Warum sich Kommissarin Reding für Netzneutralität ausspricht

Fragen der Netzneutralität könnte man zum Beispiel unter dem Gesichtspunkt der Gewährleistung der Kommunikationsfreiheit betrachten - aber es geht auch einfacher. Kommissarin Viviane Reding zum Beispiel hat am 9. November 2009 bei einer Rede unter dem Titel "Creating impact for an eUnion 2015" klargemacht, weshalb sie sich für Offenheit und Neutralität des Internet einsetzt:

"we have to remember that a fundamental merit of the Internet is the fact that it allows new providers of online services and goods to enter the market with a very limited amount of resources.
It is for this reason that I am defending the fundamental principles that underlie the Internet architecture, including its openness and neutrality."

Solange also ein "neutrales Internet" auch den einfachen Marktzutritt für Waren- und Dienstleistungsanbieter gewährleistet, braucht man sich um die Neutralität keine Sorgen machen. Wenn es aber nur um die Kommunikationsgrundrechte ginge ... ?

Reding und die Rückkehr der Super-Agency - Telekom-Paket angenommen

Das "Telekom-Paket" der EU ist heute auch im Europäischen Parlament angenommen worden. Nach der Pressemitteilung der Kommission soll morgen die förmliche Unterzeichnung erfolgen und am 18.12.2009 die Veröffentlichung im Amtsblatt. Für die Umsetzung in nationales Recht bleibt 18 Monate Zeit (allerdings steht in der "Bessere Rechtsetzung"-RL "18 Monate nach dem Datum der Annahme dieser Richtlinie", also nicht erst ab Kundmachung im Amtsblatt - demnach wäre das Umsetzungsdatum also Ende Mai, nicht erst Ende Juni 2011. Keine Umsetzung braucht natürlich die Verordnung zur Einrichtung des "GEREK"). Hier wieder einmal die direkten Links zu den Letztfassungen:

• RICHTLINIE 2009/…/EG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom ... zur Änderung der Richtlinie 2002/21/EG über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und –dienste, der Richtlinie 2002/19/EG über den Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammenschaltung und der Richtlinie 2002/20/EG über die Genehmigung elektronischer Kommunikationsnetze und -dienste 
• RICHTLINIE 2009/…/EG DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom ... zur Änderung der Richtlinie 2002/22/EG über den Universaldienst und Nutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzen und –diensten, der Richtlinie 2002/58/EG über die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation und der Verordnung (EG) Nr. 2006/2004 über die Zusammenarbeit im Verbraucherschutz
• VERORDNUNG (EG) Nr. …/2009 DES EUROPÄISCHEN PARLAMENTS UND DES RATES vom ... zur Einrichtung des Gremiums Europäischer Regulierungsstellen für elektronische Kommunikation (GEREK) und des Büros

Mit dem GEREK ist der Kommissionswunsch nach einer "Europäischen Behörde für die Märkte der elektronischen Kommunikation" nur in sehr reduzierter Weise Wirklichkeit geworden. Nach seiner in Art 2 der Verordnung definierten Rolle entwickelt das GEREK bewährte Regulierungspraktiken, unterstützt die nationalen Regulierungsbehörden (nur auf deren Antrag), gibt Stellungnahmen ab, erstellt Berichte, berät die Kommission und unterstützt das Europäische Parlament, den Rat und die Kommission (ebenfalls nur auf deren Antrag). Entscheidungskompetenzen kommen dem GEREK nicht zu.

Kommisarin Reding spricht dennoch vom "sogenannten" GEREK als neuer Europäischer Telekom-Regulierungsbehörde ("The new European Telecoms Authority, the so-called Body of European Regulators", Rede vom 23.11.2009): "a single, authoritative voice at the heart of the decision making process". Das ist nicht einmal falsch, denn das GEREK mag zwar nah am Entscheidungsprozess sein, getroffen werden die Entscheidungen freilich von der wirklichen Superagency: der Kommission.

PS: Die Presseaussendung besteht aus den üblichen Versatzstücken (zB "mehr Wettbewerb", "größeres Angebot", "besser versorgt", "stärker verankert", etc.), und sie kündigt wieder einmal an, dass ein "echter Binnenmarkt für Europas Telekommunikationsbetreiber und Verbraucher .. jetzt in greifbarer Nähe" sei. Wahrscheinlich hat die Nonsense Presse-Abteilung vergessen, dass sie schon im April 2007 den Fall der letzten Grenze im EU-Binnenmarkt als unmittelbar bevorstehend angekündigt hatte (damals wegen der Roaming-Verordnung).Solange Reding Kommissarin ist, kann man freilich sicher sein, dass die letzten Grenzen im Binnenmarkt wieder und wieder fallen werden.

10. Salzburger Telekom-Forum mit Reding, Ostermayer (und überhaupt Jedermann)

Schon zum zehnten Mal findet heuer das Salzburger Telekom-Forum statt, diesmal aber nicht wie üblich im September, sondern bereits am 27. und 28. August (Programm, Online-Anmeldeformular). Veranstaltet wird das Telekom-Forum von der Universität Salzburg gemeinsam mit der Europäischen Kommission - GD Informationsgesellschaft und der RTR.

Zur Jubiläumsveranstaltung wird auch Kommissarin Reding selbst dabei sein und zu "i2010: Stand und Ausblick" sprechen (zu "post i2010" läuft noch bis 9. Oktober eine Konsultation; allzuviel Konkretes kann man daher wohl kaum erwarten, aber für ein paar starke Worte ist die Kommissarin immer gut, auch wenn sie nicht immer zutreffend sind, siehe zB hier oder hier). Daran anschließend referiert Staatssekretär Ostermayer zu "Auswirkungen elektronischer Kommunikation auf die Mediennutzung und den Medienstandort", und schließlich wird Harald Himmer, Vorstand von Alcatel-Lucent Austria und zugleich Vizepräsident des Bundesrats "Erwartungen der Industrie an eine IKT-Politik" (also irgendwie wohl auch an ihn selbst) formulieren (jede Wette, dass dabei wieder einmal "die Einrichtung einer zentralen Stelle zur Koordinierung aller österreichischen IKT-Maßnahmen" gefordert und auf die tolle Internetoffensive verwiesen werden wird).

Aus rechtlicher Sicht besonders spannend sind die beiden Vorträge am frühen Nachmittag des 27. August: zunächst wird Wolfgang Bier (Richter am deutschen Bundesverwaltungsgericht) über "Regulierungsrecht und Ermessensspielraum" sprechen (siehe dazu auch seine Ausführungen beim Seminar der Kommission für nationale Richter am 1.12.2008); im Anschluss daran Josef Azizi (Richter am EuG) über "Die Grenzen richterlicher Kontrolle im Marktmissbrauchsverfahren".

Der zweite Tag des Telekom-Forums ist dann der zukünftigen Rechtsentwicklung gewidmet: Wolf-Dietrich Grussmann von der Europäischen Kommission spricht zum Stand des "Review",
Christian Singer vom Bundesministerium für Verkehr, Innovation und Technologie über
Rechtsetzungsvorhaben im Telekommunikationsrecht und Patrick Segalla vom Bundeskanzleramt über Rechtsetzungsvorhaben im Rundfunkrecht.

Und wenn sozusagen jedermann zum Telekom-Forum kommt, so kommt diesmal auch das Telekom-Forum zum Jedermann: Die Veranstalter haben den Termin nämlich so angesetzt, dass am 27. August auch eine Aufführung des Jedermann bei den Salzburger Festspielen besucht werden kann.

Reding zur Netzneutralität

Im vorigen Eintrag hier habe ich noch vorsichtig erwartet, dass EU-Kommissarin Reding auf der "Net Neutrality"-Konferenz am 30. September in Dänemark etwas mehr über den Kommissionsstandpunkt dazu sagen könnte, als der Mitteilung über künftige Netze und das Internet entnommen werden kann (siehe dazu auch hier). Nun liegt das Manuskript der Rede vor - knappe drei Seiten, auf denen vor allem deutlich wird, dass die Kommission jedenfalls keine besonderen Schritte zum Schutz der Netzneutralität setzen möchte.

"Wettbewerb und Transparenz müssen unsere Leitprinzipien sein", sagt Reding, und sie leitet daraus ab, dass Maßnahmen zum Netzwerkmanagement - einschließlich (routinemäßiger) Priorisierung von Verkehr - nicht nur zulässig sind / sein sollen, sondern dass solche Maßnahmen auch ein wichtiger Treiber für Wert und Wachstum der Provider sein können. Die Betreiber sollen mit unterschiedlichen Kundenangeboten experimentieren können, und es läge dann, so Reding, an den Konsumenten, einen Betreiber zu wählen, der ihnen das bietet, was sie möchten. Mit anderen Worten: Betreiber sollen frei sein, den Zugang zu beschränken, wenn sie nur darüber informieren (by the way: wer liest eigentlich die Leistungsbeschreibungen und Geschäftsbedingungen wirklich vollständig durch?).

Die einzige Sorge, die Reding in diesem Zusammenhang hat, ist ein mögliches Absinken der Dienstequalität aller Anbieter, was angeblich weder die Kommission noch die nationalen Regulierungsbehörden akzeptieren würden. Aber ist wirklich die technische Qualität des Zugangs das Problem - oder nicht vielmehr die Differenzierung und mögliche Einschränkung beim Zugang zum offenen Internet schlechthin? Was nützt die beste Qualität beim Zugang zu den eingezäunten Gärtchen der jeweiligen Provider, wenn der Blick über den Gartenzaun beschränkt wird?

Spät, aber doch: die Märkteempfehlung im Amtsblatt

"Im Prinzip" hatte sich die Kommission ja schon am 13. November 2007 auf die neue Märkteempfehlung nach Art 15 Abs 1 der Rahmenrichtlinie geeinigt (siehe das Protokoll der Kommissionssitzung [nur französisch] hier). Dann dauerte es aber mehr als ein Monat, bis am 17. Dezember 2007 der formelle Beschluss gefasst wurde, und knapp vor dem Jahreswechsel hat es die Empfehlung nun auch ins Amtsblatt geschafft.

Wie schon bekannt, enthält die Empfehlung nur mehr einen Endkundenmarkt und sechs Vorleistungsmärkte:

1. Zugang von Privat- und Geschäftskunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (in der alten Märkteempfehlung Markt 1 und 2)
2. Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten (früher Markt 8)
3. Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten (früher Markt 9)
4. Vorleistungsmarkt für den (physischen) Zugang zu Netzinfrastrukturen (einschließlich des gemeinsamen oder vollständig entbündelten Zugangs) an festen Standorten (neu gefasst, im Wesentlichen dem früheren Markt 11 entsprechend)
5. Breitbandzugang für Großkunden (früher Markt 12)
6. Abschluss-Segmente von Mietleitungen für Großkunden (früher Markt 13)
7. Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen (früher Markt 16)

In der neuen Empfehlung wird nun auch der "Drei Kriterien-Test" für die Marktdefinition erstmals nicht bloß in den Erwägungsgründen (oder in Leitlinien) genannt, sondern im "verfügenden" Teil eines Rechtsaktes (soweit man davon bei einer Empfehlung sprechen kann). Punkt 2 der Empfehlung lautet:

"2. Die nationalen Regulierungsbehörden sollten bei der Festlegung von Märkten, die nicht in dem Anhang aufgeführt sind, sicherstellen, dass die folgenden drei Kriterien kumulativ erfüllt sind:
a) Es bestehen beträchtliche anhaltende Zugangshindernisse. Dabei kann es sich um strukturelle, rechtliche oder regulatorische Hindernisse handeln.
b) Der Markt tendiert innerhalb des relevanten Zeitraums nicht zu einem wirksamen Wettbewerb. Bei der Zugrundelegung dieses Kriteriums ist der Stand des Wettbewerbs hinter den Zugangsschranken zu prüfen.
c) Das Wettbewerbsrecht allein reicht nicht aus, um dem betreffenden Marktversagen angemessen entgegenzuwirken."

Zur neuen Märkteempfehlung gibt es eine Explanatory Note, auf die in Erwägungsgrund 3 der Empfehlung auch verwiesen wird.

Die unsinnigste Bemerkung, die in letzter Zeit zur neuen Märkteempfehlung zu vernehmen war, stammt übrigens von Kommissarin Reding selbst, die bei einem Vortrag am 17. Dezember 2007 (siehe dazu auch hier) Folgendes gesagt hat:

"Erst vor wenigen Tagen habe ich auch im TK-Bereich kräftig dereguliert, in dem ich 50% der Regulierungsmaßnahmen und -verfahren von einem Tag auf den anderen abgeschafft habe."

Redings große Vision: was jetzt schon gilt, soll in Zukunft wirklich gelten

"In Zukunft regulieren wir nur dort, wo es erforderlich ist", so wird Kommissarin Reding in aktuellen Pressemeldungen zitiert, in denen sie auch gleich ankündigt, dass sie "elf von bisher 18 Märkten, in denen die Preise von Regulierungsbehörden bestimmt werden, in die Freiheit des Wettbewerbs entlassen" werde.

Natürlich ist es Unsinn, dass die Kommissarin (oder auch die Kommission) elf Märkte in die Freiheit des Wettbewerbs entlassen wird, auch wenn die neue Märkteempfehlung nur mehr sieben Märkte aufweisen wird (die aber wahrscheinlich acht bisherigen Märkten entsprechen).

Denn nicht die Kommission legt fest, welche Märkte zu regulieren sind, und schon gar nicht legt sie fest, ob die Preisregulierung als "spezifische Verpflichtung" auf diesen Märkten zum Einsatz kommt. Vielmehr sind es "die nationalen Regulierungsbehörden, die eine Definition der relevanten Märkte festlegen, und nicht der nationale Gesetzgeber oder eine andere nationale Einrichtung" (so das Klagsvorbringen der Kommission in der Rechtssache C-424/07, Kommission gegen Deutschland), aber auch nicht die Kommission. Die Märkteempfehlung der Kommission ist zwar von den Regulierungsbehörden weitestgehend zu berücksichtigen, aber ob ein Markt auf nationaler Ebene als relevant festgestellt wird, entscheidet ebenso die Regulierungsbehörde, wie die Frage, ob auf diesem Markt effektiver Wettbewerb besteht (wenn auch mit "Vetorecht" der Kommission) - ohne Vetorecht (derzeit) entscheidet die Regulierungsbehörde dann darüber, welche Regulierungsinstrumente zur Anwendung kommen.

In der neuen Märkteempfehlung werden einzelne Märkte auch deshalb nicht mehr enthalten sein, weil in vielen Mitgliedstaaten auf diesen Märkten bereits effektiver Wettbewerb festgestellt wurde (zB Märkte 15 und 17 - zum Ergebnis der ersten Runde der Marktanalyse siehe hier, zur zweiten Runde hier), sodass schon die Behauptung, dass derzeit auf 18 Märkten die Preise von den Regulierungsbehörden bestimmt werden, nicht der Wahrheit entspricht. Aber für eine besondere Tatsachennähe ihrer Pressemitteilungen oder Interviewaussagen war Reding ja auch bisher nicht bekannt (siehe zB hier).

Auch die Aussage "In Zukunft regulieren wir nur dort, wo es erforderlich ist", scheint auf den ersten Blick unsinnig: denn natürlich entspricht es gerade dem Konzept des aktuell geltenden Rechtsrahmens aus dem Jahr 2002, dass Regulierung nur dort ansetzt, wo kein wirksamer Wettbewerb besteht, wo also die Regulierungsmaßnahmen erforderlich sind, um Wettbewerb zu ermöglichen. Aber vielleicht sollte mit dieser Aussage gar nicht zum Ausdruck gebracht werden, dass in Zukunft, anders als jetzt, nur dort reguliert werden solle, wo es erforderlich ist; vielleicht liegt die Betonung eher auf dem "wir": wir (die Kommission!) werden in Zukunft nur dort regulieren, wo es erforderlich ist. Dies würde schon eher der Intention der aktuellen Gesetzgebungsvorhaben entsprechen, die morgen in der Kommission beschlossen und dann vorgestellt werden sollen (zu den Rohentwürfen siehe hier).

Marktanalyse aus Brüssel - die europäische Regulierungsbehörde in Aktion

Im kommenden Rechtsrahmen für elektonische Kommunikationsnetze und -dienste - nach dem derzeit aktuellen Zeitplan gibt es die Legislativvorschläge Ende Oktober 2007 - soll es eine Art europäischer Regulierungsbehörde ("European FCC", "Euro-Regulator" oder Ähnliches) geben. Ein Wirksamwerden des kommenden Rechtsrahmens ist wohl kaum vor 2010 zu erwarten.

Wozu aber so lange warten, scheint sich das zuständige Kommissionsmitglied zu denken. In einer Rede am 12. Juni 2007 bei einer Tagung in Deutschland macht Viviane Reding ihr Verständnis des aktuellen Rechtsrahmens klar: reguliert wird in Brüssel.

"Ich bin deshalb der Meinung, dass wir noch vor Ende des Jahres die Vorabregulierung auf mindestens 6 der bisher 18 der ex ante-Regulierung unterliegenden Märkte beenden können – diese Deregulierung wird vor allem die Endkundenmärkte betreffen. Ich kann mir auβerdem persönlich gut vorstellen, dass wir sogar noch darüber hinausgehen können."

"Ich habe aber vor, trotz mancher Widerstände an meinem Vorhaben festzuhalten, einen groβen Teil der derzeit der Vorabregulierung unterliegenden Märkte in das allgemeine Wettbewerbsrecht zu entlassen."

Reding bezieht sich damit ganz offensichtlich auf die Märkteempfehlung, mit deren lange angekündigter Revision die Kommission weit in Verzug (jedenfalls gegenüber ihrem eigenen Zeitplan) geraten ist. Im Erwägungsgrund 21 zur Märkteempfehlung heißt es: "Die Kommission wird die Notwendigkeit von Änderungen dieser Richtlinie bis spätestens 30. Juni 2004 aufgrund der Marktentwicklungen überprüfen." [Das Wort "Richtlinie" ist dabei übrigens ein offensichtlicher Fehler; gemeint ist die Empfehlung, wie das auch zB in der englischen Sprachfassung zum Ausdruck kommt]. Zwar war bald klar, dass eine Revision der Märkteempfehlung im Jahr 2004 - noch bevor in den meisten Mitgliedstaaten überhaupt die Marktanalysen durchgeführt worden waren - unrealistisch war, aber jedenfalls für Ende 2006 hatte Reding die überarbeitete Märkteempfehlung in Aussicht gestellt.

Mit der Märkteempfehlung kann Reding aber weder die Vorabregulierung beenden, noch Märkte ins Wettbewerbsrecht (dem sie ohnehin - allenfalls: auch - unterliegen) entlassen. Das zu beurteilen, ist jedenfalls nach dem Grundkonzept des aktuellen Rechtsrahmens ausschließlich Sache der nationalen Regulierungsbehörden. Diese müssen zwar die Märkteempfehlung weitestgehend berücksichtigen und ihre Entscheidungen vorab koordinieren bzw konsultieren - aber die Empfehlung der Kommission entscheidet nicht, welche Märkte in den Mitgliedstaaten der Regulierung unterliegen.

Man könnte einwenden, dass es sich dabei um semantische Feinheiten handelt, die die Adressaten der Rede - Teilnehmer an der Handelsblatttagung "Telekommarkt Europa" - entweder schon kennen, oder sonst ohnehin nicht mitbekommen würden. Aber es zeigt doch, dass die Kommission in ihrem Selbstverständnis davon ausgeht, dass die wesentlichen Regulierungsentscheidungen unmittelbar von ihr getroffen werden - und zwar schon vorweg, noch bevor die Regulierungsbehörden ihre Entscheidungen nach Artikel 7 der Rahmenrichtlinie ohnehin mit der Kommission zu koordinieren haben.

PS: in derselben Rede fordert Reding wieder einmal die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden "auch vom Druck der Regierung". Sollte das in die Richtlinien Eingang finden, müsste die im Regierungsprogramm vorgesehene unabhängige Regulierungsbehörde (siehe auch schon hier, zur Unabhängigkeit siehe auch hier) tatsächlich umgesetzt werden, da die RTR-GmbH - die ja für den Telekombereich die Marktdefinition vornimmt - den Weisungen des Verkehrsministers unterliegt.

Tool time: structural separation

Bevor die Europäische Kommission im Juli die neuen Richtlinienvorschläge für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste präsentieren will, zieht Kommissarin Reding nun durch die Lande und betont nochmal einige der radikaleren Vorhaben: nach der zentralen europäischen Regulierungsbehörde, die einzelne Mitgliedstaaten und vor allem die Regulatoren aufgeschreckt hat, hat Reding nun wieder die Idee einer strukturellen Trennung von Netz- und Diensteebene ausgegraben, die in einer zum Review erstellten Studie von Hogan & Hartson and Analysys ("Preparing the Next Steps in Regulation of Electronic Communications") näher dargelegt wurde.

In einer Rede zu den Netzwerkindustrien im 21. Jahrhundert hat Reding am 5. März 2007 Vergleiche zwischen den Sektoren Energie einerseits und elektronische Kommunikationsnetze und -dienste andererseits angestellt; dabei ist sie ganz zwanglos natürlich auf die im Energiebereich schon bestehenden Unbundling-Verpflichtungen gekommen und kündigte an, dass ein "europäischer Weg" der Entflechtung gefunden werden sollte, der funktionale und strukturelle Elemente enthalten solle.

Die Möglichkeit vollständiger struktureller Entflechtung sollte allerdings nicht ausgeschlossen werden - sie wird sogar als Möglichkeit für Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht zur Verringerung der Regulierungsintensität hingestellt:

"The possibility of full structural separation should however not be excluded in the electronic Communications markets. For dominant companies that wish to reduce the intensity of regulation on electronic communications markets, full structural separation could be envisaged as a voluntary price to pay for reducing ex-ante-regulation."

Reding präzisierte in ihrer Rede, dass die Möglichkeit einer Verpflichtung zur strukturellen Trennung als weiteres Regulierungsinstrument vorgesehen werden sollte: "regulators should have a new remedy in their toolbox: the legal separation of the network assets from the service layers."

Das (bislang offenbar in Europa einzige) Beispiel funktioneller Trennung erwähnt Reding auch: OpenReach, die Ausgliederung des Anschlussnetzes der British Telecom, oder - in den eigenen Worten - "the proud guardians of the nation's local access network."
(Die Präsentation der OpenReach-Chefin Anne Heal anlässlich des VAT-Forums letzten November ist auf der VAT-Website verfügbar).

"ERG with teeth": damit sie morgen kraftvoll zubeißen kann?

Wenn ein "joint statement" verkündet wird, dann kann man ziemlich sicher sein, dass die inhaltlichen Gemeinsamkeiten nicht allzu weit gehen (der erste Treffer zu "joint statement" bei Google führt heute zB zu einer gemeinsamen Erklärung nach den Sechs-Parteien-Gesprächen zu Nordkoreas Atomprogramm).

Ein Lehrbuchbeispiel dafür ist auch das "Joint Statement" der European Regulators Group (ERG) mit Kommissarin Reding, für dessen Verkündung sogar das sonst auf der ERG-Website offenbar bestehende Bilderverbot aufgehoben wurde (wer schon immer einmal sehen wollte, wie Roberto Viola und Viviane Reding vor einer Europa-Fahne gemeinsam ein Dokument festhalten, wird hier bedient).

Nicht dass es eigentlich Aufgabe der ERG wäre, als Verhandlungspartner der Kommission aufzutreten und mit dieser etwas zu vereinbaren (nach den maßgeblichen Rechtsvorschriften [Beschlüsse 2002/627/EG und 2004/641/EG] soll die ERG die Kommission beraten und unterstützen) - aber im "joint statement" nennt man immerhin zwei Punkte, auf die sich die ERG und Komission geeinigt haben: einerseits auf die Veröffentlichung des zwischen Ihnen geführten Briefwechsels, und andererseits darauf, weitere Überlegungen anzustellen:

"We have agreed today to consider with an open mind all means of improving the current system of cooperation between the Commission and the ERG, and of strengthening the ERG as an efficient integrated system of independent regulators."

Wie beim Begriff "joint statement" gilt auch hier eine alte Weisheit: wenn man Selbstverständlichkeiten betonen muss, dann sind sie nicht selbstverständlich. Wer vereinbart, in Zukunft "with an open mind" handeln zu wollen, impliziert damit, dass bisher Engstirnigkeit vorgeherrscht habe.

Aber worum geht es abseits des etwas merkwürdigen pseudo-diplomatischen Notenwechsels wirklich?
Die Kommission will nicht nur bei Marktdefinition und Marktanalyse, sondern auch bei den "remedies" - den "spezifischen Verpflichtungen" - ein Vetorecht bei Entscheidungen der nationalen Regulierungsbehörden (das hat sie schon in Punkt 5.3.1 der Mitteilung zum Review angekündigt), und sie will nun den Regulierungsbehörden auch einen Zeitrahmen für die Durchführung einer Marktanalyse oder der Auferlegung von remedies vorgeben können (das geht aus dem nun veröffentlichten Schreiben Redings vom 30. November 2006 an die ERG hervor). Beide Vorschläge stoßen - wenig überraschend - bei der ERG nicht auf ungeteilte Zustimmung.

Vor diesem Hintergrund hat Reding auch zwischendurch das Gespenst einer Europäsichen Regulierungsbehörde, eines "Netzes Europäischer Regulierungsbehörden" (nach dem Muster des Zentralbanksystems) oder verschiedener anderer Modelle ventiliert, unter anderem auch einer "ERG with teeth". In jedem Fall scheint das derzeitige auf Konsens aufgebaute Modell der ERG nicht haltbar (Reding says majority vote for telecoms regulators 'non-negotiable').

Die von der ERG dazu eingenommene Position ist im ebenfalls neu veröffentlichten Schreiben vom 27. Februar 2007 (mit Anhängen 1 und 2) enthalten. Zusammenfassen lässt sich die Antwort dahin, dass die ERG

• erstens ab sofort wichtiger genommen werden will (siehe auch hier), dass
• zweitens bis zur Umsetzung des zukünftigen Rechtsrahmens die derzeit bestehenden Probleme mit inkonsistenter Regulierung ohnehin nicht mehr von Bedeutung sein werden, und dass somit
• drittens eigentlich alles beim Alten bleiben kann.

Natürlich ist dies im Schreiben der ERG diplomatischer formuliert ("ERG believes that the current Framework is fundamentally sound. ... ERG believes it is necessary to continue to encourage actively the positive trends ..." etc.).

Tatsächlich spricht einiges gegen ein Konzept einer "ERG with teeth", in der - wie von Reding zur Diskussion gestellt - einem Gremium aus Vertretern von 27 Regulierungsbehörden die Aufgabe zukommen sollte, über Maßnahmen nationaler Regulierungsbehörden bei Marktdefinition, Marktananlyse und der Auferlegung von remedies zu entscheiden.
Aus spezifisch österreichischer Sicht würde sich auch die Frage stellen, weshalb gerade der Geschäftsführer der RTR-GmbH, der Mitglied der ERG ist, über Martkanalysen oder Remedies mitentscheiden sollte, die auf nationaler Ebene gerade nicht von der RTR getroffen werden (dass aber die Identifikation der national zuständigen Regulierungsbehörden ein ständiges Problem gerade der ERG ist, zeigt sich auch in deren Dokumenten, wo geradezu im Regelfall die falschen Behörden benannt werden - zB im Bericht zum Markt 18, in dem konsequent mehr als vierzig Mal die falsche Behörde angegeben wird).

Die Überlegung, die ERG mit mehr Kompetenzen auszustatten, scheint daher wohl kaum ein besonders zukunftsträchtiger Weg. Nach wie vor bin ich überzeugt davon, dass die Euro-Regulator- bzw "ERG with teeth"-Diskussion letztlich bloß die Stimmungslage für die Erweiterung des Veto-Rechts der Kommission aufbereiten soll: wenn sich alle schließlich über den Euro-Regulator oder die "ERG with teeth" aufregen, wird eine Einigung auf die "Rückzugsposition" des erweiterten Veto-Rechts wesentlich leichter fallen.

Unabhängig von der Wahrheit

Eines der häufigsten Missverständnisse in der Diskussion um die Regulierungsbehörden hat seine Ursache im Begriff "unabhängig".
In den Sektoren elektronische Kommunikationsnetze und -dienste, Elektrizität, Erdgas, Eisenbahnen und Postdienste verlangt das Gemeinschaftsrecht die Einrichtung einer "unabhängigen Regulierungsbehörde" (siehe dazu meine Übersicht); im Richtlinienvorschlag zu Flughafenentgelten ist sie ebenfalls vorgesehen. Dabei geht es stets um Unabhängigkeit vom regulierten Sektor, nicht aber um Unabhängigkeit im Sinne von Weisungsfreiheit oder Regierungsferne.

Was soll es nun bedeuten, wenn Kommissionsmitglied Viviane Reding plötzlich - in einer Rede vor der European Regulators Group - verlangt, das Erfordernis der Unabhängigkeit nationaler Regulierungsbehörden auch im Zuge der Reform der "EU telecoms rules" (gemeint: des Rechtsrahmes für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste) vorzusehen? Hier ein Auszug aus dieser Rede:

"Whatever the solution found for ensuring consistency in the internal market, it appears to me crucial for an efficient implementation of the new regulatory framework that the full independence of national regulators is made a requirement under EU law. Basic elements for personal, financial and instrumental independence of national regulators can already be found in other parts of EU law. In addition, as some among of you are also regulators for audiovisual media, you are certainly aware that the Commission made a proposal to this extent already in the context of the modernisation of the 'Television without Frontiers Directive'. [...] It could therefore be a workable proposal to include the requirement of fully independent national regulators also in the reform of the EU telecom rules."

Hat sie vergessen, dass das Erfordernis der Unabhängigkeit ohnehin schon in den Richtlinien steht? Oder meint sie tatsächlich Unabhängigkeit von den Regierungen (im Sinne von Weisungsfreiheit), wie es der Hinweis auf den Vorschlag zur Änderung der Fernsehrichtlinie andeuten könnte?

Das Bemerkenswerte am Vorschlag zur Änderung Fernsehrichtlinie ist freilich, dass darin die Einrichtung einer Regulierungsbehörde gar nicht verlangt wird! Nur für den Fall, dass eine besteht oder eingerichtet wird, soll sie unabhängig sein. Außerdem haben die Mitgliedstaaten nach dem Text des Richtlinienvorschlags nur allgemein "die Unabhängigkeit der nationalen Regulierungsbehörden" zu gewährleisten; was unter dieser Unabhängigkeit zu verstehen ist, kann man nur aus einem Erwägungsgrund erahnen, wo auch die Unabhängigkeit von der Regierung erwähnt wird.

Für sich genommen, ist dieser Vorstoß der Kommissarin also ziemlich unschlüssig. Sinn ergibt er allerdings vor dem Hintergrund der Bestrebungen zur Einrichtung einer Regulierungsbehörde auf europäischer Ebene oder ähnlicher Formen der Zentralisierung, die auch in dieser Rede wieder zum Ausdruck kommen - und die wiederum wohl vor allem dazu dienen, die Widerstände gegen eine Stärkung der Kommissionskompetenzen in der Telekommunikationsregulierug zu brechen.

Das Ergebnis - Reding: "be it enhanced Commission powers, an 'ERG with teeth', or a combination of both" - wird wohl sein, dass in einem erneuerten Rechtsrahmen das "Vetorecht" der Kommission nicht mehr (wie derzeit nach Art 7 Abs 4 Rahmenrichtlinie) bloß die Marktdefinition und Marktanalyse, sondern auch die "remedies" (die "spezifischen Verpflichtungen" nach Art 16 Abs 2 und 4 Rahmenrichtlinie) betreffen wird.