EuGH-Generalanwalt: Versteigerung ist klassische Methode schlechthin zur Feststellung des Werts von Frequenzen

Die Neuordnung der Frequenzlandschaft im Mobilfunk ist europaweit in vollem Gang: viele Konzessionen bzw Frequenznutzungsrechte, die in den 1990er-Jahren erteilt wurden, laufen aus, neue Technologien wie LTE stehen am Start, und schließlich ermöglichen "digitale Dividende" und Refaming anderer Frequenzbereiche die Vergabe neuer Frequenznutzungsrechte mit wesentlicher kommerzieller Bedeutung. Vor diesem Hintergrund bleiben natürlich auch Rechtsstreitigkeiten um die von den Mitgliedstaaten der EU für die Verlängerung bestehender oder die Vergabe neuer Nutzungsrechte verlangten Entgelte nicht aus.

Die Hoffnung mancher Mobilfunkunternehmen, der EuGH könnte den Appetit der Finanzminster auf möglichst hohe Einnahmen aus der Frequenzvergabe durch eine enge Auslegung der einschlägigen Bestimmungen der Genehmigungsrichtlinie 2002/20/EG (konsolidierte Fassung idF der RL 2009/140/EG) etwas zügeln, haben sich schon in der Rechtssache C-85/10 Telefónica Móviles España (dazu hier) nicht erfüllt. Und sollte der EuGH den heute veröffentlichten Schlussanträgen von Generalanwalt Jääskinen in der Rechtssache C-375/11, Belgacom SA ua, folgen, so könnte dies manche Mitgliedstaaten vielleicht noch auf Ideen bringen, wie die Gebühren- oder Entgeltschraube für die Vergabe knapper Frequenzen noch etwas angezogen werden könnte.

Ausgangsfall
Das dem EuGH vorliegende Vorabenscheidungsersuchen stammt vom belgischen Verfassungsgerichtshof (zu den darin gestellten Fragen habe ich schon hier geschrieben) und betrifft die Zulässigkeit von einmaligen und wiederkehrenden Entgelten für Frequenznutzungsrechte, vor allem im Kontext einer offenbar nicht immer einheitlich, aber jedenfalls stillschweigend vorgenommenen Verlängerung bestehender Konzessionen bzw Nutzungsrechte, wofür aber dann doch - zuletzt durch eine ausdrückliche gesetzliche Anordnung - (erhöhte) Entgelte verlangt wurden (die Details will ich nicht näher darlegen). Jedenfalls kam es im Ergebnis zu einer Situation, in der die vor dem belgischen Verfassungsgerichtshof Klage führenden Mobilfunkunternehmen drei verschiedene Zahlungen im Zusammenhang mit der Frequenznutzung leisten mussten:

• einmalige Konzessionabgabe (bei der Verlängerung ersetzt durch ein einmaliges Entgelt)
• Jahresentgelt für die Bereitstellung der Frequenzbänder
• Jahresabgabe für dieVerwaltung der Genehmigungen

Die Regeln der GenehmigungsRL
Die GenehmigungsRL sieht zwei unterschiedliche Grundlagen für die Erhebung von Abgaben bzw  Entgelten im Zusammenhang mit Freuqenznutzungen vor. Verwaltungsabgaben nach Art 12 der RL dürfen lediglich zur Deckung der administrativen Kosten für die Verwaltung, Kontrolle und Durchsetzung von Allgemeingenehmigungen und Nutzungsrechten dienen und müssen den einzelnen Unternehmen in einer objektiven, verhältnismäßigen und transparenten Weise auferlegt werden.

Entgelte für Nutzungsrechte hingegen können nach Art. 13 der RL vorgesehen werden. Nach dieser Bestimmung können die Mitgliedstaaten "der zuständigen Behörde gestatten, bei Nutzungsrechten für Funkfrequenzen Entgelte zu erheben, die eine optimale Nutzung dieser Ressourcen sicherstellen sollen. Die Mitgliedstaaten stellen sicher, dass die Entgelte objektiv gerechtfertigt, transparent, nichtdiskriminierend und ihrem Zweck angemessen sind, und tragen den in Artikel 8 der Richtlinie 2002/21/EG (Rahmenrichtlinie) genannten Zielen Rechnung."

Die wesentlichen Aussagen der Schlussanträge:
Unter Berufung auf das Connect-Urteil hält der Generalanwalt zunächst (RN 26) fest, dass die Festsetzung der Gebühren im Telekommunikationssektor die Beurteilung komplexer wirtschaftlicher Sachverhalte erfordert, so dass von den nationalen Behörden dabei nicht die Einhaltung starrer Kriterien verlangt werden kann, solange sie die sich aus dem Unionsrecht ergebenden Beschränkungen beachten. Die Beurteilung, inwieweit eine mitgliedstaatliche Regelung für die Höhe des Entgelts mit Art. 13 der Genehmigungsrichtlinie vereinbar ist, obliegt dem nationalen Gericht, das zu diesem Zweck Auslegungshinweise des Gerichtshofs erhält.

Mitgliedstaaten können nicht für die Erteilung, sondern auch für die Verlängerung erteilter Genehmigungen (Nutzungsrechte für Frequenzen, früher: Mobilfunkkonzessionen) Entgelte nach Art. 13 GenehmigungsRL, die also "eine optimale Nutzung dieser Ressopurcen sicherstellen sollen", erheben (RN 39). Dabei darf auch die Wertsteigerung der Frequenzen im Verlängerungszeitraum berücksichtigt werden. 

Art 13 der GenehmigungsRL lässt es zur Erreichung des Ziels der Sicherstellung der optimalen Nutzung einer knappen Ressource zu, ein oder mehrere Entgelte zu erheben, sofern sie objektiv gerechtfertigt, transparent, nicht diskriminierend und ihrem Zweck angemessen sind (RN 43). Es spricht also nicht dagegen, zusätzlich zu einem Einmalentgelt zu Beginn des Frequenznutzungsrechts auch laufende jährliche Entgelte zu erheben.

Es ist auch zulässig, Verwaltungsabgaben nach Art 12 der RL und Nutzungsentgelte nach Art 13 der RL in einem Mischsystem gemeinsam einzuheben; die Verwaltungskosten nach Art 12 GenehmigungsRL müsen aber bestimmbar und quantifizierbar sein  (RN 49). Die Telekommunikationsbetreiber müssen die Möglichkeit haben, die Rechtsgrundlagen und die Höhe der Abgaben gerichtlich anzufechten. Die Verfahren der Mitgliedstaaten für die Rechnungstellung fallen indessen nicht in den Bereich des Unionsrechts (RN 50).

Zur Höhe des Entgelts nach Art 13 der RL verweist der Generalanwalt zunächst darauf, dass sich in dieser Bestimmung (anders als in Art 12 für die Verwaltungsabgaben) keine Obergrenze findet (RN 53). Der EuGH hat schon in der Rechtssache  C-85/10 Telefónica Móviles España ausgesprochen. dass "das Ziel, sicherzustellen, dass die Betreiber die ihnen zugänglichen knappen Ressourcen optimal nutzen, voraus[setzt], dass die betreffende Abgabe in angemessener Höhe festgesetzt wird, also u. a. den Wert der Nutzung dieser Ressourcen widerspiegelt, was eine Berücksichtigung der wirtschaftlichen und technologischen Situation auf dem relevanten Markt erfordert". Ist Bemessungsgrundlage des erhobenen Nutzungsentgelts die Rentabilität der Frequenzen (wie die belgische Regierung vorgebarcht hat), so "muss zwangsläufig ein Bezug zwischen den erhobenen Entgelten und dem Wert der Frequenzen bestehen" (RN 54).

"Was die Festsetzung der Entgelte nach Art. 13 im Fall von Neugenehmigungen anhand der bei einer Versteigerung ermittelten Beträge betrifft, so handelt es sich hierbei [...] um die klassische Methode zur Feststellung des Wertes der Frequenzen schlechthin, und zwar nicht zuletzt deshalb, weil dabei der Marktwert der Frequenzen unmittelbar erkennbar wird." (RN 56).

Dass das einmalige Entgelt in keinem Fall erstattet wird, "steht in einem logischen Zusammenhang mit der Notwendigkeit, die optimale Nutzung der Ressourcen sicherzustellen." (RN 57)

Zur Änderung und Einschränkung von Nutzungsrechten 
Die Fragen nach den Grenzen der Änderung oder Einschränkung von Nutzungsrechten betreffen (nur) die neue Fassung der GenehmigungsRL. Art 14 in dieser Fassung verpflichtet die Mitgliedstaaten sicherzustellen, dass die Rechte, Bedingungen und Verfahren im Zusammenhang mit Allgemeingenehmigungen und Nutzungsrechten [...] nur in objektiv gerechtfertigten Fällen und unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit geändert werden können, wobei sie gegebenenfalls die besonderen, für übertragbare Frequenznutzungsrechte geltenden Bedingungen berücksichtigen. Die Mitgliedstaaten dürfen Rechte zur Nutzung von Funkfrequenzen nicht vor Ablauf des Zeitraums, für den sie gewährt wurden, einschränken oder entziehen, außer in begründeten Fällen und gegebenenfalls im Einklang mit dem Anhang und einschlägigen nationalen Vorschriften über Entschädigungen für den Entzug von Rechten.

Diese Fassung ist zwar für den dem EuGH vorliegenden Fall noch nicht anzuwenden, der Generalanwalt erachtet aber dennoch "sachdienliche Hinweise" des Gerichtshofes zur Auslegung dieser neueren Fassung der Richtlinie für angebracht. Seine Position dazu ist ganz knapp auf den Punkt zu bringen: Sofern das (neu erhobene/erhöhte) einmalige Entgelt erhoben wird, um die optimale Nutzung knapper Ressourcen sicherzustellen, sind die Voraussetzungen des Art. 14 Abs. 1 der GenehmigungsRL auch schon erfüllt (RN 65).

Auch die damit zusammenhängenden Grundrechtsfragen, die von den Klägerinnen im Ausgangsverfahren offenbar breit ausgeführt wurden, handelt der Generalanwalt recht knapp ab. Die Erhebung neuer Abgaben bei der Verlängerung befristeter Nutzungsrechte kann keine Verletzung des Rechts auf Achtung des Eigentums darstellen (RN 70); auf den Vertrauensschutz gestützte Argumente sind angesichts des ausdrücklich festgestellten Änderungsvorbehalts (in den mit den Mobilfunkunternehmen geschlossenen Vereinbarungen) hinfällig.

Abzuwarten bleibt nun, ob der EuGH diesen Schlussanträgen folgen wird.