Friday, July 03, 2015

"Maßnahmen betreffend offenes Internet" und Roaming: die vorläufige Einigung im Trilog

In der Nacht vom 29. auf den 30. Juni ist es im Trilog also doch noch zu einem Deal zwischen Vertretern des Europäischen Parlaments und des Rates über die sogenannte TSM-Verordnung ("Telecom Single Market") gekommen. Von dem, was unter der damaligen Kommissions-Vizepräsidentin Kroes vor bald zwei Jahren etwas überambitioniert unter dem Schlagwort "Connected Continent" vorgestellt wurde (im Blog dazu zB hier und hier), ist nicht mehr viel übrig geblieben: gerade Roaming und "Maßnahmen betreffend offenes Internet" haben es in den nun abgestimmtem Verordnungstext geschafft. Dementsprechend wurde auch der Titel der Verordnung angepasst, sie soll (auf englisch, andere Sprachversionen kenne ich noch nicht) "Regulation of the European Parliament and of the Council, laying down measures concerning open internet and amending Regulation (EU) No 531/2012 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2012 on roaming on public mobile communications networks within the Union" heißen.

Die Eckpunkte der Einigung wurden in diversen Pressemitteilungen (zB des Parlaments, des Rates und der Kommission) oder "fact sheets" mitgeteilt; es gab auch eine gemeinsame Pressekonferenz von Vertretern des Parlaments, der Kommission und des Rates (Aufzeichnung hier). Soweit ich das überblicke, haben alle Parlamentsfraktionen mit Ausnahme der Grünen die Einigung begrüßt; die grüne Position wird von MEP Michel Reimon in seinem Blog dargelegt. Auf die PR rund um die Beschlussfassung möchte ich aber hier nicht eingehen (wenngleich ich überlege, bei Gelegenheit einmal etwas über "Legislation PR" zu schreiben - das ist ja mittlerweile eine eigene Kunstform in der PR, bei der man der Öffentlichkeit eben beschlossene oder mit Vorliebe auch noch längst nicht beschlossene Rechtsvorschriften mit dem entsprechenden Spin "verkauft"; ob die beworbenen Inhalte wirklich in den Rechtsvorschriften zu finden sind, ist dabei meist zweitrangig).

Auf der Grundlage des (noch nicht offiziellen) Textes der Einigung versuche ich den wesentlichen Inhalt kurz darzustellen.

I. "Offenes Internet"
Vorweg: noch ist der Text ein Entwurf, auf den man sich im Trilog verständigt hat, von dem also mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist, dass er ohne substantielle Änderungen beschlossen werden wird (mehr zu den nächsten Schritten im Gesetzgebungsverfahren siehe weiter unten, III.). Akkordiert wurde offenbar nur der reine Verordnungstext, die dazupassenden Erwägungsgründe müssen erst ausformuliert werden. Gerade bei so umstrittenen Themen führt das übrigens nicht selten dazu, dass jede Seite noch Wünsche in die Erwägungsgründe hineinreklamiert, die mit dem tatsächlich verbindlichen Text kaum mehr in Verbindung stehen, sodass die eigentlich der Erläuterung dienenden Erwägungsgründe gelegentlich mehr verwirren als aufklären.

- Internetzugangsdienst
Die Verordnung definiert den Begriff des Internetzugangsdienstes, bei dem es sich um einen öffentlichen elektronischen Kommunikationsdienst handelt, der Zugang zum Internet und dadurch die Verbindung zu praktisch allen Endpunkten ("virtually all end points") des Internets herstellt, unabhängig von der Netzwerktechnologie und vom verwendeten Endgerät.

- "Open internet"
Die zentrale Bestimmung der Verordnung ist Art 3, der mit "Safeguarding of open internet access" überschrieben ist (der Begriff "net neutrality" wurde - aus gutem Grund - bewusst vermieden und kommt im gesamten Text nicht vor). Absatz 1 verspricht einmal Zugang zu allen gewünschten (legalen) Inhalten, Anwendungen und Diensten, und die Endnutzer sollen auch bei der Auswahl ihres Endgeräts frei sein (also kein "Routerzwang"):
End-users shall have the right to access and distribute information and content, use and provide applications and services and use terminal equipment of their choice, irrespective of the end-user’s or provider’s location or the location, origin or destination of the service, information or content, via their internet access service.
This paragraph is without prejudice to Union law or national law, in compliance with Union law, related to the lawfulness of the content, application or services.
Dieses Recht soll auch durch Vereinbarungen zwischen Providern und Endnutzern über wirtschaftliche und technische Bedingungen sowie Eigenschaften des Internetzugangsdienstes wie Preis, Datenvolumen und Geschwindigkeit sowie durch "any commercial practices conducted by providers of internet access services" nicht beschränkt werden dürfen.

- Traffic Management
Art 3 Abs 3 der Verordnung regelt die Verpflichtung der Access-Provider, jeden Verkehr gleich zu behandeln. Dies hindert jedoch angemessene Traffic Management-Maßnahmen nicht; diese müssen transparent, nicht diskriminerend und verhältnismäßig sein und dürfen auch nicht auf wirtschaftliche Überlegungen gegründet sein, sondern lediglich auf objektiv unterschiedliche Qualitätsanforderungen spezifischer Kategorien des Verkehrs ("objectively different technical quality of service requirements of specific categories of traffic"). Das bedeutet aber, dass Traffic Management so weit verstanden wird, dass tatsächlich eine unterschiedliche Behandlung verschiedener Verkehrskategorien erlaubt ist, solange sie auf objektiven Qualitätsanforderungen beruht (zB bei bestimmten Diensten besonders niedrige Latenzzeiten).

Über diese - schon recht weit verstandenen - Traffic Management-Maßnahmen hinaus dürfen Einschränkungen nur im notwendigen Umfang vorgenommen werden, um Rechtsvorschriften des Unionsrechts (oder des nationalen, unionsrechtskonformen Rechts) einzuhalten (zB also "Netzsperren", soweit sie nach der kino.to-Rechtsprechung zulässig sind), oder um eine Verstopfung des Netzes zu verhindern oder deren Auswirkungen zu mildern; in diesem Fall ist eine unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Verkehrskategorien nicht zulässig.

- "Other services" (Spezialdienste)
Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste dürfen auch "andere Dienste als Internetzugangsdienste" anbieten, die für bestimmte Inhalte, Anwendungen oder Dienste optimiert sind, wenn diese Optimierung notwendig ist, um den dafür notwendigen Qualitätsstandard zu erreichen:
Providers of electronic communications to the public, including providers of internet access services, and providers of content, applications and services shall be free to offer services other than internet access services which are optimised for specific content, applications or services, or a combination thereof, where the optimisation is necessary in order to meet requirements of the content, applications or services for a specific level of quality.
Diese Dienste dürfen aber nur angeboten werden, wenn die Netzkapazität ausreichend ist, um sie zusätzlich zu einem Internetzugangsdienst zu erbringen. Diese Dienste dürfen auch nicht als Ersatz für einen Internetzugangsdienst verwendbar sein oder angeboten werden, und sie dürfen der Verfügbarkeit und Qualität von Internetzugangsdiensten nicht schaden.

- Monitoring
Die nationalen Regulierungsbehörden müssen die Einhaltung der Bestimmungen überwachen und die Verfügbarkeit von nicht diskriminierendem Internetzugang auf einem Qualitätsniveau, das Fortschritte in der Technologie widerspiegelt, fördern. Dazu darf die Regulierungsbehörde auch technische Eigenschaften und Mindestqualitätsstandards festslegen.

- Vertragsrecht
Wieder einmal werden in der Verordnung auch Mindestinhalte für Verträge festgelegt. Der Provider muss insbesondere Informationen über Traffic Management-Maßnahmen in den Vertrag aufnehmen, und er muss darüber informieren, wie sich Beschränkungen des Datenvolumens oder der Geschwindigkeit, aber auch andere Quality of Service-Parameter auf den Internetzugang auswirken. Schließlich muss er darüber informieren, wie sich "other services" (der Begriff sepcialised services wird auch vermieden) in der Praxis auf den Internetzugangsdienst des Nutzers auswirken können.

Diese Bestimmungen zeigen meines Erachtens sehr deutlich, dass die Verordnung den Weg zu einem Mehrklassen-Internet geht: denn wenn man über verschiedene QoS-Parameter und deren Auswirkungen informieren muss, dann setzt dies auch voraus, dass es Verträge mit solchen unterschiedlichen QoS-Parametern gibt und sich dies auf die Qualität des Internetzugangsdienstes spürbar auswirkt. Dasselbe gilt für die Spezialdienste: wenn man darüber informieren muss, wie sich das Abo eines Spezialdienstes auf den "normalen" Internetzugang auswirkt, dann setzt dies die Möglichkeit einer solchen Auswirkung voraus.

- Sondergewährleistung?
Die Access Provider müssen auch über die Up- und Download-Geschwindigkeiten informieren, wobei es bemerkenswert ist, wie hier zwischen Festnetz und Mobilnetz unterschieden wird: im Festnetz muss die mindest, normal verfügbare, höchste und die beworbene Geschwindigkeit angegeben werden (heißt das, dass die beworbene Geschwindigkeit mit den tatsächlichen Geschwindigkeiten gar nichts zu tun haben muss? Das wäre wenigstens realitätsnah), im Mobilnetz nur die geschätzte höchste und die beworbene Geschwindigkeit.

Jede signifikante - dauerhafte oder wiederkehrende - Abweichung zwischen der tatsächlichen Geschwindikeit oder anderen QoS-Parametern und den öffentlichen Angaben eines Diensteanbieters stellt eine "non-conformity of performance" (Leistungsstörung) dar, die den Konsumenten (warum hier nicht Endnutzer?) zur Inanspruchnahme der Abhilfemaßnahmen nach nationalem Recht berechtigt - dies allerdings nur unter der Voraussetzung, dass die maßgeblichen Tatsachen durch einen Monitoring-Mechanismus festgestellt wurden, der von der nationalen Regulierungsbehörde zertifiziert wurde.

Diese Bestimmung irritiert insofern, als sie auch als Einschränkung des bestehenden Gewährleistungsrechts gelesen werden kann: denn die öffentlichen Angaben eines Anbieters werden, wenn im Vertrag nichts anderes bestimmt ist, auch jetzt in der Regel als gewöhnlich vorausgesetzte Eigenschaften anzusehen sein, deren Fehlen Gewährleistungsfolgen auslöst. Dass die Abhilfemaßnahmen des Gewährleistungsrechts nun aber nur dann in Anspruch genommen werden könnten, wenn es einen entsprechenden Monitoring-Mechanismus gibt (und dieser allein als Beweismittel zugelassen wäre), scheint mir allerdings über das Ziel der Verordnung hinausgehend, zumal nichts darauf hindeutet, dass die vertragliche Position des Endnutzers verschlechtert werden sollte.

- Strafen
Die Mitgliedstaaten müssen effektive, verhältnismäßige und abschreckende Strafen für die Verletzung der "open internet"-Bestimmungen festlegen.

- Anwendungszeitpunkt - und das Ende für nationale Netzneutralitätsregeln
Die Verordnung ist ab 30. April 2016 anwendbar. Abweichende nationale Bestimmungen - also die Regeln über die Netzneutraliät in Slowenien und den Niederlanden - dürfen noch bis 31. Dezember 2016 angewendet werden.

II. Roaming
Zum Thema Roaming war die Ausgangslage ja leichter verständlich: dass die "Abschaffung" kommen würde, war klar, strittig war vor allem der Zeitpunkt und in welchem Umfang das "kostenlose" Roaming (Roaming zu Inlandspreisen oder "roam like home") verfügbar sein sollte. Entgegen der allgemeinen PR waren ja weder Kommission noch Parlament für ein gänzliches Abschaffen von Roamingentgelten: Der Kommissionsvorschlag sah vor, dass der Anbieter die Nutzung des Roamings zu Inlandspreisen durch ein fair use-Kriterium beschränken können sollte ("... schließen nicht aus, dass ein Roaminganbieter die Nutzung regulierter Endkundenroamingdienste zu geltenden Inlandspreisen unter Bezugnahme auf ein Kriterium der üblichen Nutzung beschränkt." Auch die legislative Entschließung des Parlaments sah diese Einschränkungsmöglichkeit vor ("um eine zweckwidrige oder missbräuchliche Nutzung von Endkundenroamingdiensten zu verhindern, dürfen Roaminganbieter eine „Fair-Use-Klausel“ für die Nutzung regulierter Endkundenroamingdienste, die zu den geltenden Inlandspreisen bereitgestellt werden, anwenden").

- fair use
Nach dem nun vorliegenden Text soll der Zielzustand - grundsätzlich keine Roamingaufschläge bei Roaming innerhalb der EU - in knapp zwei Jahren (am 15. Juni 2017) erreicht werden. Auch dieser Text sieht eine "fair usage"-Einschränkung vor:
Roaming providers may apply in accordance with this Article and the implementing acts referred to in Article 6b ter a “fair use policy” to the consumption of regulated retail roaming services provided at the applicable domestic retail price level, in order to prevent abusive or anomalous usage of regulated retail roaming services by roaming customers, such as use of such services by roaming customers in another Member State than that of his domestic provider for purposes other than periodic travel.
Any fair use policy shall enable the roaming provider’s customers to consume volumes of regulated retail roaming services at the applicable domestic retail price that are consistent with their respective tariff plans.
Was unter "fair use" zu verstehen ist, soll von der Kommission (nach Konsultation mit BEREC) mit einem Durchführungsrechtsakt bis spätestens 15. Dezember 2016 festgelegt werden. Dabei muss die Kommission Folgendes berücksichtigen:
(i) the evolution of pricing and consumption patterns in the Member States;
(ii) the degree of convergence of domestic price levels across the Union;
(iii) the travelling patterns in the Union;
(iv) any observable risks of distortion of competition and investment incentives in home and visited markets.
Mit diesem Kunstgriff schieben Parlament und Rat die undankbare Aufgabe, den Umfang des "fair use"-Kontingents festzulegen, der Kommission zu. Angesichts der Kritik, die nach Bekanntwerden der von der lettischen Ratspräsidentschaft zur Diskussion gestellten fair use-Grenzen (zuletzt zB 50 Min/Jahr; siehe im Blog hier [am Ende]) laut wurde, ist das durchaus verständlich. Ich würde erwarten, dass das Kontingent letztlich etwas umfangreicher ausfallen wird, als es die lettische Präsidentschaft vorgeschlagen hatte - aber vielreisende Vieltelefonierer sollten sich doch nicht zu früh freuen.

- Begrenzung der Roamingaufschläge bei Überschreitung des fair use-Kontingents
Wer mehr telefoniert oder surft als die fair usage-policy zulässt, darf dafür jedenfalls nicht mehr zahlen als 0,19 € pro Minute für aktive Telefonate, 0,06 € für abgehende SMS und 0,20 € pro MB Daten. Dieser Preis setzt sich aus dem Inlandstarif und dem Roamingzuschlag zusammen, wobei der Roamingzuschlag höchstens dem maximalen Großkundenentgelt nach der Verordnung entsprechen darf (0,05 € für Anrufe, 0,02 € für SMS und 0,05 € pro MB). Ist der Inlandstarif also entsprechend niedrig, wird auch der Gesamtpreis für den Roaminganruf noch deutlich unter 0,19 € liegen. Für Passivgespräche darf nicht mehr als der europaweite gewichtete Durchschnitt der jeweils höchsten nationalen Mobilterminierungsentgelte verlangt werden.

- Zuschlag auf Inlandspreise
Die Abschaffung der Roamingentgelte kann natürlich zu Verteuerungen bei den Inlandsgesprächen führen. Nachdem die Preisbildung auf Endkundenmärkten im Telekombereich grundsätzlich frei ist (sieht man vom Roaming ab und vom Ausnahmefall, in dem einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem Endkundenmarkt als spezifische Verpflichtung die Entgeltkontrolle auferlegt bekommt), können die Betreiber ihre Preise grundsätzlich autonom anpassen.
Dennoch sieht die Verordnung eine zusätzliche Möglichkeit zur Preiserhöhung vor, um nach dem Wegfall der Roamingentgelte die "Nachhaltigkeit" des Inlandstarifs (sustainability of the domestic charging model") zu sichern. In außergewöhnlichen Umständen kann demnach ein Anbieter, dessen tatsächliche Kosten aus dem Roaming nicht gedeckt werden können, einen Zuschlag verrechnen. Dieser Zuschlag muss von der Regulierungsbehörde genehmigt werden. Die Kommission soll wiederum mit einem Durchführungsrechtsakt die Methoden festlegen, um die "sustainability" zu bewerten.

- Übergangs-Roamingentgelte
Zwischen 30. April 2016 (Inkrafttreten der Verordnung) und 15. Juni 2017 (Wirksamwerden der "Abschaffung" der Roamingentgelte) werden die höchstzulässigen Roamingentgelte neuerlich verringert, wobei nur mehr ein Aufschlag auf die Inlandstarife verrechnet werden darf. Dieser Aufschlag darf die höchsten Großkundenentgelte nicht übersteigen, also wiederum 0,05 € für Anrufe, 0,02 € für SMS und 0,05 € pro MB).

- Wholesale-Review
Mit Inkrafttreten der Verordnung wird die Kommission auch verpflichtet, einen Review des Wholesale Roaming Markts durchzuführen:
The Commission shall review, inter alia, the degree of competition in national wholesale markets, and in particular assess the level of wholesale costs incurred and wholesale charges applied, and the competitive situation of operators with limited geographic scope, including the effects of commercial agreements on competition as well as the ability of operators to take advantage of economies of scale. The Commission shall also assess the competition developments in the retail roaming markets and any observable risks of distortion of competition and investment incentives in home and visited markets.
Dieser Review soll bis 15. Juni 2016 abgeschlossen sein und auf seiner Grundlage sollen die Regelungen über Großkundenentgelte in der Roamingverordnung angepasst werden,

III. Wie geht das Gesetzgebungsverfahren weiter?
Der jetzt vorliegende Text wurde im sogenannten "Trilog" ausgehandelt; dabei treffen VertreterInnen der Ko-Gesetzgeber Parlament und Rat sowie der Kommission aufeinander und versuchen, sich auf eine gemeinsame Position zu verständigen, die dann von Parlament und Rat im ordentlichen Gesetzgebungs­verfahren angenommen werden kann (siehe zum Trilog bzw zum Gesetzgebungsverfahren schon hier, gegen Ende).

Formal befindet sich das Gesetzgebungsverfahren jetzt noch immer im Stadium nach der ersten Lesung im Parlament und vor der ersten Lesung im Rat. Wenn der Text, auf den man sich im Trilog geeinigt hat, finalisiert ist und auch die Erwägungsgründe ausformuliert vorliegen, wird er zunächst - nach der Freigabe im COREPER - dem Rat vorgelegt.

Der Rat wird dann den Text als seinen Standpunkt in erster Lesung annehmen (Art 294 Abs 5 AEUV) und ihn daraufhin dem Parlament übermitteln. Der Rat kann seinen Standpunkt in jeder beliebigen Ratsformation annehmen, dh er müsste nicht auf die nächste Tagung in der Formation TTE (Transport, Telekommunikation, Energie) warten (nach dem provisorischen Kalender der luxemburgischen Präsidentschaft wäre die nächste TTE-Ratstagung mit Telekom-Themen erst für den 11. Dezember vorgesehen).

Das Parlament kann dann innerhalb von drei Monaten diesen Standpunkt billigen, in diesem Fall "gilt der betreffende Rechtsakt als in der Fassung des Standpunkts des Rates erlassen." Das Parlament könnte aber auch Änderungen vorschlagen, dann ginge das wieder zum Rat in zweiter Lesung - danach, wenn der Rat das nicht akzeptiert, bliebe nur mehr der Vermittlungsausschuss (näheres dazu in Art 294 AEUV).

Thursday, June 11, 2015

EuGH: Keine Universaldienstfinanzierung von Sozialtarifen für mobile Kommunikationsdienste

"Es ist jedoch festzustellen, dass 'an einem festen Standort' das Gegenteil von 'mobil' ist." 
Diese Erkenntnis verdanken wir dem heutigen Urteil des EuGH in der Rechtssache C-1/14 Base Company und Mobistar, der sich mit der Universaldienstfinanzierung in Belgien zu befassen hatte.

Ausgangsverfahren
Nach belgischem Recht umfasst die "soziale Komponente" des Universaldienstes in der elektronischen Kommunikation die Bereitstellung von "besonderen Tarifbedingungen an bestimmte Kategorien von Begünstigten" (vereinfacht gesagt: Sozialtarife) auch für mobile Kommunikationsdienste und mobilen Internetzugang. Zugleich sind unzumutbare Belastungen, die Unternehmen aus der Erbringung dieses Universaldienstes entstehen, aus einem Fonds auszugleichen, in den alle Erbringer elektronischer Kommunikationsdienste (ab einer bestimmten Umsatzgrenze) einzuzahlen haben. Diese Normen wurden von Mobilnetzbetreibern vor dem belgischen Grondwettelijk Hof (Verfassungsgerichtshof) angefochten; dieses Gericht hatte Bedenken, dass die nationale Regelung mit dem Unionsrecht vereinbar ist und richtete ein Vorabentscheidungsersuchen an den EuGH.

Universaldienstrichtlinie
Der Universaldienst ist nach der Universaldienstrichtlinie 2002/22 (in der Fassung der RL 2009/136) ein Mindestangebot von Diensten, die allen Endnutzern unabhängig von ihrem geografischen Standort und zu einem erschwinglichen Preis zur Verfügung gestellt werden. Dieses Angebot umfasst nach Art 4 der RL den "Anschluss an ein öffentliches Kommunikationsnetz an einem festen Standort"; dieser Anschluss "muss Gespräche, Telefaxübertragungen und die Datenkommunikation mit Übertragungsraten ermöglichen, die für einen funktionalen Internetzugang ausreichen" (weitere Bereiche des Universaldienstes sind Auskunftsdienste und Teilnehmerverzeichnisse, Öffentliche Münz- und Kartentelefone und Maßnahmen für behinderte Endnutzer). Artikel 9 der RL sieht schließlich vor, dass die Mitgliedstaaten auch (vereinfacht) Sozialtarife als Universaldienstverpflichtungen festlegen können.

Unzumutbare Belastungen durch die Erbringung des Universaldienstes können nach Art 13 der UniversaldienstRL auf die Betreiber elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste aufgeteilt werden. 

Art 32 der RL ermöglicht es den Mitgliedstaaten, weitere "Pflichtdienste" festzulegen; für diese darf aber keine Beteiligung der Betreiber an der Finanzierung vorgeschrieben werden.

EuGH-Urteil
Das Ergebnis des EuGH ist angesichts der diesbezüglich recht klaren Rechtslage nicht wirklich überraschend. Der EuGH stellt fest, dass 'an einem festen Standort' das Gegenteil von 'mobil' ist (RN 36) und daher "mobile Kommunikationsdienste definitionsgemäß von dem in Kapitel II der Universaldienstrichtlinie festgelegten Mindestangebot an Universaldiensten ausgeschlossen sind, denn deren Erbringung setzt keinen Zugang zu und keinen Anschluss an ein öffentliches Kommunikationsnetz an einem festen Standort voraus. Ebenso ist davon auszugehen, dass Internetabonnements, die mittels mobiler Kommunikationsdienste erbracht werden, nicht unter dieses Mindestangebot fallen. Hingegen sind Internetabonnements in diesem Mindestangebot enthalten, wenn ihre Erbringung einen Internetanschluss an einem festen Standort voraussetzt." (RN 37) Auch der Finanzierungsmechanismus nach Art 13 der RL bezieht sich dementsprechend nur auf Festnetzdienste. Als zusätzliche Pflichtdienste können mobile Dienste bzw Sozialtaife für mobile Dienste zwar festgelegt werden, dürften aber nicht durch Pflichtbeiträge der Betreiber finanziert werden.

Gleichheitswidrig?
Der belgische Verfassungsgerichtshof hatte auch die Frage gestellt ob "die betreffenden Bestimmungen der Universaldienstrichtlinie vereinbar [sind] mit dem Gleichheitsgrundsatz, so wie er u. a. in Art. 20 der Charta verankert ist?" Diese Frage beurteilte der EuGH als unzulässig, weil das vorlegende Gericht in seiner Vorlageentscheidung "weder die tatsächlichen oder rechtlichen Gesichtspunkte, die einen Verstoß gegen den in Art. 20 der Charta verankerten Gleichheitssatz darstellen könnten, noch die Gründe, aus denen ihm die Gültigkeit der Art. 9 und 13 Abs. 1 Buchst. b der Universaldienstrichtlinie fraglich erscheint, angegeben oder erläutert hat."

Friday, May 15, 2015

"Laut einem Medienbericht" - wie Nonsense aus der "Bild" die Roaming-Debatte bestimmt

Die "Bild"-Zeitung gilt offenbar als Nachrichtenagentur: was dort steht, wird von anderen Medien übernommen und bestimmt die Debatte - und anders als bei "herkömmlichen" Nachrichtenagenturen ist es bei der "Bild"-ZeitungAgentur auch ziemlich egal, ob etwas neu oder alt, richtig oder falsch ist.

Heute zeigt sich das sehr schön beim Thema Roaming. "Bild" publizierte unter dem Titel "Roaming-Schock | Telefonieren im Ausland bleibt teuer" einen Beitrag, der angeblich auf Dokumenten "einer Sitzung der europäischen Telekommunikationsminister" beruhte. Faktisch beruht die Information aber auf einer Note der Präsidentschaft vom 27. April 2015 (von statewatch.org hier schon am 28.04.2015 geleakt; im Blog hier auch am 28.04.2015 [siehe update am Ende] schon besprochen).

Die wesentliche Information - der Rat teilt die Position des Europäischen Parlaments zum Roaming nicht - ist ohnehin nicht neu, sie wurde von der Ratspräsidentschaft Anfang März auch offiziell kommuniziert. Auch dass die Ratsvertreter im Trilog einen Vorschlag einbrachten, der eine Minuten- bzw MB-Begrenzung für "roam like home" enthielt, stand nicht nur in diesem Blog (und sicher in vielen anderen), sondern zB auch in klassischen Mainstream-Medien (zB in der futurezone.at/Kurier).

Die Information ist aber nicht nur nicht neu, sie ist - so wie sie von Bild gebracht und von anderem Medien weitererzählt wurde - auch falsch: es gab keine "Sitzung der europäischen Telekommunikationsminister" am 27. April 2015, schon gar nicht gab es eine Sitzung des "Europäischen Rates".

Nun kann man vielleicht von "Bild"-JournalistInnen nicht erwarten, dass sie eine Vorstellung davon hätten, was der Europäische Rat ist (wahrscheinlich haben sie auch keine Ahnung, was Ratsformationen sind). Aber dass dann Agenturen diesen Nonsense einfach übernehmen und weiterverbreiten, ist schon erschreckend (Reuters war die Quelle zB des Stern und der FAZ, wohl auch - nicht ausgewiesen - der Süddeutschen Zeitung; die APA war Quelle etwa für den Standard).


Wäre es wirklich zuviel verlangt, einmal kurz eine Suchmaschine zu bedienen, um die Behauptungen der "Bild" zu überprüfen, vor allem wenn sie schon beim ersten Blick unglaubwürdig sind? Hätte nicht irgendjemand auf die Idee kommen können, sich das "Geheimpapier" einmal anzuschauen? Man muss mit der konkreten Materie auch nicht im Geringsten vertraut zu sein, um einen einfachen Blick auf den Sitzungskalender des Rates zu werfen (hier findet man zB, dass die nächste Sitzung des Rates in der Formation Verkehr, Telekommunikation und Energie, bei der Telekomthemen behandelt werden, am 12.06.2015 stattfindet); dasselbe gilt für den Europäischen Rat, von dem man als JournalistIn doch zumindest die ungefähre Sitzungshäufigkeit und auch die Themen kennen sollte, die dort behandelt werden (ganz sicher ist es nicht die Frage, ob eine Roaminggrenze 50 oder 100 MB ausmachen soll).

Nun haben wir also heute eine Debatte über einen im informellen Trilog eingebrachten, seit mehr als zwei Wochen bekannten Vorschlag der lettischen Ratspräsidentschaft, der aufbauend auf dem vom COREPER (Ausschuss der Ständigen Vertreter) erteilten Verhandlungsmandat für die Ratsvertreter Kompromissmöglichkeiten aus der Sicht der Ratspräsidentschaft auslotet. Dass das keine Basis für einen tatsächlichen Kompromiss mit dem Parlament sein kann, ist ziemlich klar, aber das ist eben das Wesen von Verhandlungen, dass sich Standpunkte erst annähern müssen (oder - das ist hier durchaus noch denkbar - dass Verhandlungen auch scheitern können).

Es gibt jedenfalls heute keine relevanten Neuigkeiten zum Roaming. Das heißt natürlich nicht, dass man nicht auch ausgerechnet heute darüber einmal berichten kann (wenn man es schon vorher verschlafen hat). Aber braucht es wirklich die "Bild", damit das Thema aufgegriffen wird? Und wenn es schon die "Bild" braucht, könnte man dann nicht trotzdem auch einmal die Fakten richtig bringen?

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PS: zum konkreten Gesetzgebungsverfahren habe ich zuletzt hier geschrieben (da ist - am Ende - auch das "Geheimpapier" der Bild schon behandelt); was der Trilog ist und wie so etwas abläuft, habe ich hier (gegen Ende des Beitrags) beschrieben.

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PPS: Drei nachträgliche Anmerkungen vom 17.05.2015

1. Plötzliche Meinungsänderung?
 "Tatsächlich sind die EU-Minister plötzlich nicht mehr mit der Abschaffung einverstanden", hieß es in einem Bericht der ZIB24 vom Freitag im ORF (hier noch bis 22.05. nachzusehen) - als ob sie das bisher je gewesen wären. Und das einzig "Plötzliche" an dieser Sache ist nur das Aufwachen der Medien, weil sie in der "Bild" etwas gelesen haben.

2. "Die Abschaffung der Roaminggebühren wackelt"
In anderen Medien - etwa im profil - hieß es allgemein, dass die Abschaffung der Roaminggebühren "wackelt". Das zeigt aus meiner Sicht ein grundsätzliches Problem der Berichterstattung über Themen der EU-Gesetzgebung: oft wird nämlich schon mit der Entschließung des Europäischen Parlaments in erster Lesung - wenn nicht gar schon mit der Vorstellung des Vorschlags durch die Kommission - so getan, als sei damit die Sache "gegessen": "EU-Parlament beschließt Abschaffung der Roaming-Gebühren" hieß es da gelegentlich vor einem Jahr, als das EU-Parlament über den Vorschlag in erster Lesung abstimmte und dabei einige gravierende Änderungen gegenüber dem Kommissionsvorschlag machte. Dabei war jedem halbwegs informierten Beobachter klar, dass diese Entschließung - nicht nur, aber auch, im Hinblick auf die Roaming-Regelungen - niemals eine Chance hatte, vom Rat akzeptiert zu werden  (ich könnte wieder einmal "I told you so" sagen, weil ich zwei Tage nach der Abstimmung im Parlament hier im Blog geschrieben habe, dass die vom Parlament eingenommene Position "eine Zustimmung des Rates zu diesem Text meines Erachtens aus[schließt].")

Wer aber nach einem Parlamentsbeschluss schon so schreibt, als sei der dort beschlossene Text Gesetz, muss bei einer abweichenden Position des Rates dann so tun, als sei (plötzlich?) etwas scheinbar völlig Gefestigtes wieder ins Wanken (oder "Wackeln") gekommen. Das EU-Gesetzgebungsverfahren ist tatsächlich im Detail kompliziert, aber zumindest den einen Eckpfeiler des ordentlichen Verfahrens - dass es einen übereinstimmenden Beschluss von Parlament und Rat braucht - sollte man als JournalistIn nicht nur kennen, sondern auch zu vermitteln versuchen.

3. Die Legendenbildung
Rund um Roaming blühen die Heldenlegenden (siehe zu früheren Beispielen bereits im Blog hier und hier). Das Schlimme daran: sie werden bei jeder Gelegenheit fortgeschrieben. So schreibt "Die Presse" vom 16.05.2015 davon, dass es "die wohl letzte publikumswirksame Initiative der [...] EU-Kommission von José Manuel Barroso" gewesen sei, dass die damalige Digital-Kommissarin Neelie Kroes am 30. Juni 2014 "die bis dato letzte Senkung der Roaminggebühren" präentiert habe, und dass es das Ziel "Brüssels" (hier wohl gemeint: der Kommission) gewesen sei, dass mobile Kommunikation in einem EU-Land nicht teurer sein sollte als im Heimatland.

Dazu sollte man wissen, dass die Kommission zwar die Senkung der Roamingentgelte per 1. Juli 2014 in einer Pressemeldung "verkauft" hat, dass diese Senkung aber per Verordnung des Parlamentes und des Rats erfolgte - keine Rede von widerspenstigen Telekomministern, die hier gegen die heldenhafte Kommission blockierend aufgetreten wären. Im Gegenteil: die von der Kommission in ihrem Vorschlag für die Verordnung vorgesehene Absenkung der Roamingentgelte wäre geringer ausgefallen, als es Parlament und Kommission schließlich beschlossen haben.

Neelie Kroes, die sich wie Viviane Reding gerne als heldenhafte Kämpferin für die Abschaffung der Roamingentgelte positioniert, hätten den Telekomunternehmen also noch höhere Tarife zugestanden (im Übrigen ist es bemerkenswert, wie sehr ausgerechnet Kroes und Reding als liberale bzw konservative Politikerinnen auf das Mittel staatlicher Preisregulierung setzen).

Auch der aktuelle Vorschlag der Kommission - wäre er von Parlament und Rat angenommen worden - hätte übrigens keineswegs zum völligen Ende von Roamingentgelten geführt: insbesondere sah auch der Kommissionsvorschlag vor, dass die "Nutzung regulierter Endkundenroamingdienste zu geltenden Inlandspreisen unter Bezugnahme auf ein Kriterium der üblichen Nutzung [...] begrenzt" werden kann - das hätte also im Wesentlichen bedeutet, dass die Telekomunternehmen Ähnliches hätten tun können, was nun mit Minuten- bzw MB-Grenzen in den Dokumenten des Rates bzw der Ratspräsidentschaft legistisch zu fassen versucht wird.

Friday, May 01, 2015

EGMR: Vorwurf, ein Richter habe im Urteil von Dingen geträumt, die nicht da wären, ist nicht von der Meinungsäußerungsfreiheit gedeckt

In einer gestern bekanntgegebenen Entscheidung vom 07.04.2015, Zoltán Martin gegen Ungarn (Appl. no. 69582/13) zeigte der EGMR wieder einmal die Grenzen der anwaltlichen Meinungsäußerungsfreiheit vor Gericht auf.

Zum Ausgangsfall:
Ein ungarischer Anwalt hatte in einem Rechtsmittel unter anderem geschrieben, dass das erstinstanzliche Gericht (in einem Arzthaftungsfall) von Schmerzen der Kläger "geträumt" habe. Der Richter habe in seinem Urteil von Dingen geträumt, die nicht da gewesen seien; er sei voreingenommen gewesen und habe das Sachverständigengutachten außer Acht gelassen. In einem weiteren Schriftsatz ergänzte der Anwalt noch, dass der behauptete schwere Rechtsbruch des Richters nicht durch mangelnde Erfahrung erklärt werden könne, da es sich um eine erfahrenen Richter handle. Der Anwalt beantragte den Ausschluss des Richters und äußerte gegenüber dem Gerichtspräsidenten den Verdacht, der Richter habe kriminell gehandelt. Eine strafrechtliche Untersuchung gegen den Richter wurde eingestellt.

Aufgrund einer Beschwerde des Richters bei der Anwaltskammer wurde ein Disziplinarverfahren eingeleitet, das schließlich mit einer Geldstrafe von umgerechnet rund 400 € endete. Rechtsmittel dagegen blieben erfolglos.

Entscheidung des EGMR:
Auch vor dem EGMR hatte der Anwalt keine Chance: seine auf Art 10 EMRK gestützte Beschwerde wurde einstimmig als offensichtlich unbegründet zurückgewiesen. Es liegt zwar ein Eingriff in die Meinungsäußerungsfreiheit vor, dieser ist jedoch im Sinnne des Art 10 Abs 2 EMRK zum Schutz des Ansehens der Rechtsprechung ("authority of the judiciary") gerechtfertigt. Die Äußerungen des Anwalts waren beleidigend, hatten den erforderlichen Respekt vermissen lassen und den Richter beschuldigt, eingebildete Elemente in sein Urteil aufgenommen zu haben; die Kritik hätte auch ohne derart beleidigende Wortwahl vorgebracht werden können:
The impugned statements were expressed in an offensive tone, denying the judge the requisite respect, accusing him of having incorporated imaginary elements in a judgment. There is nothing to suggest that the applicant could not have raised the substance of his criticism without using the impugned language.
Da die verhängte Sanktion auch bloß eine geringe Geldstrafe in einem nicht öffentlichen Disziplinarverfahren war und sich nicht auf das Recht zur Ausübung des Anwaltsberufs auswirkte, kam der EGMR zum Ergebnis, dass der Eingriff zum Schutz des Ansehens der Rechtsprechung in einer demokratischen Gesellschaft notwendig war. Eine gewisse Ironie liegt vielleicht darin, dass der EGMR auch berücksichtigt, dass durch das nicht öffentlich geführte Disziplinarverfahren der Sachverhalt nicht in der Öffentlichkeit bekannt wurde - was sich freilich nun durch die Entscheidung des EGMR ändert, da darin der volle Namen des Anwalts, sein Geburtjahr und und sein Wohnort genannt sind. 

Vergleichbare Fälle:
Der EGMR verweist in seiner Entscheidung auch auf vergleichbare Fälle, aus denen sich entsprechend ableiten lässt, was man als Anwalt gegenüber Behörden und Gerichten eher nicht tun sollte. In folgenden Fällen waren (Disziplinar-)Strafen gegen die betroffenen Anwälte nicht als Verletzung des Art 10 EMRK beurteilt worden (Ausnahme: im Fall Saday war eine gerichtliche Strafe als unverhältnismäßig und - nur - daher als Verletzung des Art 10 EMRK beurteilt worden):
  • 18.10.1995, Meister gegen Deutschland (Appl. no. 25157/94): der dort beschwerdeführende Anwalt (der sich schon in einem vorangegangenen Fall erfolglos gegen zwei Disziplinarstrafen an den EGMR gewandt hatte) hatte erstens Mitarbeiter eines Ausländeramtes als "Primitivlinge" bezeichnet, die nicht normal denken könnten, er hatte zweitens zu einer staatsanwaltlichen Entscheidung bemerkt, dass er sich nicht entscheiden könne, ob er sich mehr über die Dummheit, die Unverfrorenheit oder die Nachlässigkeit der Entscheidung beschweren solle; drittens hatte er in einem Schreiben an ein Ordnungsamt gemeint, dass das Bundesamt für die Anerkennung ausländischer Flüchtlinge "in seiner üblichen betrügerischen Art" Asyl verweigert habe, sich über "offensichtliche Lügen" in einer Entscheidung beschwert und den entscheidenden Beamten die Mentalität seniler Jasager vorgeworfen; viertens dem Präsidenten eines Oberverwaltungsgerichts die Meinung unterstellt, man solle einfach in Ruhe weiter arbeiten, auch wenn das Leben und die Freiheit am Spiel stünden und dass Appelle an das Gewissen als Sakrileg betrachtet würden; fünftens hatte er nach einem Verfahren gegen einen Anwalt an das Gericht geschrieben und den Wucher des gegnerischen Anwalts, die schamlose Parteilichkeit der Anwaltskammer und die unverschämte Quasselei der Kammer des Landgerichts gerügt, die treulich zusammengewirkt hätten um eine Verfahrenspartei zu betrügen; sechstens hatte er gegenüber einem Sozialgericht ausgeführt, dass die Entscheidung, keine einstweilige Maßnahme zutreffen, Gaunern zu Gesichts stünde, nicht aber einem Gericht.
  • 10.04.1997, Meister gegen Deutschland (Appl. no. 30549/96): derselbe Anwalt wie im vorher genannten Fall hatte in einer Dienstaufsichtsbeschwerde an den Justizminister von NRW ua Folgendes geschrieben: "Offenbar haben hier hochreizbare Stießel zu Gericht gesessen, denen ihre Macht zu Kopf gestiegen ist." In einem ergänzenden Schreiben an den Minister hieß es: "Kann ich damit rechnen, daß Sie noch etwas tun werden, was der erwiesenen richterlichen Willkür Einhalt gebietet?" Sofern er auf die richterliche Unabhängigkeit hinweisen sollte, wäre der Minister für den Anwalt "einer jener Hanswurste, denen vor lauter Geschwätz der Nerv für die Notwendigkeiten eines Staates abhanden gekommen ist." Nach der Antwort des Ministers warf er ihm vor, dass er seine "Hände in der Unschuld gesetzlich verordneter Dummheit" wasche. In einem zweiten Fall hatte der Anwalt in einem Schriftsatz an ein Verwaltungsgericht eine Entscheidung dieses Gerichts als "voreingenommenes Geschwätz" und "schamlosen Betrug" kritisiert; nach einer Beschwerde gegen ihn legte er nach, dass "der ergangene Beschluß von Dreistigkeit und Faulheit strotzt.". 
  • 30.06.1997, W.R. gegen Österreich (Appl. no. 26602/95): hier war eine Disziplinarstrafe ua deshalb verhängt worden,weil der Anwalt die Rechtsansicht eines Richters als "lächerlich" bezeichnet hatte. 
  • 14.01.1998, Mahler gegen Deutschland (Appl. no. 29045/95): hier hatte der Anwalt einem Staatsanwalt vorgeworfen, die Anklageschrift "im Zustand der Volltrunkenheit" verfasst zu haben.
  • 08.01.2004, A. gegen Finnland (Apl. no. 44998/98): der Anwalt hatte sich in einem Rechtsmittel herabsetzend über die Erstrichterin geäußert (sie habe den Beschuldigten verteidigt, ihr Verhalten sei auf ein bestimmtes Ergebnis ausgerichtet, sie habe die Entscheidung mit einer dummen Äußerung eingeleitet, ihre Präsentation sei voreingenommen und einseitig, sie habe die Klage mit gekünstelten Erwägungen abgewiesen und einen der Gründe frei erfunden, sie habe ihre Entscheidung auf ein Märchen gestützt, ihr Gestammel sei naiv, sie verfälsche die Fakten, sie habe Gründe für die Abweisung der Klage erfunden und die Begründung sei kleinlich, die Feststellungen seien ohne Grundlage, sie habe sich schon während des Verfahrens entschieden, die Klage abzuweisen und die Fakten entsprechend verdreht).
  • 30.03.2006, Saday gegen Türkei (Appl. no. 32458/96): der Anwalt hatte Richter als "Henker in Talaren" ("bourreaux vêtus de robes") bezeichnet.
  • 31.05.2011, Žugić gegen Kroatien (Appl. no. 3699/08): Vorwurf gegenüber einer Richterin, sie sei ignorant und inkompetent; siehe dazu im Blog hier.
  • 27.01.2015, Kincses gegen Ungarn (Appl. no. 6632/10); in einer Berufung wurde Kritik an der professionellen Kompetenz des Erstrichters geübt ("clear-cut professional incompetence").
PS: vergangene Woche hat der EGMR in einem viel bedeutenderen Fall anwaltlicher Meinungsäußerung entschieden: das Urteil der Großen Kammer vom 23. April 2015, Morice gegen Frankreich (Appl. no. 29369/10; Pressemitteilung des EGMR) drehte das in dieser Sache ergangene Kammerurteil um und schützt damit die Möglichkeiten eines Anwalts, in Ausübung des Mandats wahrgenommene Missstände in der Justiz auch öffentlich anzuprangern. Ich hatte keine Zeit, zu diesem recht umfassenden Urteil hier im Blog zeitnah etwas zu schreiben; ich verweise dazu auf den Beitrag "Straßburg schützt anwaltliches Recht auf Justizkritik" von Maximilian Steinbeis auf verfassungsblog.de.

Wednesday, April 29, 2015

Geoblocking ist das Roamingentgelt des Urheberrechts - eine kurze Anmerkung zu Günter Oettinger

Auch wenn es manchmal schwer fällt: natürlich muss man Günther Oettinger ernst nehmen, sehr ernst sogar. Denn abseits seiner etwas auffälligen Obsession mit den "Taliban" (hier oder hier; dafür muss es wohl irgendeine psychologische Erklärung geben) ist er immerhin EU-Digitalkommissar (präzise: Kommissar für Digitale Wirtschaft und Gesellschaft), und dass ihn Juncker auf diesem Platz (oder
jedem anderen) in der Kommission akzeptieren musste, zeigt schon, über welches politische Gewicht Oettinger - mit der vollen Rückendeckung Deutschlands - verfügt.

Zu den Aufgaben Oettingers zählen ua die "Vorbereitung ehrgeiziger Rechtsetzungsschritte zur Verwirklichung eines vernetzten digitalen Binnenmarkts durch Aufbruch der bestehenden nationalen Silostrukturen in den Telekommunikationsvorschriften, im Urheber- und Datenschutzrecht, bei der Verwaltung von Funkfrequenzen und in der Anwendung des Wettbewerbsrechts" und die
"Modernisierung des Urheberrechts" (Zitate, inklusive der Links, von Oettingers offizieller EU-Website; siehe auch den "mission letter" von Juncker an Oettinger).

Beim Roaming: nationale Grenzen weg! Bei Content: nationale Grenzen hoch!
Während Oettinger im Telekombereich das "Aufbrechen der nationalen Silostrukturen" jedenfalls beim Roaming zumindest verbal auch zu seinem Thema gemacht hat, klingt er beim Urheberrecht ganz anders: hier will er die nationalen Silos sogar stützen und traut sich zu, "mit Geoblocking zum Erfolg" zu kommen (so im gestern veröffentlichten Interview im Kurier/futurezone). 

Oettinger misst hier ganz offen mit zweierlei Maß: denn wenn er zB beim Roaming auch darauf hören würde, was die jeweilige nationale Telekomwirtschaft sagt (wie er es im futurezone-Interview beim Geoblocking im Hinblick auf die nationale Contentindustrie empfiehlt: "Fragen sie die Filmwirtschaft ihres Landes"), dann hätte er schon gegen jede Reduzierung der Roamingentgelte eintreten müssen, und mehr noch gegen ihre gänzliche Abschaffung. 

Selbstverständlich ist die Überwindung der nationalen Urheberrechts-Silos eine komplexe Aufgabe, und sie wird nicht ohne Verlierer (und nicht ohne Gewinner) abgehen - aber das unterscheidet sie nicht von der Überwindung der nationalen "Roaming-Silos". Auch das Ausphasen der Roaming-Entgelte ist technisch und rechtlich komplex, und auch hier gibt es Verlierer (das sind übrigens nicht nur die Telekom-Unternehmen, sondern vor allem auch jene ihrer Kunden, die wenig oder gar nicht ins Ausland fahren, und die daher die höheren nationalen Kosten tragen müssen, ohne von den gesenkten Roamingkosten zu profitieren). Das nimmt die Kommission (und mit ihr das Parlament und - bis jetzt zumindest ein Stück weit - auch der Rat) in Kauf, unter Hinweis auf das höhere Ziel eines digitalen Binnenmarktes ohne interne nationale Grenzen (mehr zum aktuellen Stand der Verhandlungen zum Roaming-Ende übrigens im Blog hier, am Ende).

Geoblocking ist aber wie das Roamingentgelt: ein nationales Hindernis im europäischen Binnenmarkt, das KonsumentInnen davon abhalten kann, in anderen Mitgliedstaaten Leistungen in Anspruch zu nehmen, wie sie es im Heimatstaat (oder schlicht: in anderen Mitgliedstaaten) problemlos tun können. 

"Weg mit dem Geoblocking" hat meines Erachtens das Zeug dazu, das "Weg mit den Roamingentgelten" der aktuellen Kommissionsperiode zu werden. Ich bin schon neugierig, wie Oettinger - der beim Geoblocking auch innerhalb der Kommission mit Widerstand rechnen muss - in zwei oder drei Jahren darüber sprechen wird. 

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PS: Oettinger fürchtet, dass es bei einem Ende des Geoblockings in der Union "nur noch Hollywood" gäbe und "Google und Co" (Mountainview ist das neue Hollywood?) den Markt beherrschen würden (das kann man mit gutem Grund auch anders sehen, siehe dazu jüngst etwa Cory Doctorow). Offenbar ist der Glaube an eine leistungsfähige europäische Filmwirtschaft bei Oettinger nicht sehr groß. Im Telekombereich sind der Kommission die Auswirkungen eines Endes nationaler Grenzen übrigens nicht so wichtig - im Gegenteil: der ursprüngliche Kommissionsvorschlag für die TSM-Verordnung sollte sogar darauf hinwirken, dass europaweit nur mehr wenige große Anbieter übrig bleiben. 

PPS: In der für nächste Woche geplanten Mitteilung der Kommission über die "Strategie für den Digitalen Binnenmarkt" (der geleakte Entwurf dazu ist hier nachzulesen) wird der Begriff des Geoblocking übrigens in einem etwas anderen Sinn verwendet: er bezeichnet dort nicht nur die Verweigerung des Zugangs zu Inhalten einer Website für User aus bestimmten geografischen Regionen, sondern darüber hinausgehend auch die Weigerung von Unternehmern, die auf der Website zum Verkauf angebotenen Waren in bestimmte Länder auszuliefern. Dieses Geoblocking soll nach der Mitteilung beendet werden, freilich nur soweit es "unjustified" (nicht gerechtfertigt) ist. Beim klassischen urheberrechtlich motivierten Geoblocking ist die Kommission zurückhaltender: sie will hier nur volle Portabilität legal erworbenen Contents erreichen, den Zugang zu legal bezahltem Content für grenzüberschreitende Dienste "erleichtern", dies unter Wahrung des Schutzes der Rechteinhaber, und schließlich mehr Rechtssicherheit für die grenzüberschreitende Content-Nutzung (nur) für spezifische Zwecke schaffen, zB für "Forschung, Unterricht, Text- und Datamining"(!). 

Thursday, April 16, 2015

EGMR: Armellini ua gegen Österreich - Bestechlichkeitsvorwurf gegenüber Fußball-Profis

Nach mehr als achtjähriger Verfahrensdauer hat der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte heute im Urteil Armellini und andere gegen Österreich (Appl. n. 14134/07) ausgesprochen, dass zwei Journalisten und die Medieninhaberin der Neuen Vorarlberger Tageszeitung durch eine Verurteilung wegen eines unrichtigen Bestechlichkeitsvorwurfs gegenüber drei Fußball-Profis nicht in ihrem Recht auf freie Meinungsäußerung nach Artikel 10 EMRK verletzt wurden. Die Entscheidung bringt juristisch nichts wirklich Neues und wird hier nur wegen des Österreich-Bezugs kurz dargestellt.

Zum nationalen Verfahren
Vor gut zehn Jahren - am 19. Februar 2005 - veröffentlichte die Neue Vorarlberger Tageszeitung eine Aufmachergeschichte mit der Schlagzeile "Bregenz-Spieler mit 60.000 € bestochen" - darunter durckte sie ein Bild von drei Spielern, mit der Bild-Unterschrift: "Diesem Trio sind die Fahnder auf den Fersen: Es soll für Wett-Mafia Spiele manipuliert haben!". In einem Kasten, auch noch auf der Titelseite, stand weiters: "Schlimmer Vedacht gegen Fussball-Profis erhärtet". Im Hauptartikel auf Seite 29 der Zeitung wurde unter der Überschrift "Für 60.000 € Team verkauft und verraten?" berichtet, dass die drei Spieler von der Wett-Mafia in drei Spielen bestochen worden seien; Grund für die Manipulationen in den Spielen seien die finanziellen Probleme der Spieler gewesen, die seit Monaten keinen Lohn erhalten hätten. Alle Spieler hätten ein vom Vereinsmanagement vorbereitetes öffentliches Statement unterzeichnet, in dem jede Verwicklung in den Wettskandal abgestritten wurde (zu dieser Sache hier ein Bericht auf VOL.at, in dem auf den Artikel in der "Neuen" Bezug genommen wird).

Die Verfasser des Artikels wurden wegen übler Nachrede (§ 111 StGB) zu bedingt nachgesehenen Geldstrafen von 3.680 € bzw. 5.040 € verurteilt, die Medieninhaberin zu einer Entschädigung (nach § 6 Mediengesetz) von 12.000 € pro Spieler (zum Urteil des OLG Innsbruck vom 6. April 2006 siehe zB diesen Bericht auf orf.at).

Die Entscheidung des EGMR
Dass die Verurteilung einen Eingriff in das nach Art 10 EMRK geschützte Recht darstellt, war unstrittig; ebenso dass der Eingriff gesetzlich vorgesehen war (§ 111 StGB, § 6 MedienG) und einem legitimen Ziel (Schutz des guten Rufes oder der Rechte anderer) diente. Damit bleibt die Frage, ob der Eingriff im Sinne des Art 10 Abs 2 EMRK "in einer demokratischen Gesellschaft notwendig" war.

Der EGMR hält fest, dass der Artikel eine Angelegenheit von beträchtlichem öffentlichen Interesse - die Manipulation von Spielen und damit zusammenhängender Betrug - betraf. Das Interesse der Öffentlichkeit besteht dabei nicht nur am Verein, sondern auch an den - den Lesern des Sportteils bekannten - konkreten Spielern. Der Vorwurf der Bestechlichkeit wiegt aber schwer und berührt die "zentrale ethische Idee des Sports" ("the central ethical conption of sports").

Die Zeitung hat direkt drei Spieler angegriffen und ihnen vorgeworfen, Geld im Austausch für die Manipulation von Spielen genommen zu haben. Der Charakter des Artikels wurde vom nationalen Gericht sorgfältig geprüft, wobei nicht nur der Text, sondern auch Layout und Gesamtpräsentation berücksichtigt wurden. Dabei entstand der Gesamteindruck, dass es sich um Tatsachen handle, nicht bloß um die Äußerung eines echten Verdachts. Der vor dem nationalen Gericht angebotene Tatsachenbeweis misslang ebenso wie der Nachweis, dass die notwendige journalistische Sorgfalt eingehalten wurde (nach dem vom LG Feldkirch herangezogenen § 111 Abs 3 StGB "ist der Täter auch dann nicht zu bestrafen, wenn Umstände erwiesen werden, aus denen sich für den Täter hinreichende Gründe ergeben haben, die Behauptung für wahr zu halten."; an sich wäre für dieses Medieninhaltdelikt § 29 Mediengesetz ["Wahrnehmung journalistischer Sorgfalt"] einschlägig gewesen).

Der EGMR hält dazu fest, dass das nationale Gericht keine unverhältnismäßigen Anforderungen an den Wahrheitsbeweis gestellt hat. Auch die Anforderungen an den Nachweis der journalistischen Sorgfalt waren nicht überzogen. Insbesondere war es nicht unangemessen, dass die von den Spielern unterzeichnete öffentliche Erklärung nicht als ausreichend erkannt wurde, um den betroffenen Spielern eine angemessene Möglichkeit zur Stellungnahme zu den Vorwürfen zu geben.

Schließlich wurden auch die (bedingt nachgesehenen) Geldstrafen und die Entschädigung - angesichts der Länge des Artikels und des schwerwiegenden Eingriffs in die persönliche und berufliche Ehre - nicht als unverhältnismäßig beurteilt.

Conclusio
Was kann man aus dieser Sache allenfalls lernen: zunächst (wieder einmal), dass Fragezeichen am Ende einer Schlagzeile (hier: "Für 60.000 € Team verkauft und verraten?") nicht ausreichen, um eine in der Schlagzeile und der Gesamtaufmachung eines Berichts enthaltene Unterstellung so zu relativieren, dass eine reine Verdachtsberichterstattung übrig bleibt. Und zweitens, dass es zum Nachweis der journalistischen Sorgfalt notwendig ist, den Betroffenen tatsächlich Gelegenheit zu geben, konkret zu den Vorwürfen Stellung zu nehmen, auch wenn es bereits eine allgemeine öffentliche Erklärung von ihnen gibt.

Tuesday, March 10, 2015

Update zum TSM (Telecom Single Market): Trilog nur über Roaming und "open internet" (Netzneutralität)

Wieder einmal ein Zwischenupdate zum Stand des EU-Gesetzgebungsvorhabens für den Binnenmarkt für elektronische Kommunikation, aka Telecom Single Market (TSM), in dem letzte Woche durch einen Beschluss im Rat (auf COREPER-Ebene) wieder etwas Bewegung aufgekommen ist. Es scheint damit nun wieder wahrscheinlicher, dass es tatsächlich zu einer - allerdings gegenüber dem ursprünglichen Vorschlag ziemlich abgespeckten - Verordnung kommen könnte.

Was bisher geschah:

a) Vorschlag der Kommission
Ausgangspunkt des Gesetzgebungsvorhabens war der Vorschlag der Kommission für eine Verordnung über Maßnahmen zum europäischen Binnenmarkt der elektronischen Kommunikation und zur Verwirklichung des vernetzten Kontinents (dazu im Blog insbesondere hier und hier): das war ein umfangreiches Rechtssetzungsvorhaben, das insbesondere im Sinne einer Förderung europaweiter Unternehmen eine einheitliche europaweite Genehmigung für Anbieter und eine weitgehende Harmonisierung von Frequenznutzungen vorsah, aber auch ein - im Detail kompliziertes - Zurückfahren von Roamingentgelten ab Mitte 2016 sowie Ansätze für eine Art "Netzneutralität light".

b) Erste Lesung im Europäischen Parlament
Im April 2014 hat das Europäische Parlament in seiner ersten Lesung eine legislative Entschließung gefasst, die in vielen Punkten so deutlich vom Vorschlag der Kommission (und auch von der vorauszusehenden Position des Rates) abwich, dass auf dieser Basis eine Einigung nicht ernsthaft erwartet werden konnte. Das zeigte sich vor allem im Bereich der Frequenzverwaltung, der freilich in der Öffentlichkeit weit weniger präsent war als die beiden leicht kommunizierbaren Themen Roaming und Netzneutralität. Zu Roaming wollte das - damals in Vorwahlstimmung befindliche - Parlament die Kommission noch übertrumpfen und die Reduktion der Roamingentgelte vorziehen; außerdem schloß sich die Mehrheit im Parlament einer etwas netzneutralitätsfreundlicheren Position an, als dies von der Kommission (und der Industrie) gewünscht worden war (zu Details siehe im Blog hier).

c) Beratungen im Rat
Für den verbindlichen Beschluss einer Rechtsnorm auf europäischer Ebene braucht es im (hier anzuwendenden) ordentlichen Gesetzgebungsverfahren übereinstimmende Beschlüsse von Parlament und Rat (mehr zum Verfahrensablauf schon in diesem Blogpost hier, gegen Ende). In der Ratsarbeitsgruppe, in der die mitgliedstaatlichen Beamten verhandeln, um eine Beschlussfassung auf Ministerebene vorzubereiten, war die Begeisterung für das Vorhaben eher gering, die Verhandlungen zogen sich hin, es stand auch ein völliges Scheitern im Raum. Letzten November gab es dann ein wenig Aufregung, als einzelne interne Dokumente veröffentlicht wurden; ich habe dazu einen Beitrag im Blog geschrieben, in dem ich auch meine Einschätzung äußerte, dass der Beschluss eines Gesamtpaktes nicht mehr zu erwarten sei, dass aber neben Roaming auch das Thema Netzneutralität (gegenüber dem für 2016 zu erwartenden Vorschlag für einen regulären "Review" des Rechtsrahmens) vorgezogen werden könnten.

Das aktuelle Mandat der Ratspräsidentschaft für den informellen Trilog

Ende Februar wurde in der Ratsarbeitsgruppe ein Text für eine Ratsposition fertiggestellt, die letzte Woche im COREPER abgesegnet wurde (dem Vernehmen nach mit nur sehr vereinzelten Gegenstimmen). Sie bildet die Grundlage für das Verhandlungsmandat der Ratspräsidentschaft (siehe dazu die Presseaussendung des Rats), mit dem nun der sogenannte informelle Trilog gestartet werden kann (siehe auch dazu bereits hier, gegen Ende). Ziel ist es, zu einer weitgehenden Übereinstimmung zu kommen, sodass in zweiter Lesung einheitliche Beschlüsse von Rat und Parlament gefasst werden können (und die Kommission den Vorschlag nicht zurückzieht).

Der Textentwurf der Ratsarbeitsgruppe, auf dessen Grundlage das Mandat beschlossen wurde, wurde von EDRi öffentlich gemacht. Er beschränkt sich tatsächlich auf die beiden Punkte "Netzneutralität" und Roaming - alle anderen Themen des Kommissionsvorschlags bleiben tatsächlich außen vor. Beim Thema Netzneutralität ist der Text nahe an der Kommissionposition. Er will ein "offenes Internet" schützen, was aber erstens Vorrang für "specialised services" und zweitens Differenzierunngen nach Preis, Geschwdindigkeit oder anderen wirtschaftlichen oder technischen Gesichtspunkten nicht ausschließen soll. Zugang zum Internet soll demnach Zugang zu "im Wesentlichen [substantially] allen Endpunkten des Internets" bedeuten; Traffic Management ist zulässig, ebenso Einschränkungen aus rechtlichen Gründen (siehe dazu näher Art 3 des Textes). Die Regulierungsbehörden sollen die Qualität des Internetzugangs beobachten, BEREC soll Leitlinein erstellen (beides in Art 4 des Textes) und die Mitgliedstaaten sollen bei nicht in der Verordnung für zulässig erklärten Einschränkungen auch Strafen verhängen (Art 5 des Textes).

Für den Roamingbereich sollen dieselben Preise für Telefonate im EU-Ausland wie im Inland gelten, allerdings beschränkt auf eine "basic allowance", also ein - nicht näher definiertes - Minimalkontingent, das auf die durchschnittlichen Reise- und Verbrauchsgewohnheiten aller Europäer abstellt (da übrigens im Durchschnitt zB nur 16 Prozent aller EU-Bürger 4 oder mehr Nächte im Ausland verbringen, sollte man sich da keine umfangreiche "allowance" erwarten). Darüber hinaus soll nicht mehr verlangt werden dürfen als der gewichtete Durchschnitt der höchsten(!) Mobilterminierungsentgelte in der Union. Dieser Durchschnitt soll vom BEREC festgestellt werden, dessen diesbezügliche Entscheidung nach Vorstellung des Rates auch Gegenstand von Verfahren vor dem EuGH sein könnten (was die Kommission in dieser Form wohl schon deshalb nicht akzeptieren kann, weil BEREC gerade nicht als Behörde eingerichtet wurde, deren Entscheidungen beim EuG bzw EuGH bekämpfbar sein sollten). Dieses Roamingmodell sollte ab 30.06.2016 angewendet werden (für Verträge, die schon vor dem Inkrafttreten abgeschlossen wurden, mit 01.01.2017).

Ganz wesentlich beim Text des Rates ist, dass die geplante Verordnung - wie auch von der Kommission gewünscht - eine Vollharmonisierung bewirken soll; mit anderen Worten: abweichende Regelungen - etwa die Netzneutralitätsbestimmumgen in den Niederlanden - müssten angepasst werden, die Mitgliedstaaten dürften Netzneutralität nicht mehr strenger - oder weniger streng - regulieren als die Verordnung vorsieht.

Was bedeutet dieses Mandat?

Unter regulären Umständen würde die Kommission wohl ihren Vorschlag zurückziehen, da sie eine derartige Amputation gerade der für sie wichtigsten Punkte (einheitliche Genehmigung, Frequenzharmonisierung) nicht ohne völligen Gesichtsverlust hinnehmen könnte. Hier ist aber vieles anders: zunächst einmal ist nicht mehr dieselbe Kommission im Amt, die den Vorschlag 2013 erstattet hat. Vor allem aber haben sich fast alle politisch Verantwortlichen - in Kommisison, Parlament und auch Rat - auf eine Senkung der Roamingentgelte einzementiert, und mit einer Zurückziehung würde die Kommission de facto als Sündenbock für das Ausbleiben der vielfach angekündigten Absenkung dastehen, was sie sicher vermeiden will. Hinzu kommt, dass Netzneutralität ein politisch dermaßen heikles (und aus Kommissionssicht unberechenbares) Thema geworden ist, dass man es vor dem Gesamtreview des Rechtsrahmens, aber auch schon vor dem "Digital Single Market"-Vorhaben, jedenfalls aus dem Weg geräumt haben will, hat es doch das Potential, das eine oder andere sonstige Vorhaben komplizierter zu machen.

Ich erwarte daher nicht, dass die Kommission ihren Vorschlag zurückzieht, sondern eher im Gegenteil, dass sie der Ratsposition recht aufgeschlossen gegenübersteht (Kommissions-Vizepräsident Andrus Ansip hat zwar in einem Tweet noch gemeint, dass die Gespräche auch das Thema Frequenzen umfassen würden, aber das ist wohl aussichtslos). Darauf deuten auch Informationen hin, wonach das Kabinett des Kommissars Oettinger recht eindringlich auf zweifelnde Mitgliedstaaten eingewirkt haben soll, um die Beschlussfassung im Rat zu erreichen.

Auch das Parlament steckt in einer Zwickmühle: es wollte zwar mehr als der Rat, sowohl quantitativ (beim Regelungsumfang, aber das dürfte das geringste Problem sein) als auch inhaltlich (schnellere Absenkung der Roamingentgelte, etwas netzneutralitäts-freundlichere Regeln). Aber es muss auch das Verprechen niedrigerer Roamingentgelte einlösen.

Was ist nun zu erwarten? Ich gehe davon aus, dass beim Roaming etwas geschehen muss, eben weil sich alle ziemlich einzementiert haben. Das völlige Verbot von Roamingentgelten - das natürlich ein Eingriff zugunsten großer, mitgliedstaat-übergreifend tätigter Unternehmen wäre - dürfte unmittelbar noch nicht durchsetzbar sein. Ich erwarte, dass es zu einer Einigung bei einer etwas großzügigeren "basic allowance" kommen könnte; alternativ dazu schiene allenfalls auch ein "gemütlicheres" gänzliches Ausphasen der Roamingentgelte denkbar.

Welche trade-offs eine Einigung bei den Roamingentgelten für das zweite Verhandlungsthema, die Netzneutralität, mit sich bringen könnte, ist für mich derzeit schwer einschätzbar. Grundsätzlich wird man den Unternehmensinteressen, je mehr man sie bei den Roamingentgelten beschneidet, umso mehr beim Thema Netzneutralität Rechnung tragen. Hier trifft sich auch die Position der Kommission, die "specialised services" auf jeden Fall sicherstellen will und im Übrigen auf "Vertragsfreiheit" und Transparenz setzt (dh Einschränkungen der Netzneutralität sollen zulässig sei, wenn sie entsprechend vereinbart und den Kunden transparent sind) mit der mehrheitlichen Ratsposition. Allzu hinhaltend wird der Widerstand dagegen vom Parlament (dessen Mehrheiten beim Thema Netzneutralität ziemlich unsicher sind) auch nicht sein, wenn ein brauchbarer Roamingkompromiss zustande kommt.

PS: Noch eine Anmerkung zur Kommissionsposition und Oettingers "Taliban"-Äußerung:

Hat sich an der Position der Kommission zur Netzneutralität nach dem Amtsantritt der neuen Kommission etwas geändert? Es deutet nichts darauf hin. Dass Kommissar Oettinger für unterschiedliche Geschwindigkeiten bzw den Schutz von "specialised services", etwa für Gesundheitsanwendungen, ist, hat er selbst - in der ihm eigenen etwas originellen Art - bekanntgegeben (Transkript des Videos auf netzpolitik.org). Inhaltlich unterscheidet er sich dabei freilich nicht im Geringsten von Neelie Kroes, die zwar gern vom "open internet" sprach, aber letztlich immer denselben Standpunkt vertrat wie Oettinger. So sagte sie zB noch in ihrer Rede vor der Abstimmung im Europäischen Parlament, dass "safeguards for specialised services" notwendig seien, und sie sprach dort - wie nun auch Oettinger in seiner "Taliban"-Wortmeldung - besonders die Gesundheitsdienste an: "Can we say to hospitals and healthcare workers they can't try out new telehealth procedures? All those things depend on enhanced quality of service." Oettinger klingt eigentlich nur wie ein akustisch etwas verunglücktes Echo von Kroes, inhaltlich sind seine Aussagen aber auf derselben Linie.

Update 16.04.2015: ein aktuelles Dokument der Präsidentschaft zur Vorbereitung des 2. Trilog-Treffens wurde am 16.04.2015 von statewatch.org veröffentlicht - es dokumentiert auch bereits Kompromissangebote des Rates (zB Vorziehen der Evaluation auf Ende 2017) und enthält erste konkrete Zahlen, was in der "basic allowance" enthalten sein soll: an mindestens 7 Tagen pro Jahr mindestens 5 Min Sprachtelefonie (aktiv und passiv), 5 SMS und 10 MB Daten.

Update 28.04.2015: wieder hat statewatch.org ein Dokument der Ratspräsidentschaft zur Vorbereitung des nächsten (dritten) Trilog-Treffens veröffentlicht. Änderungen gegenüber dem letzten Dokument finden sich nur bei der "basic allowance" - in diesem Kontigent sollen nun 50 Minuten Sprachtelefonie (aktiv und passiv), 50 gesendete SMS und 100 MB Daten, jeweils pro Jahr, enthalten sein, wobei die Betreiber - um einem Missbrauch(!?) dieser basic allowance zu begegnen - auch eine tägliche, wöchentliche, monatliche oder sonstige periodische "allowance" vorsehen können, wenn diese insgesamt mindestens die 50 Min/SMS bzw 100 MB pro Jahr erreicht und die "basic communication needs" des Konsumenten erfüllt - denkbar wären also vielleicht auch 5 Minuten pro Monat. Dass das schon der Durchbruch sein könnte, dem das Parlament freudig zustimmt, kann ich mir nicht wirklich vorstellen.

Update 29.04.2015: nun wurde auch ein Dokument der Kommission geleakt, in dem - nur zum Thema Netzneutralität - mögliche Kompromissvarianten dargestellt werden; hier abrufbar.

Update 19.05.2015: politico.eu hat ein "non-paper" der lettischen Präsidentschaft veröffentlicht, das ausgehend von einem Vorschlag des Europäischen Parlaments die Sitzung der Ratsarbeitsgruppe am 19.05.2015 vorbereiten sollte.

Sunday, March 08, 2015

Sympathy for The Fellner


Man muss sich Wolfgang Fellner als traurigen Menschen vorstellen.

Da hat er es - als "Österreichs manischer Medienmacher" (so der Titel der von Harald Fidler verfassten Biografie) - zu ein wenig Vermögen gebracht ("Alle meine Häuser, die ich immer gehabt habe, plus noch das eine oder andere, habe ich nach wie vor", sagte er zur APA), zu genügend Freunden und Bekannten (um die eine oder andere Slideshow zu füllen), und sogar zu einer Streuobstwiese in Wien (samt reinem Gewissen).

Und dennoch läuft manches nicht rund für ihn.

Besonders zu schaffen macht ihm offenbar der österreichische "Justiz-Irrsinn" (zB hier: dreimal "Irrsinn" in einer 200-Wort-Kolumne), der sich zu einem veritablen "Justizskandal" auswächst, wenn "Österreich" (also das periodische Medium, in dessen Namen Wolfgang Fellner regelmäßig etwas sagt) zu einer Entschädigung nach dem Mediengesetz verurteilt wird ("Justizskandal", "unfassbare Justiz-Blamage", "unfähige Justiz").
Verliert "Österreich" dann auch noch in der Instanz, ist es ein "Schandurteil", das nicht nur die Redaktion des Fellner'schen Mediums ärgert, sondern "auch weite Teil der österreichischen Politik" entsetzt und Wolfgang Fellner zur - wohl rhetorisch gemeinten - Frage herausfordert: "Wie weltfremd und Terroristen-freundlich sind unsere Richter?"

Ist das nicht tragisch? Da hat Wolfgang Fellner schon - in einem Massendruckwerk und online - das erstinstanzliche Urteil gegeißelt und den Justizminister(!), der ihm wenige Wochen zuvor zum Geburtstag gratuliert hatte, "dringend aufgefordert, solche unfassbaren Justiz-Blamagen abzustellen."
Und was passiert dann? Auch in zweiter Instanz kommt ein unabhängiges Gericht zum Ergebnis, dass aufgrund einer Veröffentlichung im periodischen Medium "Österreich" jemandem eine (vergleichsweise geringe) Entschädigung nach dem Mediengesetz zu zahlen ist. Was zählt da all das Geld, was helfen da all die Freunde, was nützt da all der mediale und ökonomische Einfluss?

In solchen Momenten muss man sich Wolfgang Fellner wahrlich als traurigen Menschen vorstellen, der jedes Mitleid verdient hat: Sympathy for The Fellner.

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PS: wer so schwere Zeiten erlebt, sollte auch von kleinlicher juristischer Besserwisserei verschont bleiben - daher hier auch kein Wort zu den sachlichen Fehlern in den Kolumnen.

Tuesday, February 03, 2015

EGMR: "Leaks" aus Ermittlungsakten als Verletzung des Art 8 EMRK

Es klingt fast nach einem Fall aus Österreich, denn es geht um Korruptionsvorwürfe gegen einen hochrangigen Politiker und Protokolle abgehörter Telefongespräche, die in den Medien landen. Doch das heutige Urteil des EGMR im Fall Apostu (Pressemitteilung des EGMR) betrifft einen Sachverhalt aus Rumänien. Die rechtlichen Fragen sind freilich auch aus österreichischer Sicht interessant.

Der Ausgangsfall
Sorin Apostu war Bürgermeister von Cluj-Napoca (Klausenburg), der zweitgrößten rumänischen Stadt. Die Antikorruptionseinheit der Staatsanwaltschaft ermittelte gegen ihn, seine Frau und drei Geschäftsleute wegen des Verdachts wiederholter Korruption und erwirkte die Genehmigung zum Abhören seines Telefons. Im November 2011 wurde sein Wohnsitz und sein Büro durchsucht; er selbst wurde in Untersuchungshaft genommen, die mehrfach verlängert wurde. [Das Korruptionsstrafverfahren ist nach Information des EGMR noch in Gang, laut Wikipedia wurde Apostu in zweiter Instanz zu einer Haftstrafe von viereinhalb Jahren verurteilt].

In der Folge fanden Auszüge aus Telefonaten von Herrn Apostu den Weg in die Presse, noch bevor die Anklage fertiggestellt war. Auch Schlagzeilen von Presseberichten wiesen darauf hin, dass Auszüge aus den aufgezeichneten Gesprächen veröffentlicht würden (zB in der englischen Übersetzung des EGMR: "Shocking revelations in the Apostu file. The names of all the persons under investigation and new excerpts from the telephone conversations.", "Excerpts of intercepted phone conversations: Sorin Apostu, the mayor of Cluj, acknowledged that he had at home three telephones with pre-paid cards, in order not to be intercepted"). Weitere Ausschnitte aus den Abhörprotokollen wurden auch nach Anklageerhebung in der Presse veröffentlicht. Auch weitere Bestandteile der Ermittlungsakten wurden in der Presse veröffentlicht und kommentiert. So wurde etwa die Begrüdnung eines Haftbeschlusses wörtlich in einer Zeitung publiziert.

Viele Presseberichte bezogen sich auf Aspekte des Privatlebens von Herrn Apostu, die keinen Bezug zum Strafverfahren hatten, aber auf Informationen aus dem Strafakt beruhten (Überschrift zB: "Juicy details from the private life of mayor Sorin Apostu! The mayor of Cluj, romance with a subordinate").

Das Urteil des EGMR*

- Zur Zulässigkeit: Kein wirksames Rechtsmittel gegen Leaks
Strittig war schon, ob der Beschwerdeführer innerstatliche Rechtsmittel ausgeschöpft hatte, weil er die Verletzung seines Privatlebens nicht vor die nationalen Gerichte gebracht hatte. Nach Ansicht der Regierung hätte er Strafanzeige wegen Amtsmissbrauchs oder Verrat von Berufsgeheimnissen erstatten können; weiters hätte er eine Disziplinaruntersuchung betreffend die Umstände der Leaks verlangen können. Und schließlich hätte er nach dem Gesetz über audiovisuelle Medien gegen die Medien und überhaupt nach allgemeinem Schadenersatzrecht vorgehen können.

Der EGMR beurteilt diese möglichen Wege als nicht geeignet: Der Kern der Beschwerde hatte sich nicht gegen die Veröffentlichung der Auszüge aus den Ermittlungsakten in der Presse gerichtet, sondern gegen den Umstand, dass die Behörden es zugelassen hatten, dass die Information an die Presse gelangte. Mögliche Beschwerden gegen Jorunalisten oder Medien sind daher für den Fall nicht relevant. Da auch die Person, die für das Leak verantwortlich war, nicht bekannt war, wäre ein auf das allgemeine Schadenersatzrecht gestütztes Vorgehen aussichtslos. 

Und da schließlich auch nicht feststand, wo die Quelle des Leaks war, wäre es zudem zu beschwerlich gewesen, gegen alle Institutionen vorzugehen, durch deren Hände die Akten gegangen waren. Der Beschwerdeführer hatte daher gegen die Leaks kein wirksames Rechtsmittel, sodass die Beschwerde zulässig war.

- Ein Eingriff, gegen den sich der Betroffene nicht wehren konnte
Nach der Rechtsprechung des EGMR ist es grundsätzlich Sache des Staates, seine Dienste so zu organisieren und seine Mitarbeiter so zu schulen, dass sichergestellt ist, dass keine vertrauliche oder geheime Information offengelegt wird (Urteil Stoll, Abs. 61 und 143, Urteil Craxi (Nr 2), Abs. 82). Grundsätzlich sind das Recht auf Achtung des Privatlebens und die Freiheit der Meinungsäußerung gleiche Rechte nach der EMRK und haben gleiches Recht auf Schutz, wenn es zu einer Abwägung kommt (Urteil Cășuneanu, Abs. 82). 

Das Leaken der Abhörprotokolle (noch vor Anklageerhebung), im Zusammenhang mit der nachfolgenden Publikation, stellte einen Eingriff in das Recht auf Achtung des Privatlebens dar. Dem Beschwerdeführer stand zum Zeitpunkt der Leaks noch keine Möglichkeit für eine sofortige Verteidigung offen, da die strafrechtlichen Vorwürfe noch nicht vor Gericht geprüft wurden und die Authentizität und Richtigkeit der Protokolle nicht bekämpft werden konnte. Zudem hatte der Beschwerdeführer keine Möglichkeit, sich über die Leaks bei den Behörden/Gerichten zu beschweren. 

- Keine adäquate Reaktion der Behörden
Dem EGMR stellt sich sodann die Frage, ob die Behörden ihre positiven Verpflichtungen unter Art 8 EMRK erfüllten. Die Veröffentlichung diente jedenfalls nicht dem Vorantreiben der strafrechtlichen Verfolgung. Die Informationen wären mit dem Zeitpunkt zugänglich geworden, zudem die förmliche Anklage bei Gericht eingebracht wurde; zudem waren manche der veröffentlichten Gesprächsprotokolle von privater Natur und deren Veröffentlichung diente keinem zwingenden gesellschaftlichen Bedürfnis ("pressing social need").

Telefonüberwachung unterliegt strikter richterlicher Kontrolle und die Ergebnisse der Überwachung dürfen daher auch nicht ohne gleichermaßen genaue richterliche Kontrolle veröffentlicht werden. 

Der Zugang zu den Inhalten von Strafakten ist auch (nach den nationalen Verfahrensvorschriften) nicht unbegrenzt, auch nicht für die Presse. Der Richter kann jedoch Zugang gewähren; dabei kann er insbesondere zwischen dem Recht auf Freiheit der Meinungsäußerung (Pressefreiheit) und dem Recht auf Achtung des Privatlebens abwägen. Eine derartige Möglichkeit besteht nicht, wenn die Information an die Presse geleakt wird. In diesem Fall ist von höchster Bedeutung, ob der Staat seine Dienste so organisiert und seine Mitarbeiter so geschult hat, dass es zu keiner Umgehung der offiziellen Verfahren kommt, und ob der Betroffene eine Möglichkeit zur Abhilfe hat:
In this case, what is of the utmost importance is, firstly, whether the State organised their services and trained staff in order to avoid the circumvention of the official procedures (see Stoll, cited above, § 61) and, secondly, whether the applicant had any means of obtaining redress for the breach of his rights.
Da im Beschwerdefall der Staat darin versagt hat, entsprechend seiner Verpflichtung für die sichere Verwahrung der in seinem Besitz befindlichen Information zu sorgen, und da er nach erfolgter Verletzung des Rechts auf Achtung des Privatlebens auch keine Möglichkeit der Abhilfe bereitstellte, hat er eine Verletzung des Art 8 EMRK zu verantworten.

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*) In seiner Beschwerde an den EGMR wandte sich Apostu vor allem gegen die Haftbedingungen in der Untersuchungshaft; diesbezüglich stellte der EGMR auch eine Verletzung des Art 3 EMRK fest; diese Fragen sind aber für den Themenbereich dieses Blogs nicht relevant und werden daher heir auch nicht behandelt.

Sunday, February 01, 2015

Informationsfreiheit - EGMR: Gebühren für Informationszugang, auch für die Presse, nicht per se Verletzung des Art 10 EMRK

Die Verweigerung einer auf das Informationsrecht der Presse gestützten (kostenlosen) Auskunft verletzt jedenfalls dann nicht Art 10 EMRK, wenn die Information auch (gegen Gebühr) unter Berufung auf ein (allgemeines) Informationsfreiheitsgesetz erlangt werden kann. Das ergibt sich aus der am 29.01.2015 veröffentlichten Entscheidung des EGMR vom 06.01.2015, Friedrich Weber gegen Deutschland (Appl. no. 70287/11). Außerdem anerkennt der EGMR (weiterhin) keine Verpflichtung des Staates, Informationen in bestimmter Form bereitzustellen, insbesondere wenn dies mit beträchtlichem Aufwand verbunden ist.

Presse oder nicht? Die Vorgeschichte in Deutschland

Friedrich Weber, geboren 1937, ist Fachjournalist - oder er war es zumindest (zB wird er als solcher 1982 im Spiegel genannt); sein Medium waren die "Rundfunk-Berichte", die - folgt man dieser Quelle - ab 1978 monatlich erschienen und sich "fast ganz auf wirtschaftliche und Finanzfragen der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten" spezialisierten (im Internet findet man hier und hier nur ein paar diffuse Reste).

Im Jahr 2003 bat Friedrich Weber die Stadt Wuppertal - wie viele andere Städte auch - um Auskunft zu Leistungen, die in den Jahren 2000, 2001, 2002 aus dem städtischen Haushalt an politische Parteien, ihre Fraktionen, parteinahe Organisationen und Stiftungen erbracht worden seien; außerdem fragte er, wieweit bekannt sei, ob städtische Beteiligungsunternehmen Zuwendungen - wenn ja, welche - an politische Parteien erbracht hätten. Die Auskunft wurde abgelehnt und Weber klagte vor dem Verwaltungsgericht Düsseldorf, gestützt auf den Auskunftsanspruch des § 4 Landespressegesetz NRW.

Die Klage blieb erfolglos, auch vor dem Oberverwaltungsgericht NRW. Nach Angaben von Weber beliefere er mit den "Rundfunk-Berichten" fast ausschließlich "akademische Einrichtungen, Redaktionen von Tageszeitungen, Publikumszeitschriften, Magazine, Monatszeitschriften, Agenturen, Verlage und Kollegen aus Presse und Rundfunk"; das OVG  beurteilte ihn daher als presseredaktionelles Hilfsunternehmen, allerdings lasse sich nicht feststellen, dass die Runfunk-Berichte an der öffentlichen Meinungsbildung mitwirkten. Der spezifische, nicht jeder Person zustehende presserechtliche Auskunftsanspruch könne von Weber daher nicht geltend gemacht werden (siehe das Urteil des OVG NRW vom 30.06.2008, 5 A 2794/05*; die Revision wurde nicht zugelassen, eine Verfassungsbeschwerde vom BVerfG nicht angenommen).

Die Entscheidung des EGMR

- Sammeln von Informationen ist Teil der Pressefreiheit 
Der EGMR hält wieder einmal fest, dass das Sammeln von Informationen ein wesentlicher vorbereitender Schritt im Journalismus und daher ein Teil der durch Art 10 EMRK geschützten Pressefreiheit ist (Verweis auf das Urteil Dammann). Der Beschwerdeführer hat zumindest einige Artikel veröffentlicht; im konkreten Fall wollte er über Geldflüsse von öffentlichen Stellen zu Parteien - und damit über ein Thema von allgemeinem Interesse - recherchieren.

- Nicht nur die Presse schafft Foren für öffentliche Debatte
Der EGMR erinnert daran, dass nicht nur der Presse, sondern auch NGOs die Rolle eines "public watchdog" zukommen kann; er verweist dazu auf das Urteil der Großen Kammer Animal Defenders International (Abs. 103; zu diesem Urteil im Blog hier) sowie auf das Urteil Társaság a Szabadságjogokért, wo der EGMR den Begriff des "social watchdog" prägte (Abs. 36, im Blog dazu hier).

Für die Beurteilung des konkreten Falles ist es für den EGMR daher auch unerheblich, ob der Beschwerdeführer Angehöriger der Presse ist oder - indem er Zugang zu Informationen von öffentlichem Interesse suchte und diese verbreiten wollte - eine Funktion ähnlich einer NGO ausübte.

- Keine positive Verpflichtung des Staates, von sich aus Information bereitzustellen
Der EGMR referiert dann seine Rechtsprechung zum Informationszugang: er hat ein Recht auf Informationszugang in einem Fall angenommen, in dem die Behörden Informationen von beträchtlichem öffentlichem Interesse weder in einer Datenbank noch sonst zur Verfügung gestellt haben (Österreichische Vereinigung zur Erhaltung, Stärkung und Schaffung, Abs. 46; dazu im Blog hier und zur Vorgeschichte hier). Das Recht, Informationen zu erhalten, verpflichtet eine Regierung, den Empfang von Informationen, die andere weitergeben wollen, nicht zu verhindern (Urteil Leander, Abs. 74), es ist aber nicht dahin auszulegen, dass den Staat positive Verpflichtungen treffen, Informationen von sich aus zu sammeln und zu verbreiten (Urteil Guerra ua, Abs. 53). Es gibt daher keine allgemeine aus Art 10 EMRK abzuleitende Verpflichtung des Staates, Informationen in bestimmter Form bereitzustellen, insbesondere wenn dies beträchtlichen Arbeitsaufwand erfordert: 
Therefore, the Court does not consider that a general obligation on the State to provide information in a specific form can be inferred from its case-law under Article 10, particularly when, as in the present case, a considerable amount of work is involved.
- Gewünschte Informationen waren nicht "ready and available"
Der EGMR ortet grundsätzliche Unterscheide des vorliegenden Falls zum Fall Társaság a Szabadságjogokért: dort ging es nämlich um die Herausgabe eines konkreten Dokuments, die Information war daher "ready and available" und erforderte kein Sammeln von Daten durch die Regierung. Im vorliegenden Fall ging es dagegen um Informationen, die aus verschiedenen Budgets und Bilanzen erst herausgelesen werden mussten. 

- Zumutbare Alternative: zunächst selbst in veröffentlichten Daten recherchieren, Auskünfte nach Informationsfreiheitsgesetz verlangen
Der Beschwerdeführer, so sieht es der EGMR, hätte die veröffentlichten Budgets und Bilanzen als solche, wenn sie nicht mehr online verfügbar waren, verlangen können, darin selbst die von ihm gewünschten Informationen heraussuchen und dann gegebenenfalls weitere konkrete Auskünfte verlangen müssen: 
Cities list their payments in their budgets prior to the corresponding fiscal years and in corresponding financial statements after its completion. In addition, payments of their companies are listed in their balance sheets for the corresponding years. Even considering that due to the course of time such statements might not all be available online, the Court notes that the applicant could have requested budgets, financial statements and balance sheets of the companies as such. Such information would have put the applicant in a position to carry out his research on the above mentioned topic or he could then have asked for further concrete information. [Hervorhebung hinzugefügt]
Auch wenn der Beschwerdeführer nicht als Angehöriger der Presse angesehen wurde, hatte er nach dem Informationsfreiheitsgesetz NRW ein Recht auf Zugang zu amtlichen Informationen, im Unterschied zum Auskunftsrecht nach dem Landespressegesetz NRW aber mit der Verpflichtung, dafür Gebühren zu entrichten. Diesen Weg hat der Beschwerdeführer nicht einmal versucht. Ob die Gebühren allenfalls einen unverhältnismäßigen Eingriff in das Recht auf Informationsfreiheit darstellen würden, kann der EGMR daher auch nicht sagen:
Even if he was not considered a member of the press, the Freedom of Information Act NRW gave him as an individual the right to access to information which the authorities are holding, with the difference that he would have been charged for the necessary costs involved. The Court however notes that the applicant did not even try to obtain any information invoking the Freedom of Information Act NRW. The Court is therefore not in position to determine whether an unspecified fee for the provision of budgets, finance reports and balance sheets of three years would have constituted an inadequate interference of the applicant’s right of access to information under the Convention.
Der EGMR kommt somit zum Ergebnis, dass der Beschwerdeführer - unabhängig davon, ob er als Angehöriger der Presse anzusehen wäre - nicht im Recht auf Empfang und Mitteilung von Nachrichten oder Ideen nach Art 10 EMRK verletzt wurde.  

Anmerkungen zur Entscheidung
Der EGMR hat kein Urteil gefällt, sondern die Beschwerde mit Entscheidung (decision) nach Art 35 EMRK als als offensichtlich unbegründet zurückgewiesen. Bei derartigen Unzulässigkeitsentscheidungen geht es in der Regel nicht um die substantielle Weiterentwicklung der Rechtsprechung, sondern um die Anwendung schon judizierter Grundsätze im Einzelfall. Das ist zumindest teilweise auch hier zu sehen: dass auch NGOs eine presseähnliche "watchdog"-Funktion zukommen kann, hat der EGMR schon früher ausgesprochen (Animal Defenders International, Társaság a Szabadságjogokért), mit der nunmehrigen Entscheidung ist das wohl als ständige Rechtsprechung anzusehen.

Daher ein erstes Fazit aus der Entscheidung: die Unterscheidung, ob Recherchen von der Presse im engeren Sinne oder von NGOs oder ähnlichen "social watchdogs" durchgeführt werden, ist im Hinblick auf das Recht, Zugang zu Informationen zu erhalten, irrelevant.

Damit ist nicht gesagt, dass die Privilegierung der Presse nach den deutschen Landespressegesetzen per se unzulässig wäre; sie darf aber nicht dazu führen, dass für (andere) am Zugang zu Informationen interessierte watchdogs unverhältnismäßige Hürden aufgestellt werden. Ein Auskunftsbegehren nach dem Informationsfreiheitsgesetz NRW wird vom EGMR als gangbare Alternative zum presserechtlichen Auskunftsanspruch gesehen, auch wenn dafür Gebühren anfallen. Da der EGMR zudem ausdrücklich festhält, dass es im vorliegenden Fall nicht darauf ankommt, ob der Beschwerdeführer als Angehöriger der Presse anzusehen war, geht er damit notwendigerweise auch davon aus, dass Gebühren auch für den Informationszugang durch die Presse nicht ausgeschlossen wären. Diese Gebühren dürften freilich nicht unverhältnismäßig sein.

Zweites Fazit: Gebühren für den Zugang zu Informationen sind grundsätzlich zulässig, auch gegenüber Angehörigen der Presse, je nach Höhe können sie aber eine unverhältnismäßigen Eingriff in das Recht auf Informationszugang darstellen.

Das Auskunftsbegehren war im Wesentlichen auf Informationen über Zahlungen einer Stadt und ihrer Unternehmen an politische Parteien gerichtet. Ich zweifle sehr daran, dass diese Zahlungen aus den
wie auch immer veröffentlichten und zugänglichen Budgets und Rechnungs- bzw Jahresabschlüssen herausgelesen werden können, wie dies der EGMR offenbar annimmt ("Cities list their payments in their budgets ... and in corresponding financial statements"; "payments of their companies are listed in their balance sheets"). Insofern ist die Verweisung des Auskunftssuchenden auf diese Budgets/Bilanzen im konkreten Fall ein wenig irritierend, zeigt aber grundsätzlich einen relevanten Punkt: der Anspruch auf Informationszugang soll nicht dazu dienen, (journalistische) Recherchearbeit auf die öffentlichen Stellen zu verlagern. Wenn Informationen veröffentlicht sind (zB Budgets), dann sollen sich die Journalisten (oder NGOs) die interessanten Details darin selbst heraussuchen; erst wenn diese darin nicht zu finden sind, greift (allenfalls) wieder das Recht auf Informationszugang.

Drittes Fazit für Informationssucher: zuerst öffentlich zugängliche Quellen recherchieren, dann erst Auskunftsbegehren stellen! 

Nicht wirklich beantworten musste der EGMR die Frage, ob es nach Art 10 EMRK geboten wäre, die von Friedrich Weber erbetenen Informationen tatsächlich herauszugeben (wenn auch gegen Gebühr). Der Text der Entscheidung scheint aber in diese Richtung zu gehen: zum Einen wird (meines Erachtens etwas naiv) angenommen, dass solche Zahlungen ohnedies veröffentlicht worden wären (wenngleich erst im Detail herauszusuchen), zum Anderen wird darauf verwiesen, dass nach dem Informationsfreiheitsgesetz NRW ein Anspruch auf solche Informationen (jedenfalls auf "budgets, finance reports and balance sheets") besteht. Interessant wäre auch die Abwägung mit dem (in Österreich auch für juristische Personen bestehenden) Datenschutz, wenn ohne klare gesetzliche Grundlage zB Informationen über Zahlungen öffentlicher Unternehmungen an bestimmte Empfänger (wie hier Parteien, parteinahe Organisationen und Stiftungen) verlangt werden.

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*) Fußnote zur "Anonymisierung": Im Urteil des OVG NRW sind die "Rundfunk-Berichte" als "S.-C." anonymisiert; da die Anonymisierung durchgehend auf gleiche Weise funktioniert (den tatsächlichen Anfangsbuchstaben folgende Buchstaben); lassen sich auch die weiteren Anonymisierungen recht leicht entschlüsseln; dass Weber 1976 noch Beiträge für den F.Q. (Evangelischen Pressedienst) verfasst hat zB oder Berichte in der G.-Korrespondenz (Funkkorrespondenz) oder in der Tageszeitung O.E. (Neues Deutschland; zB hier) erschienen sind.