Update 27.10.2015: Heute hat das Parlament dem Text des gemeinsamen Standpunkts des Rates zugestimmt, die Verordnung ist damit erlassen und wird am dritten Tag nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt in Kraft treten und - mit Ausnahmen - ab 30. April 2016 gelten (Text des Standpunktes des Rates; Beschluss des Europäischen Parlaments)]
Update 26.11.2015: Die Verordnung ist nun im Amtsblatt kundgemacht und tritt damit am 29.11.2015 in Kraft)
In der Nacht vom 29. auf den 30. Juni ist es im Trilog also doch noch zu einem Deal zwischen Vertretern des Europäischen Parlaments und des Rates über die sogenannte TSM-Verordnung ("Telecom Single Market") gekommen. Von dem, was unter der damaligen Kommissions-Vizepräsidentin Kroes vor bald zwei Jahren etwas überambitioniert unter dem Schlagwort "Connected Continent" vorgestellt wurde (im Blog dazu zB hier und hier), ist nicht mehr viel übrig geblieben: gerade Roaming und "Maßnahmen betreffend offenes Internet" haben es in den nun abgestimmtem Verordnungstext geschafft. Dementsprechend wurde auch der Titel der Verordnung angepasst, sie soll (auf englisch, andere Sprachversionen kenne ich noch nicht) "Regulation of the European Parliament and of the Council, laying down measures concerning open internet and amending Regulation (EU) No 531/2012 of the European Parliament and of the Council of 13 June 2012 on roaming on public mobile communications networks within the Union" heißen.
Die Eckpunkte der Einigung wurden in diversen Pressemitteilungen (zB des Parlaments, des Rates und der Kommission) oder "fact sheets" mitgeteilt; es gab auch eine gemeinsame Pressekonferenz von Vertretern des Parlaments, der Kommission und des Rates (Aufzeichnung hier). Soweit ich das überblicke, haben alle Parlamentsfraktionen mit Ausnahme der Grünen die Einigung begrüßt; die grüne Position wird von MEP Michel Reimon in seinem Blog dargelegt. Auf die PR rund um die Beschlussfassung möchte ich aber hier nicht eingehen (wenngleich ich überlege, bei Gelegenheit einmal etwas über "Legislation PR" zu schreiben - das ist ja mittlerweile eine eigene Kunstform in der PR, bei der man der Öffentlichkeit eben beschlossene oder mit Vorliebe auch noch längst nicht beschlossene Rechtsvorschriften mit dem entsprechenden Spin "verkauft"; ob die beworbenen Inhalte wirklich in den Rechtsvorschriften zu finden sind, ist dabei meist zweitrangig).
Auf der Grundlage des (noch nicht offiziellen) Textes der Einigung versuche ich den wesentlichen Inhalt kurz darzustellen. [Update 08.07.2015: der Rat hat nun den - vom COREPER heute angenommenen - Text samt Erwägungsgründen veröffentlicht; die Erwägungsgründe konnte ich bei der folgenden Darstellung noch nicht berücksichtigen]
I. "Offenes Internet"
Vorweg: noch ist der Text ein Entwurf, auf den man sich im Trilog verständigt hat, von dem also mit sehr hoher Wahrscheinlichkeit anzunehmen ist, dass er ohne substantielle Änderungen beschlossen werden wird (mehr zu den nächsten Schritten im Gesetzgebungsverfahren siehe weiter unten, III.). Akkordiert wurde offenbar nur der reine Verordnungstext, die dazupassenden Erwägungsgründe müssen erst ausformuliert werden. Gerade bei so umstrittenen Themen führt das übrigens nicht selten dazu, dass jede Seite noch Wünsche in die Erwägungsgründe hineinreklamiert, die mit dem tatsächlich verbindlichen Text kaum mehr in Verbindung stehen, sodass die eigentlich der Erläuterung dienenden Erwägungsgründe gelegentlich mehr verwirren als aufklären.
- Internetzugangsdienst
Die Verordnung definiert den Begriff des Internetzugangsdienstes, bei dem es sich um einen öffentlichen elektronischen Kommunikationsdienst handelt, der Zugang zum Internet und dadurch die Verbindung zu praktisch allen Endpunkten ("virtually all end points") des Internets herstellt, unabhängig von der Netzwerktechnologie und vom verwendeten Endgerät.
- "Open internet"
Die zentrale Bestimmung der Verordnung ist Art 3, der mit "Safeguarding of open internet access" überschrieben ist (der Begriff "net neutrality" wurde - aus gutem Grund - bewusst vermieden und kommt im gesamten Text nicht vor). Absatz 1 verspricht einmal Zugang zu allen gewünschten (legalen) Inhalten, Anwendungen und Diensten, und die Endnutzer sollen auch bei der Auswahl ihres Endgeräts frei sein (also kein "Routerzwang"):
End-users shall have the right to access and distribute information and content, use and provide applications and services and use terminal equipment of their choice, irrespective of the end-user’s or provider’s location or the location, origin or destination of the service, information or content, via their internet access service.Dieses Recht soll auch durch Vereinbarungen zwischen Providern und Endnutzern über wirtschaftliche und technische Bedingungen sowie Eigenschaften des Internetzugangsdienstes wie Preis, Datenvolumen und Geschwindigkeit sowie durch "any commercial practices conducted by providers of internet access services" nicht beschränkt werden dürfen.
This paragraph is without prejudice to Union law or national law, in compliance with Union law, related to the lawfulness of the content, application or services.
- Traffic Management
Art 3 Abs 3 der Verordnung regelt die Verpflichtung der Access-Provider, jeden Verkehr gleich zu behandeln. Dies hindert jedoch angemessene Traffic Management-Maßnahmen nicht; diese müssen transparent, nicht diskriminerend und verhältnismäßig sein und dürfen auch nicht auf wirtschaftliche Überlegungen gegründet sein, sondern lediglich auf objektiv unterschiedliche Qualitätsanforderungen spezifischer Kategorien des Verkehrs ("objectively different technical quality of service requirements of specific categories of traffic"). Das bedeutet aber, dass Traffic Management so weit verstanden wird, dass tatsächlich eine unterschiedliche Behandlung verschiedener Verkehrskategorien erlaubt ist, solange sie auf objektiven Qualitätsanforderungen beruht (zB bei bestimmten Diensten besonders niedrige Latenzzeiten).
Über diese - schon recht weit verstandenen - Traffic Management-Maßnahmen hinaus dürfen Einschränkungen nur im notwendigen Umfang vorgenommen werden, um Rechtsvorschriften des Unionsrechts (oder des nationalen, unionsrechtskonformen Rechts) einzuhalten (zB also "Netzsperren", soweit sie nach der kino.to-Rechtsprechung zulässig sind), oder um eine Verstopfung des Netzes zu verhindern oder deren Auswirkungen zu mildern; in diesem Fall ist eine unterschiedliche Behandlung der verschiedenen Verkehrskategorien nicht zulässig.
- "Other services" (Spezialdienste)
Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste dürfen auch "andere Dienste als Internetzugangsdienste" anbieten, die für bestimmte Inhalte, Anwendungen oder Dienste optimiert sind, wenn diese Optimierung notwendig ist, um den dafür notwendigen Qualitätsstandard zu erreichen:
Providers of electronic communications to the public, including providers of internet access services, and providers of content, applications and services shall be free to offer services other than internet access services which are optimised for specific content, applications or services, or a combination thereof, where the optimisation is necessary in order to meet requirements of the content, applications or services for a specific level of quality.Diese Dienste dürfen aber nur angeboten werden, wenn die Netzkapazität ausreichend ist, um sie zusätzlich zu einem Internetzugangsdienst zu erbringen. Diese Dienste dürfen auch nicht als Ersatz für einen Internetzugangsdienst verwendbar sein oder angeboten werden, und sie dürfen der Verfügbarkeit und Qualität von Internetzugangsdiensten nicht schaden.
- Monitoring
Die nationalen Regulierungsbehörden müssen die Einhaltung der Bestimmungen überwachen und die Verfügbarkeit von nicht diskriminierendem Internetzugang auf einem Qualitätsniveau, das Fortschritte in der Technologie widerspiegelt, fördern. Dazu darf die Regulierungsbehörde auch technische Eigenschaften und Mindestqualitätsstandards festslegen.
- Vertragsrecht
Wieder einmal werden in der Verordnung auch Mindestinhalte für Verträge festgelegt. Der Provider muss insbesondere Informationen über Traffic Management-Maßnahmen in den Vertrag aufnehmen, und er muss darüber informieren, wie sich Beschränkungen des Datenvolumens oder der Geschwindigkeit, aber auch andere Quality of Service-Parameter auf den Internetzugang auswirken. Schließlich muss er darüber informieren, wie sich "other services" (der Begriff sepcialised services wird auch vermieden) in der Praxis auf den Internetzugangsdienst des Nutzers auswirken können.
Diese Bestimmungen zeigen meines Erachtens sehr deutlich, dass die Verordnung den Weg zu einem Mehrklassen-Internet geht: denn wenn man über verschiedene QoS-Parameter und deren Auswirkungen informieren muss, dann setzt dies auch voraus, dass es Verträge mit solchen unterschiedlichen QoS-Parametern gibt und sich dies auf die Qualität des Internetzugangsdienstes spürbar auswirkt. Dasselbe gilt für die Spezialdienste: wenn man darüber informieren muss, wie sich das Abo eines Spezialdienstes auf den "normalen" Internetzugang auswirkt, dann setzt dies die Möglichkeit einer solchen Auswirkung voraus.
- Sondergewährleistung?
Die Access Provider müssen auch über die Up- und Download-Geschwindigkeiten informieren, wobei es bemerkenswert ist, wie hier zwischen Festnetz und Mobilnetz unterschieden wird: im Festnetz muss die mindest, normal verfügbare, höchste und die beworbene Geschwindigkeit angegeben werden (heißt das, dass die beworbene Geschwindigkeit mit den tatsächlichen Geschwindigkeiten gar nichts zu tun haben muss? Das wäre wenigstens realitätsnah), im Mobilnetz nur die geschätzte höchste und die beworbene Geschwindigkeit.
Jede signifikante - dauerhafte oder wiederkehrende - Abweichung zwischen der tatsächlichen Geschwindikeit oder anderen QoS-Parametern und den öffentlichen Angaben eines Diensteanbieters stellt eine "non-conformity of performance" (Leistungsstörung) dar, die den Konsumenten (warum hier nicht Endnutzer?) zur Inanspruchnahme der Abhilfemaßnahmen nach nationalem Recht berechtigt - dies allerdings nur unter der Voraussetzung, dass die maßgeblichen Tatsachen durch einen Monitoring-Mechanismus festgestellt wurden, der von der nationalen Regulierungsbehörde zertifiziert wurde.
Diese Bestimmung irritiert insofern, als sie auch als Einschränkung des bestehenden Gewährleistungsrechts gelesen werden kann: denn die öffentlichen Angaben eines Anbieters werden, wenn im Vertrag nichts anderes bestimmt ist, auch jetzt in der Regel als gewöhnlich vorausgesetzte Eigenschaften anzusehen sein, deren Fehlen Gewährleistungsfolgen auslöst. Dass die Abhilfemaßnahmen des Gewährleistungsrechts nun aber nur dann in Anspruch genommen werden könnten, wenn es einen entsprechenden Monitoring-Mechanismus gibt (und dieser allein als Beweismittel zugelassen wäre), scheint mir allerdings über das Ziel der Verordnung hinausgehend, zumal nichts darauf hindeutet, dass die vertragliche Position des Endnutzers verschlechtert werden sollte.
- Strafen
Die Mitgliedstaaten müssen effektive, verhältnismäßige und abschreckende Strafen für die Verletzung der "open internet"-Bestimmungen festlegen.
- Anwendungszeitpunkt - und das Ende für nationale Netzneutralitätsregeln
Die Verordnung ist ab 30. April 2016 anwendbar. Abweichende nationale Bestimmungen - also die Regeln über die Netzneutraliät in Slowenien und den Niederlanden - dürfen noch bis 31. Dezember 2016 angewendet werden.
II. Roaming
Zum Thema Roaming war die Ausgangslage ja leichter verständlich: dass die "Abschaffung" kommen würde, war klar, strittig war vor allem der Zeitpunkt und in welchem Umfang das "kostenlose" Roaming (Roaming zu Inlandspreisen oder "roam like home") verfügbar sein sollte. Entgegen der allgemeinen PR waren ja weder Kommission noch Parlament für ein gänzliches Abschaffen von Roamingentgelten: Der Kommissionsvorschlag sah vor, dass der Anbieter die Nutzung des Roamings zu Inlandspreisen durch ein fair use-Kriterium beschränken können sollte ("... schließen nicht aus, dass ein Roaminganbieter die Nutzung regulierter Endkundenroamingdienste zu geltenden Inlandspreisen unter Bezugnahme auf ein Kriterium der üblichen Nutzung beschränkt." Auch die legislative Entschließung des Parlaments sah diese Einschränkungsmöglichkeit vor ("um eine zweckwidrige oder missbräuchliche Nutzung von Endkundenroamingdiensten zu verhindern, dürfen Roaminganbieter eine „Fair-Use-Klausel“ für die Nutzung regulierter Endkundenroamingdienste, die zu den geltenden Inlandspreisen bereitgestellt werden, anwenden").
- fair use
Nach dem nun vorliegenden Text soll der Zielzustand - grundsätzlich keine Roamingaufschläge bei Roaming innerhalb der EU - in knapp zwei Jahren (am 15. Juni 2017) erreicht werden. Auch dieser Text sieht eine "fair usage"-Einschränkung vor:
Roaming providers may apply in accordance with this Article and the implementing acts referred to in Article 6b ter a “fair use policy” to the consumption of regulated retail roaming services provided at the applicable domestic retail price level, in order to prevent abusive or anomalous usage of regulated retail roaming services by roaming customers, such as use of such services by roaming customers in another Member State than that of his domestic provider for purposes other than periodic travel.Was unter "fair use" zu verstehen ist, soll von der Kommission (nach Konsultation mit BEREC) mit einem Durchführungsrechtsakt bis spätestens 15. Dezember 2016 festgelegt werden. Dabei muss die Kommission Folgendes berücksichtigen:
Any fair use policy shall enable the roaming provider’s customers to consume volumes of regulated retail roaming services at the applicable domestic retail price that are consistent with their respective tariff plans.
(i) the evolution of pricing and consumption patterns in the Member States;
(ii) the degree of convergence of domestic price levels across the Union;
(iii) the travelling patterns in the Union;
(iv) any observable risks of distortion of competition and investment incentives in home and visited markets.
Mit diesem Kunstgriff schieben Parlament und Rat die undankbare Aufgabe, den Umfang des "fair use"-Kontingents festzulegen, der Kommission zu. Angesichts der Kritik, die nach Bekanntwerden der von der lettischen Ratspräsidentschaft zur Diskussion gestellten fair use-Grenzen (zuletzt zB 50 Min/Jahr; siehe im Blog hier [am Ende]) laut wurde, ist das durchaus verständlich. Ich würde erwarten, dass das Kontingent letztlich etwas umfangreicher ausfallen wird, als es die lettische Präsidentschaft vorgeschlagen hatte - aber vielreisende Vieltelefonierer sollten sich doch nicht zu früh freuen.
- Begrenzung der Roamingaufschläge bei Überschreitung des fair use-Kontingents
Wer mehr telefoniert oder surft als die fair usage-policy zulässt, darf dafür jedenfalls nicht mehr zahlen als 0,19 € pro Minute für aktive Telefonate, 0,06 € für abgehende SMS und 0,20 € pro MB Daten. Dieser Preis setzt sich aus dem Inlandstarif und dem Roamingzuschlag zusammen, wobei der Roamingzuschlag höchstens dem maximalen Großkundenentgelt nach der Verordnung entsprechen darf (0,05 € für Anrufe, 0,02 € für SMS und 0,05 € pro MB). Ist der Inlandstarif also entsprechend niedrig, wird auch der Gesamtpreis für den Roaminganruf noch deutlich unter 0,19 € liegen. Für Passivgespräche darf nicht mehr als der europaweite gewichtete Durchschnitt der jeweils höchsten nationalen Mobilterminierungsentgelte verlangt werden.
- Zuschlag auf Inlandspreise
Die Abschaffung der Roamingentgelte kann natürlich zu Verteuerungen bei den Inlandsgesprächen führen. Nachdem die Preisbildung auf Endkundenmärkten im Telekombereich grundsätzlich frei ist (sieht man vom Roaming ab und vom Ausnahmefall, in dem einem Betreiber mit beträchtlicher Marktmacht auf einem Endkundenmarkt als spezifische Verpflichtung die Entgeltkontrolle auferlegt bekommt), können die Betreiber ihre Preise grundsätzlich autonom anpassen.
Dennoch sieht die Verordnung eine zusätzliche Möglichkeit zur Preiserhöhung vor, um nach dem Wegfall der Roamingentgelte die "Nachhaltigkeit" des Inlandstarifs (sustainability of the domestic charging model") zu sichern. In außergewöhnlichen Umständen kann demnach ein Anbieter, dessen tatsächliche Kosten aus dem Roaming nicht gedeckt werden können, einen Zuschlag verrechnen. Dieser Zuschlag muss von der Regulierungsbehörde genehmigt werden. Die Kommission soll wiederum mit einem Durchführungsrechtsakt die Methoden festlegen, um die "sustainability" zu bewerten.
- Übergangs-Roamingentgelte
Zwischen 30. April 2016 (Inkrafttreten der Verordnung) und 15. Juni 2017 (Wirksamwerden der "Abschaffung" der Roamingentgelte) werden die höchstzulässigen Roamingentgelte neuerlich verringert, wobei nur mehr ein Aufschlag auf die Inlandstarife verrechnet werden darf. Dieser Aufschlag darf die höchsten Großkundenentgelte nicht übersteigen, also wiederum 0,05 € für Anrufe, 0,02 € für SMS und 0,05 € pro MB).
- Wholesale-Review
Mit Inkrafttreten der Verordnung wird die Kommission auch verpflichtet, einen Review des Wholesale Roaming Markts durchzuführen:The Commission shall review, inter alia, the degree of competition in national wholesale markets, and in particular assess the level of wholesale costs incurred and wholesale charges applied, and the competitive situation of operators with limited geographic scope, including the effects of commercial agreements on competition as well as the ability of operators to take advantage of economies of scale. The Commission shall also assess the competition developments in the retail roaming markets and any observable risks of distortion of competition and investment incentives in home and visited markets.Dieser Review soll bis 15. Juni 2016 abgeschlossen sein und auf seiner Grundlage sollen die Regelungen über Großkundenentgelte in der Roamingverordnung angepasst werden,
III. Wie geht das Gesetzgebungsverfahren weiter?
Der jetzt vorliegende Text wurde im sogenannten "Trilog" ausgehandelt; dabei treffen VertreterInnen der Ko-Gesetzgeber Parlament und Rat sowie der Kommission aufeinander und versuchen, sich auf eine gemeinsame Position zu verständigen, die dann von Parlament und Rat im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren angenommen werden kann (siehe zum Trilog bzw zum Gesetzgebungsverfahren schon hier, gegen Ende).
Formal befindet sich das Gesetzgebungsverfahren jetzt noch immer im Stadium nach der ersten Lesung im Parlament und vor der ersten Lesung im Rat. Wenn der Text, auf den man sich im Trilog geeinigt hat, finalisiert ist und auch die Erwägungsgründe ausformuliert vorliegen, wird er zunächst - nach der Freigabe im COREPER - dem Rat vorgelegt. [Update 08.07.2015: COREPER hat den Text heute angenommen, siehe die Pressemitteilung des Rates und den angenommenen Text]
Der Rat wird dann den Text als seinen Standpunkt in erster Lesung annehmen (Art 294 Abs 5 AEUV) und ihn daraufhin dem Parlament übermitteln. Der Rat kann seinen Standpunkt in jeder beliebigen Ratsformation annehmen, dh er müsste nicht auf die nächste Tagung in der Formation TTE (Transport, Telekommunikation, Energie) warten (nach dem provisorischen Kalender der luxemburgischen Präsidentschaft wäre die nächste TTE-Ratstagung mit Telekom-Themen erst für den 11. Dezember vorgesehen).
Das Parlament kann dann innerhalb von drei Monaten diesen Standpunkt billigen, in diesem Fall "gilt der betreffende Rechtsakt als in der Fassung des Standpunkts des Rates erlassen." Das Parlament könnte aber auch Änderungen vorschlagen, dann ginge das wieder zum Rat in zweiter Lesung - danach, wenn der Rat das nicht akzeptiert, bliebe nur mehr der Vermittlungsausschuss (näheres dazu in Art 294 AEUV).