Amateurtruppe oder Profis? ERG, BERT, EECMA

Dr. Iris Henseler-Unger, Vizepräsidentin der deutschen Bundesnetzagentur sprach sich am Freitag mit deutlichen Worten gegen einen Bürokratieaufbau in der Telekommunikationsregulierung aus. Ihre Bedenken - geäußert beim 4. Österreichisch-Deutschen Regulierungssymposium von Juconomy in Wien - betrafen freilich nicht ihre eigene Behörde, die mit 2500 MitarbeiterInnen und deutlich über 100 Mio Euro Personalausgaben (laut Jahresbericht 2007) vielleicht auch nicht mehr zwingend als besonders schlanke Organisation angesehen werden könnte (siehe auch das Organigramm). Ziel der Kritik war vielmehr - keine wirkliche Überraschung - der Vorschlag der Europäischen Kommission für die Einrichtung einer Art Euro-Regulator (EECMA). Henseler-Unger lehnt diesen Vorschlag genauso ab wie den Vorstoß des Parlaments, mit einem "Body of European Regulators in Telecom" (BERT) eine Art "ERG+" zu schaffen (zu EECMA und BERT siehe auch meinen Blogeintrag auf Content and Carrier).

Anstelle dieser Vorstöße möchte Henseler-Unger lieber eine Professionalisierung der ERG - und sie lobte auch die Fortschritte, die die ERG auf dem Weg zur Professionalisierung schon gemacht hat. Ich persönlich hätte die ERG allerdings auch bisher schon nicht für eine bloße Amateurtruppe gehalten, ganz im Gegenteil: diese Gruppe (und schon vor ihr, und dann neben ihr, die IRG) hat meines Erachtens gerade zu Beginn wertvolle Arbeit geleistet - und die zunehmende Professionalisierung zeigt sich leider öfter auch in einer zunehmenden Beschäftigung mit sich selbst.

Univ.Prof. Dr. Heinrich Otruba, früherer österreichischer Telekom-Regulator, danach Berater der Kommission und nunmehr Vorstand des Institus für Regulierungsökonomie an der Wirtschaftuniversität Wien, hielt in seinem Vortrag die EECMA für eine Totgeburt - und meinte, dass die Kommission letztlich darauf verzichten werde, wenn sie dafür das Veto bei den Remedies erhält. Die Ergebnisse der ERG hielt er für enttäuschend, und bei den nationalen Regulierungsbehörden diagnostizierte er einen Schrumpfungsbedarf: diese würden derzeit oft mit einem "Bauchladen an Aktivitäten" beschäftigt sein, die mit den Kernaufgaben eines Regulators nichts mehr zu tun haben.

Roland Honekamp als Vertreter der Europäischen Kommission (er war früher Koordinator von Creative Commons International!) verteidigte pflichtgemäß den Kommissionsvorschlag zur EECMA und räumte nur ein, dass die Kommission "einige akademische Argumente" (soll wohl heißen: keine praktisch relevanten) sehe, die dagegen vorgebracht würden. Deutlich wurde er im Hinblick auf Regulierungsinstrumente der Kommission: "hard law statt soft law" sei angesagt, bloße Empfehlungen, wie sie jetzt etwa auch von der ERG gegeben würden, reichten nicht aus, um die gewünschte Harmonisierung herbeizuführen.

Und während in Wien (unter anderem) über die ERG diskutiert wurde, tagte diese in Vilnius. Als Veröffentlichungen nach dieser Sitzung sind zu erwarten (update 9.6.2008: links auf die inzwischen veröffentlichten Dokumente hinzugefügt)

• ERG Report on Mobile Termination Rates (Snapshot as of January 2008)
• ERG Common Position on geographic aspects of markets analysis
• ERG Report on best practices on regulatory regimes in wholesale unbundled access and bitstream access (und Konsultationsergebnis dazu)
• ERG Report on Guidance on the application of the three criteria test
• Draft ERG Common Position on IP-Interconnection and NGN - for consultation

Ein spätes Willkommen: Bulgarische und Rumänische Regulierungsbehörden in der ERG

Nicht einmal ein Jahr hat es gedauert, bis die Europäische Kommisison nach dem Beitritt Bulgariens und Rumäniens den Beschluss zur Einrichtung der Gruppe Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste an die neue Wirklichkeit angepasst hat. Mit Beschluss vom 6. Dezember 2007 wurde nun der Anhang zur ERG-Entscheidung (hier die alte Fassung) neu gefasst um erstmals die Nationalen Regulierungsbehörden Bulgariens und Rumäniens aufzunehmen, und auch die seit 2004 eingetretenen Änderungen in den Bezeichnungen anderer Regulierungsbehörden zu berücksichtigen.

Bemerkenswert, dass der Beschluss der Kommission nur zwei Tage darauf im Amtsblatt veröffentlicht wurde, während die neue Märkteempfehlung nach bald vier Wochen noch immer nicht im Amtsblatt zu finden ist und auch die Reformvorschläge der Kommission, die am 13. November 2007 beschlossen wurden, noch immer nicht in deutscher, englischer oder französischer Sprache im Register der KOM-Dokumente aufscheinen.*)

Mit dieser Änderung des ERG-Beschlusses ist nun nach der polnischen UKE mit der bulgarischen CRC eine weitere Regulierungsbehörde Mitglied der ERG, die von der Europäischen Kommission als nicht unabhängig im Sinne der Rahmenrichtlinie beurteilt wird (siehe zu Polen hier und hier). Nur ein paar Tage vor dem Beschluss über die ERG-Mitglieder hat die Kommission ja ein Vertragsverletzungsverfahren gegen Bulgarien eingeleitet und der dortigen Regulierungsbehörde ausdrücklich "mangelnde Unabhängigkeit und Effizienz" vorgeworfen.

*) auf der Übersichtsseite der DG Info sind die Dokumente aber seit gestern verfügbar, daher kann man nun zB auch offiziell die Bezeichnung der Superagency auf deutsch nennen: "Europäische Behörde für die Märkte der elektronischen Kommunikation" - das lässt sich also auf deutsch genausowenig zündend abkürzen (EBMeK?) wie auf englisch (EECMA).

"Super-Agency" oder "Super-Kommission"?

Dass es sich bei der geplanten europäischen Telekom-Regulierungsbehörde nicht wirklich um eine "Super-Agency" handeln soll, wie von manchen erwartet (erhofft? befürchtet?), wurde in diesem Blog schon - beim Bericht über das Salzburger Telekom-Forum - erwähnt. Auch der (noch vorläufige) Textvorschlag der Kommission (siehe dazu näher hier, die Entwurfstexte finden sich hier) ist diesbezüglich recht klar: die wesentlichen Entscheidungsbefugnisse werden nicht beim Euro-Regulator, sondern bei der Kommission liegen.

Kommissionsmitglied Viviane Reding hat nun bei der Tagung der ERG die geplante Aufgabenverteilung neuerlich klar gemacht: nach dem bekannten Muster "Du trägst den Rucksack, ich die Verantwortung", heißt es in ihrer Rede:

"The national regulators through the new European Telecom Market Authority will contribute to this partnership their expertise and experience. For its part, the Commission will contribute the authority it derives from its powers under the Treaty to build a real internal market."
(Hervorhebung hinzugefügt)

Interessant ist, dass Reding nun konsequent von der European Telecom Market Authority spricht (nicht, wie im ersten Entwurf noch vorgesehen, von einer "European Electronic Communications Market Authority"). Was die ERG betrifft, so findet sich in der Rede die mittlerweile übliche Betonung der guten Zusammenarbeit (siehe dazu schon hier oder hier), mit dem ausdrücklichen Hinweis, dass das nicht immer so war. Bis zur Schaffung des Euro-Regulators soll auch die Entscheidung der Kommission über die Einrichtung der ERG adaptiert werden ("within the margins what is institutionally possible").

Übrigens: in der Brüsseler Sprachregelung ist die Schaffung eines Euro-Regulators natürlich ein Beispiel für Dezentralisierung, denn so Reding: "Centralism has no place in Europe."

(Update 16.10.2007: leider waren einige links in diesem Post gestern wegen eines Serverproblems auf der verwiesenen Seite http://www.contentandcarrier.eu/ nicht erreichbar - das Problem ist nun behoben, teilweise mussten links richtiggestellt werden)

Europäische und österreichische "Superagency"?

Letzte Woche beim 8. Salzburger Telekom-Forum war natürlich auch die "Superagency" wieder ein Thema: nach den Plänen von Viviane Reding soll in Hinkunft ja die European Electronic Communications Market Authority (EECMA - Details dazu hier) eine wesentliche Rolle zur Konsolidierung des Binnenmarkts im Telekombereich spielen.

Thomas Eilmansberger, Professor an der Uni Salzburg und Sonderberater der Kommission, stellte die gemeinschaftsrechtlichen Grundlagen für die EECMA dar und kam zum Ergebnis, dass die Einrichtung dieser Agency nicht nur zulässig ist - insbesondere auch im Hinblick auf die Kompetenzgrundlage (siehe die ENISA-Entscheidung des EuGH) -, sondern dass sie auch noch durchaus großzügiger mit Entscheidungsbefugnissen ausgestattet werden könnte, als das im aktuellen Entwurf vorgesehen ist. Denn, so Eilmansberger, als Superagency (wie sie von der NYT genannt wurde), könne man die EECMA nach dem derzeitigen Konzept eigentlich nicht bezeichnen.

Kritisch wurde die EECMA von Georg Serentschy, Geschäftsführer der RTR-GmbH, Fachbereich Telekom, beurteilt. Serentschy sieht in der EECMA eine Bürokratieausweitung, die zudem eine längere Anlaufzeit brauchen wird, und stellt dem die verstärkte Kooperation der nationalen Regulierungsbehörden in einer verbesserten ERG als zu bevorzugendes Modell gegenüber. Das Ziel - mehr Harmonisierung - sei dasselbe; mit einer Vertiefung der Zusammenarbeit der Regulierungsbehörden lasse sich dieses Ziel aber leichter erreichen.
Auch in der Diskussion gab es skeptische Stimmen zur EECMA, nicht zuletzt etwa von Christian Singer, dem für das Telekommunikationsgesetz zuständigen Legisten im Verkehrsministerium. Ich habe ja ein wenig den Verdacht, dass die EECMA, jedenfalls in der für sie auch vorgesehenen Rolle, im Auftrag der Kommission Marktanalysen in jenen Mitgliedstaaten durchzuführen, die das selbst nicht rechtzeitig zuwege bringen, ein wenig wie ein verlängerter Arm der Ofcom auftreten könnte, noch dazu wo ein großer Teil der MitarbeiterInnen aus Leuten bestehen soll, die von nationalen Regulierungsbehörden "seconded" (abgeordnet) werden.

Die österreichische Version einer "Superagency" - die laut Regierungsprogramm vorgesehene "verfassungsrechtlich unabhängige, konvergente Medien- und Telekommuni­kationsbehörde" (siehe dazu etwa hier, hier, hier oder hier), wurde in Salzburg nur kurz angesprochen. Klar dürfte sein, dass eine Weisungsfreistellung für die KommAustria angedacht ist (die Telekom-Control-Kommission ist ohnehin bereits weisungsfrei), aber von der Schaffung einer "voll konvergenten" Behörde scheint man, falls das je wirklich beabsichtigt gewesen sein sollte, wieder abgerückt sein (zumindest ist in letzter Zeit dazu nichts zu hören).

Auch die neuen Richtlinien, wenn sie denn kommen, zwingen übrigens nicht zur vollständigen Unabhängigkeit - in Artikel 3 der Rahemnrichtlinie soll es heißen:

"Member States shall ensure that national regulatory authorities exercise their powers independently, impartially and transparently. National regulatory authorities shall not seek or take instructions from any other body in relation to the day-to-day performance of the tasks assigned to them under national law implementing Community law."

Ein Regulierer, der Tag für Tag Weisungen einholt, hätte aber meines Erachtens seinen Job ohnehin verfehlt, und selbst die bestehenden Weisungsbindungen (zB RTR-Geschäftsführer zu BKA bzw BMVIT, KommAustria-Behördenleiter zu BKA) würden von der gelebten Praxis her mit den neuen Anforderungen materiell allemal vereinbar sein.