EGMR: Entlassung einer Rundfunkmitarbeiterin wegen Missachtung redaktioneller Anweisungen war keine Verletzung des Art 10 EMRK

Es war ein redaktioneller Konflikt, der schließlich mit den Mitteln des Arbeitsrechts gelöst wurde: Antoaneta A. Nenkova-Lalova war Journalistin beim Programm Христо Ботев des öffentlich-rechtlichen bulgarischen Hörfunkveranstalters. Als Gastgeberin der wöchentlichen Diskussionssendung Добър ден lud sie entgegen einer ausdrücklichen Weisung der Chefredaktion eine andere Journalistin ein und ließ diese ausführlichst zu Wort kommen. Gegen die daraufhin ausgesprochene Entlassung aus disziplinären Gründen klagte sie beim Arbeitsgericht, blieb aber erfolglos.

Nenkova-Lalova sah sich in ihrem Recht auf freie Meinungsäußerung nach Art 10 EMRK verletzt und erhob Beschwerde an den EGMR, blieb aber auch dabei erfolglos:*) In seinem heute bekanntgegebenen Urteil Nenkova-Lalova gegen Bulgarien (Appl. no. 35745/05) kam der EGMR mit 4 zu 3 Stimmen zum Ergebnis, dass keine Verletzung des Art 10 EMRK stattgefunden hat.

Wenn man den Kern des Urteils zusammenfassen will, könnte man vielleicht festhalten, dass Art 10 EMRK keine Rechtfertigung dafür bietet, als RundfunkjournalistIn bestimmte Inhalte eigenmächtig - gegen ausdrückliche Weisung von Vorgesetzten - auf Sendung zu bringen, mag dies auch mit den besten Absichten (zB zur Information über Missstände im öffentlichen Leben) geschehen. Der Status als JournalistIn berechtigt nicht ohne Weiteres, gegen legitime redaktionelle Entscheidungen der Senderverantwortlichen eine eigene abweichende "policy" zu verfolgen. Anders könnte es sein, wenn die Entscheidungen der Senderverantwortlichen unter Druck von außen erfolgten oder das Management Eingriffen von außen unterworfen wäre.

Entlassung - bloß arbeitsrechtliche Maßnahme oder Eingriff in Meinungsfreiheit?
Der EGMR beginnt seine rechtlichen Ausführungen mit dem Hinweis, dass der Status der Beschwerdeführerin als Angestellte des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ihr nicht den Schutz des Art 10 EMRK nimmt, sondern ihre Position als Journalistin vielmehr eine besonders genaue Prüfung jeglicher Einschränkung ihrer Meinungsäußerungsfreiheit erfordert ("having regard to the applicant’s position as a journalist, any interference with her freedom of expression calls for close scrutiny on the part of the Court").

Dennoch müsse zunächst einmal geklärt werden, ob die Entlassung überhaupt ein Eingriff in die Meinungsäußerungsfreiheit ist oder nur unter dem Gesichtspunkt des - nicht durch dei EMRK geschützten - Rechts auf Beschäftigung zu beurteilen ist. Grund der Entlassung war die Nichtbefolgung einer redaktionellen Weisung im Hinblick auf die interne Organisation des Senders, nämlich die Frage, welche Mitarbeiter an einer Sendung in welcher Rolle teilnehmen sollten. Es sei daher fraglich, ob überhaupt ein Eingriff vorliege. Der EGMR prüft aber weiter unter der Annahme, dass Art 10 EMRK anwendbar sei (bejaht das aber nicht ausdrücklich, weil er im Ergebnis keine Verletzung des Art 10 EMRK - falls er anwendbar sein sollte - feststellt).

Legitimes Ziel: Sicherstellung ausgewogener Berichterstattung
Der Eingriff hatte eine gesetzliche Grundlage im Arbeitsrecht und diente einem legitimen Ziel, das der EGMR im folgendem Absatz abhandelt:

55. The Court is further satisfied that the measure against the applicant, in as much as it was intended to ensure that the broadcasts of the BNR were in line with the editorial decisions taken by the radio’s governing bodies in the interests of listeners and with the requirements of balanced reporting expected of a public broadcasting organisation, sought to protect the rights of others.

Entlassung für Missachtung der Weisung nicht unverhältnismäßig
Der EGMR weist zunächst auf das Recht der öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter hin, ihre redaktionelle Politik in Übereinstimmung mit dem öffentlichen Interesse selbst zu bestimmen (RNr 57 des Urteils). Die Entlassung sei aus zwei Gründen nicht unverhältnismäßig gewesen:

Erstens sei die Entlassung auf die absichtliche Missachtung einer redaktionellen Entscheidung in einer internen Organisationsangelegenheit gestützt worden. Weder die redaktionelle Entscheidung (wer an einer Sendung teilnehmen soll) noch die Entscheidung über die Entlassung erwähnten oder beschränkten die zu behandelnden Themen in der Sendung, den Sendungsinhalt oder die Art der Präsentation der Information. Der EGMR schließt sich daher nicht der Ansicht der Beschwerdeführerin an, dass ihre Entlassung erfolgt sei, um die Verbreitung von im öffentlichen Interesse gelegenen Informationen zu verhindern (in der Sendung war es um Recherchen gegangen, die V.N. unter anderem zu Unregelmäßigkeiten beim Verkauf städtischer Gründe und angeblicher Korruption von Amtsträgern unternommen hatte).

Der Fall unterscheide sich ganz wesentlich vom Fall Manole (dazu im Blog hier), wo vom Rundfunkveranstalter systematisch verlangt wurde, bestimmte Themen zu vermeiden und unverhältnismäßig viel Sendezeit für die Berichterstattung über Mitglieder der Regierungspartei aufzuwenden. Dagegen erscheine die Entlassung der Beschwerdeführerin hier das Ergebnis ihrer Weigerung zu sein, die "Pflichten und Verantwortung" als Mitarbeiterin des öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalters einzuhalten. Weiter heißt es im Urteil:

Her capacity as such a journalist did not automatically entitle her to pursue, unchecked, a policy that ran counter to that outlined by her employer, to flout legitimate editorial decisions taken by the BNR’s management and intended to ensure balanced broadcasting on topics of public interest, or to have unlimited access to BNR’s air. There is nothing in the facts of the present case to suggest that the decisions of the BNR’s management in relation to the applicant’s show were taken under pressure from the outside or that the BNR’s management was subject to outside interferences.
[Der letzte Satz deutet an, dass im Falle (politischer) Einflussnahme von außen (insbesondere wenn sie so weit gehen sollte wie im Fall Manole) ein entsprechender "ziviler Widerstand" von JournalistInnen den Schutz des Art 10 EMRK genießen könnte.]

Zweitens (RNr. 60) hätten Dienstgeber allgemein weites Ermessen in der Auswahl der am besten geeigneten Saknktionen im Fall der Verletzung der Arbeitsdisziplin. Der EGMR erkennt an, dass die Entlassung eine schwerwiegende Maßnahme sei, aber es könne nicht übersehen werden, dass sie wegen konkreter und vorsätzlicher Handlungen der Beschwerdeführerin erfolgte, was auch deutlich machte, dass der Dienstgeber ihr nicht vertrauen konnte, dass sie ihre Pflichten in redlicher Weise erfüllen werde.Arbeitsbeziehungen sollten auf wechselseitigem Vertrauen beruhen - das gelte umso mehr für Journalisten, die von einem öffentlich-rechtlichen Rundfunkveranstalter beschäftigt werden. Festzuhalten sei auch, dass der Rundfunkveranstalter für die in der Sendung gemachten Aussagen verantwortlich sei:

The Court has already had occasion to observe, although in a different context, that the national authorities may be justified in insisting that employment relations should be based on mutual trust [...]; this is even more so when it comes to journalists employed by a public broadcasting organisation. It should be noted in this connection that BNR, as a public broadcaster, bore responsibility for statements made on air [...].

Die Beschwerdeführerin habe nicht darlegen können, dass die Entlassung auf die Unterdrückung ihrer Meinungsäußerungsfreiheit abgezielt habe und nicht darauf, dass der öffentlich-rechtliche Rundfunkveranstalter - in Übereinstimmung mit seinen Pflichten und seiner Verantwortung im Sinne des Art 10 EMRK - in die Lage versetzt werde, die notwendige Disziplin in seinen Sendungen sicherzustellen.

Abweichende Meinung
Die Kammervorsitzende Ziemela (Lettland) sowie die Richter Nicolaou (Zypern) und Bianku (Albanien) stimmten gegen die Feststellung, dass keine Verletzung des Art 10 EMRK stattgefunden habe. Sie begründeten dies unter anderem mit der Ansicht der bulgarischen Rundfunkregulierungsbehörde, die zwar keinen Grund zum Einschreiten unter den von ihr zu vollziehenden Rundfunkgesetzen gefunden hatte, wohl aber aufgezeigt hatte, dass es "Verwirrung zwischen den Verwaltungs- und redaktionellen Gremien" gegeben habe, was ein Eingreifen der Verwaltung in Inhalte der Radiosendungen ermöglicht habe. Die Entlassung der Beschwerdeführerin müsse vor diesem Hintergrund eines fehlenden genauen Rahmens für die Arbeit und die Unabhängigkeit des Rundfunkveranstalters beurteilt werden. Konflikte um journalistische Arbeit sollten nicht nur unter Gesichtspunkten des Arbeitsrechts gesehen werden. Die nationalen Gerichte hätten die Angelegenheit ausschließlich als arbeitsrechtliche Streitigkeit angesehen und das Problem des Funktionierens des Rundfunkveranstalters und der Rechte und Pflichten der von ihm beschäftigten Journalisten nicht berücksichtigt:

There was an absolute lack of an Article 10 analysis at domestic level. This is crucial to our way of thinking. In the absence of such analysis the majority prefers to undertake this task itself. We remain firmly of the opinion that it is not for this Court to embark upon such analysis when this has not taken place at domestic level and its elements were not examined and balanced by the authorities when deciding the case.

Angesichts der fehlenden Analyse nach Art 10 EMRK könne die Maßnahme auch nicht als verhältnismäßig angesehen werden.

Sonstiges Neues vom EGMR zu Art 10 EMRK
In einem weiteren Urteil vom heutigen Tag, Ileana Constantinescu gegen Rumänien (Appl. no. 32563/04) hat der EGMR eine Verletzung des Art 10 EMRK aufgrund einer strafgerichtlichen Verurteilung der Beschwerdeführerin wegen eines von ihr veröffentlichten Buches festgestellt. 
Und in einer heute veröffentlichten Entscheidung vom 27. November 2012, Tipp 24 AG gegen Deutschland (Appl. no. 21252/09) hat der EGMR eine auf Art 10 EMRK gestützte Beschwerde eines deutschen Glücksspielanbieters gegen Werbebeschränkungen im deutschen Glücksspielstaatsvertrag als unzulässig beurteilt; die Werbebeschränkungen seien in einer demokratischen Gesellschaft keine Verletzung des Art 10 EMRK. (Die Beschwerde war auch im Hinblick auf behauptete Verletzung des Art 1 Abs. 1 1. ZP unzulässig)

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*) Erfolg hatte Nenkova-Lalova allerdings mit ihrem auf Art 6 EMRK gestützten Beschwerdevorbringen; der EGMR stellte einstimmig eine Verletzung des Art 6 EGMR wegen überlanger Verfahrensdauer vor den nationalen Gerichten fest (das Verfahren in drei Instanzen hatte rund 6 Jahre gedauert - das Verfahren vor dem EGMR übrigens rund 7 Jahre!).