgabe des BVG Rundfunk und des Art. 10 EMRK funktionsadäquate Stellung zukommen" muss. 

Das bedeutet insbesondere, dass dieser Rundfunkveranstalter "umfassend die Freiheit des öffentlichen Diskurses im Wege des Rundfunks gewährleisten" muss (siehe Rn. 61 im aktuellen Programmentgelt-Erkenntnis und Rn. 37 im Programmentgelt-Erkenntnis) und dass es bei den Gestaltungsvorgaben auf "die demokratische und kulturelle Bedeutung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in der Gesamtrundfunkordnung" ankommt (siehe Rn. 62 im aktuellen Programmentgelt-Erkenntnis und Rn. 45 im Programmentgelt-Erkenntnis; siehe auch Rn. 23 des Programmentgelt-Erkenntnisses, der auf "die demokratische und kulturelle Aufgabe des öffentlich-rechtlichen Rundfunks" abstellt). 

Eine allfällige Änderung der Aufgabenstellung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (eine Änderung des öffentlich-rechtlichen Auftrags) muss diese Grenzen beachten. Änderungen, durch die der öffentlich-rechtliche Rundfunk seine Bedeutung für den öffentlichen Diskurs verlieren oder die ihm seine demokratische und kulturelle Bedeutung nehmen könnten, würden den verfassungsrechtlichen Rahmen, den das BVG Rundfunk und Art. 10 EMRK setzen, überschreiten. 

Der VfGH, der ja über konkrete Anträge zu entscheiden hatte und nicht in der Rolle eines Gutachters ist, gibt in seinen Erkenntnissen natürlich keine konkreten Hinweise darauf, ab wann bzw. bei welchen Änderungen die "funktionsadäquate Stellung" des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in diesem Sinne gefährdet wäre und damit eine verfassungswidrige Auftrags- oder Organisationsänderung vorläge. 

Eine Auftragsänderung, die den ORF (oder einen an seine Stelle tretenden öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter) etwa auf einen reinen Informationssender reduzieren oder ihm sonst wesentliche Elemente des derzeitigen Kernauftrages (vgl. § 4 ORF-G) entziehen würde, könnte meines Erachtens schon deshalb verfassungswidrig sein, weil der ORF damit seine Bedeutung im öffentlichen Diskurs verlieren würde. Ein "Zurechtstutzen" des ORF, sodass er im Ergebnis zwar noch existieren, aber nur mehr ein Nischenpublikum bedienen würde, wäre jedenfalls mit der Funktions- und Finanzierungsverantwortung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk ebensowenig vereinbar wie mit der institutionellen Verpflichtung, eine dem BVG Rundfunk entsprechende Programmveranstaltung durch einen öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter zu organisieren.

Festzuhalten ist auch, dass der VfGH sehr deutlich die doppelte verfassungsrechtliche Absicherung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks einerseits durch das BVG Rundfunk und andererseits durch Art. 10 EMRK betont. Selbst eine innerstaatliche Verfassungsänderung durch Aufhebung oder Modifikation des BVG Rundfunk hätte damit - solange Art. 10 EMRK als innerstaatliche Verfassungsnorm bestehen bleibt - wohl keinen wesentlichen Einfluss auf die Anforderungen an die Ausgestaltung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, wie sie der VfGH in den Erkenntnissen zum Programmentgelt und zu den ORF-Gremien dargestellt hat. 

Die Rundfunkordnung als eingezäunter Garten

Der VfGH spricht in diesem Zusammenhang von der (durch das BVG Rundfunk und Art. 10 EMRK) "verfassungsrechtlich eingehegten Rundfunkordnung". Das ist ein schönes Bild: eine einfachgesetzliche Rundfunkordnung, rund um die gleich zwei stabile Zäune stehen, um Gefährdungen der Rundfunkfreiheit abzuwehren. 

Wenn also die österreichische Rundfunkordnung nun ein verfassungsrechtlich sorgsam (gleich doppelt) eingehegter Garten ist, dann wäre es nun auch an der Zeit, sich der Kultivierung des Gartens zu widmen und das ORF-Gesetz ebenso sorgsam entsprechend dem VfGH-Erkenntnis anzupassen. 

Und das Bild vom Garten erinnert mich an den Schluss von Candide ou l’optimisme von Voltaire (deutsch ursprünglich als "Candide oder die beste aller Welten" erschienen):

Cela est bien dit, répondit Candide, mais il faut cultiver notre jardin.

Das ist gut gesagt (vom VfGH), aber wir müssen unseren Garten bestellen.

Staatsferne light - das VfGH-Erkenntnis zu den ORF-Gremien

Der Verfassungsgerichtshof hat mit dem gestern bekanntgegebenen Erkenntnis vom 5. Oktober 2023, G 215/2022, über Antrag der burgenländischen Landesregierung Teile des ORF-Gesetzes, die die Bestellung des Stiftungsrates und des Publikumsrates regeln, als verfassungswidrig aufgehoben. Die Aufhebung tritt mit Ablauf des 31. März 2025 in Kraft. In diesem Blogbeitrag versuche ich zunächst in einem eher langen ersten Teil den wesentlichen Inhalt des Erkenntnisses darzustellen, und im zweiten Teil dann eine deutlich kürzere erste Einordnung aus meiner Sicht zu geben - alles natürlich noch sehr vorläufig. [Update 12.10.2023: ich habe zu diesem VfGH-Erkenntnis noch einen weiteren Beitrag geschrieben, der sich nur mit der darin angesprochenen institutionellen Garantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk befasst.]

Dass die ORF-Gremien in ihrer gegenwärtigen gesetzlichen Ausgestaltung schon einem "Staatsferne-Schnelltest" nicht genügen (würde man die vom deutschen Bundesverfassungsgericht angelegten Kriterien anwenden), habe ich vor bald zehn Jahren hier im Blog schon mal beschrieben, und das war nach meiner  Beobachtung auch weitgehend "hM" - herrschende Meinung - in den Kreisen jener (wenigen) Menschen, die sich in Österreich mit Rundfunkrecht näher befassen. Die Frage war eher: können die deutschen - aus Art. 5 des deutschen Grundgesetzes abgeleiteten - Kriterien auch auf Österreich übertragen werden, wo das Unabhängigkeitsgebot für den Rundfunk in Art. I Abs. 2 des Bundesverfassungsgesetzes über die Sicherung der Unabhängigkeit des Rundfunks (BVG Rundfunk) eine besondere verfassungsrechtliche Ausgestaltung erfahren hat? Und eine weitere Frage war, ob und von wem/in welcher Form der VfGH damit allenfalls befasst würde.

Die zweite Frage beantwortete die burgenländische Landesregierung mit ihrem Normenkontrollantrag vom Juni vergangenen Jahres, der nun zum aktuellen Erkenntnis des VfGH geführt hat. Die - nicht triviale - Hürde der Zulässigkeit hat zumindest der zweite Eventualantrag der burgenländischen Landesregierung genommen, und so war der VfGH gestellt, sich mit den in diesem Antrag geäußerten Bedenken inhaltlich auseinanderzusetzen. Diese Bedenken fasst der VfGH in Rn. 14 des Erkenntnisses so zusammen: "dass die (Bestellung der) Kollegialorgane des ORF, der Stiftungs- und der Publikumsrat, nicht die verfassungsmäßig gebotene Unabhängigkeit (aufweist bzw.) aufweisen, sondern dem maßgeblichen Einfluss der (Mitglieder der) Bundes- bzw. Landesregierung(en) (unterliegt bzw.)  unterliegen."

Zum Prüfungsumfang:

Vorweg: die im Antrag geltend gemachten Bedenken grenzen auch den Prüfumfang des VfGH ab - der VfGH prüft also nicht amtswegig, ob die Bestimmungen allenfalls aus anderen Gründen verfassungswidrig wären (so hat die burgenländische Landesregierung etwa keine Bedenken zur direkten Bestellung der Publikumsratsmitglieder durch bestimmte Einrichtungen nach § 28 Abs. 3 ORF-G - zB Sozialpartner, Kirchen, Parteiakademien - vorgebracht, sodass diese Bestellungen nicht geprüft wurden).

Teil 1: Was steht im VfGH-Erkenntnis?

Allgemeines - Funktionsverantwortung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk

Der VfGH stellt in Rn. 32 bis 46 im Wesentlichen die gegenwärtige gesetzliche Situation dar, was angesichts der eher unübersichtlichen Regelungen im ORF-G eine durchaus schätzenswerte Serviceleistung ist. Die beschreibende Darstellung hat freilich auch ihre Tücken: dass sich etwa der Publikumsrat "aus Vertretern wesentlicher gesellschaftlicher Bereiche bzw. Gruppen" zusammensetze (so in Rn. 42), ist eher die Umschreibung dessen, was die Norm wohl leisten sollte, klingt aber nach einer Beschreibung der Realität - die man durchaus anzweifeln könnte. Nach Darlegung der Bedenken der burgenländischen Landesregierung und der Gegenargumente der Bundesregierung macht der VfGH im Abschnitt 5 dann ein paar Eckpunkte fest: 

Der VfGH hält zunächst fest, dass den Gesetzgeber eine "Funktionsverantwortung" für die Ausgestaltung der Rundfunkordnung trifft (und greift damit die im Erkenntnis zur  ORF-Finanzierung, VfGH 30.6.2022, G 226/2021, bereits angesprochene "Funktions- und Finanzierungsverantwortung" auf), die "umfassend die Freiheit des öffentlichen Diskurses im Wege des Rundfunks gewährleisten" soll. Im Rahmen dieser Funktionsverantwortung ist u.a. auch die Unabhängigkeit der Personen und Organe, die mit der Besorgung von Rundfunk betraut sind, zu  gewährleisten. Bemerkenswert ist dabei eine implizit angesprochene Bestandsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk: 

"In der so verfassungsrechtlich eingehegten Rundfunkordnung muss dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk seine nach Maßgabe des BVG Rundfunk und des Art. 10 EMRK funktionsadäquate Stellung zukommen. [...] Diese Funktions- und Finanzierungsverantwortung für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk umfasst die Verpflichtung, die gesetzlichen Rahmenbedingungen so auszugestalten, dass eine den Grundsätzen des Art. I Abs. 2 zweiter Satz BVG Rundfunk entsprechende öffentlich-rechtliche  Rundfunkveranstaltung gewährleistet ist, ebenso wie – damit nach dem Konzept des BVG Rundfunk untrennbar zusammenhängend – die institutionelle Verpflichtung, diese Programmveranstaltung durch einen öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter zu organisieren." [Rn. 62]

"Form und Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks", so der VfGH weiter, "müssen also aufeinander abgestimmt den Anforderungen des Art. I Abs. 2 zweiter Satz BVG Rundfunk Rechnung tragen". Für die Organe ist dabei das Unabhängigkeitsgebot des Art. I Abs. 2 zweiter Satz BVG Rundfunk von besonderer Bedeutung. Die Unabhängigkeit der Leitungsorgane soll auch "gewährleisten, dass weder staatliche noch private Kräfte über Einflussnahme auf die Tätigkeit der Leitungsorgane die Tätigkeit der programmgestaltenden Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des ORF für ihre Zwecke beeinflussen können", wobei dies insbesondere gegenüber jenen politischen Kräften von Bedeutung ist, die an der Bestellung der Gremien mitzuwirken haben. 

Hier macht der VfGH auch sehr deutlich, dass er grundsätzlich kein Problem darin sieht, dass oberste staatliche Organe an der Bestellung (zumindest) mitwirken, denn diese sind "in den demokratischen Institutionen entsprechend repräsentiert" bzw. erfolgt dies "aus Gründen der Repräsentation der Allgemeinheit". Allerdings tut sich hier ein - vom VfGH auch so bezeichnetes "Spannungsfeld" auf: 

"Ist aus Gründen der Repräsentation der Allgemeinheit und damit entsprechender demokratischer Legitimation die Bestellung der Mitglieder von Stiftungs- und Publikumsrat obersten staatlichen Organen anvertraut, muss die Unabhängigkeit der laufenden Tätigkeit der (kollegialen) Leitungsorgane des ORF gerade auch gegenüber den, deren Mitglieder bestellenden staatlichen Organen und den politischen Kräften, die sie repräsentieren, im Interesse der Allgemeinheit, in dessen Dienst der öffentlich-rechtliche Rundfunkveranstalter und seine Tätigkeit steht, gewährleistet sein." [Rn. 64]

Mit anderen Worten: wenn schon (zB) die Bundesregierung Organe bzw. Organmitglieder bestellt, dann müssen diese gerade auch von der Bundesregierung unabhängig sein. (Und noch eine Anmerkung: die Formulierung "Ist ... die Bestellung ... obersten staatlichen Organen anvertraut" lässt das Verständnis zu, dass dies nicht zwingend so sein muss, es also denkbar wäre, diese Bestellung nicht obersten staatlichen Organen anzuvertrauen). 

Erstes Zwischenergebnis (nach der für mich überraschend grundsätzlichen Bestandsgarantie) daher: "Die gesetzlichen Regelungen über die Bestellung und Zusammensetzung seiner Organwalter müssen Gewähr dafür bieten, dass keinem staatlichen Organ bei der Bestellung der Mitglieder eines kollegialen Leitungsorgans des ORF ein einseitiger Einfluss auf die Zusammensetzung des Organs zukommt, der dessen Unabhängigkeit insgesamt gefährden kann." [Rn. 65; Hervorhebung hinzugefügt]. Das sagt noch nicht viel darüber aus, wann ein derartiger einseitiger Einfluss zukommen würde, der die Unabhängigkeit "insgesamt" (also nicht bloß punktuell) gefährden kann, und dazu wird der VfGH dann auch in weiterer Folge nicht mehr sehr konkret (was man ihm freilich nicht vorwerfen kann, weil er ja eine konkrete gesetzliche Situation - und nicht auch alle möglichen anderen Konstellationen - zu beurteilen hat).

Die Zusammensetzung der kollegialen Leitungsorgane muss daher "einem gewissen Pluralismusgebot" [Rn. 66] Rechnung tragen. Diese Gremien dürfen nicht einseitig durch faktisch oder rechtlich zu einer Gruppe verbundene Personen dominiert werden (hier folgt auch das Zitat des EGMR-Urteils Manole und der Ausführungen Grabenwarters zu Art. 5 GG im Dürig/Herzog/Scholz-Kommentar zum GG, die auch einen Anstoß zur Anfechtung gegeben haben dürften, wenn man der Legende folgt). 

Der VfGH sieht ein "rundfunkverfassungsrechtliche[s] Gebot einer pluralistischen Zusammensetzung der kollegialen Leitungsorgane" (zusätzlich zum ebenfalls rundfunkverfassungsrechtlichen Gebot der der Unabhängigkeit dieser Organe bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben) und nennt dazu zwei Anforderungen:

• Kein zu weitgehender Einfluss eines staatlichen Organs auf die Bestellung: es ist sicherzustellen, dass keinem staatlichen Organ bei der Bestellung der Mitglieder der Leitungsorgane ein zu weitgehender Einfluss auf deren Zusammensetzung zukommt. 
• Abkehr davon, dass Bestellungen durch das staatliche Organ in dessen Belieben stehen: zudem ist zu gewährleisten, dass die Bestellungsentscheidung des staatlichen Organs "soweit verfassungsrechtlich zulässig" (die interessante Frage: wie weit ist dies verfassungsrechtlich zulässig, bleibt hier offen) gesetzlich gebunden und nicht in das Belieben des staatlichen Organs gestellt wird (dies könnte nach Auffassung des VfGH durch Anforderungen an die Qualifikation der zu bestellenden Mitglieder oder durch Rückkoppelung an Vorschlagsrechte staatsferner Einrichtungen bewirkt werden).

Wie das konkret geregelt werden soll? Der VfGH gesteht dem Gesetzgeber dabei ausdrücklich einen Gestaltungsspielraum zu, verweist aber gleich auch auf zwei traditionelle Mechanismen [Rn. 68]: 

• "Repräsentation wesentlicher gesellschaftlicher Bereiche bzw. Gruppen, die so das Spektrum der Nutzerinnen und Nutzer der Programme des öffentlich-rechtlichen Rundfunks abbildet"
• "unterschiedliche fachliche Anforderungen an die Mitglieder in Bezug auf die Aufgaben des Kollegialorgans zur Sicherung einer aufgabenadäquaten Entscheidungsfindung."

Zum Stiftungsrat

Hier macht der VfGH gleich noch einmal klar, dass die Bestellung der Stiftungsratsmitglieder durch staatliche Organe an sich keinen Bedenken begegnet ("entscheidend ist die konkrete gesetzliche Ausgestaltung"), im Gegenteil:  

"Demokratisch legitimierte (oberste) staatliche Organe repräsentieren die im Staat zusammengeschlossene Gemeinschaft. Dass gerade sie die Organe des ORF bestellen, steht den rundfunkverfassungsrechtlichen Anforderungen der Pluralismussicherung und der Unabhängigkeit nicht nur nicht entgegen, sondern trägt auf Grund der demokratischen Legitimation dieser Organe mit zur Sicherstellung dieser Vorgaben bei." [Rn. 70]

Mit anderen Worten und etwas zugespitzt zur Verdeutlichung: dass die Bundesregierung und die Landesregierungen Stiftungsratsmitglieder bestellen, trägt zur Sicherstellung der Pluralismussicherung und Unabhängigkeit bei (oder noch anders gewendet: würde man diesen obersten staatlichen Organe n hier keine Ingerenz ermöglichen, müsste dies gegebenenfalls wohl durch andere Rückbindungsmechanismen an demokratisch legitimierte Organe - denkbar zB den Nationalrat oder, systematisch deutlich schwieriger, den Bundespräsidenten - aufgewogen werden). 

Etwas verloren und ohne weiteren unmittelbaren systematischen Zusammenhang findet sich in der Rn. 70 des Erkenntnisses dann auch noch der Satz, dass das Vorhandensein politischer Parteien und die Möglichkeit der Änderung der Mehrheitsverhältnisse Ausdruck des dem B-VG zugrundeliegenden demokratischen Prinzips sind.

Der VfGH differenziert beim Stiftungsrat danach, wer die Mitglieder bestellt bzw. vorschlägt. Er akzeptiert zunächst uneingeschränkt die Bestellung von 6 Mitgliedern des Stiftungsrates über Vorschlag der im Hauptausschuss des Nationalrats vertretenen Parteien (§ 20 Abs. 1 Z 1 ORF-G); dies steht "unter dem Gedanken demokratischer Repräsentation."

Als nächstes hält er fest, dass es grundsätzlich nicht zu beanstanden ist, wenn der Gesetzgeber die "Repräsentation der Allgemeinheit" der Bundesregierung sowie obersten Organen der Länder zuweist (bei letzteren kommt laut VfGH "ein Aspekt föderaler Vielfalt in der Auswahl dieser neun Mitglieder des Stiftungsrates zum Ausdruck"). Auch die Bestellung von Stiftungsratsmitgliedern durch den Publikumsrat beanstandet der VfGH nicht grundsätzlich, denn er sieht darin einen "Ausdruck des Gedankens der Staatsferne" (weil der Publikumsrat ein nicht-staatliches Organ ist; außerdem verweist der VfGH hier auf die Rechtskontrolle, der der Publikumsrat - anders als Bundesregierung und Landesregierungen - bei der Bestellung der von ihm zu entsendenden Stiftungsratsmitglieder unterliegt). 

1. Zu viele von der Bundesregierung bestellte Stiftungsratsmitglieder

Bei den von der Bundesregierung zu bestellenden neun Mitgliedern des Stiftungsrats bemängelt der VfGH, dass für deren Auswahl keine Bindungen bestehen, die eine Vielfalt im Stiftungsrat bewirken sollen. zudem sind neun "eine relativ große Gruppe", und der Bundesregierung kommt damit "ein deutliches Übergewicht im Vergleich zu der, [...] für die Vielfalt innerhalb des Stiftungsrates besonders relevanten, Gruppe der vom Publikumsrat zu bestellenden Mitglieder des Stiftungsrates" zu. Damit erweist sich § 20 Abs. 1 Z 3 ORF-G auch schon als verfassungswidrig: einfach weil mehr Stiftungsratsmitglieder von der Bundesregierung bestellt werden als vom Publikumsrat. Während die Anzahl der auf Vorschlag der Parteien zu bestellenden Stiftungsratsmitglieder "unter den spezifischen Vielfaltsaspekten" naheliegt (?) und die Anzahl der von den Ländern zu bestellenden Stiftungsratsmitglieder vorgegeben ist (gemeint wohl: es müssen neun sein, weil es neun Länder gibt), ist ein Überhang der neun (weiteren) von der Bundesregierung zu bestellenden Mitgliedern gegenüber den vom Publikumsrat zu bestellenden Mitgliedern nach Auffassung des VfGH nicht zu rechtfertigen. Es müsse "zumindest gewährleistet sein, dass der Publikumsrat nicht weniger Mitglieder bestellt als die Bundesregierung gemäß § 20 Abs. 1 erster Satz Z 3 ORF-G."

2. Neubestellung bei Regierungswechsel beeinträchtigt (bei manchen) die Unabhängigkeit

Der zweite Aspekt, den der VfGH im Hinblick auf die Bestellung der Stiftungsratsmitglieder näher prüft, ist die Frage, inwieweit die Möglichkeit, die von der Bundesregierung und den Ländern bestellten Stiftungsratsmitglieder vorzeitig abzuberufen, wenn eine neue Regierung bestellt wurde, die gebotene Unabhängigkeit beeinträchtigt. Er beurteilt dies unterschiedlich für jene Stiftungsratsmitglieder, die zwar von der Bundesregierung, allerdings auf Vorschlag der Parteien, bestellt werden und jenen Mitgliedern, die von der Bundesregierung ohne Bindung an Vorschläge bestellt werden. Hinsichtlich der auf Vorschlag der Parteien zu bestellenden Mitglieder "wiegt der demokratische Vielfaltsaspekt, insbesondere auch im Hinblick auf die Sicherstellung, dass jede im Hauptausschuss des Nationalrates vertretene Partei durch mindestens ein Mitglied im Stiftungsrat vertreten sein soll, schwer und rechtfertigt diese Einschränkung der an sich feststehenden Funktionsperiode der so bestellten (kleineren) Zahl von Mitgliedern des Stiftungsrates."

Für die von der Bundesregierung zu bestellenden neun (weiteren) Stiftungsratsmitglieder, ebenso hinsichtlich der von den Ländern zu bestellenden neun Mitgliedern auch auch der vom Publikumsrat zu bestellenden Mitglieder sieht es der VfGH nun anders: bei diesen kommt es "nicht auf die Auswirkungen demokratischer Wahlen zu allgemeinen Vertretungskörpern an." Für diese Mitglieder müsse daher (?) "dem Aspekt der Sicherung der Unabhängigkeit ihrer Tätigkeit durch eine feststehende Funktionsdauer für die Mitglieder des Stiftungsrates vorrangige Bedeutung zukommen." Mit anderen Worten: die auf Vorschlag der Parteien von der Bundesregierung bestellten Mitglieder sollen weiterhin nach Neubestellung der Bundesregierung (der in der Regel eine Neuwahl des Nationalrats vorangeht) neu bestellt werden können, die weiteren von der Bundesregierung bestellten Mitglieder sollen ebenso wie die von den Ländern und vom Publikumsrat bestellten Mitglieder eine volle Funktionsperiode (von derzeit vier Jahren) ausdienen können, auch wenn zuvor eine neue Bundesregierung oder Landesregierung bestellt wird oder sich der Publikumsrat neu konstituiert. 

Bei den vom Zentralbetriebsrat bestellten 5 Mitgliedern des Stiftungsrates hat der VfGH (wegen der unmittelbaren Repräsentation der zu vertretenden Arbeitnehmerinteressen) keine Bedenken, dass diese bei Neukonstituierung neu bestellt werden.

3. Keine Kriterien für die von der Bundesregierung und vom Publikumsrat zu bestellenden Stiftungsratsmitglieder

Der VfGH befasst sich dann auffallend ausführlich mit den persönlichen und fachlichen Anforderungen an die Stiftungsratsmitglieder (Rn. 90 bis 93), ohne daraus konkret etwas abzuleiten, um dann recht abrupt festzuhalten, dass Hinsichtlich der sechs vom Publikumsrat sowie der neun durch die Bundesregierung zu bestellenden Mitglieder "keine näheren gesetzlichen Vorgaben [bestehen], wie Pluralitätsaspekte im Zusammenhang mit den Qualifikationsanforderungen" zu beachten wären (Rn. 94). 

"Das Gesetz enthält damit keine Vorkehrungen dafür, dass die in § 20 Abs. 1 letzter Satz ORF-G zum Ausdruck kommende, Pluralismusaspekten Rechnung tragende Anforderung einer gewissen Vielfalt an persönlicher und fachlicher Qualifikation der Mitglieder des Stiftungsrates bei der Bestellung gesichert oder zumindest angestrebt wird. [...] Damit ist aber der Spielraum der Bundesregierung bei ihrer Entscheidung, welche – grundsätzlich persönlich und fachlich geeigneten – Personen sie gemäß § 20 Abs. 1 erster Satz Z 3 ORF-G als Mitglieder des Stiftungsrates bestellt, zu weit gezogen, weil der im Hinblick auf Art. I Abs. 2 BVG Rundfunk bedeutsame Pluralismusaspekt unterschiedlicher persönlicher und fachlicher Qualifikation leerlaufen kann. Derartige Bindungen sind aber gerade hinsichtlich der von der Bundesregierung aus eigenem, das heißt ohne weitere Bindung an Vorschläge, zu bestellenden Mitglieder besonders bedeutsam [...]."

Vergleichbares gilt laut VfGH auch für den Publikumsrat, und zwar im Wesentlichen deshalb, weil "obersten staatlichen Organen derzeit ein mit den rundfunkverfassungsrechtlichen Vorgaben nicht zu vereinbarender Einfluss auf die Auswahl der Mitglieder des Publikumsrates zukommt", was "in Verbindung mit der auch für den Publikumsrat fehlenden weiteren gesetzlichen Determinierung seines Auswahlermessens" auf die verfassungsrechtliche Beurteilung (des § 20 Abs. 1 Z 4 ORF-G) durchschlägt.

An sich sieht der VfGH kein Problem damit, dass 20 Abs. 1 letzter Satz ORF-G verlangt, dass die Stiftungsratsmitglieder "über Kenntnisse des österreichischen und internationalen Medienmarktes verfügen oder sich auf Grund ihrer bisherigen Tätigkeit im Bereich der Wirtschaft,

Wissenschaft, Kunst oder Bildung hohes Ansehen erworben haben" müssen, aber es fehlt ihm "eine, die unterschiedlichen allgemeinen persönlichen und fachlichen Anforderungen effektuierende Berücksichtigungsverpflichtung bei der Bestellung der einzelnen Mitglieder gemäß § 20 Abs. 1 erster Satz Z 3 und 4 ORF-G". Das klingt ein wenig kompliziert (und ist es wohl auch); wenn ich einen Übersetzungsversuch wagen soll, würde ich sagen: das Gesetz müsste festlegen, dass die Bundesregierung und (vielleicht in geringerem Maße) der Publikumsrat bei der Auswahl der von ihnen jeweils zu bestellenden Mitglieder sicherzustellen haben, dass Pluralismusaspekten Rechnung getragen wird, etwa indem Personen mit vielfältigen, einander ergänzenden und für die Tätigkeit im Stiftungsrat maßgeblichen Qualifikationen bestellt werden. Denkbar sind freilich auch andere Pluralismusaspekte, etwa von Geschlechterparität bis zu einem Gebot der Berücksichtigung bestimmter fachlicher Repräsentationsbereiche. 

Zum Publikumsrat

Auch hier betont der VfGH zunächst, dass gegen das Modell gesellschaftlicher Repräsentation bei der Zusammensetzung des Publikumsrates rundfunkverfassungsrechtlich angesichts der gesetzlichen Aufgaben des Publikumsrates grundsätzlich keine Bedenken bestehen. Er hält es auch "(weiterhin) für verfassungsrechtlich zulässig, dass der Gesetzgeber die Frage, welche Einrichtungen bzw. Organisationen für bestimmte, gesetzlich umschriebene Bereiche bzw. Gruppen repräsentativ sind, für die Zwecke der Bestellung der Mitglieder des Publikumsrates der Beurteilung durch das zuständige oberste Verwaltungsorgan des Bundes überlässt, solange gesetzlich Transparenz und eine Ausrichtung des Bestellungsverfahrens an seinen Zielsetzungen gewährleistet sind." (Rn. 106, Hervorhebung hinzugefügt)

1. Keine Kriterien für die Auswahl durch die Medienministerin

Die konkrete derzeitige Ausgestaltung trägt dem allerdings nicht ausreichend Rechnung. Der Bundeskanzler (bzw. aktuell die Medienministerin) kann nämlich derzeit im Ergebnis "nicht nur zwischen unterschiedlichen Dreier-Vorschlägen je gesellschaftlich relevantem Bereich bzw. je gesellschaftlich relevanter Gruppe, sondern auch für drei Mitglieder frei aus allen eingelangten Vorschlägen auswählen" und die Repräsentativität unterlaufen kann. "Eine gesetzliche Regelung zur Bestellung der Mitglieder des Publikumsrates, die solches ermöglicht, verletzt die Vorgaben des Art. I Abs. 2 BVG Rundfunk im Hinblick auf die gebotene Pluralität und dadurch mitgesicherte Unabhängigkeit des Publikumsrates."

[Anmerkung: der VfGH beurteilt hier natürlich nur die gesetzliche Regelung, nicht auch die tatsächliche Vorgangsweise der Medienministerin. Selbst wenn die Medienministerin also gesetzmäßig vorgehen würde - was sie meines Erachtens zuletzt bei der Bestellung zumindest von zwei Publikumsratsmitgliedern nicht getan hat (siehe dazu ausführlich hier) - würde dies nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben entsprechen.]

2. Überhang der von der Medienministerin zu bestellenden Mitglieder 

Der Gedanke, dass durch die von der Medienministerin aus einer Vielfalt gesellschaftlich relevanter Bereiche bzw. Gruppen zu bestellenden Mitglieder eine Flexibilisierung bewirkt werden kann, die "im Dienste einer auch aktuell adäquaten Abbildung gesellschaftlicher Gruppen und Bereiche steht", rechtfertigt nicht, "den unter erheblichem Auswahlspielraum von obersten staatlichen Organen bestellten Mitgliedern ein Übergewicht in der Zusammensetzung des Publikumsrates zukommen zu lassen." [Rn. 112] Der Gesetzgeber muss die Regelung "so austarieren, dass der unmittelbare Einfluss gesetzlich festgelegter repräsentativer Einrichtungen sich jedenfalls im selben Ausmaß in der Zusammensetzung des Publikumsrates niederschlägt wie der eines obersten staatlichen Organs, das (zwar in Bindung an verfassungsrechtliche Vorgaben, aber doch) mit einem Auswahlspielraum aus Vorschlägen repräsentativer Einrichtungen bzw. Organisationen Mitglieder dieses Leitungsorgans bestellt."

Der VfGH macht also die Verfassungswidrigkeit der Regeln über die Bestellung der Publikumsratsmitglieder nicht nur daran fest, dass die Medienministerin derzeit frei auswählen kann, wen sie aus den Vorschlägen repräsentativer Einrichtungen auswählt, sondern auch am Überhang der von ihr (aus Vorschlägen repräsentativer Einrichtungen) auszuwählenden Mitglieder gegenüber jenen Mitgliedern, die aufgrund gesetzlich festgelegter Bestellungsrechte (wie sie in § 28 Abs. 3 ORF-G bestimmten Einrichtungen, etwa den Sozialpartnern, der römisch-katholischen und der evangelischen Kirche oder der Akademie der Wissenshaften, eingeräumt sind) bestellt werden. 

Teil 2: Eine erste - sehr vorläufige - Einordnung 

Bestandsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk

Der VfGH hat mit diesem Erkenntnis einen weiteren Eckpunkt seiner rundfunkrechtlichen Rechtsprechung gesetzt und nach dem ORF-Finanzierungserkenntnis neuerlich die Funktionsverantwortung des Staates für die Ausgestaltung der Rundfunkordnung betont. Er erkennt ausdrücklich eine aus dem BVG Rundfunk und Art. 10 EMRK abgeleitete Verpflichtung, die gesetzlichen Rahmenbedingungen so auszugestalten, dass eine den Grundsätzen des Art. I Abs. 2 zweiter Satz BVG Rundfunk entsprechende öffentlich-rechtliche  Rundfunkveranstaltung gewährleistet ist und damit untrennbar zusammenhängend eine "institutionelle Verpflichtung, diese Programmveranstaltung durch einen öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter zu organisieren" - das ist eine überraschend klare Ansage in Richtung einer verfassungsrechtlich abgesicherten Bestandsgarantie für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk, die umso bemerkenswerter ist, als sie im konkreten Kontext zur Entscheidung der Rechtssache nicht zwingend erforderlich gewesen wäre.

Staatsferne light

Es fällt aber nicht nur auf, was das Erkenntnis sagt, sondern auch, was fehlt: der VfGH hat keinen Grundsatz der Staatsferne (oder der Regierungsferne) aufgestellt. Der Antrag der burgenländischen Landesregierung hat sich sehr ausführlich auf dieses Thema gesetzt, unter umfassender Zitierung der deutschen Rechtsprechung (und auch meines Blogs) - im Erkenntnis des VfGH wird dies nicht aufgegriffen: 23 mal kommt der Wortstamm "staatsfern" vor, davon allerdings 21 mal in der Darlegung des Antragsvorbringens und nur zweimal, eher kursorisch, in den eigenen Worten des VfGH. Einmal geht es um die Möglichkeit, Bestellungsentscheidungen staatlicher Organe an Vorschlagsrechte staatsferner Einrichtungen rückzukoppeln [Rn. 67] und einmal sieht der VfGH in der Bestellung von Mitgliedern des Stiftungsrates durch den Publikumsrat als nicht-staatliches Organ einen "Ausdruck des Gedankens der Staatsferne" [Rn. 74]. Beides ist bloß beschreibend, nicht normativ: Staatsferne verlangt der VfGH in seinem Erkenntnis nicht, er hängt - aufbauend auf dem Text des BVG Rundfunk - die Entscheidung ganz zentral am Begriff der Unabhängigkeit auf. 

Unabhängigkeit und Staatsferne sind nicht dasselbe. Der VfGH sieht zwar ein "Spannungsfeld" [Rn. 64], wenn die Unabhängigkeit gerade auch gegenüber jenen politischen Kräften zu wahren ist, die an der Bestellung der Gremienmitglieder mitzuwirken haben. Er geht allerdings davon aus, dass es möglich ist, die (auch maßgebliche) Mitwirkung oberster Organe des Staates an der Gremienbestellung vorzusehen und zugleich die Unabhängigkeit der so bestellten Gremien von den bestellenden Organen zu sichern. Wesentlich ist dem VfGH dabei - durchaus in Übernahme der Manole-Rechtsprechung des EGMR - dass die Gremien "nicht einseitig durch faktisch oder rechtlich zu einer Gruppe verbundene Personen dominiert werden" (worin man vielleicht einen kleinen Wink an die Freundeskreise sehen kann, die im Erkenntnis sonst nicht thematisiert werden). Er sieht aber die Möglichkeit, dies durch eher übersichtliche Änderungen im Bestellungsmodus sicherzustellen. 

Tatsächlich könnte man das Erkenntnis in einer Minimalvariante etwa so umsetzen: 

• Anhebung der vom Publikumsrat bestellten Stiftungsratsmitglieder auf neun 
• Absenkung der von der Medienministerin auszuwählenden Publikumsratsmitglieder auf 13
• Festlegung von Auswahlkriterien für die von der Bundesregierung zu bestellenden Stiftungsratsmitglieder (ergänzt: und - wenngleich etwas abgeschwächt (siehe "grundsätzlich" in Rn. 97) auch für die vom Publikumsrat zu bestellenden Stiftungsratsmitlgieder)
• genauere Leitlinien für die von der Medienministerin vorzunehmende Auswahl von Publikumsratsmitgliedern
• Fixierung der Funktionsperiode der von der Bundesregierung, den Ländern oder vom Publikumsrat zu bestellenden Stiftungsratsmitglieder

Natürlich sind es heikle Fragen, welche Auswahlkriterien für die Bundesregierung festgelegt werden und wie die Auswahl von der Medienministerin zu bestellenden Publikumsratsmitglieder näher determiniert wird. Aber das sind keine unüberwindbaren Hindernisse, und es ist vor allem keine Systemumstellung, sondern bloß eine Weiterentwicklung / Anpassung erforderlich. Staatsferne verlangt der VfGH nicht, höchstens eine Art "Staatsferne light", indem die Dominanz der obersten staatlichen Organe bei der Bestellung der Gremienmitglieder etwas "eingehegt" wird (um mir ein vom VfGH in anderem Zusammenhang verwendetes Wort auszuborgen). 

Keine "Politikfreiheit"

Durchaus erwartungsgemäß hat der VfGH keine Bedenken hinsichtlich der grundsätzlichen Konstruktion, bei der etwa politische Parteien oder demokratisch legitimierte oberste staatliche Organe an der Bestellung von Gremiumsmitgliedern mitwirken. Ein vollständige "Entpolitisierung", bei der politischen Parteien und (politisch handelnden) obersten staatlichen Organen jeder Einfluss genommen würde, stand nie zur Debatte. Dass hier ein Spannungsfeld besteht, ist dem VfGH bewusst, und er betont in diesem Zusammenhang auch die Entstehungsgeschichte des BVG Rundfunk, die gerade auf dieses Spannungsfeld hinweist - aber ein Patentrezept, wie man diese Spannungen auflösen kann, hat der VfGH freilich genausowenig wie andere. 

Was im Erkenntnis nicht vorkommt 

Der VfGH ist (wie schon weiter oben erwähnt) an den Antrag und die darin geäußerten Bedenken gebunden - es ist daher kein Versäumnis, dass nicht alle irgendwie einschlägigen Fragen behandelt werden (nur als Beispiel etwa die Frage, ob die Berücksichtigung von Vertretern nur bestimmter Religionen verfassungskonform ist). Ebenso überrascht es nicht, dass Fragen des faktischen Verhaltens von Organmitgliedern oder bestellenden Organen nicht Thema eines Verfahrens sind, in dem es um die abstrakte Normenkontrolle geht - also ob bestimmte Bestimmungen verfassungswidrig sind. Ob die Medienministerin die gesetzlichen Vorgaben ignoriert, ist kein Maßstab für die Beurteilung dieser Vorgaben durch den VfGH. Auch ein allfälliges Fehlverhalten einzelner Stiftungsratsmitglieder (die sich vielleicht nicht so unabhängig verhalten, wie es gesetzlich geboten wäre) kann in der Regel nicht herangezogen werden, um die Verfassungswidrigkeit einer Norm, die sie missachtet haben, zu begründen. 

Gewisse Hinweise darauf, dass die "Freundeskreise" problematisch sind, gibt der VfGH aber in Rn. 66 ("faktisch oder rechtlich zu einer Gruppe verbundene Personen", die nicht dominieren dürfen) und in Rn. 80, wo gesondert darauf hingwiesen wird, dass die Verschwiegenheitsverpflichtung der Mitglieder des Stiftungsrates in § 19 Abs. 4 ORF-G "insbesondere auch gegenüber den sie bestellenden oder vorschlagenden Organen bzw. Einrichtungen" besteht (ein Aspekt, der den kolportierten Freundeskreistreffen im Beisein politischer Funktionäre oder Manager entgegensteht). Der VfGH ist keineswegs blind gegenüber diesen Themen, sie sind bloß nicht unmittelbar Gegenstand seines Verfahrens.

Wie wirkt sich das Erkenntnis auf die aktuelle Zusammensetzung oder die Tätigkeit des Stiftungsrats oder Publikumsrats aus? 

Gar nicht. Der VfGH hat - mit Wirkung ab 1.4.2025 - bestimmte Bestimmungen zur Bestellung der Gremiumsmitglieder aufgehoben, bis dahin bleiben sie in Kraft. Die Bestellungsakte, die auf der Basis des (noch bis 31.3.2025 geltenden) Bestimmungen erfolgten, sind durch die Aufhebung nicht weggefallen oder unwirksam geworden. Das betrifft freilich nur jene Bestellungsakte, die rechtskonform vorgenommen wurden, die Bestellung etwa der Professoren Markus Hengstschläger und Michael Meyer, die von der Medienministerin meines Erachtens rechtswidrig vorgenommen wurden (siehe dazu nochmals hier), werden auch durch das nun vorliegende Erkenntnis selbstverständlich nicht saniert. 

Was nun?

Der VfGH hat mehrere Bestimmungen zur Bestellung der Stiftungsrats- und Publikumsratsmitglieder mit Wirkung zum Ablauf des 31.3.2025 aufgehoben (die Aufhebung ist noch im BGBl kundzumachen). Die Reparatur des Gesetzes ist meines Erachtens nicht komplex - die Einschnitte sind zwar durchaus bedeutsam, aber nicht so umfassend, dass eine gesetzliche Neuregelung ein vollständiges Neudenken  der Rechtsgrundlagen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks erfordern würde. Natürlich könnte man das Erkenntnis auch zum Anlass nehmen, weitreichendere Reformen anzudenken, aber es würde mich sehr überraschen, wenn ein derartiges umfassendes Projekt entweder von der aktuellen Koalition in der noch verbleibenden Legislaturperiode oder von einer zukünftigen Regierung in der dann schon sehr knappen Zeit bis zum 31.3.2025 umgesetzt werden könnte. Also bleibt letztlich die Hoffnung, dass sich zumindest die oben schon skizzierte Minimalumsetzung bis zum Wirksamwerden der Aufhebung ausgehen wird. 

Wenn keine Neuregelung erfolgt, könnte die nach der kommenden Nationalratswahl neu zu bestellende Bundesregierung - wenn sie rasch bestellt wird und sich beeilt - nochmals "alle Neune" bestellen und ebenso der/die zukünftige Bundeskanzler:in (Medienminister:in) noch 17 Publikumsratsmitglieder auswählen - und diese würden dann (nach dem 31.3.2025) die gesamte Funktionsperiode im Amt bleiben, selbst wenn es vorher zu Neuwahlen und zur Neubestellung der Bundesregierung kommen sollte. 

Der VfGH hat am Ende seines Erkenntnisses ausdrücklich "auf die – für die im Hinblick auf Art. I Abs. 2 und 3 BVG Rundfunk notwendige Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalters ORF wesentlichen – Bestimmungen der § 20 Abs. 4 erster Satz und Abs. 5 ORF-G sowie § 29 Abs. 1 und Abs. 4 dritter Satz ORF-G" hingewiesen - das sind jene Bestimmungen, die für Stiftungsrat und Publikumsrat vorsehen, dass ihre Funktionsperiode jedenfalls bis zu dem Tag dauert, an dem der neu bestellte Stiftungsrat bzw. Publikumsrat zusammentritt. 

Der Hinweis wäre für die Entscheidung der Sache nicht erforderlich gewesen, und er wirkt ein wenig, als hätte der VfGH durchaus Zweifel, ob sich die (gegenwärtige oder zukünftige) Koalition rechtzeitig auf eine Neuregelung einigen wird. Auch ich habe durchaus Zweifel, aber ein - wahrscheinlich zu geringer - Anreiz für eine rechtzeitige Neuregelung noch in der aktuellen Legislaturperiode könnte sein, dass die dann noch vor der Wahl von der aktuellen Bundesregierung neu bestellten Organe von der nächsten Bundesregierung nicht gleich wieder abberufen werden könnten.