Mobilfunkpreise: Europäischer Bürgerbeauftragter rügt irreführende Kommissions-"Fact Sheets"

Seit nunmehr 15 Jahren veröffentlicht die Europäische Kommission jährlich einen Bericht über die Umsetzung des Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste. Die genaue Bezeichnung des Berichts, der früher schlicht Umsetzungsbericht bzw. Implementation Report hieß, variiert in letzter Zeit, und auch die Art der Berichterstattung hat sich gewandelt - statt eines umfassenden Berichts gab es zuletzt einen immer kürzer werdenden allgemeinen Berichtsteil und dazu ergänzend immer ausführlichere "Staff Working Documents"  (was den Vorteil - und vielleicht auch seinen Grund darin - hat, dass diese nicht übersetzt werden müssen). Seit dem 11. Umsetzungsbericht 2005 gibt es zusätzlich auch sogenannte Fact Sheets, in denen die wesentlichen Daten für die einzelnen Mitgliedstaaten zusammengefasst wurden, vor allem für die Medien (zumal man den Journalisten auch bei der Kommission nicht mehr zutraut, dass sie die Originalquellen lesen).

Allerdings birgt jede Verkürzung und jede mediengerechte Aufbereitung auch Gefahren, und ich habe mich im Hinblick auf Fact Sheets der Kommission ja auch schon gefragt, ob der Begriff Fact Sheetz zur Gänze (oder allenfalls nur das Wort Fact) nicht unter Anführungszeichen zu stellen wäre, wenn mehr die PR als das Vermitteln von Fakten im Vordergrund steht (siehe etwa zum "fact sheet" zur 116er-Rufnummer hier, im letzten Absatz). Zwei Mobilfunkunternehmen waren mit der Darstellung der Mobilfunkentgelte, die in Frankreich bzw. den Niederlanden zu zahlen waren, im 14. Umsetzungsbericht und in den dazugehörenden Fact Sheets nicht zufrieden, da die Kommission - aufbauend auf einer auch von der OECD verwendeten Berechnungsmethode - nur die beiden größten Mobilfunkunternehmen für die Preiserhebung heranzog. Sie erhoben Beschwerde an den Europäischen Bürgerbeauftragten, die zumindest teilweise als begründet beurteilt wurde. An sich, so befand der Bürgerbeauftragte (Entscheidung, Zusammenfassung), kann die Kommission die OECD-Methodik durchaus heranziehen, allerdings müsste das auch entsprechend ausgewiesen sein, was zwar im Bericht selbst, nicht aber in den Fact Sheets der Fall gewesen sei:

"On the very first page of the fact sheet containing the chart entitled 'Typical consumer price for average mobile usage in 2007 and 2008', the Commission failed to inform readers that the chart was based on the data provided by only the two main mobile operators. This could be misleading. The Commission's failure to draw the reader's attention to this fact constitutes an instance of maladministration."

Die Feststellung von "Maladministration", also eines Missstands in der Verwaltung, hat zwar keine unmittelbaren rechtlichen Konsequenzen, sollte allerdings die Kommission in Hinkunft zu mehr Sorgfalt bei der Veröffentlichung der Fact Sheets motivieren.

Vermischte Lesehinweise (12): 15. Umsetzungsbericht, RTR-Schriftenreihe

• 15. Umsetzungsbericht: neben dem eigentlichen "Bericht über den Stand des europäischen Binnenmarkts der elektronischen Kommunikation 2009 (15. Bericht)", KOM(2010)253 endgültig, hat die Kommission wie üblich auch die etwas aussagekräftigeren Staff Working Documents dazu veröffentlicht: Part 1 enthält die allgemeinen Ausführungen und die Länderberichte, Part 2 die Marktdaten, die überwiegend von den nationalen Regulierungsbehörden stammen und deren Qualität daher auch eher uneinheitlich ist. Der Unsinn mit den Rundfunkdaten aus den beiden vorangegangenen Berichten (siehe dazu hier) geht zwar weiter, wurde aber etwas entschärft, sodass nun die "number of TV connections as % of households" zwar immer noch wenig aussagt, aber immerhin nicht mehr so haarsträubend daneben liegt wie letztes Jahr (dass sich etwa die Anzahl der Fernsehhaushalte in Deutschland innerhalb eines Jahres von bloß etwas über vierzig Prozent im Jahr 2008 auf über 90 Prozent im Jahr 2009 mehr als verdoppelt hat, wie die Daten zeigen, dürfte ja doch eher unrealistisch sein).
  Aus dem Länderbericht für Österreich ist nicht allzu viel hervorzuheben: kritisch sieht die Kommission nach wie vor die verfahrensmäßige Trennung von Marktdefinition und Marktanalyse, und wie schon im vergangenen Jahr betont die Kommission, dass sie die Neuorganisation der Regulierungsbehörde - insbesondere die erwartete Eirnichtung einer unabhängigen Rundfunkregulierungsbehörde - "verfolgt" ("The Commission services will follow this matter").
  Überraschend kritisch - aber das ist wohl auch eine Nachwirkung der Regulierungsferien-Diskussion - wird die Kommission im deutschen Länderbericht, in dessen Einleitung sie schon anmerkt, dass die Bundesnetzagentur im Hinblick auf Next Generation Access sehr zurückhaltend scheint ("The BNetzA appears to be very reluctant to intervene in the evolving NGA market").
  Alle Länderberichte und auch die Pressemitteilung der Kommission findet man hier.
• Band 2/2010 der RTR-Schriftenreihe bringt die TV-Programmanalyse - Fernsehvollprogramme in Österreich 2009 (pdf, Anhang B [längerfristige Programmentwicklungen], Anhang E [Codebuch])
• Band 3/2010 der RTR-Schriftenreihe befasst sich mit TV-Marken in Österreich - Eine Erhebung des ökonomischen und psychologischen Markenwertes

Rechenübungen: 14. Umsetzungsbericht

Der neue "Bericht über den Stand des europäischen Binnenmarktes der elektronischen Kommunikation 2008 (14. Bericht)" (aka 14. Umsetzungsbericht) hat schon am Tag seines Erscheinens für etwas Wirbel gesorgt: Kommissarin Reding machte in einem Interview in der Presse aus Anlass dieses Kommissionsberichts kritische Anmerkungen zur geringen Festnetz-Breitband-Durchdringung in Österreich und erwähnte dabei auch die Regulierungssituation (wörtlich: "Wir werden mit den österreichischen Regulatoren diskutieren müssen, was zu tun ist, damit die Marktöffnung besser funktioniert.").

Wohl wegen der - dem Inhalt des Interviews gar nicht wirklich entsprechenden - Einleitungssätze in der Presse ("Im 'Presse'-Interview greift die Wettbewerbs-Kommissarin die Monopolstellung der Telekom Austria an. ... Der Wettbewerb funktioniere nicht.") fühlte sich nicht nur die Telekom Austria zu einer Presseerklärung veranlasst, sondern auch einer der angesprochenen Regulatoren: die RTR hält der Kritik der Kommissarin in einer Pressemitteilung im Wesentlichen die hohe Durchdringung bei mobilem Breitband entgegen. RTR-Geschäftsführer Serentschy erklärt dazu noch, vom Kommunikationsstil der Kommissarin "persönlich sehr enttäuscht" zu sein und kündigt an, den Bericht, "sobald er uns von der Europäischen Kommission zur Verfügung gestellt wird" (zum Zeitpunkt der Presseaussendung war er im Web verfügbar), jedenfalls sehr genau zu prüfen.

Der eigentliche Bericht ist - wie in den letzten Jahren üblich geworden - knapp gehalten; Österreich wird darin nur einmal erwähnt (und zwar positiv, weil hier schon - wie in Finnland und Ungarn - die dritte Runde der Marktanalyseverfahren begonnen wurde). Details gibt es in zwei staff working documents (Teil 1, Teil 2), wobei in Teil eins auch Länderberichte enthalten sind (zum gesonderten Länderbericht für Österreich hier, für Deutschland hier; die Übersichtsseite zu allen Dokumenten ist hier).

Tatsächlich wird man den Bericht wohl in einzelnen Punkten noch genauer prüfen müssen: ein erster Blick auf ein paar Details in den staff working documents hat mich ein wenig irritiert: bei den Marktdaten zum Rundfunk (S. 89 und 90 im Teil 2) steht wörtlich:

"In this section, for the first time some indicators are presented for broadcasting. This market is becoming more and more important from an electronic communications point of view due to the convergence phenomenon, by which the frontiers between these two traditional markets are diffusing. This section is purely indicative as not all the NRAs could submit data on all of the segments of the market but it provides a good perspective of the technological diversity present in the Member States."

Das ist schon insofern merkwürdig, als wortwörtlich der selbe Text auch im Vorjahresbericht (S. 114) stand, und insofern die zwei mageren Schaubilder keineswegs "erstmals" Indikatoren zum Rundfunk zeigten. Abgesehen davon sind die Daten nicht nur bloß indikativ, sondern jedenfalls im Hinblick auf die "Number of TV connections" evidenter Unsinn. Was auch immer "TV connections as % of population" heißen soll, so sind allein schon die Änderungen zum vergangenen Jahr so atemberaubend, dass es - träfen sie zu - einer kompletten Umwälzung der Rundfunklandschaft gleichkäme. Hier nur ein paar Beispiele:

• in Litauen hätte sich demnach die Anzahl der "TV-Anschlüsse" von etwa 40% auf 100% um das Zweieinhalbfache erhöht,
• Dänemark hätte von knapp 140% auf nur 100% verloren,
• sogar in Österreich wäre der Anteil von 40% auf fast 60% gestiegen,
• im UK gäbe es einen Anstieg von ca. 25% auf knapp über 40%.
• Signifikant sind auch die Zahlen zu den Niederlanden: in diesem Land mit bekannt hoher Kabeldurchdringung - "The rate of cable television penetration (more than 90%) is one of the highest in Europe", beschreibt die Europäische Audiovisuelle Informationsstelle den Markt im Jahr 2007 (korrekt auf die Haushalte bezogen) - wären laut dem Umsetzungsbericht im Jahr 2007 nicht einmal zehn Prozent "TV-Anschlüsse" (auf die Bevölkerung gerechnet) vorhanden gewesen. Damit das halbwegs plausibel wäre, müsste man von einer durchschnittlichen Haushaltsgröße von zehn Personen ausgehen! Immerhin hat sich auch diese Zahl von 2007 auf 2008 sprunghaft auf über 40 Prozent mehr als vervierfacht.

Alles in allem: "Figure 122" im staff working document, volume 2, kann niemand freiwillig erstellt und zum Druck freigegeben haben, der auch nur eine entfernte Ahnung vom Rundfunkmarkt hat.

Bemerkenswert finde ich auch die Berechnung der Rundfunkmarktdaten im Österreich-Teil. Hier werden Prozentzahlen in "households over population" angegeben, sodass man etwa liest, dass "20.56% of subscribers" Fernsehen über Satellit empfangen hätten. Diese auf den ersten Blick verwirrende Zahl kann man nur auflösen, wenn man aus den "households over population" wieder die Haushalte rückrechnet und damit auf eine plausible Zahl von etwa 50% (der Haushalte) für den Satellitenempfang kommt. Im Bericht zu Deutschland hat die Kommission allerdings die branchenüblichen Prozentangaben auf der Basis der Haushalte genannt (genauso etwa im Bericht zum UK).

Zeugnisverteilung: der 12. Umsetzungsbericht

Die Europäische Kommission hat gestern den 12. Umsetzungsbericht vorgelegt. In formaler Hinsicht folgt er dem mittlerweile - zur Vermeidung von Übersetzungskosten - üblichen Konzept: neben einem schmalen offiziellen Bericht (in allen Sprachfassungen) werden Arbeitspapiere der Kommissionsdienststellen vorgelegt, in denen - nur in englischer Sprachfassung - die Details enthalten sind (Staff Working Paper Volume 1 und Volume 2).

Im Web verfügbar ist neben der Pressemiteilung auch die Präsentation der Kommissarin, in der unter anderem auch wieder einmal eine neue Perspektive für die Organisation der europäischen Regulierung aufgezeigt wird: "Towards a European FCC"

Darüber werde ich noch nachdenken müssen: soll das heißen, dass fünf politisch bestellte - und auch wirklich parteipolitisch zugerechnete - Mitglieder (wie in der FCC, vielleicht müssten das in Europa aber auch 27 sein) eine zentrale europäische Regulierungsbehörde bilden sollten? Eine interessante Perspektive, gerade angesichts des Umstands, dass an anderer Stelle der Präsentation (Folie 12) von Reding die "uncertainty over political independence of national regulators" kritisch bemerkt wird.

Österreich wird im Umsetzungsbericht vergleichsweise freundlich beurteilt; der Einleitungssatz im Länderteil des Staff Working Papers (ab Seite 219) lautet:
"The current framework is firmly established in Austria and has by and large produced benefits for end-users."
Mit dieser Einleitung beginnt auch das "fact sheet", das die Kommission auch für Österreich (wie für jeden anderen Mitgliedstaat) erstellt hat.

Für historisch Interessierte: hier kann man nachlesen, was im ersten Umsetzungsbericht (vom 29. Mai 1997) zu Österreich gestanden ist.