BEREC-Leitlinien zur Netzneutralität - oder: als wieder einmal das Internet gerettet wurde (oder auch nicht)

"Wo aber Gefahr ist, wächst / Das Rettende auch." Mit diesen Worten Hölderlins kann man das Narrativ zusammenfassen, das von NetzaktivistInnen rund um die gestern veröffentlichten BEREC-Leitlinien zur Netzneutralität gewoben wurde: Die Netzneutralität sei in großer Gefahr gewesen und nun von der Zivilgesellschaft gerettet worden ("Zivilgesellschaft rettet Netzneutralität", titelte etwa MEP Julia Reda, um nur ein Beispiel von vielen zu zitieren).

Dass fast eine halbe Million Menschen im Konsultationsverfahren zu den BEREC-Leitlinien Stellung genommen haben, ist natürlich ein deutliches politisches Signal. Das ändert aber nichts daran, dass die tatsächliche Bedeutung der Leitlinien eine andere (und zwar: deutlich geringere) ist als sie etwa den von der US-Regulierungsbehörde FCC erlassenen Regelungen zum "Open Internet" zukommt: Während die FCC Regelungen schafft, können die BEREC-Leitlinien nur die bestehenden Regeln der Netzneutralitäts-Verordnung" unverbindlich auslegen. Daher zunächst ein paar Basics zu dieser Verordnung, bevor ich mehr zu den Leitlinien schreibe:

Die "Netzneutralitäts-Verordnung"
Seit 30. April dieses Jahres gilt in allen Mitgliedstaaten der Europäischen Union - unmittelbar, ohne nationale Umsetzungsmaßnahmen - die Verordnung (EU) 2015/2120 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet*), oft auch kurz als "Netzneutralitäts-Verordnung" bezeichnet (obwohl das Wort Netzneutralität darin gar nicht vorkommt). Der Verordnungstext ist Ergebnis einer mühsamen Kompromissfindung im komplexen Gesetzgebungsverfahren der EU (ich habe dazu auch einiges gebloggt), und er ist auch deshalb in manchen Punkten nicht so klar, wie es für die reibungslose Anwendung in der Praxis wünschenswert wäre.

Art. 3 der Verordnung verlangt von den Anbietern von Internetzugangsdiensten ("IAS") die Gleichbehandlung des gesamten Verkehrs - "ohne Diskriminierung, Beschränkung oder Störung, sowie unabhängig von Sender und Empfänger, den abgerufenen oder verbreiteten Inhalten, den genutzten oder bereitgestellten Anwendungen oder Diensten oder den verwendeten Endgeräten." Angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen sind zulässig, und auch das Anbieten von "Spezialdiensten" wird explizit erlaubt (auch wenn die Verordnung das Wort "Spezialdienste" vermeidet und sie etwas verunglückt umschreibt: "andere Dienste, die keine Internetzugangsdienste sind, [...] die für bestimmte Inhalte, Anwendungen oder Dienste oder eine Kombination derselben optimiert sind"). Schließlich verpflichtet die Verordnung in ihrem Art. 4 die Anbieter von Internetzugangsdiensten auch zu gewissen Transparenzmaßnahmen.

Den nationalen Regulierungsbehörden (NRAs) wird in Art. 5 der Verordnung die Aufgabe übertragen, die Einhaltung der in Art. 3 und 4 enthaltenen Verpflichtungen zu überwachen und durchzusetzen. Hier kommt nun auch BEREC ins Spiel (deutsch GEREK, das durch die Verordnung (EG) Nr. 1211/2009 eingerichtete Gremium Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation): "Um einen Beitrag zur einheitlichen Anwendung dieser Verordnung zu leisten", so Art. 5 Abs. 3 der Netzneutralitäts-Verordnung, "gibt das GEREK spätestens bis zum 30. August 2016, nach Anhörung der Interessenträger und in enger Zusammenarbeit mit der Kommission, Leitlinien für die Umsetzung der Verpflichtungen der nationalen Regulierungsbehörden nach diesem Artikel heraus."

Die BEREC-Leitlinien zur Netzneutralität
Pünktlich am letzten Tag der dafür eingeräumten Frist hat BEREC nun die Leitlinien veröffentlicht (Leitlinien, Presseaussendung, Präsentation), zugleich mit einem Bericht über die durchgeführte Konsultation. Die Leitlinien waren in den Grundzügen ja schon durch das Konsultationsdokument bekannt und wurden - erwartbar - nach der Konsultation zwar angepasst, aber weder strukturell noch in der Substanz wesentlich geändert. Auch die Bezeichnung blieb gleich: "BEREC Guidelines on the Implementation by National Regulators of European Net Neutrality Rules" (BEREC hat sich, was man positiv anmerken muss, bei den Begriffen für einen No-Nonsense-Zugang entschieden: "Netzneutralität" und "Spezialdienste" werden auch als solche bezeichnet, selbst wenn die Verordnung diese Begriffe sorgfältigst vermieden hat).

- Adressat: nationale Regulierungsbehörden
Entsprechend der Vorgabe in der Verordnung richten sich die Leitlinien an die nationalen Regulierungsbehörden: diese sollen die ihnen durch Art. 5 der Verordnung übertragenen Aufgaben der Aufsicht und Durchsetzung der Art. 3 und 4 der Verordnung möglichst einheitlich handhaben. Etwas anordnen kann BEREC nicht, einen gewissen Hebel für die faktische Wirksamkeit der Leitlinien bildet Art. 3 Abs. 3 der Verordnung (EG) Nr. 1211/2009: demnach tragen die Regulierungsbehörden allen von BEREC verabschiedeten Leitlinien "weitestgehend Rechnung."

- Inhalt
Die Leitlinien lesen sich über weite Strecken wie ein juristischer Kommentar zu einem neu geschaffenen Gesetz: da wird in vielen Worten der - auch wiedergegebene - Text der Verordnung und der Erwägungsgründe einfach vorsichtig neu formuliert, etwas erweitert um Querverweise, Zitate und Fußnoten, einfach um den spröden Rechtstext besser erschließen zu können. Wo man sich halbwegs sicher ist, werden Beispiele genannt, aber in strittige Fragen bleibt man etwas vage und wartet dann doch lieber die Rechtsprechung ab, oder zumindest die ersten Erfahrungen aus der praktischen Anwendung.

In ähnlicher Wiese sind die Leitlinien aufgebaut: Text der Verordnung, Text der Erwägungsgründe, dann Satz für Satz/Absatz für Absatz noch einmal die - sprachlich etwas vereinfachte und entflochtene - Wiederholung des im Rechtstext und den Erwägungsgründen Gesagten, das dann - wo sich der Norminhalt vergleichsweise leicht erschließen lässt - auch mit Beispielen angereichert wird. Bei heiklen Fragen kann es dann auch etwas unscharf werden, das erkennt man an den Konjunktiven (zB "might" in Abs. 73, "could" in Abs. 115), oder wenn auf die umfassende Beurteilung anhand mehrerer Kriterien ("comprehensive assessment", zB in Abs. 46) oder auf eine notwendige Einzelfall-Prüfung ("case-by-case" in Abs. 112) verwiesen wird.

Dennoch enthalten die Leitlinien viele brauchbare Erläuterungen zur Verordnung und auch einige Entscheidungen, die man von BEREC - notorisch mittlerweile auch kein monolithischer Block einheitlicher Interessen mehr - gar nicht erwartet hätte. Zu zero-rating etwa werden in den Abs. 40 bis 42 vergleichsweise konkrete Positionen eingenommen: eine Praxis des zero-rating, bei der alle anderen Anwendungen nach Erreichen des data caps blockiert oder verlangsamt werden, soll nach Auffassung von BEREC demnach eindeutig eine Verletzung der Verordnung darstellen. Bei allen anderen Varianten des zero-rating ist umfassende Abwägung notwendig, die zB auch die Marktpositionen der Beteiligten berücksichtigen soll.

Zur zweiten großen Streitfrage, den Spezialdiensten, sind die Leitlinien etwas vorsichtiger: zunächst wird in einer merkwürdig kontextfreien Fußnote (Fn. 26 zu Abs. 101) festgehalten, dass Network-Slicing in 5G-Netzwerken für Spezialdienste verwendet werden kann - mehr ein Signal an die Industrie ("ihr dürft in diese Richtung weiterarbeiten!") als von aktueller Bedeutung. Auch das im Konsultationsdokument enthaltene Erfordernis logischer Trennung zwischen Spezialdiensten und Internetzugangsdiensten in Abs. 110 wurde etwas aufgeweicht: nunmehr ist die diese logische Trennung nur mehr ein Beispiel (andere Beispiele gibt es aber nicht). Ein wenig schlägt auch die Ratlosigkeit durch, die die gesamte Spezialdienste-Diskussion kennzeichnet: wir wissen eigentlich nicht, von welchen (kommenden) Diensten wir da reden (Abs. 112: "we do not know what specialised services may emerge in the future").

Aktuell werden nur Voice over LTE, lineare IP-basierte Rundfunkdienste mit besonderen Dienstequalitätsanforderungen und Echtzeit-Gesundheitsdienste als mögliche Spezialdienste genannt, sowie die in Erwägungsgrund 16 etwas kryptisch erwähnten "einigen" Dienste, "die einem öffentlichen Interesse entsprechen" und Diensten der Maschine-Maschine-Kommunikation. Für VPNs sagt Abs. 115: es kommt drauf an.

Dass für das Anbieten von Spezialdiensten keine ex-ante-Bewilligung der Regulierungsbehörde erforderlich ist, halten die Leitlinien ausdrücklich fest, ist aber ebenso eine Selbstverständlichkeit wie der vollkommen gehaltfreie doppelte Hinweis auf die Grundrechtecharta in Abs. 20 und 82. Dieser Hinweis hat aber immerhin die offenbar gewünschte symbolische Wirkung: Markus Beckedahl schreibt auf netzpolitik.org etwa, dass der Hinweis in Abs. 20 der Leitlinien "zu einem späteren Zeitpunkt noch entscheidend werden [könnte], wenn der Europäische Gerichtshof über Netzneutralität zu entscheiden hat." Rechtlich kann man dazu nur sagen: nein, dieser Hinweis wird nie entscheidend sein, er ist nur wörtlich von Erwägungsgrund 33 der Verordnung - wo er genauso überflüssig ist - abgeschrieben. Ob die Verordnung tatsächlich die Grundrechte wahrt, wird der EuGH nicht anhand dieses Erwägungsgrunds, und noch weniger anhand der Wiederholung des Erwägungsgrunds in den Leitlinien, entscheiden.

- Rechtsfolgen der Leitlinien
Damit bin ich auch bei den Rechtsfolgen: Wie schon erwähnt, schaffen die Leitlinien kein neues Recht; was nicht schon aus der Verordnung abzuleiten ist, kann durch die Leitlinien nicht eingeräumt werden. Weder räumen die Leitlinien Endnutzern oder Zugangsdiensteanbietern Rechte ein, noch erlegen sie ihnen Verpflichtungen auf (vgl. zu den - rechtstechnisch ähnlich verankerten - Marktanalyse-Leitlinien der Kommission das Urteil des EuGH vom 12.05.2011, C-410/09, Polska Telefonia Cyfrowa). Dass die Regulierungsbehörden den Leitlinien "weitestgehend Rechnung" zu tragen haben, gebietet im Streitfall eine Auseinandersetzung mit den Leitlinien, nicht aber deren "Befolgung" - wobei festzuhalten ist, dass die Leitlinien wirkliche Streitfälle ohnedies offen lassen und der Einzelfall-Beurteilung der Regulierungsbehörden überantworten.

Und festzuhalten ist auch, dass die in den Leitlinien getroffenen (eher spärlichen) Festlegungen, etwa zu zero-rating, nicht sicherstellen können, dass Anbieter von Internetzugangsdiensten sich daran halten werden. Es ist durchaus denkbar, dass etwa ein Netzbetreiber eine Form des zero-rating praktiziert, die nach Ansicht von BEREC nach Abs. 41 der Leitlinien unzulässig ist. Will die Regulierungsbehörde die Rechtsansicht der Leitlinien durchsetzen, muss sie gegen diesen Anbieter nach Art. 5 der Verordnung vorgehen - und natürlich hat der Anbieter gegen die Entscheidung der Regulierungsbehörde einen Rechtsbehelf im Sinne des Art. 4 der Rahmenrichtlinie.

Letztlich wird es an dem zur Auslegung des Unionsrechts zuständigen EuGH liegen, die sich aus der Netzneutralitäts-Verordnung ergebenden Rechte und Pflichten abzugrenzen. Der EuGH wird die Leitlinien bei der Auslegung berücksichtigen, vor allem wo es um technische Fragen geht (etwa Latenz oder jitter bei der Dienstequalität), gebunden ist er daran freilich nicht. Wiederum anders als in den USA ("Chevron deference"), gibt es im Europarecht nämlich auch keinen Grundsatz, wonach sich ein Gericht in der Regel an jene Auslegung einer Rechtsvorschrift halten muss, die von der Behörde vertreten wird, die diese Rechtsvorschrift zu vollziehen hat.

Dass die in den BEREC-Leitlinien vertretenen Rechtsansichten nicht widerspruchslos von allen Betroffenen geteilt werden, zeigt die Stellungnahme von ETNO, eines Verbands vor allem großer europäischer Netzbetreiber. Dieser Verband und seine Mitglieder werden, so heißt es in der Stellungnahme, die Leitlinien gründlich analysieren und dabei besonders darauf achten, ob sie mit der Netzneutralitäts-Verordnung und den darin den Regulierungsbehörden zugewiesenen Aufgaben konsistent sind. Das ist diplomatisch ausgedrückt, heißt aber nicht viel mehr als: wir werden uns wohl vor Gericht sehen.

Vielleicht muss ja das Internet demnächst wieder einmal gerettet werden.

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*) Voller Titel: Verordnung (EU) 2015/2120 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2015 über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet und zur Änderung der Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten sowie der Verordnung (EU) Nr. 531/2012 über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen in der Union; der zweite, Roaming betreffende Teil der VO ist aber hier irrelevant

PS (01.09.2016): eine redigierte und etwas gekürzte Fassung dieses Beitrags ist auf lto.de zu lesen.

"Maßnahmen betreffend offenes Internet" und Roaming: die vorläufige Einigung im Trilog

[Update 05.10.2015: Der Rat hat in seiner Tagung am 01.10.2015 (als A-Punkt der Tagesordnung in der Ratsformation Wettbewerbsfähigkeit; also ohne weitere Erörterung) in erster Lesung seinen Standpunkt zur Verordnung über Maßnahmen zum Zugang zum offenen Internet und zur Änderung der RL 2002/22/EG sowie der VO (EU) 531/2012 über das Roaming in öffentlichen Mobilfunknetzen beschlossen (Information des Rates). Der Text der Verordnung in der Fassung der ersten Lesung des Rates ist hier (gegenüber der bisher bekannten Version sind doch einige Änderungen aufgrund der Überarbeitung durch die "Sprachjuristen" erkennbar), siehe weiters auch die Begründung des Rates sowie die Erklärungen einiger Mitgliedstaaten, insbesondere auch Sloweniens und der Niederlande, die gegen die Annahme dieses Standpunkts stimmten. Das Parlament wird voraussichtlich Ende Oktober diesen Standpunkt billigen, sodass "der betreffende Rechtsakt als in der Fassung des Standpunkts des Rates erlassen" gilt. Sollte das Parlament doch Änderungen vorschlagen, ginge die Sache nochmal in den Rat zur zweiten Lesung.
Update 27.10.2015: Heute hat das Parlament dem Text des gemeinsamen Standpunkts des Rates zugestimmt, die Verordnung ist damit erlassen und wird am dritten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt in Kraft treten und - mit Ausnahmen - ab 30. April 2016 gelten (Text des Standpunktes des Rates; Beschluss des Europäischen Parlaments)]
Update 26.11.2015: Die Verordnung ist nun im Amtsblatt kundgemacht und tritt damit am 29.11.2015 in Kraft)

In der Nacht vom 29. auf den 30. Juni ist es im Trilog also doch noch zu einem Deal zwischen Vertretern des Europäischen Parlaments und des Rates über die sogenannte TSM-Verordnung ("Telecom Single Market") gekommen. Von dem, was unter der damaligen Kommissions-Vizepräsidentin Kroes vor bald zwei Jahren etwas überambitioniert unter dem Schlagwort "Connected Continent" vorgestellt wurde (im Blog dazu zB hier und hier), ist nicht mehr viel übrig geblieben: gerade Roaming und "Maßnahmen betreffend offenes Internet" haben es in den nun abgestimmtem Verordnungstext geschafft. Dementsprechend wurde auch der Titel der Verordnung angepasst, sie soll (auf englisch, andere Sprachversionen kenne ich noch nicht) "Regulation of the European Parliament and of the Council, laying down measures concerning open internet and amending Regulation (EU) No 531/2012 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2012 on roaming on public mobile communications networks within the Union" heißen.

Die Eckpunkte der Einigung wurden in diversen Pressemitteilungen (zB des Parlaments, des Rates und der Kommission) oder "fact sheets" mitgeteilt; es gab auch eine gemeinsame Pressekonferenz von Vertretern des Parlaments, der Kommission und des Rates (Aufzeichnung hier). Soweit ich das überblicke, haben alle Parlamentsfraktionen mit Ausnahme der Grünen die Einigung begrüßt; die grüne Position wird von MEP Michel Reimon in seinem Blog dargelegt. Auf die PR rund um die Beschlussfassung möchte ich aber hier nicht eingehen (wenngleich ich überlege, bei Gelegenheit einmal etwas über "Legislation PR" zu schreiben - das ist ja mittlerweile eine eigene Kunstform in der PR, bei der man der Öffentlichkeit eben beschlossene oder mit Vorliebe auch noch längst nicht beschlossene Rechtsvorschriften mit dem entsprechenden Spin "verkauft"; ob die beworbenen Inhalte wirklich in den Rechtsvorschriften zu finden sind, ist dabei meist zweitrangig).

Auf der Grundlage des (noch nicht offiziellen) Textes der Einigung versuche ich den wesentlichen Inhalt kurz darzustellen. [Update 08.07.2015: der Rat hat nun den - vom COREPER heute angenommenen - Text samt Erwägungsgründen veröffentlicht; die Erwägungsgründe konnte ich bei der folgenden Darstellung noch nicht berücksichtigen]

I. "Offenes Internet"
Vorweg: noch ist der Text ein Entwurf, auf den man sich im Trilog verständigt hat, von dem also mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist, dass er ohne substantielle Änderungen beschlossen werden wird (mehr zu den nächsten Schritten im Gesetzgebungsverfahren siehe weiter unten, III.). Akkordiert wurde offenbar nur der reine Verordnungstext, die dazupassenden Erwägungsgründe müssen erst ausformuliert werden. Gerade bei so umstrittenen Themen führt das übrigens nicht selten dazu, dass jede Seite noch Wünsche in die Erwägungsgründe hineinreklamiert, die mit dem tatsächlich verbindlichen Text kaum mehr in Verbindung stehen, sodass die eigentlich der Erläuterung dienenden Erwägungsgründe gelegentlich mehr verwirren als aufklären.

- Internetzugangsdienst
Die Verordnung definiert den Begriff des Internetzugangsdienstes, bei dem es sich um einen öffentlichen elektronischen Kommunikationsdienst handelt, der Zugang zum Internet und dadurch die Verbindung zu praktisch allen Endpunkten ("virtually all end points") des Internets herstellt, unabhängig von der Netzwerktechnologie und vom verwendeten Endgerät.

- "Open internet"
Die zentrale Bestimmung der Verordnung ist Art 3, der mit "Safeguarding of open internet access" überschrieben ist (der Begriff "net neutrality" wurde - aus gutem Grund - bewusst vermieden und kommt im gesamten Text nicht vor). Absatz 1 verspricht einmal Zugang zu allen gewünschten (legalen) Inhalten, Anwendungen und Diensten, und die Endnutzer sollen auch bei der Auswahl ihres Endgeräts frei sein (also kein "Routerzwang"):

End-users shall have the right to access and distribute information and content, use and provide applications and services and use terminal equipment of their choice, irrespective of the end-user’s or provider’s location or the location, origin or destination of the service, information or content, via their internet access service.
This paragraph is without prejudice to Union law or national law, in compliance with Union law, related to the lawfulness of the content, application or services.

Dieses Recht soll auch durch Vereinbarungen zwischen Providern und Endnutzern über wirtschaftliche und technische Bedingungen sowie Eigenschaften des Internetzugangsdienstes wie Preis, Datenvolumen und Geschwindigkeit sowie durch "any commercial practices conducted by providers of internet access services" nicht beschränkt werden dürfen.

- Traffic Management
Art 3 Abs 3 der Verordnung regelt die Verpflichtung der Access-Provider, jeden Verkehr gleich zu behandeln. Dies hindert jedoch angemessene Traffic Management-Maßnahmen nicht; diese müssen transparent, nicht diskriminerend und verhältnismäßig sein und dürfen auch nicht auf wirtschaftliche Überlegungen gegründet sein, sondern lediglich auf objektiv unterschiedliche Qualitätsanforderungen spezifischer Kategorien des Verkehrs ("objectively different technical quality of service requirements of specific categories of traffic"). Das bedeutet aber, dass Traffic Management so weit verstanden wird, dass tatsächlich eine unterschiedliche Behandlung verschiedener Verkehrskategorien erlaubt ist, solange sie auf objektiven Qualitätsanforderungen beruht (zB bei bestimmten Diensten besonders niedrige Latenzzeiten).

Über diese - schon recht weit verstandenen - Traffic Management-Maßnahmen hinaus dürfen Einschränkungen nur im notwendigen Umfang vorgenommen werden, um Rechtsvorschriften des Unionsrechts (oder des nationalen, unionsrechtskonformen Rechts) einzuhalten (zB also "Netzsperren", soweit sie nach der kino.to-Rechtsprechung zulässig sind), oder um eine Verstopfung des Netzes zu verhindern oder deren Auswirkungen zu mildern; in diesem Fall ist eine unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Verkehrskategorien nicht zulässig.

- "Other services" (Spezialdienste)
Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste dürfen auch "andere Dienste als Internetzugangsdienste" anbieten, die für bestimmte Inhalte, Anwendungen oder Dienste optimiert sind, wenn diese Optimierung notwendig ist, um den dafür notwendigen Qualitätsstandard zu erreichen:

Providers of electronic communications to the public, including providers of internet access services, and providers of content, applications and services shall be free to offer services other than internet access services which are optimised for specific content, applications or services, or a combination thereof, where the optimisation is necessary in order to meet requirements of the content, applications or services for a specific level of quality.

Diese Dienste dürfen aber nur angeboten werden, wenn die Netzkapazität ausreichend ist, um sie zusätzlich zu einem Internetzugangsdienst zu erbringen. Diese Dienste dürfen auch nicht als Ersatz für einen Internetzugangsdienst verwendbar sein oder angeboten werden, und sie dürfen der Verfügbarkeit und Qualität von Internetzugangsdiensten nicht schaden.

- Monitoring
Die nationalen Regulierungsbehörden müssen die Einhaltung der Bestimmungen überwachen und die Verfügbarkeit von nicht diskriminierendem Internetzugang auf einem Qualitätsniveau, das Fortschritte in der Technologie widerspiegelt, fördern. Dazu darf die Regulierungsbehörde auch technische Eigenschaften und Mindestqualitätsstandards festslegen.

- Vertragsrecht
Wieder einmal werden in der Verordnung auch Mindestinhalte für Verträge festgelegt. Der Provider muss insbesondere Informationen über Traffic Management-Maßnahmen in den Vertrag aufnehmen, und er muss darüber informieren, wie sich Beschränkungen des Datenvolumens oder der Geschwindigkeit, aber auch andere Quality of Service-Parameter auf den Internetzugang auswirken. Schließlich muss er darüber informieren, wie sich "other services" (der Begriff sepcialised services wird auch vermieden) in der Praxis auf den Internetzugangsdienst des Nutzers auswirken können.

Diese Bestimmungen zeigen meines Erachtens sehr deutlich, dass die Verordnung den Weg zu einem Mehrklassen-Internet geht: denn wenn man über verschiedene QoS-Parameter und deren Auswirkungen informieren muss, dann setzt dies auch voraus, dass es Verträge mit solchen unterschiedlichen QoS-Parametern gibt und sich dies auf die Qualität des Internetzugangsdienstes spürbar auswirkt. Dasselbe gilt für die Spezialdienste: wenn man darüber informieren muss, wie sich das Abo eines Spezialdienstes auf den "normalen" Internetzugang auswirkt, dann setzt dies die Möglichkeit einer solchen Auswirkung voraus.

- Sondergewährleistung?
Die Access Provider müssen auch über die Up- und Download-Geschwindigkeiten informieren, wobei es bemerkenswert ist, wie hier zwischen Festnetz und Mobilnetz unterschieden wird: im Festnetz muss die mindest, normal verfügbare, höchste und die beworbene Geschwindigkeit angegeben werden (heißt das, dass die beworbene Geschwindigkeit mit den tatsächlichen Geschwindigkeiten gar nichts zu tun haben muss? Das wäre wenigstens realitätsnah), im Mobilnetz nur die geschätzte höchste und die beworbene Geschwindigkeit.

Jede signifikante - dauerhafte oder wiederkehrende - Abweichung zwischen der tatsächlichen Geschwindikeit oder anderen QoS-Parametern und den öffentlichen Angaben eines Diensteanbieters stellt eine "non-conformity of performance" (Leistungsstörung) dar, die den Konsumenten (warum hier nicht Endnutzer?) zur Inanspruchnahme der Abhilfemaßnahmen nach nationalem Recht berechtigt - dies allerdings nur unter der Voraussetzung, dass die maßgeblichen Tatsachen durch einen Monitoring-Mechanismus festgestellt wurden, der von der nationalen Regulierungsbehörde zertifiziert wurde.

Diese Bestimmung irritiert insofern, als sie auch als Einschränkung des bestehenden Gewährleistungsrechts gelesen werden kann: denn die öffentlichen Angaben eines Anbieters werden, wenn im Vertrag nichts anderes bestimmt ist, auch jetzt in der Regel als gewöhnlich vorausgesetzte Eigenschaften anzusehen sein, deren Fehlen Gewährleistungsfolgen auslöst. Dass die Abhilfemaßnahmen des Gewährleistungsrechts nun aber nur dann in Anspruch genommen werden könnten, wenn es einen entsprechenden Monitoring-Mechanismus gibt (und dieser allein als Beweismittel zugelassen wäre), scheint mir allerdings über das Ziel der Verordnung hinausgehend, zumal nichts darauf hindeutet, dass die vertragliche Position des Endnutzers verschlechtert werden sollte.

- Strafen
Die Mitgliedstaaten müssen effektive, verhältnismäßige und abschreckende Strafen für die Verletzung der "open internet"-Bestimmungen festlegen.

- Anwendungszeitpunkt - und das Ende für nationale Netzneutralitätsregeln
Die Verordnung ist ab 30. April 2016 anwendbar. Abweichende nationale Bestimmungen - also die Regeln über die Netzneutraliät in Slowenien und den Niederlanden - dürfen noch bis 31. Dezember 2016 angewendet werden.

II. Roaming
Zum Thema Roaming war die Ausgangslage ja leichter verständlich: dass die "Abschaffung" kommen würde, war klar, strittig war vor allem der Zeitpunkt und in welchem Umfang das "kostenlose" Roaming (Roaming zu Inlandspreisen oder "roam like home") verfügbar sein sollte. Entgegen der allgemeinen PR waren ja weder Kommission noch Parlament für ein gänzliches Abschaffen von Roamingentgelten: Der Kommissionsvorschlag sah vor, dass der Anbieter die Nutzung des Roamings zu Inlandspreisen durch ein fair use-Kriterium beschränken können sollte ("... schließen nicht aus, dass ein Roaminganbieter die Nutzung regulierter Endkundenroamingdienste zu geltenden Inlandspreisen unter Bezugnahme auf ein Kriterium der üblichen Nutzung beschränkt." Auch die legislative Entschließung des Parlaments sah diese Einschränkungsmöglichkeit vor ("um eine zweckwidrige oder missbräuchliche Nutzung von Endkundenroamingdiensten zu verhindern, dürfen Roaminganbieter eine „Fair-Use-Klausel“ für die Nutzung regulierter Endkundenroamingdienste, die zu den geltenden Inlandspreisen bereitgestellt werden, anwenden").

- fair use
Nach dem nun vorliegenden Text soll der Zielzustand - grundsätzlich keine Roamingaufschläge bei Roaming innerhalb der EU - in knapp zwei Jahren (am 15. Juni 2017) erreicht werden. Auch dieser Text sieht eine "fair usage"-Einschränkung vor:

Roaming providers may apply in accordance with this Article and the implementing acts referred to in Article 6b ter a “fair use policy” to the consumption of regulated retail roaming services provided at the applicable domestic retail price level, in order to prevent abusive or anomalous usage of regulated retail roaming services by roaming customers, such as use of such services by roaming customers in another Member State than that of his domestic provider for purposes other than periodic travel.
Any fair use policy shall enable the roaming provider’s customers to consume volumes of regulated retail roaming services at the applicable domestic retail price that are consistent with their respective tariff plans.

Was unter "fair use" zu verstehen ist, soll von der Kommission (nach Konsultation mit BEREC) mit einem Durchführungsrechtsakt bis spätestens 15. Dezember 2016 festgelegt werden. Dabei muss die Kommission Folgendes berücksichtigen:

(i) the evolution of pricing and consumption patterns in the Member States;
(ii) the degree of convergence of domestic price levels across the Union;
(iii) the travelling patterns in the Union;
(iv) any observable risks of distortion of competition and investment incentives in home and visited markets.

Mit diesem Kunstgriff schieben Parlament und Rat die undankbare Aufgabe, den Umfang des "fair use"-Kontingents festzulegen, der Kommission zu. Angesichts der Kritik, die nach Bekanntwerden der von der lettischen Ratspräsidentschaft zur Diskussion gestellten fair use-Grenzen (zuletzt zB 50 Min/Jahr; siehe im Blog hier [am Ende]) laut wurde, ist das durchaus verständlich. Ich würde erwarten, dass das Kontingent letztlich etwas umfangreicher ausfallen wird, als es die lettische Präsidentschaft vorgeschlagen hatte - aber vielreisende Vieltelefonierer sollten sich doch nicht zu früh freuen.

- Begrenzung der Roamingaufschläge bei Überschreitung des fair use-Kontingents

Wer mehr telefoniert oder surft als die fair usage-policy zulässt, darf dafür jedenfalls nicht mehr zahlen als 0,19 € pro Minute für aktive Telefonate, 0,06 € für abgehende SMS und 0,20 € pro MB Daten. Dieser Preis setzt sich aus dem Inlandstarif und dem Roamingzuschlag zusammen, wobei der Roamingzuschlag höchstens dem maximalen Großkundenentgelt nach der Verordnung entsprechen darf (0,05 € für Anrufe, 0,02 € für SMS und 0,05 € pro MB). Ist der Inlandstarif also entsprechend niedrig, wird auch der Gesamtpreis für den Roaminganruf noch deutlich unter 0,19 € liegen. Für Passivgespräche darf nicht mehr als der europaweite gewichtete Durchschnitt der jeweils höchsten nationalen Mobilterminierungsentgelte verlangt werden.

- Zuschlag auf Inlandspreise

Die Abschaffung der Roamingentgelte kann natürlich zu Verteuerungen bei den Inlandsgesprächen führen. Nachdem die Preisbildung auf Endkundenmärkten im Telekombereich grundsätzlich frei ist (sieht man vom Roaming ab und vom Ausnahmefall, in dem einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem Endkundenmarkt als spezifische Verpflichtung die Entgeltkontrolle auferlegt bekommt), können die Betreiber ihre Preise grundsätzlich autonom anpassen.

Dennoch sieht die Verordnung eine zusätzliche Möglichkeit zur Preiserhöhung vor, um nach dem Wegfall der Roamingentgelte die "Nachhaltigkeit" des Inlandstarifs (sustainability of the domestic charging model") zu sichern. In außergewöhnlichen Umständen kann demnach ein Anbieter, dessen tatsächliche Kosten aus dem Roaming nicht gedeckt werden können, einen Zuschlag verrechnen. Dieser Zuschlag muss von der Regulierungsbehörde genehmigt werden. Die Kommission soll wiederum mit einem Durchführungsrechtsakt die Methoden festlegen, um die "sustainability" zu bewerten.

- Übergangs-Roamingentgelte

Zwischen 30. April 2016 (Inkrafttreten der Verordnung) und 15. Juni 2017 (Wirksamwerden der "Abschaffung" der Roamingentgelte) werden die höchstzulässigen Roamingentgelte neuerlich verringert, wobei nur mehr ein Aufschlag auf die Inlandstarife verrechnet werden darf. Dieser Aufschlag darf die höchsten Großkundenentgelte nicht übersteigen, also wiederum 0,05 € für Anrufe, 0,02 € für SMS und 0,05 € pro MB).

- Wholesale-Review

Mit Inkrafttreten der Verordnung wird die Kommission auch verpflichtet, einen Review des Wholesale Roaming Markts durchzuführen:

The Commission shall review, inter alia, the degree of competition in national wholesale markets, and in particular assess the level of wholesale costs incurred and wholesale charges applied, and the competitive situation of operators with limited geographic scope, including the effects of commercial agreements on competition as well as the ability of operators to take advantage of economies of scale. The Commission shall also assess the competition developments in the retail roaming markets and any observable risks of distortion of competition and investment incentives in home and visited markets.

Dieser Review soll bis 15. Juni 2016 abgeschlossen sein und auf seiner Grundlage sollen die Regelungen über Großkundenentgelte in der Roamingverordnung angepasst werden,

III. Wie geht das Gesetzgebungsverfahren weiter?
Der jetzt vorliegende Text wurde im sogenannten "Trilog" ausgehandelt; dabei treffen VertreterInnen der Ko-Gesetzgeber Parlament und Rat sowie der Kommission aufeinander und versuchen, sich auf eine gemeinsame Position zu verständigen, die dann von Parlament und Rat im ordentlichen Gesetzgebungs­verfahren angenommen werden kann (siehe zum Trilog bzw zum Gesetzgebungsverfahren schon hier, gegen Ende).

Formal befindet sich das Gesetzgebungsverfahren jetzt noch immer im Stadium nach der ersten Lesung im Parlament und vor der ersten Lesung im Rat. Wenn der Text, auf den man sich im Trilog geeinigt hat, finalisiert ist und auch die Erwägungsgründe ausformuliert vorliegen, wird er zunächst - nach der Freigabe im COREPER - dem Rat vorgelegt. [Update 08.07.2015: COREPER hat den Text heute angenommen, siehe die Pressemitteilung des Rates und den angenommenen Text]

Der Rat wird dann den Text als seinen Standpunkt in erster Lesung annehmen (Art 294 Abs 5 AEUV) und ihn daraufhin dem Parlament übermitteln. Der Rat kann seinen Standpunkt in jeder beliebigen Ratsformation annehmen, dh er müsste nicht auf die nächste Tagung in der Formation TTE (Transport, Telekommunikation, Energie) warten (nach dem provisorischen Kalender der luxemburgischen Präsidentschaft wäre die nächste TTE-Ratstagung mit Telekom-Themen erst für den 11. Dezember vorgesehen).

Das Parlament kann dann innerhalb von drei Monaten diesen Standpunkt billigen, in diesem Fall "gilt der betreffende Rechtsakt als in der Fassung des Standpunkts des Rates erlassen." Das Parlament könnte aber auch Änderungen vorschlagen, dann ginge das wieder zum Rat in zweiter Lesung - danach, wenn der Rat das nicht akzeptiert, bliebe nur mehr der Vermittlungsausschuss (näheres dazu in Art 294 AEUV).

Update zum TSM (Telecom Single Market): Trilog nur über Roaming und "open internet" (Netzneutralität)

Wieder einmal ein Zwischenupdate zum Stand des EU-Gesetzgebungsvorhabens für den Binnenmarkt für elektronische Kommunikation, aka Telecom Single Market (TSM), in dem letzte Woche durch einen Beschluss im Rat (auf COREPER-Ebene) wieder etwas Bewegung aufgekommen ist. Es scheint damit nun wieder wahrscheinlicher, dass es tatsächlich zu einer - allerdings gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag ziemlich abgespeckten - Verordnung kommen könnte.

Was bisher geschah:

a) Vorschlag der Kommission
Ausgangspunkt des Gesetzgebungsvorhabens war der Vorschlag der Kommission für eine Verordnung über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents (dazu im Blog insbesondere hier und hier): das war ein umfangreiches Rechtssetzungsvorhaben, das insbesondere im Sinne einer Förderung europaweiter Unternehmen eine einheitliche europaweite Genehmigung für Anbieter und eine weitgehende Harmonisierung von Frequenznutzungen vorsah, aber auch ein - im Detail kompliziertes - Zurückfahren von Roamingentgelten ab Mitte 2016 sowie Ansätze für eine Art "Netzneutralität light".

b) Erste Lesung im Europäischen Parlament
Im April 2014 hat das Europäische Parlament in seiner ersten Lesung eine legislative Entschließung gefasst, die in vielen Punkten so deutlich vom Vorschlag der Kommission (und auch von der vorauszusehenden Position des Rates) abwich, dass auf dieser Basis eine Einigung nicht ernsthaft erwartet werden konnte. Das zeigte sich vor allem im Bereich der Frequenzverwaltung, der freilich in der Öffentlichkeit weit weniger präsent war als die beiden leicht kommunizierbaren Themen Roaming und Netzneutralität. Zu Roaming wollte das - damals in Vorwahlstimmung befindliche - Parlament die Kommission noch übertrumpfen und die Reduktion der Roamingentgelte vorziehen; außerdem schloß sich die Mehrheit im Parlament einer etwas netzneutralitätsfreundlicheren Position an, als dies von der Kommission (und der Industrie) gewünscht worden war (zu Details siehe im Blog hier).

c) Beratungen im Rat
Für den verbindlichen Beschluss einer Rechtsnorm auf europäischer Ebene braucht es im (hier anzuwendenden) ordentlichen Gesetzgebungsverfahren übereinstimmende Beschlüsse von Parlament und Rat (mehr zum Verfahrensablauf schon in diesem Blogpost hier, gegen Ende). In der Ratsarbeitsgruppe, in der die mitgliedstaatlichen Beamten verhandeln, um eine Beschlussfassung auf Ministerebene vorzubereiten, war die Begeisterung für das Vorhaben eher gering, die Verhandlungen zogen sich hin, es stand auch ein völliges Scheitern im Raum. Letzten November gab es dann ein wenig Aufregung, als einzelne interne Dokumente veröffentlicht wurden; ich habe dazu einen Beitrag im Blog geschrieben, in dem ich auch meine Einschätzung äußerte, dass der Beschluss eines Gesamtpaktes nicht mehr zu erwarten sei, dass aber neben Roaming auch das Thema Netzneutralität (gegenüber dem für 2016 zu erwartenden Vorschlag für einen regulären "Review" des Rechtsrahmens) vorgezogen werden könnten.

Das aktuelle Mandat der Ratspräsidentschaft für den informellen Trilog

Ende Februar wurde in der Ratsarbeitsgruppe ein Text für eine Ratsposition fertiggestellt, die letzte Woche im COREPER abgesegnet wurde (dem Vernehmen nach mit nur sehr vereinzelten Gegenstimmen). Sie bildet die Grundlage für das Verhandlungsmandat der Ratspräsidentschaft (siehe dazu die Presseaussendung des Rats), mit dem nun der sogenannte informelle Trilog gestartet werden kann (siehe auch dazu bereits hier, gegen Ende). Ziel ist es, zu einer weitgehenden Übereinstimmung zu kommen, sodass in zweiter Lesung einheitliche Beschlüsse von Rat und Parlament gefasst werden können (und die Kommission den Vorschlag nicht zurückzieht).

Der Textentwurf der Ratsarbeitsgruppe, auf dessen Grundlage das Mandat beschlossen wurde, wurde von EDRi öffentlich gemacht. Er beschränkt sich tatsächlich auf die beiden Punkte "Netzneutralität" und Roaming - alle anderen Themen des Kommissionsvorschlags bleiben tatsächlich außen vor. Beim Thema Netzneutralität ist der Text nahe an der Kommissionposition. Er will ein "offenes Internet" schützen, was aber erstens Vorrang für "specialised services" und zweitens Differenzierunngen nach Preis, Geschwdindigkeit oder anderen wirtschaftlichen oder technischen Gesichtspunkten nicht ausschließen soll. Zugang zum Internet soll demnach Zugang zu "im Wesentlichen [substantially] allen Endpunkten des Internets" bedeuten; Traffic Management ist zulässig, ebenso Einschränkungen aus rechtlichen Gründen (siehe dazu näher Art 3 des Textes). Die Regulierungsbehörden sollen die Qualität des Internetzugangs beobachten, BEREC soll Leitlinein erstellen (beides in Art 4 des Textes) und die Mitgliedstaaten sollen bei nicht in der Verordnung für zulässig erklärten Einschränkungen auch Strafen verhängen (Art 5 des Textes).

Für den Roamingbereich sollen dieselben Preise für Telefonate im EU-Ausland wie im Inland gelten, allerdings beschränkt auf eine "basic allowance", also ein - nicht näher definiertes - Minimalkontingent, das auf die durchschnittlichen Reise- und Verbrauchsgewohnheiten aller Europäer abstellt (da übrigens im Durchschnitt zB nur 16 Prozent aller EU-Bürger 4 oder mehr Nächte im Ausland verbringen, sollte man sich da keine umfangreiche "allowance" erwarten). Darüber hinaus soll nicht mehr verlangt werden dürfen als der gewichtete Durchschnitt der höchsten(!) Mobilterminierungsentgelte in der Union. Dieser Durchschnitt soll vom BEREC festgestellt werden, dessen diesbezügliche Entscheidung nach Vorstellung des Rates auch Gegenstand von Verfahren vor dem EuGH sein könnten (was die Kommission in dieser Form wohl schon deshalb nicht akzeptieren kann, weil BEREC gerade nicht als Behörde eingerichtet wurde, deren Entscheidungen beim EuG bzw EuGH bekämpfbar sein sollten). Dieses Roamingmodell sollte ab 30.06.2016 angewendet werden (für Verträge, die schon vor dem Inkrafttreten abgeschlossen wurden, mit 01.01.2017).

Ganz wesentlich beim Text des Rates ist, dass die geplante Verordnung - wie auch von der Kommission gewünscht - eine Vollharmonisierung bewirken soll; mit anderen Worten: abweichende Regelungen - etwa die Netzneutralitätsbestimmumgen in den Niederlanden - müssten angepasst werden, die Mitgliedstaaten dürften Netzneutralität nicht mehr strenger - oder weniger streng - regulieren als die Verordnung vorsieht.

Was bedeutet dieses Mandat?

Unter regulären Umständen würde die Kommission wohl ihren Vorschlag zurückziehen, da sie eine derartige Amputation gerade der für sie wichtigsten Punkte (einheitliche Genehmigung, Frequenzharmonisierung) nicht ohne völligen Gesichtsverlust hinnehmen könnte. Hier ist aber vieles anders: zunächst einmal ist nicht mehr dieselbe Kommission im Amt, die den Vorschlag 2013 erstattet hat. Vor allem aber haben sich fast alle politisch Verantwortlichen - in Kommisison, Parlament und auch Rat - auf eine Senkung der Roamingentgelte einzementiert, und mit einer Zurückziehung würde die Kommission de facto als Sündenbock für das Ausbleiben der vielfach angekündigten Absenkung dastehen, was sie sicher vermeiden will. Hinzu kommt, dass Netzneutralität ein politisch dermaßen heikles (und aus Kommissionssicht unberechenbares) Thema geworden ist, dass man es vor dem Gesamtreview des Rechtsrahmens, aber auch schon vor dem "Digital Single Market"-Vorhaben, jedenfalls aus dem Weg geräumt haben will, hat es doch das Potential, das eine oder andere sonstige Vorhaben komplizierter zu machen.

Ich erwarte daher nicht, dass die Kommission ihren Vorschlag zurückzieht, sondern eher im Gegenteil, dass sie der Ratsposition recht aufgeschlossen gegenübersteht (Kommissions-Vizepräsident Andrus Ansip hat zwar in einem Tweet noch gemeint, dass die Gespräche auch das Thema Frequenzen umfassen würden, aber das ist wohl aussichtslos). Darauf deuten auch Informationen hin, wonach das Kabinett des Kommissars Oettinger recht eindringlich auf zweifelnde Mitgliedstaaten eingewirkt haben soll, um die Beschlussfassung im Rat zu erreichen.

Auch das Parlament steckt in einer Zwickmühle: es wollte zwar mehr als der Rat, sowohl quantitativ (beim Regelungsumfang, aber das dürfte das geringste Problem sein) als auch inhaltlich (schnellere Absenkung der Roamingentgelte, etwas netzneutralitäts-freundlichere Regeln). Aber es muss auch das Verprechen niedrigerer Roamingentgelte einlösen.

Was ist nun zu erwarten? Ich gehe davon aus, dass beim Roaming etwas geschehen muss, eben weil sich alle ziemlich einzementiert haben. Das völlige Verbot von Roamingentgelten - das natürlich ein Eingriff zugunsten großer, mitgliedstaat-übergreifend tätigter Unternehmen wäre - dürfte unmittelbar noch nicht durchsetzbar sein. Ich erwarte, dass es zu einer Einigung bei einer etwas großzügigeren "basic allowance" kommen könnte; alternativ dazu schiene allenfalls auch ein "gemütlicheres" gänzliches Ausphasen der Roamingentgelte denkbar.

Welche trade-offs eine Einigung bei den Roamingentgelten für das zweite Verhandlungsthema, die Netzneutralität, mit sich bringen könnte, ist für mich derzeit schwer einschätzbar. Grundsätzlich wird man den Unternehmensinteressen, je mehr man sie bei den Roamingentgelten beschneidet, umso mehr beim Thema Netzneutralität Rechnung tragen. Hier trifft sich auch die Position der Kommission, die "specialised services" auf jeden Fall sicherstellen will und im Übrigen auf "Vertragsfreiheit" und Transparenz setzt (dh Einschränkungen der Netzneutralität sollen zulässig sei, wenn sie entsprechend vereinbart und den Kunden transparent sind) mit der mehrheitlichen Ratsposition. Allzu hinhaltend wird der Widerstand dagegen vom Parlament (dessen Mehrheiten beim Thema Netzneutralität ziemlich unsicher sind) auch nicht sein, wenn ein brauchbarer Roamingkompromiss zustande kommt.

PS: Noch eine Anmerkung zur Kommissionsposition und Oettingers "Taliban"-Äußerung:

Hat sich an der Position der Kommission zur Netzneutralität nach dem Amtsantritt der neuen Kommission etwas geändert? Es deutet nichts darauf hin. Dass Kommissar Oettinger für unterschiedliche Geschwindigkeiten bzw den Schutz von "specialised services", etwa für Gesundheitsanwendungen, ist, hat er selbst - in der ihm eigenen etwas originellen Art - bekanntgegeben (Transkript des Videos auf netzpolitik.org). Inhaltlich unterscheidet er sich dabei freilich nicht im Geringsten von Neelie Kroes, die zwar gern vom "open internet" sprach, aber letztlich immer denselben Standpunkt vertrat wie Oettinger. So sagte sie zB noch in ihrer Rede vor der Abstimmung im Europäischen Parlament, dass "safeguards for specialised services" notwendig seien, und sie sprach dort - wie nun auch Oettinger in seiner "Taliban"-Wortmeldung - besonders die Gesundheitsdienste an: "Can we say to hospitals and healthcare workers they can't try out new telehealth procedures? All those things depend on enhanced quality of service." Oettinger klingt eigentlich nur wie ein akustisch etwas verunglücktes Echo von Kroes, inhaltlich sind seine Aussagen aber auf derselben Linie.

Update 16.04.2015: ein aktuelles Dokument der Präsidentschaft zur Vorbereitung des 2. Trilog-Treffens wurde am 16.04.2015 von statewatch.org veröffentlicht - es dokumentiert auch bereits Kompromissangebote des Rates (zB Vorziehen der Evaluation auf Ende 2017) und enthält erste konkrete Zahlen, was in der "basic allowance" enthalten sein soll: an mindestens 7 Tagen pro Jahr mindestens 5 Min Sprachtelefonie (aktiv und passiv), 5 SMS und 10 MB Daten.

Update 28.04.2015: wieder hat statewatch.org ein Dokument der Ratspräsidentschaft zur Vorbereitung des nächsten (dritten) Trilog-Treffens veröffentlicht. Änderungen gegenüber dem letzten Dokument finden sich nur bei der "basic allowance" - in diesem Kontigent sollen nun 50 Minuten Sprachtelefonie (aktiv und passiv), 50 gesendete SMS und 100 MB Daten, jeweils pro Jahr, enthalten sein, wobei die Betreiber - um einem Missbrauch(!?) dieser basic allowance zu begegnen - auch eine tägliche, wöchentliche, monatliche oder sonstige periodische "allowance" vorsehen können, wenn diese insgesamt mindestens die 50 Min/SMS bzw 100 MB pro Jahr erreicht und die "basic communication needs" des Konsumenten erfüllt - denkbar wären also vielleicht auch 5 Minuten pro Monat. Dass das schon der Durchbruch sein könnte, dem das Parlament freudig zustimmt, kann ich mir nicht wirklich vorstellen.

Update 29.04.2015: nun wurde auch ein Dokument der Kommission geleakt, in dem - nur zum Thema Netzneutralität - mögliche Kompromissvarianten dargestellt werden; hier abrufbar.

Update 19.05.2015: politico.eu hat ein "non-paper" der lettischen Präsidentschaft veröffentlicht, das ausgehend von einem Vorschlag des Europäischen Parlaments die Sitzung der Ratsarbeitsgruppe am 19.05.2015 vorbereiten sollte.

Netzneutralität in der EU wieder einmal in Gefahr? Nicht mehr und nicht weniger als bisher!

Reuters hat angefangen: EU leans towards broader net neutrality rules hieß es vor vier Tagen; dann kamen die anderen Medien, in denen zB von einer geplanten Verwässerung der Netzneutralität durch die EU die Rede war, und nun folgte auch EDRi (European Digital Rights), mit der Schlagzeile: Leaked documents show net neutrality may be in danger!

Was gibt es aber wirklich Neues? Meines Erachtens nicht allzu viel, wie gerade auch die beiden Dokumente zeigen, die EDRi "geleakt" hat (und die auch Grundlage für den Reuters-Bericht waren). Es handelt es sich um eine Note der italienischen Präsidentschaft an die Delegationen (in der Ratsarbeitsgruppe Telekommunikation und Informationsgesellschaft) mit Anhang, die der Vorbereitung der jüngsten Ratsarbeitsgruppensitzung dienten.

Um die Bedeutung solcher Dokumente einschätzen zu können, muss man ein wenig Verständnis für den Gesetzgebungsprozess auf Unionsebene aufbringen (siehe zum Verfahren gerade in dieser Sache im Blog schon hier [Punkt 3.]) und auch den Gesamtzusammenhang berücksichtigen.

Der Zusammenhang: es geht nicht nur um Netzneutralität, sondern um viel mehr: die Telekom-Binnenmarkt-Verordnung
Erstens geht es um das Rechtssetzungsvorhaben der Telekom-Binnenmarkt-Verordnung (oder "Vernetzer Kontinent"-Verordnung; oft auch im deutschen Sprachraum englisch als TSM- bzw "connected continent"-regulation bezeichnet). Der von der Kommission dazu im September 2013 vorgelegte Vorschlag (zu dem ich zB hier geschrieben habe) war ambitioniert, sowohl im Zeitplan als auch im Regelungsgegenstand - da war etwa eine EU-weite Genehmigung für "europäische Anbieter" genauso vorgesehen wie eine massive Stärkung der Rolle der Kommission bei der Frequenzverwaltung und der Wettbewerbsregulierung - und als eine Art Köder für das Europäische Parlament sollten auch weitere Einschnitte (aus Unternehmenssicht) bzw Verbesserungen (aus Kundensicht) beim Roaming dienen. Es war politisch durchaus schlau geplant - die Kommission rechnete damit, dass das Parlament die Roaming-Änderungen publikumswirksam noch vor der Europawahl beschließen wollte und dass im "Roaming-Windschatten" und dem durch die Wahlen gegebenen Zeitdruck das gesamte Vorhaben leichter durchgehen könnte.

Allerdings war das von der Kommission vorgelegte Gesamtpaket dann doch in manchen Punkten - vor allem bei der europaweiten Genehmigung und bei der Zentralisierung der Frequenzverwaltung - so überzogen, dass das geplante Denkmal für die scheidende Kommissarin Kroes schon vor der Errichtung langsam zu bröckeln begann. Im Rat - und das heißt zunächst einmal in der Ratsarbeitsgruppe, die auf Ebene der FachbeamtInnen der Mitgliedstaaten die Position des Rates vorbereitet - war der Widerstand ziemlich breit. Neben inhaltlichen Bedenken hing das sicher auch mit dem eher merkwürdigen rechtstechnischen Zugang zusammen: die Kommission hatte eine Verordnung vorgeschlagen, die quer zum bisherigen, überwiegend aus Richtlinien bestehenden Rechtsrahmen lag. Es war weder ein vollständiger "Review" des bestehenden Rechtsrahmens, noch eine bloße Ergänzung. Die Verordnung hätte damit auch massive Unschärfen in der Anwendung und Probleme bei der Anpassung der bestehenden nationalen Rechtsvorschriften mit sich gebracht. Das heißt also: ganz unabhängig vom Inhalt gab es durchaus gute Gründe, dem Verordnungsvorschlag mit Skepsis zu begegnen - und inhaltlich stand das Thema Netzneutralität nicht im Vordergrund der mitgliedstaatlichen Überlegungen.

Das Europäische Parlament, von den praktischen Problemen der Umsetzung bzw Anwendung in den Mitgliedstaaten doch deutlich weiter entfernt als die FachbeamtInnen in der Ratsarbeitsgruppe, hat sich mit dem Verordnungsvorschlag befasst und im April in erster Lesung eine legislative Entschließung getroffen. Dabei erzielten die Netzneutralitäts-Befürworter einen Erfolg, da ihre Positionen teilweise in die Entschließung Eingang gefunden haben (im Detail dazu im Blog hier [Punkt 2]). Abgesehen davon war aber die legislative Entschließung des Parlaments in manchen anderen Punkten so, dass ein Übernehmen dieser Position durch den Rat völlig ausgeschlossen ist.

Aktueller Stand des Gesetzgebungsverfahrens
Ich habe schon im April die Pläne der damaligen griechischen Ratspräsidentschaft, die "allgemeine Ausrichtung" (ein wesentlicher Schritt auf dem Weg zur Annahme einer Position des Rates in erster Lesung) noch im Juni zu erreichen, für sehr unwahrscheinlich gehalten. Tatsächlich ist es bislang noch nicht zu dieser allgemeinen Ausrichtung gekommen, und die italienische Ratspräsidentschaft plant diesen Schritt nun für die kommende Ratstagung der Telekomminister am 27.11.2014.

In diesem Zusammenhang sind nun die "geleakten" Dokumente zu verstehen. In der Ratsarbeitsgruppe war der Fortschritt bisher ziemlich schleppend, von der Annahme einer Position zum gesamten Verordnungsvorschlag ist man weit entfernt. Das Scheitern des gesamten Rechtssetzungsvorhabens steht ernsthaft im Raum. Das ergab sich auch aus dem Arbeitspapier der italienischen Ratspräsidentschaft aus dem September, in dem versucht wurde, einen möglichen Ausweg aus den ins Stocken geratenen Verhandlungen in der Ratsarbeitsgruppe zu finden. Auch dieses Papier kam nicht besonders gut an, 16 Mitgliedstaaten, so hieß es informell, seien explizit dagegen gewesen, den Kommissionvorschlag überhaupt weiter zu behandeln, nur 6 ausdrücklich dafür (der Rest war indifferent). Die Themen Roaming und Netzneutralität waren damals noch nicht einmal intensiver beraten worden.

Nun steht also das Ende der italienischen Ratspräsidentschaft bevor, und sie bemüht sich natürlich, noch eine erkennbare Wegmarke zu setzen, bevor der nächste Mitgliedstaat sein Glück mit dem eher unglücklichen Verordnungsvorschlag versuchen darf. Daher auch der Versuch, mit der "geleakten" Note der Präsidentschaft wenigstens irgendeine Art von Kompromisspapier vorzulegen, das in möglichst offenen Worten gefasst ist und damit eine Schein-Übereinstimmung ermöglicht - so nach dem Motto: wenn nichts wirklich drinsteht, kann jeder Mitgliedstaat hineininterpretieren, was er für richtig hält. So ist das Scheitern wenigstens nicht ganz so offensichtlich dokumentiert.

Heute tagt der Ausschuss der Ständigen Vertreter I (COREPER I), die nächsthöhere Ebene über der Ratsarbeitsgruppe. Der COREPER dient der Vorbereitung der Ratstagungen und befasst sich - unter vielen anderen Angelegenheiten - auch mit dem "Conected Continent"-Verordnungsvorschlag (siehe die Tagesordnung). Für die Ratstagung am 27.11.2014 wird versucht, eine "allgemeine Ausrichtung" zu erreichen, die notgedrungen relativ vage bleiben wird, und meines Erachtens auch kaum zu Verhandlungen mit dem Parlament taugen kann. Netzneutralität ist dabei ein interessantes, aber nicht das sperrigste Thema.

Wie geht es weiter?
Das Interessanteste an der Note der Ratspräsidentschaft ist eigentlich der Vorspann, in dem das Umfeld skizziert wird, in dem das aktuelle - mehr oder weniger gescheiterte - Gesetzgebungsvorhaben zu sehen ist.
Die - mittlerweile neue - Kommission wird sich wohl kaum darin verbeißen, das geplante Denkmal für Neelie Kroes noch zu retten und die "Connected Continent"-Verordnung unbedingt durchzuboxen - sie hat mittlerweile signalisiert, den regulären "Review" des Rechtsrahmens für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste in Angriff nehmen zu wollen. Eine Konsultation ist für 2015 (wohl noch im ersten Quartal) geplant, legislative Vorschläge eher Anfang 2016. Auch andere legislative Instrumente (insbesondere die Frequenzentscheidung) stehen vor einem Review. Die Tendenz geht ganz offensichtlich dazu, den Verordnungsvorschlag als Ganzes jedenfalls zu vergessen, und gleich Nägeln mit Köpfen zu machen, also eine ernsthafte Reform des Rechtsrahmens in Angriff zu nehmen.

Im Hinblick auf den politischen und medialen Druck, den Neelie Kroes mit ihrem Parlamentarier-Zuckerl der weiteren Reduzierung bzw Abschaffung der Roamingentgelte aufgebaut hat, wird man aber wohl kaum umhin kommen, den Roaming-Aspekt auch vom Rat vorzuziehen. Insofern könnte vom gesamten Projekt der "Connected Continent"-Verordnung vielleicht auch bloß eine Art Novelle zur Roaming-Verordnung übrig bleiben.

Das Thema Netzneutralität hat allerdings deutlich an öffentlichem Interesse gewonnen, und so steht - darauf deutet die "geleakte" Note der Ratspräsidentschaft hin - auch zur Debatte, neben Roaming auch das Thema Netzneutralität gegenüber dem regulären "Review" des Rechtsrahmens vorzuziehen. Ich bin nicht sicher, ob man sich das aus Sicht der Netzneutraliätsbefürworter wirklich wünschen kann: denn wenn im Roamingbereich die Netzbetreiber weiter nachgeben müssen, dann steht als Ausgleich für sie natürlich eine möglichst weiche Netzneutralitätsregelung (zB im Sinne der von der italienischen Ratspräsidentschaft angedeuteten bloßen "Prinzipien") im Raum. Insofern besteht die von EDRi diagnostizierte Gefahr natürlich wirklich.

Wirklich neu ist das alles freilich nicht. Die aktuellen Dokumente bestätigen nur die bisherige Einschätzung des Gesetzgebungsprozesses. Dazu verweise ich nochmals auf mein Blogpost aus dem April, wo ich das Verfahren näher geschildert habe, und auf die Veranstaltung der Rundfunk und Telekom Regulierungs GmbH vom 14.10.2014, die auf der Website der RTR dokumentiert ist, wo ich mich ebenfalls mit den möglichen Szenarien befasst habe.

Spoiler: Schutz der Netzneutralität "bleibt" nicht, sondern kommt erst - falls überhaupt - 2015 (frühestens)

Ich will die zivilgesellschaftliche Freude über den Abstimmungserfolg in Sachen Netzneutralität im Europäischen Parlament am vergangenen Donnerstag ja nicht trüben, aber zu drei Punkten wollte ich doch etwas anmerken: erstens zur aktuellen Rechtslage (ohne Verordnung), zweitens zum konkreten Beschluss des Parlaments und drittens zum Ausblick, wie es bis zu einer (allfälligen) verbindlichen Verordnung nun weitergeht.

1. Netzneutralität heute - oder: Was es nicht gibt, kann auch nicht abgeschafft werden
Der Kommission wurde vielfach der Vorwurf gemacht, sie wolle mit ihrem Verordnungsvorschlag die Netzneutralität abschaffen. Mit Einschränkungen könnte man diesen Vorwurf allenfalls für Slowenien und die Niederlande gelten lassen, wo es derzeit gesetzliche Regelungen zum Schutz der Netzneutralität gibt (Niederlande, Slowenien, jeweils inoffizielle Übersetzungen; siehe für eine Analyse auch diesen Artikel von Thomas Lohninger) - für alle anderen Mitgliedstaaten aber trifft der Vorwurf nicht zu, denn derzeit ist die Netzneutralität weder unionsrechtlich verankert noch in den Mitgliedstaaten (außer eben den Niederlanden und Slowenien).

Ob die Netzneutralitäts-Regelungen in den Niederlanden und Slowenien mit den aktuellen unionsrechtlichen Vorgaben vereinbar sind, ist übrigens zweifelhaft (die Kommission hat allerdings - wohl mehr aus politischen Überlegungen heraus - bisher kein Vertragsverletzungsverfahren eingeleitet); nach einer Neuordnung durch die aktuell diskutierte Verordnung wäre das neu zu überprüfen. In allen anderen Mitgliedstaaten, so auch in Österreich, gibt es keine vergleichbaren Regeln, die derzeit Einschränkungen der Netzneutralität verhindern könnten.

Beschränkungen der Netzneutralität sind daher - im Rahmen des allgemeinen Vertragsrechts und bei Erfüllung der telekomrechtlichen Informationspflichten (für Österreich siehe insbesondere § 25 Abs 4 Z 2 lit b, c, und e TKG 2003) - möglich und kommen auch in der Praxis vor (zB VoIP-Blocking in Mobilnetzen, siehe diesen BEREC-Bericht). Zu mehr als anekdotischen Ansätzen für eine gesetzliche Regelung hat es in Österreich bisher nicht gereicht (mehr dazu hier im Blog; zu Grundfragen der Netzneutralität verweise ich auch gern auf einen älteren Vortrag von mir aus 2008 [Manuskript, Folien]; die auch heute noch aktuelle Unions-Rechtslage habe ich bei einem Vortrag 2011 einmal zusammengefasst [Manuskript, S. 4- 9]).

Erich Möchel schreibt in seinem Bericht über die Abstimmung im Europäischen Parlament, dass sich das Plenum gegen die Empfehlungen der EU-Kommission entschieden habe, "die 'Verkehrsregeln' auf dem europäischen Markt grundlegend zu ändern". Das ist im Ergebnis schon richtig, denn die Kommission wollte erstmals einen - wenn auch nicht extrem ausgeprägten - gesetzlichen Schutz der Netzneutralität verankern, und das Parlament hat sich dafür entschieden, diese "Verkehrsregeln" in die gleiche Richtung, aber eben noch etwas grundlegender zu ändern, als es die Kommission vorgeschlagen hatte.

2. Was hat das Europäische Parlament überhaupt beschlossen?
Die Abstimmung betraf einen Verordnungsvorschlag der Kommission, mit dem der Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste in vielen Punkten abgeändert werden soll. Der vom Parlament gefasste Beschluss ist eine "Legislative Entschließung des Europäischen Parlaments vom 3. April 2014 zu dem Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents und zur Änderung der Richtlinien 2002/20/EG, 2002/21/EG und 2002/22/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1211/2009 und (EU) Nr. 531/2012 (COM(2013)0627".

Wie der lange Namen schon andeutet, geht es dabei um weit mehr als die in den Medien diskutierten Fragen der Netzneutralität und des Roamings. Ich will mich hier trotzdem auf das Thema Netzneutralität beschränken, wer die gesamte Entschließung lesen will, kann dies in der aktuell verfügbaren vorläufigen Fassung hier [als Word-Dokument!] tun (Übersicht der am 03.04.2014 angenommenen Texte). Der Text geht über rund 180 Seiten, wirklich lesbar - soweit EU-Rechtstexte überhaupt lesbar sind - wird er zudem nur im direkten Vergleich mit dem Verordnungsvorschlag der Kommission. Zum gesamten Inhalt des Kommissionsvorschlags habe ich übrigens im Blog hier und hier mehr geschrieben (und auf der Basis eines Vorentwurfs habe ich in einem Vortrag auf dem Salzburger Telekom-Forum 2013 auch ein paar kritische Anmerkungen zu den Vorhaben der Kommission - insbesondere zur geplanten Oligopolisierungder Telekom-Branche auf europäischer Ebene - angebracht).

Die zentralen Bestimmungen betreffend die Netzneutralität sollen laut Parlament nun wie folgt lauten (Hervorhebung hinzugefügt):

[Neue Ziffer 12a) und geänderte Ziffer 15) in den Definitionen des Art 2 Abs 2]
12a) „Netzneutralität“ bezeichnet den Grundsatz, nach dem der gesamte Internetverkehr ohne Diskriminierung, Einschränkung oder Beeinträchtigung und unabhängig von Absender, Empfänger, Art, Inhalt, Gerät, Dienst oder Anwendung gleich behandelt wird;
15) „Spezialdienst“ ist ein elektronischer Kommunikationsdienst, der für spezielle Inhalte, Anwendungen oder andere Dienste oder eine Kombination dieser Angebote optimiert ist, über logisch getrennte Kapazitäten und mit strenger Zugangskontrolle erbracht wird, Funktionen anbietet, die durchgehend verbesserte Qualitätsmerkmale erfordern, und als Substitut für Internetzugangsdienst weder vermarktet wird noch genutzt werden kann;

Artikel 23 - Freiheit der Bereitstellung und Inanspruchnahme eines offenen Internetzugangs und angemessenes Verkehrsmanagement
[hier wurden offenbar zwei widersprüchliche Änderungsanträge angenommen, in der zweiten, ebenfalls in der Entschließung enthaltenen Fassung lautet die Überschrift "Freiheit der Bereitstellung und Inanspruchnahme eines offenen Internetzugangs und Verkehrsmanagement" - ohne das Wort "angemessenes"](1) Endnutzer haben das Recht, über ihren Internetzugangsdienst Informationen und Inhalte abzurufen und zu verbreiten, Anwendungen und Dienste zu nutzen und bereitzustellen und Endgeräte ihrer Wahl zu nutzen, unabhängig vom Standort des Endnutzers oder des Anbieters und von Standort, Ursprung oder Bestimmung der Dienste, Informationen oder Inhalte.
(2) Anbietern von Internetzugang, Anbietern von öffentlicher elektronischer Kommunikation und Anbietern von Inhalten, Anwendungen und Diensten steht es frei, Endnutzern Spezialdienste anzubieten. Solche Dienste dürfen nur angeboten werden, wenn die Netzwerkkapazitäten ausreichen, um sie zusätzlich zu Internetzugangsdiensten bereitzustellen, und sie die Verfügbarkeit oder Qualität der Internetzugangsdienste nicht beeinträchtigen. Anbieter von Internetzugang für Endnutzer diskriminieren nicht zwischen funktional gleichwertigen Diensten und Anwendungen.
[Absatz 3 entfällt]
(4) Endnutzern werden vollständige Informationen gemäß Artikel 20 Absatz 2, Artikel 21 Absatz 3 und Artikel 21a der Richtlinie 2002/22/EG bereitgestellt, darunter Informationen zu allen angewandten Verkehrsmanagementmaßnahmen, die den Zugang zu und die Verbreitung von Informationen, Inhalten, Anwendungen und Diensten gemäß den Absätzen 1 und 2 beeinträchtigen können.
(5) Anbieter von Internetzugangsdiensten und Endnutzer können vereinbaren, Datenvolumina oder ‑geschwindigkeiten für Internetzugangsdienste zu begrenzen. Anbieter von Internetzugangsdiensten dürfen das in Absatz 1 genannte Recht nicht durch Blockierung, Verlangsamung, Änderung, Verschlechterung oder Diskriminierung gegenüber bestimmten Inhalten, Anwendungen oder Diensten oder bestimmten Klassen davon beschränken, außer in den Fällen, in denen Verkehrsmanagementmaßnahmen erforderlich sind. Verkehrsmanagementmaßnahmen müssen transparent, nicht diskriminierend, verhältnismäßig und erforderlich sein,
a) um einem Gerichtsbeschluss nachzukommen;b) um die Integrität und Sicherheit des Netzes, der über dieses Netz erbrachten Dienste und der Endgeräte der Endnutzer zu wahren;
[Buchstabe c) entfällt]
d) um die Auswirkungen einer vorübergehenden und außergewöhnlichen Netzüberlastung zu verhindern oder zu verringern, sofern gleichwertige Verkehrsarten auch gleich behandelt werden.
Maßnahmen des Verkehrsmanagements werden nicht länger als notwendig aufrechterhalten.
Unbeschadet der Richtlinie 95/46/EG dürfen im Rahmen von Maßnahmen zum Verkehrsmanagement nur solche personenbezogenen Daten verarbeitet werden, die für die in diesem Absatz genannten Zwecke erforderlich und verhältnismäßig sind, und sie unterliegen auch der Richtlinie 2002/58/EG, insbesondere in Bezug auf die Achtung der Vertraulichkeit der Kommunikation.
Anbieter von Internetzugangsdiensten richten geeignete, klare, offene und effiziente Verfahren für die Bearbeitung von Beschwerden zu mutmaßlichen Verstößen gegen diesen Artikel ein. Solche Verfahren lassen das Recht der Endnutzer, die Angelegenheit an die nationale Regulierungsbehörde zu verweisen, unberührt.

Artikel 30a - Überwachung und Durchsetzung
[...]
(5) Die nationalen Regulierungsbehörden richten geeignete, klare, offene und effiziente Verfahren zum Umgang mit Beschwerden wegen mutmaßlicher Verstöße gegen Artikel 23 ein. Die nationalen Regulierungsbehörden reagieren ohne unnötige Verzögerungen auf Beschwerden.

Daneben wurden auch die Erwägungsgründe (also der erklärende, nicht verbindliche Text) gegenüber dem Vorschlag der Kommission geändert - die wesentlichsten Passagen im Zusammenhang mit der Netzneutralität lauten in der Entschließung des Parlaments so:

(45) [...] Der Grundsatz der „Netzneutralität“ im offenen Internet bedeutet, dass der gesamte Datenverkehr ohne Diskriminierung, Einschränkung oder Beeinträchtigung und unabhängig von Absender, Empfänger, Art, Inhalt, Gerät, Dienst oder Anwendung gleich behandelt werden sollte. Laut der Entschließung des Europäischen Parlaments vom 17. November 2011 zu dem Thema "Offenes Internet und Netzneutralität in Europa" ist der offene Charakter des Internets sogar eine zentrale Triebkraft für die Wettbewerbsfähigkeit, das Wirtschaftswachstum, die gesellschaftliche Entwicklung und Innovationen, wodurch ein herausragendes Entwicklungsniveau bei Online-Anwendungen, ‑Inhalten und ‑Diensten erreicht und auf diese Weise auch ein eindrucksvolles Wachstum von Angebot und Nachfrage bei Inhalten und Diensten bewirkt wurde, und hat in ganz entscheidendem Maße den freien Verkehr von Wissen, Ideen und Informationen beschleunigt, und zwar auch in Ländern, in denen unabhängige Medien nur eingeschränkt zugänglich sind. Der bisherige Rechtsrahmen zielt darauf ab, Nutzern die Möglichkeit zu geben, Informationen abzurufen und zu verbreiten bzw. Anwendungen und Dienste ihrer Wahl zu nutzen. Allerdings hat ein aktueller Bericht des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) über die Praxis im Datenverkehrsmanagement vom Mai 2012 und eine Studie im Auftrag der Exekutivagentur für Gesundheit und Verbraucher (EAHC) vom Dezember 2012 über das Funktionieren des Marktes für Internetzugang und ‑dienste aus Sicht der Verbraucher in der Europäischen Union gezeigt, dass sehr viele Nutzer von Datenverkehrsmanagementpraktiken betroffen sind, die bestimmte Anwendungen blockieren oder verlangsamen. Diesem Trend muss mit klaren Regeln auf Unionsebene entgegengewirkt werden, damit das Internet offen bleibt und es nicht zu einer Fragmentierung des Binnenmarkts durch individuelle Maßnahmen seitens der Mitgliedstaaten kommt.
[...]
(47) In einem offenen Internet sollten Anbieter von Internetzugangsdiensten innerhalb der im Rahmen von Internetzugangsdiensten vertraglich vereinbarten Grenzen für Datenvolumina und ‑übertragungsgeschwindigkeiten Inhalte, Anwendungen und Dienste oder bestimmte Kategorien dieser Leistungen außer im Falle einer begrenzten Anzahl von Verkehrsmanagementmaßnahmen weder blockieren noch verlangsamen, verschlechtern oder diskriminieren. Solche Maßnahmen sollten technisch notwendig, transparent, verhältnismäßig und nicht diskriminierend sein. Die Behebung einer Überlastung des Netzes sollte möglich sein, sofern die Netzüberlastung nur vorübergehend oder aufgrund außergewöhnlicher Umstände auftritt. Nationale Regulierungsbehörden sollten verlangen können, dass ein Anbieter nachweist, dass eine Gleichbehandlung des Datenverkehrs weitaus weniger effizient wäre.
[...]
(49) Es sollte möglich sein, der Nachfrage der Nutzer nach Diensten und Anwendungen mit einem höheren Niveau an zugesicherter Dienstqualität zu entsprechen. Solche Dienste können u. a. Fernsehen, Videokonferenzen sowie bestimmte Anwendungen im Gesundheitswesen umfassen. Die Nutzer sollten daher auch die Freiheit haben, mit Anbietern von Internetzugangsdiensten, Anbietern öffentlicher elektronischer Kommunikation und Anbietern von Inhalten, Anwendungen oder Diensten Vereinbarungen über die Bereitstellung von Spezialdiensten mit verbesserter Dienstqualität schließen zu können. Beim Abschluss derartiger Vereinbarungen sollte der Anbieter von Internetzugangsdiensten sicherstellen, dass die allgemeine Qualität des Internetzugangs durch den Dienst mit verbesserter Qualität nicht wesentlich beeinträchtigt wird. Darüber hinaus sollten Verkehrsmanagementmaßnahmen nicht so angewandt werden, dass in Wettbewerb stehende Dienste diskriminiert werden.
(50) Darüber hinaus besteht seitens der Inhalte‑, Anwendungs- und Diensteanbieter Nachfrage nach der Bereitstellung von Übertragungsdiensten auf der Grundlage flexibler Qualitätsparameter, einschließlich der unteren Prioritätsebenen für nicht zeitabhängigen Datenverkehr. Dass Inhalte‑, Anwendungs- und Diensteanbietern die Möglichkeit offensteht, eine solche flexible Dienstqualität mit Anbietern elektronischer Kommunikation auszuhandeln, kann auch für die Bereitstellung bestimmter Dienste wie der Maschine-Maschine-Kommunikation (M2M) erforderlich sein. Inhalte‑, Anwendungs- und Diensteanbieter und Anbieter elektronischer Kommunikation sollten deshalb weiterhin die Freiheit haben, Spezialdienst-Vereinbarungen über konkrete Dienstqualitätsniveaus zu schließen, sofern solche Vereinbarungen die Qualität des Internetzugangsdienstes nicht beeinträchtigen.

3. Wie geht es jetzt weiter?
Die Gesetzgebungsprozesse in der Europäischen Union sind ziemlich unübersichtlich: im vorliegenden Fall kommt das sogenannte "ordentliche Gesetzgebungsverfahren" zur Anwendung, das in Art 294 AEUV geregelt ist (wer das lieber grafisch dargestellt hat, kann sich an einem Schaubild in der Wikipedia orientieren). Zu beachten ist aber, dass Art 294 AEUV nicht alle Details des praktischen Ablaufs abbildet, insbesondere ist darin keine Rede von den Ratsarbeitsgruppen und auch der sogenannte "Trilog" findet keine Erwähnung.

- Erste Lesung im Rat
Das Europäische Parlament hat nun seinen Standpunkt in erster Lesung festgelegt und übermittelt diesen dem Rat. Der Rat besteht aus den Ministern der Mitgliedstaaten und tagt in unterschiedlichen Formationen; für Telekomangelegenheiten ist die Formation Verkehr, Telekommunikation und Energie zuständig.

Natürlich erörtern die Minister den Standpunkt des Parlaments aber nicht ad hoc und freihändig, sondern lassen sich ihre Tagung von Ratsarbeitsgruppen (bestehend aus den fachlich zuständigen BeamtInnen der Mitgliedstaaten) und dann vom Ausschuss der Ständigen Vertreter (COREPER) vorbereiten. Erst wenn in der zuständigen Ratsarbeitsgruppe des Rates die Standpunkte halbwegs klar sind und die Präsidentschaft absieht, dass man sinnvoller Weise die Minister damit beschäftigen könnte, kommt die Angelegenheit - im Weg des COREPER - in den Rat.

Beim aktuellen Gesetzgebungsvorhaben gab es im Rat bisher lediglich eine "erste Orientierungsaussprache" am 05.12.2013 (siehe auch die Presseaussendung), aber noch nicht einmal eine "allgemeine Ausrichtung". Nach der Planung der derzeitigen griechischen Präsidentschaft (siehe S. 55) wäre die allgemeine Ausrichtung ("general approach"), aber allenfalls auch bloß die Erörterung eines weiteren Fortschrittsberichts, erst für die Ratstagung am 6. Juni 2014 vorgesehen. Nun sind die Planungen der Präsidentschaft meist sogar optimistischer als der tatsächliche Fortschritt, insofern halte ich es also für sehr unwahrscheinlich, dass - über die Planung der Präsidentschaft hinaus - bereits auf der Tagung der Telekomminister im Rat am 6. Juni 2014 der Standpunkt des Rates festgelegt werden könnte; eine Frist für den Standpunkt des Rates in erster Lesung gibt es nicht. Nun gehen also erstmal die Tagungen der Ratsarbeitsgruppe weiter, nächster Termin dafür ist der 9. April. Ich würde den Standpunkt des Rates daher erst im Herbst dieses Jahres erwarten; es kann aber auch sein, dass im Hinblick auf den doch ambitionierten Zeithorizont des Parlaments beim Roaming (Abschaffung von Roamingentgelten bis 15.12.2015) auch Zeitdruck beim Rat entsteht, zumal die Betreiber möglichst bald mehr Sicherheit über die zu erwartenden Regeln haben wollen.

Theoretisch könnte der Rat den Standpunkt des Parlaments in erster Lesung zur Gänze billigen - damit wäre die Verordnung angenommen. Im vorliegenden Fall ist dies aber wirklich nur theoretisch: Das Parlament hat zwar in seinen Änderungen einige Bedenken, die auch aus dem Rat gekommen sind (etwa was die EU-weite Genehmigung und Sitzstaatskontrolle betrifft), aufgegriffen (zur österreichischen Position zum Verordnungsvorschlag siehe die EU-Jahresvorschau des BMVIT, S 13: "Österreich steht diesem Vorschlag [...] sehr kritisch bis ablehnend gegenüber"). Es hat aber auch einigen Wünschen der Telekomindustrie Rechnung getragen, die von den Mitgliedstaaten kaum mitgetragen werden können - allein die auf einen Streich erfolgte Erweiterung der Dauer aller Frequenznutzungsrechte "auf 25 Jahre ab dem Datum der Erteilung" (Artikel 8a nach der Entschließung des Parlaments) schließt eine Zustimmung des Rates zu diesem Text meines Erachtens aus. Eine zweite Lesung in Parlament und Rat wird daher jedenfalls erforderlich sein.

- Standpunkt der Kommission
Nächster Schritt ist dann der Standpunkt der Kommission zu den von Parlament und Rat vorgesehenen Änderungen. Auch die Kommission kann mit einigen der vom Parlament vorgeschlagenen Änderungen keinesfalls einverstanden sein, etwa mit der Verpflichtung der Kommission zur Erlassung von Durchführungsrechtsakten innerhalb eines Jahres (in Artikel 12 Abs 2). Im Standpunkt der Kommission wird in der Regel auch erkennbar, in welchen Punkten sich ein Kompromiss abzeichnen könnte und wo die Kommission hart bleiben möchte (was für eine allfällige dritte Lesung von Bedeutung ist). Die Kommission könnte den Vorschlag zudem jederzeit auch zurückziehen und damit das Gesetzgebungsverfahren zu einem abrupten Ende bringen.

Dass das Parlament den von seinem ersten Standpunkt abweichenden Standpunkt des Rates dann in zweiter Lesung ohne Weiteres billigt, ist schon aus Gründen der demonstrativen Selbstachtung des Parlaments auszuschließen, und zwar ganz egal wie das Parlament nach der Wahl zusammengesetzt sein wird. Also werden - in einem viel kürzeren Zeitraum, nämlich binnen einer Frist von drei Monaten - neuerlich Änderungsvorschläge des Parlaments beschlossen werden, die wiederum dem Rat vorgelegt werden.

- Trilog
Zuvor aber wird ein informeller Trilog (siehe zu diesem "secret lawmaking" zB hier auf eu obvserver) versucht werden, also eine Abstimmung zwischen Parlament, Rat und Kommission, um das Gesetzgebungsvorhaben in zweiter Lesung - mit übereinstimmenden Beschlüssen von Parlament und Rat - abschließen zu können. Denn für die praktische Arbeit hat sich das offizielle ordentliche Gesetzgebungsverfahren als viel zu schwerfällig erwiesen, sodass in den meisten Fällen eine "Abkürzung" versucht wird, in dem sich Parlament und Rat schon vor der Beschlussfassung in zweiter Lesung (manchmal auch vor der ersten Lesung) auf einen gemeinsamen Text verständigen. Das erfolgt außerhalb formeller Regeln und führt auch nicht immer zu einem Ergebnis - und manchmal gibt es zwar eine Einigung im Trilog, die dann aber vom Plenum des Parlaments abgelehnt wird. Im Telekombereich war dies beim letzten Reformpaket 2009 der Fall, wo die Diskussion um Netzsperren - ähnlich wie diesmal zur Netzneutralität - und die zivilgesellschaftliche Mobilmachung in letzter Minute dazu führte, dass das Plenum anders abstimmte, als die VertreterInnen des Parlaments im Trilog mit Rat und Kommission ausgemacht hatten (siehe dazu im Blog hier; siehe auch das Procedure File, das die dadurch eingetretene Verzögerung von etwa einem halben Jahr dokumentiert).

- Zweite Lesung im Rat
Nur wenn es im Trilog ein Agreement zwischen Rat und Parlament und Kommission gegeben hat, und wenn das Plenum des Parlaments diesem Agreement auch folgt, ist die zweite Lesung im Rat eine Formsache. Die Zustimmung der Kommission ist wesentlich, denn gegen den Standpunkt der Kommission kann der Rat in zweiter Lesung nur einstimmig beschließen, was extrem schwer erreichbar ist. Gab es keine Einigung im Trilog, dann ist die zweite Lesung im Rat gewissermaßen nur der Auftakt zum:

- Vermittlungsausschuss
Der Vermittlungsausschuss ist sozusagen der formelle Trilog, in dem von VertreterInnen von Rat, Parlament und Kommission binnen sechs Wochen ein gemeinsamer Text beschlossen werden muss - gelingt dies nicht, ist das Gesetzgebungsverfahren gescheitert.

Wie sich der Text in diesem noch langwierigen Verfahren weiterentwickeln wird, ist derzeit noch kaum abzusehen. Die Lobbyisten der Industrie ebenso wie jene der Zivilgesellschaft werden natürlich versuchen, alle weiteren Schritte - auf Rats-, Kommissions- und Parlamentsebene - zu beeinflussen. Die Abstimmung im Parlament ist dabei ein Zwischenbefund, das Endergebnis kann noch deutlich davon abweichen.

Nochmals zusammengefasst:

1. Netzneutralität ist derzeit weder unionsrechtlich noch in den meisten Mitgliedstaaten (einschließlich Österreich) rechtlich gesichert.
2. Der Beschluss des Parlaments sieht ein Diskriminierungsverbot vor, lässt aber gewisse Verkehrsmanagementmaßnahmen zu, ebenso wie Spezialdienste, die allerdings nur "über logisch getrennte Kapazitäten" angeboten werden dürfen.
3. Ein endgültiger Beschluss der Verordnung durch Parlament und Rat ist realistisch nicht vor Ende 2014 zu erwarten, vielleicht auch erst Anfang 2015. Wie der Text dann aussehen wird, ist noch völlig offen.

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PS: Bemerkenswert war die in den Tagen vor der Abstimmung im Parlament immer schriller und unprofessioneller werdende Kampagne von Kommissarin Kroes, die allen Kritikern vorwarf, sich von den Fakten zu entfernen (zB hier); offenbar lagen bei ihr und auch bei ihrem Team die Nerven blank, weil auch ein völliges Scheitern des Prestige-Vorhabens noch im Raum stand. Zuletzt wurde gegen die Änderungsvorschläge zugunsten der Netzneutralität auch noch ins Treffen gebracht, dass damit dem Kindesmissbrauch Vorschub geleistet würde (siehe auch die Rede von Kroes im Parlament), was tatsächlich zu Gegenstimmen der meisten Abgeordneten aus dem Vereinigten Königreich führte. Dies hat seinen Grund darin, dass nach den Änderungsvorschlägen Art 23 Abs 3 des Kommissionsvorschlags entfällt (dieser lautet: "Dieser Artikel lässt die Rechtsvorschriften der Union oder nationale Rechtsvorschriften über die Rechtmäßigkeit der übertragenen Informationen, Inhalte, Anwendungen oder Dienste unberührt.") und weiters nach Art 23 Abs 5 lit a Verkehrsmanagmentmaßnahmen zulässig sind, "um einem Gerichtsbeschluss nachzukommen", aber nicht mehr - ohne Gerichtsbeschluss - einfach auch "um schwere Verbrechen abzuwehren oder zu verhindern". Daraus hatte die britische Internet Watch Foundation geschlossen, dass ihre privaten Maßnahmen gegen illegale Inhalte in Gefahr sein könnten (siehe dazu auch den Blogbeitrag von Chris Marsden). Auch in Österreich gab es übrigens im Vorfeld der Abstimmung die eine oder andere eher skurrile Presseaussendung.

Vernetzter Kontinent: der Kommissionsvorschlag für die Verordnung über den Binnenmarkt für elektronische Kommunikation liegt nun auf dem Tisch

(Update 13.09.2013: nun liegen der deutsche Text des Verordnungsvorschlags vor, ich habe im Beitrag daher die Zitate nun ausgewechselt auf die deutsche Fassung, den Beitrag aber sonst nicht verändert)

Gestern habe ich eine Vorschau geliefert, nun liegt der offizielle Kommissionsvorschlag vor (Regulation of the European Parliament and of the Council laying down measures concerning the European single market for electronic communications and to achieve a Connected Continent - COM(2013) 627 - vorerst nur in englischer Sprache in deutscher Sprache: Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents und zur Änderung der Richtlinien 2002/20/EG, 2002/21/EG und 2002/22/EG und der Verordnungen (EG) Nr. 1211/2009 und (EU) Nr. 531/2012 ); ergänzt wird der Verordnungsvorschlag von einer Mitteilung der Kommission (Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on the Telecommunications Single Market - COM(2013) 634; deutsche Fassung). In der Mitteilung ist auch angekündigt, dass mit dem Vorschlag für die Verordnung auch die Empfehlung zur Nichtdiskriminierung und zu Kostenrechnungsmethoden für den Zugang zu NGA- und Kupfernetzen vorgelegt wird

(Update 12.09.2013: nun ist auch diese Empfehlung online: Commission recommendation on consistent non-discrimination obligations and costing methodologies to promote competition and enhance the broadband investment environment - C(2013) 5761; in deutsch vorerst [13.09.2013] nur hier zu finden: Empfehlung der Kommission vom 11.9.2013 über einheitliche Nichtdiskriminierungsverpflichtungen und Kostenrechnungsmethoden zur Förderung des Wettbewerbs und zur Verbesserung des Umfelds für Breitbandinvestitionen). Außerdem gibt es ein Impact Assessment für das gesamte Paket (auch in einer Zusammenfassung).

Das Ganze muss natürlich mit viel heißer Luft auch verkauft werden, wozu es eine Presseaussendung und ein Memo gibt (ich verlinke von der Presseaussendung, die es auch in deutscher Sprache gibt, nur die englische Fassung, da die deutsche Version eher irreführend übersetzt ist: "EU-wide and roaming-free mobile plans" sind nämlich schlicht Tarifoptionen, nicht "Pläne für EU-weite Mobilfunkdienste ohne Roamingaufschläge").

Inhaltsübersicht
Ich kann den Vorschlag jetzt nicht in jedem Detail behandeln, sondern nur eine grobe und schnelle Übersicht geben, unter allen Vorbehalten, wie sie einem solchen Schnellschuss entgegengebracht werden sollten. Zunächst allgemein zum Inhalt: Art 1 Abs 2 schreibt wie üblich diverse hehre regulatorische Grundsätze fest, zu deren Erreichung die Verordnung, so Art 1 Abs 3, detaillierte Regelungen für folgende Bereiche enthält:

a) eine EU-weite Genehmigung für europäische Anbieter elektronischer Kommunikation;
b) die weitere Vereinheitlichung der Regulierung hinsichtlich der Erforderlichkeit und Verhältnismäßigkeit von Abhilfemaßnahmen, die die nationalen Regulierungsbehörden europäischen Anbietern elektronischer Kommunikation auferlegen;
c) die harmonisierte Bereitstellung bestimmter Breitbandvorleistungsprodukte auf Unionsebene unter konvergierenden rechtlichen Rahmenbedingungen;
d) einen koordinierten europäischen Rahmen für die Zuteilung harmonisierter Funkfrequenzen für drahtlose Breitbandkommunikationsdienste, wodurch ein europäischer Raum der Drahtloskommunikation geschaffen wird;
e) die Harmonisierung von Vorschriften über die Rechte der Endnutzer und die Förderung eines wirksamen Wettbewerbs auf den Endkundenmärkten, wodurch ein europäischer Raum der elektronischen Kommunikation für Verbraucher geschaffen wird;
f) den Abbau ungerechtfertigter Preisaufschläge für unionsinterne Auslandsverbindungen und für Roamingverbindungen innerhalb der Union.

Sitzstaatkontrolle
Die Verordnung definiert den Europäischen Anbieter elektronischer Kommunikation als "ein in der Union niedergelassenes Unternehmen, das unmittelbar oder über eine oder mehrere Tochtergesellschaften elektronische Kommunikationsnetze oder -dienste bereitstellt oder bereitzustellen beabsichtigt, die an mehr als einen Mitgliedstaat gerichtet sind, und das nicht als Tochtergesellschaft eines anderen Anbieters elektronischer Kommunikation angesehen werden kann". Dieser Betreiber, samt seiner Tochtergesellschaften, soll - mit einer "EU-weiten Genehmigung" ("single EU authorisation", Art 3) seines Sitzstaates ausgestattet - im Wesentlichen der Aufsicht des Sitzstaats unterliegen (Art 5). Das wird durch zahlreiche Meldepflichten und Verfahrensvorschriften ergänzt, zumal es ja durchaus zu unterschiedlichen Auffassungen der nationalen Regulierungsbehörden kommen kann, wer nun wofür zuständig ist.

Ein solcher Europäischer Anbieter ist natürlich von allen Mitgliedstaaten gleich zu behandeln wie ein "einheimischer" Betreiber; zur Beruhigung der Mitgliedstaaten dürfen von ausreichend großen Europäischen Anbietern auch weiterhin Verwaltungs- und Universaldienstabgaben eingehoben werden (Art 3 Abs 3 und 4). Das damit eröffnete "regulatory forum shopping" soll - anders als in den ersten geleakten Entwürfen - nicht mehr durch genauere Regeln zur Bestimmung des zuständigen Mitgliedstaats beschränkt werden. Es reicht nun aus, dass im zuständigen Mitgliedstaat die wesentlichen geschäftlichen und Investitionsentscheidungen getroffen werden (Art 2 Abs 6). Ob - wie früher im Fernsehbereich - Luxemburg schon wieder bereit steht, um günstige Regulierungskonditionen zu bieten? Immerhin muss der Sitzsaat gewährleisten, dass rechtliche Dokumente zugestellt werden können (Art 7 Abs 2).

Koordination der Frequenznutzung
Die Bestimmungen des Chapter III der Verordnung betreffen nur harmonisierte Frequenzen für drahtlose Breitbanddienste, für deren Nutzung regulatorische Grundsätze (Art 9) und Zuteilungskriterien (Art 10) aufgestellt werden. Ergänzt wird das durch im Einzelnen komplexe Vorschriften zur europaweiten Harmonisierung, insbesondere auch der Zeitpläne. Art 13 des Verordnungsvorschlags soll ein Koordinationsverfahren analog dem Art 7 bzw Art 7a-Verfahren nach der RahmenRL etablieren: der Kommission sind die nationalen Entscheidungsentwürfe zu kommunizieren, dann kann die Kommission "serious doubts" äußern und wenn es zu keiner Einigung kommt, letztlich die nationale Behörde auffordern, die Entscheidung zurückzunehmen.

Art 14 des Vorschlags will die Bereitstellung öffentlicher WLANs und „drahtloser Zugangspunkte mit geringer Reichweite“ erleichtern; insbesondere soll die nicht kommerzielle Bereitstellung öffentlicher WLAN-Zugänge durch öffentliche Stellen, Endnutzer oder zB Cafés nicht als Erbringung eines elektronischen Kommunikationsdienstes angesehen werden (wobei das meines Erachtens auch jetzt schon so war, allenfalls mit Ausnahme von Unternehmen, die den WLAN-Zugang als Nebenleistung angeboten haben). Auch soll die Bereitstellung und der Betrieb unaufdringlicher ("unobtrusive") drahtloser Zugangspunkte mit geringer Reichweite nicht unangemessen beschränkt werden. Schließlich sieht Art 16 noch weitere Kooperations- und Koordinationspflichten der Mitgliedstaaten bei der Frequenzplanung vor.

Europäische virtuelle Zugangsprodukte
Der Verordnungsvorschlag sieht vor, dass Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht, die aufgrund spezifischer Verpflichtungen Zugang gewähren müssen, verpflichtet werden können, europaweit harmonisierte Zugangsprodukte anzubieten ("Europäisches virtuelles Breitbandzugangsprodukt" und "Konnektivitätsprodukt mit zugesicherter Dienstqualität (ASQ-Konnektivitätsprodukt)"). Minimalerfordernisse dafür sind in den Anhängen I und II des Vorschlags enthalten, außerdem kann die Kommission technische Durchführungsverordnungen erlassen.

Harmonisierte Endkunden-Rechte
Kapitel IV des Entwurfs (Art 21 bis 29) will bestimmte Endnutzerrechte harmonisieren. Harmonisieren, das muss man hier vielleicht betonen, heißt unionsrechtlich, dass die Mitgliedstaaten davon auch zugunsten der Endnutzer nicht mehr abweichen können - weitergehende nationale Verbraucherrechte in diesem Bereich sind damit ausgeschlossen.

Diskrimierungsverbot
Art 21 enthält ein Verbot von (behördlichen) Beschränkungen für die grenzüberschreitende Inanspruchnahme von Diensten, sowie ein Verbot für Betreiber, Kunden abhängig von der Nationalität oder dem Wohnsitz zu diskriminieren ("sofern solche Unterschiede nicht objektiv gerechtfertigt sind") - was jetzt wohl auch keine große inhaltliche Neuerung ist.

Interessant ist Abs 3 des Art 21, der höhere Entgelte für Festnetz-Anrufe innerhalb der Union (gegenüber nationalen Fernverbindungen) nur mit objektiver Rechtfertigung zulässt (internationale Terminierungsentgelte, die von ausländichen Terminierungsnetzbetreibern verlangt werden, dürften aber wohl solche objektive Gründe sein); für mobile Kommunikation (also für Gespräche und SMS über Mobilnetze vom Inland ins Ausland, nicht für Roaming!) darf nicht mehr verlangt werden, als für Roaminganrufe (ab 01.07.2014: 0,19 € plus USt) bzw Roaming-SMS (ab 01.07.2014 0,06 € plus USt):

(3) Außer wenn dies objektiv gerechtfertigt ist, dürfen Anbieter öffentlicher elektronischer
Kommunikation für unionsinterne, in einem anderen Mitgliedstaat zugestellte Verbindungen
keine Tarife anwenden, die höher sind
a) als die Tarife für inländische Fernverbindungen in Festnetzen;
b) als der jeweilige Eurotarif für regulierte Sprachanrufe und SMS-Roamingnachrichten
gemäß der Verordnung (EG) Nr. 531/2012 in Mobilfunknetzen.*)

Freiheit, qualitätsdifferenzierte Dienste zu bekommen (Netzneutralität light)
Art 23 steht unter der fantastischen Überschrift "Freiheit der Bereitstellung und Inanspruchnahme eines offenen Internetzugangs und angemessenes Verkehrsmanagement". Die Bestimmung verheißt den Endkunden die Freiheit, Verträge über Datenvolumen und Geschwindigkeiten einzugehen und vertragsgemäß Anwendungen und Dienste in Anspruch zu nehmen (Art 23 Abs 1). Die im geleakten Entwurf noch enthaltenen weiteren Einschränkungen, dass man auch Qualitätscharakteristika vereinbaren könne, fehlt nun im Vorschlag der Kommission. Dafür sieht Abs 2 vor, dass Endkunden auch die "Freiheit" haben, Spezialdienste mit einer höheren Dienstqualität (enhanced QoS) in Anspruch zu nehmen. Dazu sollen Diensteanbieter auch Deals mit Telekombetreibern eingehen können, um eine definierte Qualität oder eine dedizierte Kapazität zu sichern. Dadurch soll aber das "normale" Internet nicht (dauerhaft oder wiederholt) allzu großen Schaden nehmen: "Durch die Bereitstellung von Spezialdiensten darf die allgemeine Qualität von Internetzugangsdiensten nicht in wiederholter oder ständiger Weise beeinträchtigt werden."

Zusätzlich wird, wie schon im letzten Reformpaket, besonderer Wert auf Informationsbereitstellung gelegt (Art 25 Abs 1, Art 26 Abs 2 und Art 27 Abs 1 und 2). Immerhin enthält Art 23 Abs 5 auch ein ausdrückliches Verlangsamungs-, Verschlechterungs- und Diskriminierungsverbot:

Innerhalb vertraglich vereinbarter Datenvolumina oder -geschwindigkeiten für Internetzugangsdienste dürfen Anbieter von Internetzugangsdiensten die in Absatz 1 genannten Freiheiten nicht durch Blockierung, Verlangsamung, Verschlechterung oder Diskriminierung gegenüber bestimmten Inhalten, Anwendungen oder Diensten oder bestimmten Klassen davon beschränken, außer in den Fällen, in denen angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen erforderlich sind. Angemessene Verkehrsmanagementmaßnahmen müssen transparent, nicht diskriminierend, verhältnismäßig und erforderlich sein,
a) um einer Rechtsvorschrift oder einem Gerichtsbeschluss nachzukommen oder um schwere Verbrechen abzuwehren oder zu verhindern;
b) um die Integrität und Sicherheit des Netzes, der über dieses Netz erbrachten Dienste und der Endgeräte der Endnutzer zu wahren;
c) um die Übertragung unerbetener Mitteilungen an Endnutzer zu unterbinden, welche ihre vorherige Zustimmung zu solchen beschränkenden Maßnahmen gegeben haben;
d) um die Auswirkungen einer vorübergehenden oder außergewöhnlichen Netzüberlastung zu minimieren, sofern gleichwertige Verkehrsarten auch gleich behandelt werden.
Im Rahmen eines angemessenen Verkehrsmanagements dürfen nur solche Daten verarbeitet werden, die für die in diesem Absatz genannten Zwecke erforderlich und verhältnismäßig sind.

Das ist zwar keine unbedingte Netneutralität, aber es ist immerhin ein Ansatz für eine Art "Netzneutralität light". Ergänzt wird das durch Monitoringaufgaben der Regulierungsbehörde (Art 24) und - wie schon erwähnt - Transparenz und Informationspflichten (Art 25 bis 27).

Die Kommission soll dazu auch Durchführungsvorschriften erlassen können, um zB Speed-Tests, QoS-Parameter und Messmethoden zu normieren (Art 25 Abs 2). Endkunden müssen Zugang zu unabhängigen Evaluierungstools haben, um die Performance ihres Internetzugangs zu vergleichen (Art 25 Abs 3). Art 26 enthält wieder umfassende Informationspflichten für Verträge (mit dem schon bekannten Problem, dass dabei nicht immer deutlich ist, was davon nur Information, und was vertragliche Vereinbarung sein soll). Art 27 soll gewährleisten, dass Endkunden ausreichende Mechanismen zur Verfügung stehen, um den "Verbrauch" (Daten, Minuten, etc.) zu kontrollieren.

Provider als Hilfssheriffs?
Art 25 Abs 4 sieht vor, dass Diensteanbieter auf Ersuchen von Behörden kostenlos Informationen an ihre Endkunden weiterleiten müssen, unter anderem - wer würde das erraten haben - betreffend übliche gesetzwidrige Aktivitäten ("die häufigsten Formen einer Nutzung elektronischer Kommunikationsdienste für unrechtmäßige Handlungen oder die Verbreitung schädlicher Inhalte, insbesondere wenn dadurch die Achtung der Rechte und Freiheiten anderer Personen beeinträchtigt werden kann, einschließlich Verstößen gegen Datenschutzrechte, das Urheberrecht und verwandte Schutzrechte und ihre rechtlichen Folgen") sowie zum Schutz von Sicherheitsbedrohungen.

Vertragsdauer
Wie schon jetzt sollen Verträge nicht auf längere Zeit als 24 Monate abgeschlossen werden. Neu - und meines Erachtens höchst entbehrlich - ist die Bestimmung, dass Anbieter auch einen Vertrag mit einer Höchstdauer von 12 Monaten anbieten muss (den kann er freilich so teuer wie er will anbieten, sodass das dem Endnutzer im Ergebnis nichts bringt). Für mich unklar ist jedenfalls beim ersten schnellen Durchlesen, wie es um das Recht steht, einen Vertrag bei nachteiliger Änderung der Vertragsbedingungen kostenlos aufzulösen. Die Bestimmung in Art 28 Abs 4 sagt, dass der Anbieter den Kunden über sein Recht informieren muss, den Vertrag ohne Kosten zu kündigen; dann aber heißt es "Absatz 2 gilt entsprechend." In Abs 2 wiederum ist für den Fall, dass ein Vertrag vorzeitig aufgelöst wird, vorgesehen, dass dafür keine Entschädigung zu leisten ist, außer "dem Restwert verbilligter Endgeräte, die bei Vertragsschluss an den Vertrag geknüpft waren, und einer zeitanteiligen Rückzahlung anderer Angebotsvorteile, die bei Vertragsschluss als solche beworben worden waren." Wurde damit dem Wunsch der Telekomunternehmen Rechnung getragen, dass auch bei vorzeitiger Auflösung, weil der Betreiber die Bedingungen verschlechtert, eine Ersatzzahlung für das gestützte Handy zu leisten ist?

(Zeitlich beschränkte) "Portierung" auch von E-Mail-Adressen
Art 30 soll das Wechseln von Betreibern erleichtern und enthält dazu neben Regeln über die Nummernportierung auch die Bestimmung, dass ein "verlassener" Internetzugangs-Anbieter auf Wunsch des Kunden kostenlos eine E-Mail-Weiterleitung für 12 Monate einrichten muss.

Änderungen anderer Richtlinien und Verordnungen
In Art 7a der RahmenRL soll - wenig überraschend - die Kommission in bestimmten Fällen doch eine Veto-Entscheidung treffen können. In Art 15 RahmenRL wird der - bisher aus den Marktanalyse-Leitlinien - bekannte 3-Kriterientest nun ausdrücklich in der Richtlinie verankert. In der UniversaldienstRL entfallen die Bestimmungen über Verträge, Transparenz und Veröffentlichung von Informationen, Dienstequalität und Anbieterwechsel, die durch die einschlägigen Bestimmungen der neuen Verordnung ersetzt werden.

In der BEREC-Verordnung wird vorgesehen, dass der/die BEREC-Vorsitzende auf drei Jahre bestellt und "a full-time independent professional" ("eine unabhängige Vollzeitfachkraft") sein muss.

Roaming
Art 4 der Roaming-VO, mit der ab 01.07.2014 der separate Verkauf von Roamingdiensten auf Endkundenebene eingeführt wird, bleibt bestehen, soll aber für jene Roaminganbieter nicht verpflichtend sein, die nach dem neuen Art 4a der Roaming-VO ein Endkundenpaket anbieten, in dem Roaminganrufe nicht teurer sind als solche im Heimatnetz, wobei es zumindest einen Betreiber in jedem Mitgliedstaat geben muss, über dessen Netz solche "inlandsgleichen" Roaminganrufe geführt werden können. Im Einzelnen sind angemessene Beschränkungen möglich, für die BEREC Leitlinien aufstellen soll. Vom 01.07.2014 bis zum 30.06.2016 kommen recht komplexe Übergangsbestimmungen ("Gleitpfad") zum Tragen, bei denen es im Wesentlichen darum geht, dass die Betreiber das "inlandsgleiche" Roaming ("roam like home")noch nicht in allen Angebotspaketen oder nicht in allen Mitgliedstaaten gewährleisten müssen.

Für passive Roaminggespräche soll bereits ab 01.07.2014 kein Entgelt verlangt werden dürfen.

Zielzeitpunkt für die Anwendung:
Nach Art 29 des Verordnungsvorschlags soll die Verordnung ab 01.07.2014 angewendet werden, ausgenommen die Endkunden-Schutzbestimmungen (Art 21 bis 30), die erst mit 01.07.2016 angewendet werden sollen.

Zuvor muss freilich noch der Gesetzgebungsprozess - mit Rat und Parlament - durchlaufen werden.


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*) das ist eine unvollständige Übersetzung; in der englischen Fassung ist klargestellt, dass lit a sich nur auf Festnetzverbindungen und lit b nur auf Mobilverbindungen bezieht:

a) as regards fixed communications, than tariffs for domestic long-distance communications;
b) as regards mobile communications, than the euro-tariffs for regulated voice and SMS
roaming communications, respectively, established in Regulation (EC) No 531/2012.